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Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements

15 septembre 2020 : Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements ( rapport d'information )

II. POURQUOI LE FAIT DÉPARTEMENTAL RÉSISTE

A. UNE PROGRESSIVE PRISE DE CONSCIENCE DE LA PERTINENCE DU DÉPARTEMENT COMME ÉCHELON DE L'ACTION PUBLIQUE

1. La proximité, nouveau mot d'ordre

La proximité constitue indiscutablement l'un des nouveaux mots d'ordre de l'action publique, en réponse au reproche récurrent de « déconnexion » adressé aux ministres, élus et hauts fonctionnaires. Le terme apparaît dans notre vocabulaire institutionnel dès la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité35(*). L'historien et politologue Pierre Rosanvallon considère même la « légitimité de proximité » comme l'une des trois sources de la légitimité démocratique des gouvernants36(*).

La meilleure illustration de cette nouvelle exigence n'est autre que le mouvement des « gilets jaunes », qui a témoigné de l'importance que revêtent pour nos concitoyens les services de proximité. Une étude du Conseil d'analyse économique a démontré la robuste corrélation entre la perte ou l'éloignement d'un équipement public ou d'un commerce de détail dans un territoire et la probabilité de la survenue d'un « événement Gilets jaunes »37(*).

Un récent sondage CSA commandé par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat a en outre montré que 75 % des personnes interrogées sont favorables à davantage de décentralisation. Pour la majorité d'entre eux (56 %), aller plus loin dans la décentralisation permettrait « d'avoir des décisionnaires plus proches des citoyens ».

La réaffirmation de l'enjeu de la proximité dans la conduite des politiques publiques invite à reconsidérer le rôle des départements en tant qu'échelon d'administration locale intermédiaire entre les communes et les régions, à plus forte raison dans les grandes régions fusionnées.

2. La réhabilitation des préfectures de département

L'État semble avoir lui-même tiré les conséquences de cette nouvelle exigence de proximité puisqu'après des années de régionalisation accélérée, l'on assiste désormais à une lente re-départementalisation des services de l'État.

Dès 2010, le rapport remis au ministre de l'intérieur par le philosophe Marcel Gauchet avait alerté sur les risques de la régionalisation : « Il paraît difficile, pour commencer, de sacrifier la proximité alors que toute la demande sociale va dans ce sens. On comprend bien le raisonnement qui conduit à privilégier le niveau régional du point de vue de la définition de la stratégie. Mais il n'est même pas sûr, compte tenu de la grande diversité des situations locales et de la forte réactivité de la société, qu'elle soit véritablement source d'une meilleure efficacité, laquelle suppose dans les conditions d'aujourd'hui une connaissance fine du terrain et des moyens de négociation avec les acteurs. Le danger de la démarche, dans tous les cas, est de tourner le dos au voeu des citoyens. Il y a lieu, au contraire de s'interroger, dans cet esprit, sur le rôle qui pourrait être celui de l'administration de proximité, la discussion étant ouverte sur le niveau pertinent à retenir38(*). »

Or l'échelon départemental semble progressivement reconnu comme ce « niveau pertinent ». Dès 2015, le décret portant charte de la déconcentration dispose que la circonscription départementale est l'échelon territorial de mise en oeuvre des politiques nationales et de l'Union européenne39(*). Le gouvernement d'alors a également affiché sa volonté de rééquilibrer le partage des réductions d'effectifs entre les préfectures de région et de département.

Les orientations de la réforme de l'organisation territoriale de l'État (dite OTE) intégrée au programme « Action publique 2022 », énoncées dans une circulaire du 12 juin 2019, témoignent du même souci de renforcement de l'échelon départemental. « Rendre le service au plus près des usagers » constitue l'un des quatre objectifs affirmés par la circulaire, qui précise ainsi que l'échelon départemental « sera privilégié dans la répartition des effectifs, le niveau régional devant rester celui de l'impulsion, de l'évaluation des politiques publiques et de la coordination ». Cet effort doit notamment se traduire par le lancement du nouveau service public de l'insertion, qui sera essentiellement mis en oeuvre au niveau départemental par de nouvelles directions regroupant les DDCS mais aussi une partie des effectifs des actuelles directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) ainsi que les unités départementales des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE).

La circulaire fixe également l'objectif de « conférer aux responsables déconcentrés, et notamment aux responsables départementaux, des pouvoirs de gestion accrus ».

Tout récemment encore, tirant les leçons de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19, le Premier ministre Jean Castex annonçait dans son discours de politique générale du 15 juillet 2020 que « toutes les créations d'emplois qui seront autorisées par le PLF 2021 seront affectées, sauf exception justifiée, dans les services départementaux de l'État et aucun dans les administrations centrales. C'est une révolution. »

3. La place encore incertaine du conseil départemental

Il est ainsi clair qu'au nom de l'objectif de proximité de l'action publique, l'échelon départemental est de nouveau considéré comme un niveau pertinent de déploiement des politiques de l'État. De manière analogue, les réformes récentes des réseaux consulaires, quoiqu'elles aient renforcé leur structuration au niveau régional, n'ont pas remis en cause leur implantation départementale, à laquelle les chefs d'entreprise restent fortement attachés.

Pourtant, tout se passe comme si ce nouveau « départementalisme » laissait de côté le conseil départemental, qui constitue pourtant la seule autorité politique élue à l'échelle de ce territoire.

Certains projets de loi sectoriels récents semblent ainsi ignorer les conseils départementaux, quand bien même leur intervention semblerait naturelle. L'article 8 de la loi d'orientation des mobilités40(*) prévoit par exemple que, à défaut pour une communauté de communes de s'être vu transférer par ses communes membres leur compétence d'autorité organisatrice de la mobilité, celle-ci est transférée de plein droit à la région. En pratique, il s'agit pourtant de l'organisation de services de transport de proximité (autopartage, transport à la demande...) et le département aurait pu paraître mieux placé pour assumer ce rôle.

Le décalage qui semble se dessiner entre un renforcement de l'État départemental, d'une part, et une marginalisation de la collectivité départementale, de l'autre, ne laisse pas d'interroger. Dans la tradition républicaine française41(*), le représentant de l'État au niveau local a toujours eu face à lui une assemblée d'élus, représentative de la population du territoire concerné. Même si les deux institutions sont plus nettement dissociées depuis que le préfet n'est plus l'exécutif de la collectivité départementale, ce face-à-face du représentant de l'État et du conseil départemental, qui tirent leur légitimité de sources différentes, contribue à l'équilibre des pouvoirs au niveau local ainsi qu'à une bonne administration. Malgré des compétences distinctes, les élus exercent une forme de contrôle sur l'action du préfet, de même que le préfet contrôle l'action des collectivités et assure le respect de la légalité républicaine. Les deux institutions s'appuient également l'une sur l'autre : les préfets savent, en particulier, que le dialogue avec les élus est indispensable pour que l'action de l'État soit adaptée aux besoins de la population et acceptée par celle-ci. La crise sanitaire du printemps 2020, sur laquelle nous reviendrons, a une nouvelle fois démontré l'intérêt de cet équilibre plus que centenaire, qu'il serait dangereux de fragiliser.


* 35 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

* 36 Pierre Rosanvallon, La légitimité démocratique. Impartialité, réflexivité, proximité, Le Seuil, 2008.

* 37 Conseil d'analyse économique, Territoires, bien-être et politiques publiques, n° 55, janvier 2020. Ce document peut être consulté à l'adresse suivante : www.cae-eco.fr/Territoires-bien-etre-et-politiques-publiques.

* 38 Marcel Gauchet, L'État territorial et les attentes des Français : éléments de réflexion à l'horizon 2025, novembre 2010.

* 39 Article 6 du décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration.

* 40 Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

* 41 Et même depuis la monarchie de Juillet, si l'on prend en compte les assemblées élues au suffrage censitaire.