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Sur les relations de la Hongrie avec l'Union européenne

19 novembre 2020 : sur les relations de la Hongrie avec l'Union européenne ( rapport d'information )

D. UNE POLITIQUE MIGRATOIRE HONGROISE SUSCITANT DE GRANDES INQUIÉTUDES

Du fait de sa position géographique, la Hongrie a été confrontée à une arrivée massive de migrants, de demandeurs d'asile et de réfugiés, en particulier en 2015, dans le contexte de la « crise migratoire » : environ 400 000 personnes sont entrées en Hongrie, notamment via la Serbie.

Cet événement a conduit les autorités hongroises à réagir d'une manière qui a suscité réserves et critiques de la part du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), mais aussi de la Kuria : adoption d'une loi instaurant une procédure accélérée d'examen des demandes, renvois de demandeurs d'asile, refus quasi automatiques de demandes d'asile, examen de recevabilité et non sur le fond, absence de contrôle judiciaire approprié, érection d'une clôture en fer barbelé aux frontières avec la Serbie et la Croatie, création de zones de transit, etc. En outre, les autorités ont mené une campagne de communication « anti-migrants » qui a instillé un climat de défiance dans la société et rendu plus difficile l'activité des associations. Par ailleurs, la Hongrie a été le seul État membre à refuser, en juillet 2015, d'accueillir le moindre réfugié sur une base volontaire. Elle s'est opposée à la relocalisation de 120 000 réfugiés, décidée par le Conseil de l'Union européenne, le 22 septembre 2015, et a introduit un recours en annulation devant la CJUE contre cette décision. De fait - et les dirigeants hongrois l'ont répété aux rapporteurs -, l'instauration de quotas de relocalisation de migrants constitue une « ligne rouge » pour la Hongrie.

Le Commissaire aux droits de l'Homme du Conseil de l'Europe a considéré que le droit et la pratique de la Hongrie en matière d'asile n'étaient pas conformes aux engagements européens et internationaux du pays. De fait, le taux de rejet des demandes d'asile est très élevé en Hongrie (près de 92 % en 2016). Aussi le Comité de prévention de la torture (CPT) du Conseil de l'Europe a-t-il émis des doutes sur l'existence, d'une part, de garanties appropriées permettant à un ressortissant étranger de présenter une demande d'asile et, d'autre part, d'une évaluation individuelle du risque de mauvais traitements en cas d'éloignement. La Cour EDH a d'ailleurs jugé, en 201734(*), que la Hongrie ne respectait ni les dispositions de la CEDH relatives au droit et à la sécurité, car le confinement dans la zone de transit équivalait à une rétention mais dépourvue de décision formelle et raisonnée et de contrôle judiciaire approprié, ni celles concernant le droit à un recours effectif, les conditions de rétention ne pouvant être dénoncées.

Le 7 décembre 2017, la Commission européenne a franchi un pas supplémentaire dans la procédure d'infraction, engagée deux ans plus tôt, à l'encontre de la Hongrie et relative à sa législation sur l'asile, en lui envoyant un avis motivé. Elle continue en effet de considérer que la législation hongroise ne respecte pas le droit de l'Union, en particulier la directive 2013/32/UE sur les procédures d'asile, la directive 2008/115/CE sur le retour, la directive 2013/33/UE sur les conditions d'accueil, ainsi que plusieurs dispositions de la Charte des droits fondamentaux. La CJUE n'a pas encore jugé cette affaire, mais, le 25 juin dernier, son avocat général a présenté des conclusions selon lesquelles la Hongrie a manqué à ses obligations découlant du droit de l'Union pour une partie substantielle de sa législation nationale en matière de procédures d'asile et de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

Par ailleurs, le même jour, la Commission, décidant de poursuivre la procédure d'infraction, a formé un recours contre la Hongrie (et aussi contre la Pologne et la République tchèque) devant la CJUE pour non-respect des obligations juridiques lui incombant en matière de relocalisation au titre du programme temporaire de relocalisation d'urgence institué par deux décisions du Conseil de l'Union européenne adoptées en septembre 2015, en vertu desquelles les États membres s'engageaient à relocaliser depuis l'Italie et la Grèce des personnes ayant besoin d'une protection internationale. La CJUE a donné raison à la Commission en jugeant, en avril dernier, qu'en refusant de se conformer au mécanisme temporaire de relocalisation de demandeurs de protection internationale, la Hongrie (comme la Pologne et la République tchèque) avait manqué à ses obligations découlant du droit de l'Union35(*).

En 2018, la Commission de Venise avait été amenée à examiner le projet de loi, dit « anti-Soros », qui criminalise l'assistance apportée aux migrants et demandeurs d'asile. Elle avait estimé que l'incrimination pénale de l'aide apportée aux migrants en situation irrégulière n'était pas contraire en soi aux standards internationaux, mais avait relevé que cette incrimination était trop large, visant par exemple la distribution de documents d'information, ce qui porte atteinte non seulement à la liberté d'association, mais aussi à la liberté d'expression, et prévoyait des sanctions disproportionnées (un an d'emprisonnement et dissolution de l'association). Le parlement hongrois a toutefois adopté ce texte, sans prendre en compte ces recommandations, et a aussi révisé la Constitution de façon à interdire l'installation de populations étrangères sans accord du parlement et du gouvernement (et aussi à faire obligation à l'État et ses organes de protéger l'identité chrétienne de la Hongrie), rendant ainsi inconstitutionnelle l'obligation d'accueillir des quotas de demandeurs d'asile. Ce vote avait été perçu comme un acte de défiance à l'égard de la Commission de Venise, des institutions de l'Union européenne, du Parti populaire européen (PPE) - le Fidesz a finalement été suspendu du PPE le 20 mars 2019 - et des Nations unies (le vote est intervenu le 20 juin suivant, Journée mondiale des réfugiés).

Le 21 mai dernier, alors que la CJUE avait, peu de temps auparavant, qualifié de lieux de détention les deux zones de transit de Röszke et Tompa, à la frontière hungaro-serbe, où se trouvaient 280 personnes, en majorité des familles avec enfants, le Premier ministre a décidé de les démanteler, puis de n'autoriser à l'avenir le dépôt des demandes d'asile que dans les seules ambassades hongroises situées en dehors de l'espace Schengen, ces ambassades assurant l'examen de recevabilité, tandis que les services compétents continueraient d'examiner le fond.


* 34 Arrêt Ilias et Ahmed c. Hongrie du 14 mars 2017.

* 35 Arrêt Commission c/Pologne, Hongrie et République tchèque du 2 avril 2020.