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Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ?

21 septembre 2020 : Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ? ( rapport d'information )

B. CONTRIBUTIONS ÉCRITES

1. Région Réunion

Contribution de la Région Réunion (Didier Robert, président)

Région Réunion

2. Gouvernement de la Polynésie française

Contribution du Gouvernement de la Polynésie française (Édouard Fritch, président)

RÉPONSES AU QUESTIONNAIRE

A- Décentralisation

1. La répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales vous paraît-elle adaptée à la situation de votre territoire ?

La répartition des compétences entre l'État, la Polynésie française et les communes issue de la loi organique n° 2004-192 portant statut d'Autonomie de la Polynésie française donne globalement satisfaction aux autorités du pays.

Toutefois, on peut regretter que les transferts de compétence survenus en 2004 n'aient pas été suffisamment accompagnés techniquement et financièrement de sorte que le Pays exerce difficilement certaines compétences comme par exemple en matière d'assurance ou de propriété intellectuelle.

Par ailleurs, et alors même que le statut permet des clarifications grâce aux consultations du conseil d'État et à la procédure de déclassement de lois par le conseil Constitutionnel des zones d'ombre persistent. Par exemple, les multiples textes adoptés dans le cadre de l'état d'urgence face à l'épidémie de coronavirus n'ont pas respecté correctement les processus de consultation des autorités locales et conféré au Haut-commissaire toute autorité pour agir alors même que la compétence en matière de santé et l'essentiel des moyens opérationnels relèvent de la Polynésie française. Le recours aux actes conjoints pratiqué en Nouvelle-Calédonie pourrait être une piste de réflexion.

En outre, les autorités polynésiennes acceptent difficilement de ne pas avoir accès aux fonds mis en place par l'État dans le cadre des grandes politiques nationales. On pense par exemple au financement du chômage partiel mis en place pour atténuer les impacts de la crise économique découlant de l'épidémie de covid-19, au CSPE, au fonds très haut débit... au motif que dans ces domaines la compétence réglementaire appartient au Pays.

2. Quelles compétences seraient-elles mieux exercées par la collectivité ou à l'inverse par l'État ?

Dans le domaine des relations internationales, la Polynésie souhaite plus de latitude pour nouer des relations de coopération avec les États insulaires du Pacifique dans les domaines de compétence du Pays mais aussi pour contribuer au rayonnement de la France dans la zone.

Sur les conditions d'exercice de ses compétences par l'État, la critique du Pays porte essentiellement sur l'intelligibilité et l'accès aux textes relevant de la compétence de l'État. Ainsi les textes nationaux applicables en Polynésie française ne sont pas accessibles dans une version consolidée compréhensible comme par exemple les dispositions du code civil relevant de la compétence de l'État ou encore les textes dits applicables de plein droit. Par ailleurs les techniques d'extension des codes nationaux demeurent imparfaites et mal maitrisées (Code de la défense, code monétaire et financier, CGCT...)

Le statut de la Polynésie française prévoit une participation du Pays à l'exercice des compétences de l'État et une possibilité d'intervention des communes dans les compétences du Pays. À ce jour, ces dispositifs n'ont pas été véritablement exploités. À l'inverse, le concours de l'État aux compétences du Pays n'est pas prévu.

3. Le dispositif d'habilitation actuel permet-il une adaptation efficace des lois et des règlements ?

Le principe de spécialité législative permet l'adaptation des dispositions législatives et réglementaires à la Polynésie française sous réserve que les dispositions particulières soient soumises à un avis préalable des autorités compétentes du Pays. Le recours à des ordonnances pour l'adaptation des lois nationales est appréciable dans la mesure où il offre la possibilité d'un examen plus approfondi avec des délais acceptables notamment pour des codes complexes.

4. La démocratie locale doit-elle être renforcée ?

Le 3ème alinéa du statut de la Polynésie française dispose : « La Polynésie française se gouverne librement et démocratiquement, par ses représentants élus et par la voie du référendum local, dans les conditions prévues par la présente loi organique. »

Dans les domaines de compétence très larges dévolus aux institutions polynésiennes, le destin des polynésiens est porté par leurs représentants élus et un gouvernement porté par une majorité de ces représentants. S'ils le souhaitent, l'Assemblée de la Polynésie française ou son Gouvernement, peuvent recourir au référendum local pour faire adopter des textes.

À ce jour aucun sujet n'a été soumis au référendum.

Dans le cadre du fonctionnement actuel des institutions, les différents courants de pensée trouvent à s'exprimer, que ce soit auprès du Pays ou auprès des maires, sans que ne s'élèvent de voix pour réclamer un renforcement de la démocratie locale.

B- Différenciation

1. Quel est le projet de différenciation territoriale de votre collectivité et quel enjeu représente-il pour votre territoire ?

Le statut d'Autonomie de la Polynésie française constitue dans l'ensemble des collectivités de la République un régime de différenciation des plus aboutis. En outre, le statut de la Polynésie française offre des possibilités de différenciation entre les communes dès lors que la loi du Pays peut autoriser les communes à intervenir dans certains de ses domaines de compétence.

2. Les transferts de compétences envisagés devront-ils être assortis de la compétence normative pour la mise en oeuvre de ce projet ? Dans l'affirmative, quelles matières vous semblent-elles essentielles ?

Les transferts de compétence issus du statut de la Polynésie française comprennent la compétence normative.

Pour l'heure, les autorités polynésiennes ne sollicitent pas le transfert de nouvelles compétences.

3. Une réorganisation des institutions locales est-elle envisagée ?

Concernant le fonctionnement des institutions locales, l'épidémie de Covid-19 a fait apparaitre un défaut dans le processus d'adoption des lois de Pays. En effet l'adoption en urgence des règles sanitaires et des mesures économiques et sociales pour faire face à la crise s'est trouvée entravée par les règles procédurales qui génèrent des délais pouvant atteindre plusieurs mois avant la promulgation de la loi du Pays proposée par le conseil des Ministres. Une réforme du statut de la Polynésie française sur ce point est nécessaire.

4. Le cadre constitutionnel actuel est-il approprié ou doit-il évoluer pour permettre une adaptation plus efficiente des règles applicables sur votre territoire ?

Pour les Polynésiens, la reconnaissance du fait nucléaire par l'État est essentielle. Dès lors que la dette nucléaire peut-être amputée dans le cadre des lois de finances, il est souhaité qu'elle soit inscrite dans la Constitution.

C- Déconcentration

1. La présence des services déconcentrés de l'État sur votre territoire vous parait-elle ajustée aux besoins locaux ?

La présence et l'organisation du Haut-commissariat avec ses subdivisions dans les archipels ne soulèvent pas de difficultés particulières.

Cependant, la mise en place de partenariats techniques et financiers entre le Pays et l'État nécessitent des échanges directs entre les membres du gouvernement polynésien et leurs homologues nationaux qui doivent être appuyés par le Haut-commissaire et le ministère de l'outre-mer. Or plusieurs questions demeurent sans réponse depuis plusieurs mois : devenir du contrat de projets, plan et contrat de convergence, convention santé solidarité...

2. L'organisation des services de l'État doit-elle être modifiée ? Dans quel sens ?

Dans un souci d'intelligibilité du droit en Polynésie française, il est demandé que soient publiés en Polynésie française et consolidés, les textes nationaux applicables en Polynésie française.

D- Dans l'optique d'une révision constitutionnelle

1. La priorité doit-elle être donnée à la décentralisation ou à l'évolution statutaire ?

La Polynésie française disposant d'un statut particulier prévu par l'article 74 cette question ne la concerne pas.

2. Êtes-vous favorable à la fusion des articles 73 et 74 de la Constitution ?

La Polynésie française est fermement opposée à toute remise en cause de son statut d'Autonomie issu de l'article 74 de la Constitution et de la loi organique.

3. Le cas échéant, que pensez-vous du regroupement de l'ensemble des territoires sous l'appellation «collectivités d'outre-mer » ?

Idem

4. La définition du statut des territoires par une loi organique pemettrait-elle de mieux cibler les besoins d'adaptation propres à chaque collectivité ? Une loi organique vous semble-t-elle constituer un cadre suffisamment sécurisé ?

Oui

5. Seriez-vous favorable à une consultation des populations sur les demandes de transfert de compétences ? Serait-ce un mécanisme facilitant les évolutions ou au contraire bloquant ?

Inutile pour la Polynésie française, les transferts de compétence ayant déjà été opérés.

Observation :

Le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace déposé par le gouvernement en mai 2018 introduit pour les collectivités territoriales une double possibilité de différenciation :

· une différenciation des compétences : certaines collectivités pourront exercer des compétences dont ne disposeront pas toutes les collectivités de leur catégorie. Cette différenciation concerne déjà l'ensemble des outre-mer, les collectivités à statut particulier (Paris, Lyon, la Corse, etc.), les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et la région Île-de-France ;

· une différenciation des normes : les collectivités pourront “déroger, pour un objet limité, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences”. Cette différenciation bénéficie déjà, depuis la révision constitutionnelle de 2003, aux départements et régions d'outre-mer (DROM) et aux autres collectivités dans le cadre d'expérimentations.

Le projet de loi, en modifiant l'article 72 de la Constitution, ouvre donc à l'ensemble des élus locaux de nouvelles marges de manoeuvre. Le droit à la différenciation est élargi mais des règles et des limites sont posées. Ainsi, la différenciation est impossible notamment « lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti ».

3. Collectivité de Saint-Barthélemy

Contribution de la collectivité de Saint-Barthélemy (Bruno Magras, président)

RÉPONSES AU QUESTIONNAIRE

A- Décentralisation

1. La répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales vous paraît-elle adaptée à la situation de votre territoire ? 

Des améliorations restent à apporter dans de nombreux domaines.

2. Quelles compétences seraient-elles mieux exercées par la collectivité ou à l'inverse par l'État ?

- La protection du patrimoine,

- La santé. Dans ce domaine, un partage de compétences est nécessaire, afin que la collectivité soit réellement associée et co-décisionnaire. L'expérience des dix dernières années a montré que les principales avancées dans ce domaine l'ont été à l'initiative ou avec le soutien de la collectivité.

- La délivrance des titres de séjour. À défaut d'un transfert de compétence, il conviendrait qu'a minima, les règles d'entrée et de séjour ne relèvent plus du CESEDA, mais d'une règlementation ad hoc, comme en Polynésie et en Nouvelle-Calédonie.

- Les contrôles phyto-sanitaires à l'entrée sur le territoire

- La règlementation de certaines professions relevant du code de commerce, notamment afin de contingenter le nombre d'entreprises de location de véhicules.

3. Le dispositif d'habilitation actuel permet-il une adaptation efficace des lois et des règlements ? 

Non. C'est un processus provisoire qui n'offre aucune stabilité et qui est d'une grande complexité de mise en oeuvre.

4. La démocratie locale doit-elle être renforcée ?

Non. Ce serait accroître l'inefficacité du système.

Dans les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, les élus disposent dans certains cas, du référendum local - Ils peuvent consulter les électeurs sur nombre de sujets - Les électeurs disposent du droit de pétition. Le Conseil économique, social, culturel et environnemental doit être consulté sur nombre de sujets. Il peut également s'autosaisir.

B- Différenciation

1. Quel est le projet de différenciation territoriale de votre collectivité et quel enjeu représente-il pour votre territoire ?

Le statut de la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy est déjà mis en oeuvre depuis 2007. Il est globalement satisfaisant. La différenciation territoriale en vigueur n'appelle pas de profonds bouleversements, hormis faciliter les transferts de compétences (voir la question 4) ci-après) et élargir le principe de spécialité législative à de nouveaux domaines de compétence relevant de l'État.

2. Les transferts de compétences envisagées devront-ils être assortis de la compétence normative pour la mise en oeuvre de ce projet ? Dans l'affirmative, quelles matières vous semblent-elles essentielles ?

Les transferts de compétences envisagées doivent être assortis majoritairement de la compétence normative. Les matières qui pourraient être concernées sont :

Le droit social

Le droit de la sécurité sociale

Le droit au séjour des étrangers

Le code rural

Certaines parties du code de la santé publique, notamment en matière de qualité des eaux ou d'assainissement.

3. Une réorganisation des institutions locales est-elle envisagée ?

Le fonctionnement des institutions locales est satisfaisant depuis la création de la collectivité de Saint-Barthélemy en 2007. Une réorganisation n'apparaît donc pas utile.

4. Le cadre constitutionnel actuel est-il approprié ou doit-il évoluer pour permettre une adaptation plus efficiente des règles applicables sur votre territoire ?

Les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie devraient se voir reconnaître la faculté d'obtenir, à leur discrétion, le transfert des compétences qu'elles souhaitent exercer, à l'exception des compétences régaliennes ou assimilées énumérées au quatrième aliéna de l'article 73 de la Constitution. Sans que l'adoption d'une loi organique soit requise pour chaque adjonction de compétences. Les modalités d'exercice de ce droit d'opter pour une nouvelle compétence sont à définir (majorité qualifiée de l'assemblée délibérante, vote réitéré dans un intervalle de temps à définir, consultation de la population...).

Ainsi, les collectivités dotées de l'autonomie se verraient reconnaître a priori le droit d'exercer l'intégralité des compétences non régaliennes. Elles seraient aussi maîtresses du calendrier de ces transferts.

S'agissant des infractions pénales applicables dans les matières pour lesquelles la collectivité exerce la compétence normative, le dispositif actuel de participation demeure excessivement lourd et complexe.

C- Déconcentration

1. La présence des services déconcentrés de l'État sur votre territoire vous parait-elle ajustée aux besoins locaux ?

Oui. Pas d'observations particulières. Les moyens sont proportionnés, dès lors que les personnels sont de qualité.

2. L'organisation des services de l'État doit-elle être modifiée ? Dans quel sens ?

Le représentant de l'État dans les Iles du Nord demeure à ce jour un préfet délégué. Le statut institutionnel des deux îles mérite la création d'un poste de Préfet de plein exercice pour les deux collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Les liens avec la Guadeloupe ne sont pas suffisamment marqués pour justifier un rattachement des Iles du nord au préfet de la Guadeloupe.

D- Dans l'optique d'une révision constitutionnelle

1. La priorité doit-elle être donnée à la décentralisation ou à l'évolution statutaire ?

Pour les outre-mer, la priorité doit être donnée à l'évolution statutaire. Chaque collectivité d'outre-mer doit pouvoir disposer d'un statut adapté à ses réalités historiques, géographiques, géopolitiques, économiques et sociales.

La décentralisation impose, malgré des adaptations réglementaires toujours possibles, d'exercer une compétence dans un cadre défini nationalement.

L'évolution statutaire est l'horizon normal des collectivités d'outre-mer, et tout particulièrement de celle de Saint-Barthélemy qui est une collectivité unique.

2. Êtes-vous favorable à la fusion des articles 73 et 74 de la Constitution ?

Une fusion des articles 73 et 74 de la Constitution est porteuse d'un risque de confusion et de dilution des spécificités des collectivités régies par l'article 74.

Les collectivités de l'article 74, bien que jouissant de statuts très divers (identité ou spécialité législative, champ plus ou moins large de compétence propre, dotées de l'autonomie ou non...) bénéficient d'une forte différenciation par rapport aux collectivités de droit commun.

À l'inverse, les collectivités de l'article 73 sont régies par des règles très largement analogues à celles applicables aux collectivités de droit commun.

Cette summa divisio, héritée de l'ancienne distinction DOM-TOM, doit être préservée. Elle consacre des approches politiques et institutionnelles de nature opposée.

Mieux, si une évolution du texte constitutionnel devait avoir lieu, elle devrait s'efforcer de mieux marquer encore la singularité des collectivités dotées de l'autonomie au sein de l'article 74.

En effet, les collectivités dotées de l'autonomie devraient se voir reconnaître la faculté d'obtenir, à leur discrétion, le transfert des compétences qu'elles souhaitent exercer, à l'exception des compétences régaliennes ou assimilées énumérées au quatrième aliéna de l'article 72-3 de la Constitution. Sans que l'adoption d'une loi organique soit requise pour chaque adjonction d'une nouvelle compétence. Les modalités d'exercice de ce droit d'opter pour une nouvelle compétence sont à définir (majorité qualifiée de l'assemblée délibérante, consultation de la population...).

Ainsi, les collectivités dotées de l'autonomie se verraient reconnaître a priori le droit d'exercer l'intégralité des compétences non régaliennes. Elles seraient aussi maîtresses du calendrier de ces transferts.

3. Le cas échéant, que pensez-vous du regroupement de l'ensemble des territoires sous l'appellation « collectivités d'outre-mer » ?

Ce changement d'appellation ne soulève pas d'objections majeures. Mais il tend à effacer la distinction entre les collectivités relevant des articles 73 et 74 de la Constitution.

4. La définition du statut des territoires par une loi organique permettrait-elle de mieux cibler les besoins d'adaptation propres à chaque collectivité ? Une loi organique vous semble-t-elle constituer un cadre suffisamment sécurisé ?

Une loi organique offre des garanties importantes mais non suffisantes. Le texte constitutionnel offre des garanties nettement supérieures.

L'autonomie reconnue à certaines collectivités devrait ainsi être inscrite dans la Constitution, à charge pour la loi organique d'en préciser certaines modalités.

La Nouvelle-Calédonie dispose d'un titre propre. Les collectivités dotées de l'autonomie devraient aussi voir inscrire dans la Constitution la reconnaissance nominative de leur autonomie et des conséquences qui en découlent.

5. Seriez-vous favorable à une consultation des populations sur les demandes de transfert de compétences ? Cela serait-il mécanisme facilitant les évolutions ou au contraire bloquant ?

La consultation des populations, en dehors des périodes électorales, doit être réservée aux questions engageant profondément et durablement l'avenir d'un territoire.

La consultation obligatoire devrait être réservée au transfert de certaines compétences seulement (sécurité sociale par exemple).

Dans les autres cas, cela serait une simple faculté laissée aux élus du territoire. Mais pas une condition nécessaire.

Cela dépend donc des compétences concernées.

Extrait du discours du 24 août 2020 de Bruno Magras, président de la collectivité de Saint-Barthélemy

J'ai acquis la conviction qu'une nouvelle étape institutionnelle était nécessaire. D'une part, pour sécuriser l'acquis actuel du statut de Saint-Barthélemy. D'autre part, pour étendre notre champ de compétence à d'autres matières essentielles à la maîtrise de notre avenir.

En effet, le président de la République a annoncé l'ouverture de nouveaux chantiers législatifs et constitutionnels, en faveur de plus de décentralisation et de différenciation entre les territoires.

Le calendrier et le contenu de ces réformes nationales restent incertains, mais nous devons nous tenir prêts. Je réunirai le conseil territorial en commission générale mi-septembre pour en débattre.

Si la Constitution devait être révisée, il me paraît crucial de renforcer la singularité des collectivités régies par l'actuel article 74 de la Constitution et dotées de l'autonomie. Mieux encore, qu'elles soient directement nommées dans la Constitution.

À ce jour, la valeur constitutionnelle de la notion d'autonomie est assez virtuelle. Le contenu attaché à cette notion est faible.

Il nous faut donc plaider pour que les collectivités d'outre-mer qui sont dites dotées de l'autonomie le soient réellement et se voient reconnaître la faculté d'obtenir, à leur discrétion, le transfert des compétences qu'elles souhaitent exercer. Le principe serait donc l'exercice de toutes les compétences, à l'exception de celles qui relèvent des pouvoirs régaliens de l'État. La Polynésie française est la collectivité d'outre-mer la plus aboutie. Son parcours doit nous servir d'exemple.

La reconnaissance de ce droit à exercer toutes les compétences ne signifierait pas leur transfert immédiat du jour au lendemain. Mais chaque collectivité dotée de l'autonomie pourrait opter pour l'exercice d'une compétence qui lui paraît utile et nécessaire, au rythme qu'elle souhaite, selon des procédures souples à définir.

Dans le système actuel, chaque adjonction de compétences nouvelles doit faire l'objet de négociations lourdes et soumises bien souvent aux aléas politiques du moment. Un nouveau pacte de confiance entre l'État et les collectivités d'outre-mer est indispensable, afin que chaque transfert de compétence cesse d'être encore trop souvent perçu comme une atteinte à l'unité de la Nation.

S'agissant de Saint-Barthélemy, plusieurs domaines mériteraient d'être transférés à la collectivité.

Je pense au code rural ou à certaines parties du code de la santé publique en matière de qualité des eaux ou d'assainissement. À la réglementation phytosanitaire également.

En matière d'entrée et de séjour des étrangers, à défaut d'un transfert de compétence dans ce domaine régalien, il conviendrait qu'à minima, les règles ne relèvent plus du code national de l'entrée et du séjour des étrangers, mais d'une règlementation spéciale, comme pour la Polynésie et la Nouvelle-Calédonie. Un exemple : seuls les titres délivrés à Saint-Barthélemy donneraient le droit au séjour sur l'île. Il en va de notre stabilité sociale.

Mais les principaux domaines dans lesquels les lignes doivent bouger sont ceux de la santé et de la sécurité sociale.

Quelle est la situation actuelle ?

En matière de santé, nos compétences sont très réduites et pourtant les besoins sont énormes. L'État, l'ARS, restent les principaux décisionnaires, pour ne pas dire les seuls.

La collectivité a néanmoins su prendre les initiatives pour investir quand les financements manquaient. Ce fut le cas pour la rénovation de l'hôpital, la construction de l'EHPAD, du centre d'imagerie médicale ou pour soutenir financièrement le Groupement de coopération sanitaire qui gère le scanner et le mammographe. C'est encore aujourd'hui le cas pour la crise du Covid avec l'acquisition d'appareils performants de dépistage uniques dans la Caraïbe. Nous sommes aussi en discussion avec le conseil départemental de la Guadeloupe pour finaliser le transfert de propriété de l'hôpital de Bruyn à la collectivité, ce qui ouvrira la porte à sa modernisation complète.

Malgré cela, la gouvernance actuelle n'est pas satisfaisante et ne nous laisse qu'un strapontin autour de la table. Le Ségur de la santé, dont les conclusions ont été présentées récemment par le Gouvernement, laisse augurer un possible rééquilibrage avec une meilleure association des élus locaux. Mais tout ceci reste flou et n'est pas à la hauteur des enjeux propres à notre territoire.

Un nouveau partage de compétences est donc nécessaire, afin que la collectivité soit réellement associée et co-décisionnaire aux côtés de l'ARS. L'expérience des dix dernières années a montré que la plupart des principales avancées en matière de santé sur l'île l'ont été à l'initiative ou avec le soutien de la collectivité. Il faut désormais en tirer les conséquences institutionnelles.

Dans un domaine voisin, celui de la sécurité sociale, il en va de même.

La création de la CPS - Caisse de prévoyance sociale - gérée par la Mutuelle Sociale Agricole/Poitou fut une première étape qui a permis d'offrir un service de sécurité sociale normal aux assurés de Saint-Barthélemy, trop souvent considérés comme la cinquième roue du carrosse par la CGSS de Guadeloupe. Depuis le 1er janvier, la gestion complète du RSI est aussi assurée par la CPS.

Pourtant, il nous faut aller plus loin. Pour quelles raisons tous les territoires ultra-marins, y compris les départements d'outre-mer, disposent-ils de leur organisation propre de sécurité sociale, et pas Saint-Barthélemy ? Aucune.

Sans aller forcément jusqu'à un transfert complet de la compétence Sécurité sociale, il est indispensable que la CPS devienne une caisse à part entière, dotée de sa personnalité juridique et d'un conseil d'administration propre. Une caisse qui recevrait toutes les dotations normalement dues. Une caisse qui déciderait au plus près, de son organisation locale. Une caisse qui serait un des partenaires de la nouvelle gouvernance de la santé à Saint-Barthélemy que j'évoquais il y a un instant.

Tous ces sujets primordiaux pour les 25 prochaines années de notre île devront être mis sur la table dans les prochains mois.