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Sur les retraits et les rappels de produits à base de graines de sésame importées d'Inde ne respectant pas les normes minimales requises dans l'Union européenne

17 février 2021 : sur les retraits et les rappels de produits à base de graines de sésame importées d'Inde ne respectant pas les normes minimales requises dans l'Union européenne ( rapport d'information )

N° 368

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 février 2021

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur les retraits et les rappels de produits à base de graines de sésame importées d'Inde ne respectant pas les normes minimales requises dans l'Union européenne,

Par M. Laurent DUPLOMB,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; M. Alain Chatillon, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Patrick Chaize, Mme Viviane Artigalas, M. Franck Montaugé, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Pierre Moga, Bernard Buis, Fabien Gay, Henri Cabanel, Franck Menonville, Joël Labbé, vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, MM. Rémi Cardon, Pierre Louault, secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Martine Berthet, M. Jean-Baptiste Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, MM. Michel Bonnus, Denis Bouad, Yves Bouloux, Jean-Marc Boyer, Alain Cadec, Mme Anne Chain-Larché, M. Patrick Chauvet, Mme Marie-Christine Chauvin, M. Pierre Cuypers, Mmes Marie Evrard, Françoise Férat, Catherine Fournier, M. Daniel Gremillet, Mme Micheline Jacques, M. Jean-Marie Janssens, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Claude Malhuret, Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Mme Guylène Pantel, MM. Sebastien Pla, Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Mme Patricia Schillinger, MM. Laurent Somon, Jean-Claude Tissot.

GRAINES DE SÉSAME : NOUVEL EXEMPLE DE LA NAÏVETÉ DES AUTORITÉS AU SUJET DES IMPORTATIONS DE DENRÉES ALIMENTAIRES

Comme le révélait un précédent rapport de la commission des affaires économiques du Sénat1(*), « les importations couvrent une part de plus en plus importante de l'alimentation des Français ». Plusieurs chiffres le démontrent :

- près d'un fruit et légume sur deux consommés en France est aujourd'hui importé ;

- les importations représentent 34 % de la consommation intérieure de volailles en 2017 alors qu'elle ne comptait que pour 13 % en 2000 ;

- les importations de produits laitiers ont doublé depuis 2000 malgré les solides positions françaises dans cette filière ;

- la France importe entre 70 et 80 % de ses besoins de miel pour répondre à la demande des consommateurs selon les données de FranceAgrimer2(*) et près de la moitié de sa consommation de viande ovine3(*) ;

- elle dépend à près de 60 % de fournisseurs étrangers pour les protéines consommées dans les élevages avicoles selon l'Inrae4(*) et 63 % des protéines consommées issues d'oléagineux5(*) selon FranceAgrimer.

Le phénomène, déjà à l'oeuvre, pourrait s'accélérer dans les prochaines années à mesure que l'Union européenne engage la France dans des accords de libre-échange avec d'autres partenaires.

Cette dépendance accrue aux importations alimentaires pose naturellement de légitimes interrogations sur la souveraineté de notre pays. Elle revêt des enjeux sanitaires de toute première importance, tout comme elle interpelle les agriculteurs qui subissent ces importations accrues et les considèrent comme une concurrence déloyale et injuste. À l'heure où la transition écologique, entamée depuis longtemps dans nos campagnes, s'accélère pour les producteurs français, il est incohérent de faire comme si il n'existait pas d'importations alimentaires ne respectant pas les normes minimales requises dans l'Union européenne.

Le Sénat s'est fortement mobilisé, de manière unanime, sur ce sujet. Lors des débats sur la loi Egalim6(*), il a été à l'origine de l'insertion de l'article 44, créant un nouvel article L. 236-1 A au sein du code rural et de la pêche maritime lequel « interdit de proposer à la vente [...] des denrées alimentaires ou produits agricoles pour lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou d'aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne respectant pas les exigences d'identification et de traçabilité imposées par cette même réglementation. »

Il a, en octobre dernier lors des débats sur la loi dite « néonicotinoïdes »7(*), à l'initiative de Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques, enrichi cet article, d'un nouvel alinéa prévoyant que : « les ministres chargés de l'agriculture et de la consommation peuvent [...] prendre des mesures conservatoires afin de suspendre ou de fixer des conditions particulières à l'introduction, l'importation et la mise sur le marché en France de denrées alimentaires ou produits agricoles mentionnés au premier alinéa du présent article », dans le respect du droit européen.

Ce sont trois avancées majeures armant juridiquement le Gouvernement dans ses contrôles des denrées alimentaires importées.

Toutefois, en pratique, ces instruments ne peuvent avoir toute leur portée s'ils ne sont pas accompagnés de contrôles à l'importation suffisants. L'Union européenne et les États membres, qui ont la responsabilité de mener des contrôles suffisants pour permettre aux opérateurs de la chaîne alimentaire, responsables de la sécurité de leurs approvisionnements, d'opérer dans un environnement économique et sanitaire satisfaisant, doivent pleinement ériger la souveraineté alimentaire et la sécurité sanitaire de notre continent au rang de priorité publique. À défaut, la production agricole européenne reculera et les scandales sanitaires sur les denrées importées pourraient se multiplier.

C'est avec tous ces éléments à l'esprit que la commission des affaires économiques a voulu assurer un suivi de l'alerte lancée sur les graines de sésame en provenance d'Inde depuis le mois de septembre 2020.

Elle a souhaité, dans un format « mission flash », construire une démarche de contrôle d'une politique publique en partant de la réalité d'une alerte sanitaire sur des denrées alimentaires importées. Son objectif a été de contrôler que les allégations des autorités françaises et européennes, affirmant que les produits alimentaires importés font bien l'objet de contrôles suffisants, soient conformes à la réalité. L'analyse de l'alerte a permis, en outre, de dégager les points forts de la procédure de retraits et de rappels des produits, mais aussi les dysfonctionnements afin d'en tirer des conclusions et de tout mettre en oeuvre pour que les risques de telles anomalies soient réduits à l'avenir.

Si des denrées alimentaires importées à base de sésame peuvent franchir les frontières européennes sans respecter les normes minimales requises, il est très probable que cela soit le cas pour de nombreuses autres denrées agricoles et alimentaires. D'où l'importance de comprendre comment ces graines de sésame ont pu passer entre les mailles du filet et de proposer les mesures correctives nécessaires. Si la production européenne de sésame est quasi nulle, les importations concurrencent certaines graines issues des terroirs européens, comme par exemple le lin doré.

Laurent Duplomb a présenté ses conclusions le 17 février 2021. Son rapport a été adopté par la commission.

I. UNE ALERTE D'UNE AMPLEUR INÉDITE PORTANT SUR DES GRAINES DE SÉSAME IMPORTÉES NE RESPECTANT PAS LES NORMES MINIMALES REQUISES EN MATIÈRE DE RÉSIDUS DE PESTICIDES

A. LES FAITS : UNE ALERTE SUR DES DENRÉES ALIMENTAIRES D'UNE AMPLEUR INÉDITE

1. Depuis le mois de septembre, de nombreux lots de graines de sésame importées d'Inde ont fait l'objet de notification en raison de la détection de résidus de pesticides supérieurs à la limite maximale imposée en Europe

Le 9 septembre 2020, un opérateur détecte, lors de ses autocontrôles, que des graines de sésame importées en Belgique, distribuées par un opérateur néerlandais, comportent des résidus d'oxyde d'éthylène, une substance active interdite pour les usages alimentaires dans l'Union européenne depuis 1991 comme pesticide et depuis 2011 comme biocide8(*), à une teneur très largement supérieure à la limite maximale de résidus (LMR) autorisée au niveau européen : le seuil atteint près de 30,1 mg/kg, soit 602 fois la norme maximale autorisée au niveau européen, qui est de 0,05 mg/kg pour les produits issus de l'agriculture conventionnelle (et de 0,01 mg/kg pour les produits issus de l'agriculture biologique). A posteriori, d'autres analyses réalisées sur les lots visés par cette première alerte ont abouti à la détection de résidus allant jusqu'à 186 mg/kg, soit 3 700 fois plus que la LMR maximale. Des cas, contrôlés en France, font état de prélèvements constatant des résidus pour 50 mg/kg, soit près de 1 000 fois la LMR autorisée et 5 000 fois la LMR maximale pour les produits issus de l'agriculture biologique.

Une alerte sur le Rapid Alert System for Food and Feed (RASFF) est déposée le même jour. En France, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) produit une première fiche alerte le 15 septembre 2020, entamant une identification des produits contaminés par le biais de la traçabilité et adresse, le 25 septembre 2020, une demande d'intervention à ses directions départementales portant sur les différents produits et lots concernés.

Le Rapid Alert System for Food and Feed (RASFF)

L'Unité d'Alerte de la DGCCRF est le point de contact français du réseau d'alerte européen Rapid Alert System for Feed and Food (RASFF, Réseau d'Alerte Rapide pour les Denrées Alimentaires et les Aliments pour Animaux).

Créé en 1979, le RASFF permet l'échange rapide d'informations concernant les aliments dangereux via une plateforme internet. Chaque État membre a la possibilité de proposer des notifications à la Commission européenne, qui vérifie les informations fournies et diffuse les alertes sur le site internet dédié.

Les États membres identifiés dans la notification doivent alors réaliser un suivi (dénommé « Follow-up » (FUP)) afin d'indiquer les actions entreprises sur leur marché. En cas de nouvelles informations concernant la distribution du produit incriminé dans un autre État membre, le FUP précise le pays concerné par l'alerte et adjoint la traçabilité correspondante. Cela permet à ce dernier de continuer l'enquête à son niveau et de compléter, à son tour, la base de données.

L'alerte a très vite pris une ampleur inédite en raison de plusieurs facteurs :

· le sésame est un ingrédient recherché par les consommateurs qui se retrouve dans de nombreuses denrées alimentaires, non seulement dans les produits de grande consommation, qu'il soit utilisé comme composant essentiel (comme dans les houmous ou l'huile de sésame par exemple) ou en petite quantité à des fins gustatives et décoratives (comme sur les burgers), mais aussi dans les produits des boulangeries et pâtisseries ;

· l'Inde, pays où l'anomalie a été pour la première fois détectée, est le principal fournisseur de sésame pour le continent européen, puisqu'il couvre près de 60 % des importations françaises par exemple, devant le Mali, le Burkina Faso et le Guatemala qui se partagent le reste du marché. Dès lors, la majorité des graines de sésame importées se sont retrouvées, du jour au lendemain, sous surveillance ;

· l'oxyde d'éthylène, la substance retrouvée dans les graines de sésame, est classé comme cancérogène, mutagène et toxique pour la reproduction (CMR)9(*), ce qui a justifié l'adoption par l'Union européenne d'une position précautionneuse en matière de limite maximale de résidus (LMR), dont le seuil a été fixé à 0,05 mg/kg10(*) pour les graines, soit, en pratique, la limite à partir de laquelle les laboratoires sont capables de détecter la présence de résidus. Toutefois, de nombreux laboratoires sont équipés de telle façon qu'ils peuvent abaisser la sensibilité du dosage à 0,01 mg/kg11(*). Cette norme est d'ailleurs réduite pour les produits issus de l'agriculture biologique à 0,01 mg/kg. La mesure des résidus s'applique à l'oxyde d'éthylène, qui est une molécule très volatile, et à son métabolite12(*), le 2-chloro-éthanol, dont la valeur est ensuite exprimée en quantité d'oxyde d'éthylène. Il faut rappeler que ces limites sont bien supérieures dans d'autres pays, comme au Canada où elle est fixée à 7 mg/kg pour l'oxyde d'éthylène et à 940 mg/kg pour le 2-chloroéthanol13(*). À cet égard, il est étonnant de constater de telles divergences d'appréciation de la dangerosité de ce métabolite de l'oxyde d'éthylène entre pays, les niveaux étant bien peu comparables. La DGCCRF a indiqué au rapporteur que « l'oxyde d'éthylène ayant été utilisé bien avant l'entrée en vigueur de la réglementation établissant le système d'approbation des substances actives et cette substance n'ayant jamais fait l'objet d'une demande d'approbation par la suite, la LMR qui lui est appliquée d'office est la LMR par défaut14(*) ». Il est urgent de diligenter une étude scientifique, confiée à l'Anses, afin de mesurer les risques liés à ces molécules, et de mieux identifier l'origine des contaminations constatées.

Recommandation no 1 : demander à l'Anses de rendre un avis sur l'oxyde d'éthylène et son métabolite pour mieux comprendre les risques, évaluer les seuils pertinents et mieux identifier l'origine des contaminations constatées.

À la suite de cette première alerte, qui a eu des répercussions chez de nombreux transformateurs et fournisseurs ayant utilisé du sésame appartenant aux lots déclarés non conformes, la multiplication des autocontrôles par les opérateurs de la chaîne alimentaire a révélé de nombreux autres lots de sésame indiens présentant des anomalies.

Très rapidement, 19 lots ont été identifiés puis, compte tenu du volume d'informations échangées sur la notification initiale, d'autres notifications RASFF ont été créées. Il en existe près de 500 à ce jour. De nombreux États membres de l'Union européenne sont touchés ainsi que plus d'une centaine de pays dans le monde. Pour le responsable de la cellule d'alerte européenne, « en matière de notifications, la crise actuelle va bien au-delà de la crise du fipronil de 201715(*) »16(*). Aujourd'hui, 21 exportateurs indiens et plus de 220 lots ont été identifiés. Cette alerte se distingue par son ampleur mondiale ainsi que le nombre d'investigations à réaliser, qui induit un volume d'actions à mener par les autorités sanitaires très important.

2. Pour faire face à la crise, des mesures restrictives ont été décidées aux niveaux européen et français

Cette situation a justifié l'adoption de mesures d'urgence tant au niveau européen que français.

Au niveau européen, le réseau des coordonnateurs de crise s'est réuni le 9 octobre 2020 et a proposé deux mesures exceptionnelles par leur envergure :

· une obligation de retrait et rappel des produits des graines de sésame non conformes et des produits transformés en contenant, quel que soit le taux d'incorporation des graines. Cela visait à harmoniser les pratiques en matière de retraits et rappels entre pays européens qui pouvaient différer en début d'alerte ;

· l'adoption de mesures d'urgence, prévues par le droit européen, permettant d'accroître la pression des contrôles sur les graines de sésame importées d'Inde. Le règlement d'exécution (UE) n° 2020/1540 du 26 octobre 2020 contraint les opérateurs à fournir, lors de l'importation de ces denrées, une analyse de résidus de pesticides sur les graines de sésame, ce document étant exigé lors du contrôle documentaire rendu obligatoire. En outre, 50 % des lots importés feront l'objet de prélèvements à des fins de recherche de résidus de pesticides, y compris d'oxyde d'éthylène17(*), soit le taux de contrôle le plus élevé prévu par la réglementation européenne.

Le réseau des coordonnateurs de crise

Ce réseau est composé de représentants de l'agence européenne de sécurité des aliments (EFSA), de la Commission et des gestionnaires de crises des États membres. Il se réunit lorsqu'un incident détecté sur la chaîne alimentaire affecte plusieurs États membres de manière importante. Son action vise à garantir un échange efficace d'informations et une prise de décision efficiente et harmonisée à l'échelle de l'Union européenne.

Au niveau français, des mesures complémentaires ont été prises en parallèle. La DGCCRF a par exemple décidé, dès le 23 octobre, d'aller au-delà de ces dispositions en contrôlant par analyse 100 % des lots notifiés à l'import, aux points de contrôle frontaliers (PCF) français. Elle mène, en outre, une enquête entraînant des prélèvements chez les principaux opérateurs, y compris sur d'autres produits.

Les autorités indiennes ont informé la Commission européenne qu'elles suspendaient les exportations de graines de sésame tant qu'elles n'avaient pas identifié l'origine des anomalies liées à l'usage de l'oxyde d'éthylène. Elles ont également indiqué qu'à l'avenir la recherche d'oxyde d'éthylène serait réalisée de façon systématique pour tout lot de graines de sésame exporté vers l'Union européenne. En pratique, la réduction des importations de graines de sésame indiennes était effective antérieurement à cette annonce18(*), les opérateurs s'étant orientés logiquement vers d'autres pays d'approvisionnement.

En parallèle, une cellule de coordination a été constituée entre la DGCCRF, la direction générale de la Santé (DGS) et l'Anses, afin s'assurer au niveau national, en lien avec les autres autorités sanitaires, de l'absence d'intoxications de consommateurs à l'oxyde d'éthylène en lien avec la consommation de produits concernés par l'alerte.

D'après les retours du réseau des centres antipoison (CAPTV), il a été indiqué au rapporteur qu' « à ce stade, la DGCCRF n'a pas connaissance de cas d'intoxication patent directement lié à la consommation de sésame présentant une teneur élevée en oxyde d'éthylène depuis le début de l'alerte. »

3. L'alerte sanitaire a induit un nombre très important de produits retirés et rappelés

La multiplication des lots problématiques a engendré une croissance exponentielle des produits concernés par des procédures de retraits et de rappels, évolution non interrompue à la date de rédaction de ce rapport.

À fin janvier, 1 007 références ont été rappelées pour les produits « grand public » (catégorisées, dans un document mis en ligne par la DGCCRF, par plus de 3 600 produits) auxquels il faut ajouter près de 1 501 références dans les produits professionnels ou des matières premières.

Au total, ce sont plus de 5 000 produits qui ont fait l'objet de l'alerte à ce stade.

Nombre de références rappelées

(graphique en date du 18 janvier 2021)

Les produits sont très divers, allant des produits panifiés ou du rayon biscuiterie aux houmous, huiles de sésame et graines en vrac. Bien entendu, les graines de sésame en vrac présentent sans doute plus de risques pour le consommateur. Les alertes concernent, également, de nombreux produits étiquetés « agriculture biologique », ce qui signifie que les certificats liés aux graines de sésame étaient mensongers.

Dès le début de l'alerte, une mise à jour régulière du site internet de la DGCCRF a été faite sur les rappels liés à la présence d'oxyde d'éthylène dans les produits concernés. Cette information a été complétée par un communiqué de presse en date du lundi 23 novembre.

Pour accompagner le bon déroulement de la procédure, a été communiqué auprès des professionnels de la chaîne alimentaire un document de questions-réponses mis à jour régulièrement. En parallèle, des réunions entre la DGCCRF et les organisations professionnelles concernées ont été tenues en novembre et décembre pour coordonner la réponse française à cette alerte sanitaire.


* 1 « La France, un champion agricole mondial : pour combien de temps encore ? » - Rapport d'information n° 528 (2018-2019) de M. Laurent Duplomb fait au nom de la commission des affaires économiques par le groupe d'études « Agriculture et alimentation », sur la place de l'agriculture française sur les marchés mondiaux, déposé le 28 mai 2019.

* 2 FranceAgrimer, fiche filière apiculture, janvier 2020.

* 3 Agreste conjoncture (2019) n° 2019-035.

* 4 Inrae, L'autonomie protéique : état des lieux et voies d'amélioration (2016).

* 5 FranceAgrimer, groupe de travail sur la réduction de la dépendance de la France en protéines végétales à destination de l'élevage.

* 6 Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.

* 7 Loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières.

* 8 Il demeure autorisé pour la désinfection de matériel médical.

* 9 Aux termes du règlement (CE) no 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relatif à la classification, à l'étiquetage et à l'emballage des substances et des mélanges, modifiant et abrogeant les directives 67/548/CEE et 1999/45/CE et modifiant le règlement (CE) no 1907/2006. Pour reprendre la terminologie européenne, par «cancérogène», on entend une substance ou un mélange de substances chimiques qui induisent des cancers ou en augmentent l'incidence ; par «mutation», on entend un changement permanent affectant la quantité ou la structure du matériel génétique d'une cellule ; La «toxicité pour la reproduction» se traduit par des effets néfastes sur la fonction sexuelle et la fertilité des hommes et des femmes adultes, ainsi que par des effets indésirables sur le développement de leurs descendants.

* 10 LMR établie selon le règlement CE n° 396/2005 du Parlement européen et du Conseil du 23 février 2005 concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans ou sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux d'origine végétale et animale et modifiant la directive 91/414/CEE du Conseil. La limite maximale de résidus inclut les résidus de l'oxyde d'éthylène et de son métabolite, le 2-chloro-éthanol exprimé en oxyde d'éthylène. Cette limite est située entre 0,02 mg/kg pour la majorité des produits et 0,1 mg/kg pour certains.

* 11 Source : DGCRRF, réponse au questionnaire.

* 12 Composé  organique  produit  lors  du métabolisme d'une substance.

* 13 Recommandation du 30 septembre 2019 de l'Agence de réglementation de la lutte antiparisitaire Santé Canada - Un spécialiste a par ailleurs indiqué au rapporteur que ces taux seraient identiques aux États-Unis. Il convient de rappeler que l'utilisation de ces produits est autorisée dans ces pays.

* 14 Source : DGCCRF, réponse au questionnaire.

* 15 Crise sanitaire sur des oeufs contaminés au fipronil, substance active ayant des propriétés insecticides et acaricides.

* 16 Propos tenu lors de son audition par le rapporteur.

* 17 Au titre du règlement (UE) 2020/1540, un maximum de 50 % des lots doit faire l'objet d'une recherche de résidus de pesticides avant mise en libre pratique. Dans ces conditions, les lots supplémentaires font l'objet d'une analyse juste après la mise en libre pratique, auprès de l'importateur ou de son/ses client(s).

* 18 Sauf pour quelques lots en transit.