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Sur les retraits et les rappels de produits à base de graines de sésame importées d'Inde ne respectant pas les normes minimales requises dans l'Union européenne

17 février 2021 : sur les retraits et les rappels de produits à base de graines de sésame importées d'Inde ne respectant pas les normes minimales requises dans l'Union européenne ( rapport d'information )

II. CETTE ALERTE DOIT SERVIR DE LEÇON, ET NOTAMMENT FAIRE SORTIR LES AUTORITÉS DE LEUR NAÏVETÉ AU SUJET DES CONTRÔLES SUR LES DENRÉES ALIMENTAIRES IMPORTÉES

En préambule, trois éléments doivent être rappelés :

· Dans le domaine alimentaire, il convient de rester conscient que, quand bien même des mesures strictes seraient adoptées par les acteurs, elles ne seraient pas à même de garantir un « risque zéro » en matière sanitaire. Un ensemble de mesures ont été mises en oeuvre dans tous les pays européens dans le but de garantir un niveau maximal de protection, sans toutefois garantir l'absence de risques. À cet égard, la France dispose, à bien des égards, d'un des systèmes alimentaires les plus sûrs du monde.

· Cette alerte sanitaire, dont l'ampleur est en tout point exceptionnelle, n'a pas eu, à ce stade, à la connaissance du rapporteur, de répercussions constatées par les centres anti-poisons.

Toutefois, les dysfonctionnements constatés ne doivent plus se reproduire afin que soient évitées des situations de même nature pouvant entraîner des conséquences sanitaires potentiellement plus graves.

· Le déclenchement de l'alerte par la détection de l'anomalie par des opérateurs de la chaîne alimentaire démontre, paradoxalement, que la chaîne de protection mise en oeuvre au niveau européen fonctionne. En quelques semaines, grâce à la traçabilité des produits, des milliers de produits ont été retirés du marché et les importations de graines de sésame ont pu être stoppées par le biais de contrôles renforcés et par une réorientation des approvisionnements des professionnels vers d'autres pays.

Toutefois, afin de mieux se préparer à la prochaine alerte, plusieurs propositions concrètes permettraient, aux yeux du rapporteur, de consolider la procédure sur quelques points.

A. DES CONTRÔLES DES DENRÉES ALIMENTAIRES IMPORTÉES DÉFAILLANTS

La crise provient, avant tout, de la libre circulation de graines de sésame non conformes aux normes européennes faute de contrôles à l'importation suffisants.

Est en cause la philosophie du système européen qui repose sur une confiance candide dans ses partenaires commerciaux. Les actions ne sont engagées, par le biais de contrôles renforcés, qu'en cas de défaillance avérée. Or la confiance n'induit pas forcément la naïveté. Au contraire, le système serait plus robuste avec des contrôles largement accrus.

1. Les contrôles européens sur les denrées végétales, reposant presque exclusivement sur une analyse de risques, sont insuffisants

Aujourd'hui le principe des contrôles s'explique simplement : il n'y a pas de contrôles requis sur les denrées végétales, alors que les contrôles sont plus systématiques sur les denrées animales. En revanche, sont contrôlées des denrées alimentaires d'origine végétale présentant des risques préalablement identifiés dans une matrice croisant la nature de la denrée, son origine et un risque identifié.

La liste des denrées identifiées, publique, est déterminée au niveau européen20(*). Pour chaque trio « denrée/origine/risque » sont pratiqués des contrôles temporairement renforcés, consistant en un contrôle documentaire systématique visant à vérifier la cohérence des documents d'accompagnement de la marchandise (factures, certificats, bons de transport, etc.) et, selon une fréquence déterminée par les textes - au maximum de 50 % en pratique - un contrôle d'identité destiné à vérifier que la marchandise déclarée corresponde effectivement à la marchandise importée, suivi, si le contrôle d'identité est conforme, d'un contrôle physique pour vérifier la conformité de la marchandise par des prélèvements et analyses. Ces contrôles sont effectués par des agents qualifiés dans les postes de contrôle frontaliers.

Bien entendu, des mesures d'urgence plus contraignantes peuvent être prises afin d'imposer que chaque lot soit accompagné d'un certificat sanitaire et fasse l'objet d'une analyse avant son exportation vers l'Union européenne. Ces mesures sont complétées, en général, de contrôles documentaires systématiques ainsi que des contrôles d'identité et des contrôles physiques renforcés et plus fréquents à l'entrée de l'Union européenne.

Ce système, certes économe en ressources, a deux faiblesses majeures :

· il repose sur un faible nombre de contrôles en quantité, s'attaquant aux produits ayant en pratique déjà fait l'objet d'alertes ;

· il priorise des contrôles documentaires à des contrôles physiques avec prélèvements : il s'appuie donc sur une entière confiance en des tiers certificateurs ;

· il permet des contournements potentiels en ciblant, explicitement, les risques sur certains produits. En l'espèce, l'utilisation d'oxyde d'éthylène pourrait avoir été une réponse pour contourner les contrôles accrus sur les graines de sésame indiennes sur les salmonelles par exemple.

Le risque de présence d'oxyde d'éthylène sur les graines de sésame indiennes n'étant pas anticipé, aucun contrôle n'a eu lieu au regard des mesures renforcées européennes avant la crise.

2. Les plans de contrôles européens et nationaux ne permettent pas de réaliser suffisamment de tests aléatoires pour identifier un maximum de risques

Ces contrôles requis par les autorités européennes sont complétés, en partie, par des plans de contrôle nationaux21(*), qui s'appliquent généralement à l'ensemble des produits sans distinction d'origine, ce qui inclut dès lors les produits alimentaires français22(*).

Pour les résidus de pesticides, les États membres doivent respecter un programme européen de contrôle qui définit une liste de fruits, légumes, céréales et produits transformés faisant l'objet d'une recherche de molécules ciblées, ce règlement fixant les molécules à contrôler ainsi que le nombre d'échantillons minimum à prélever23(*). Ils peuvent aller plus loin par des volets du plan de contrôle annuel ou par la mise en oeuvre de plans nationaux de surveillance spécifiques, ce qui est mis en oeuvre par la DGCCRF chaque année en France pour les produits d'origine végétale commercialisés en France (environ 6 000 prélèvements). Il s'agit, dans ce cas précis, de prélèvements aléatoires réalisés sur des produits d'origine végétale représentant une part significative du marché ou ayant une importance particulière dans l'apport potentiel en résidus par l'alimentation.

Toutefois, ces plans de contrôles ne sont pas suffisants en volume et leur articulation avec les mesures renforcées prises au niveau européen sont à améliorer.

Si aucune graine de sésame n'a par exemple été contrôlée, au titre du plan de contrôle européen, sur des résidus de pesticides, des résidus de pesticides avaient déjà été décelés dans des graines de sésame dans le cadre des plans nationaux : de 2008 au début de l'alerte en cours, 56 prélèvements pour recherche de résidus de pesticides ont été analysés pour des graines de sésame et des produits en contenant par le Service Commun de Laboratoires (SCL) de la DGCCRF et des douanes, dont 40 portaient sur des graines de sésame (la moitié étant originaires d'Inde). Elles ont conduit à un taux de non-conformité d'environ 9 %. Ils auraient pu donner lieu à des contrôles supplémentaires sur ces denrées pour lesquels les risques étaient avérés.

3. Près de deux tiers des substances interdites au niveau européen ne sont pas contrôlées par les laboratoires officiels

Il est très surprenant de constater que, faute d'une fréquence suffisante de contrôles sur l'oxyde d'éthylène, le Service Commun de Laboratoires, pourtant en charge des contrôles aux importations sur les denrées végétales en France, ne disposait plus, au début de la crise, des capacités pour repérer de l'oxyde d'éthylène. Tout se passe comme s'il était impossible que cette substance soit utilisée à l'étranger dès lors qu'elle a été interdite dans l'Union européenne depuis quelques années... Faute de méthodologie, aucun contrôle sur l'oxyde d'éthylène n'a donc pu avoir lieu aux importations.

Et ce problème n'est sans doute pas isolé puisqu'aujourd'hui, certaines substances interdites ne sont plus contrôlées fréquemment. L'Union européenne recense 1 498 substances actives et en interdit 907. Or le plan de contrôle européen, décliné par les États membres, ne prévoit que 176 substances à analyser. La France va plus loin puisque le service commun des laboratoires analyse, dans ses contrôles de résidus de pesticides prévus dans les plans de surveillance et de contrôle, 568 substances (ce qui recouvre, approximativement, les substances analysées dans le lot « multirésidus » proposé par les laboratoires aux transformateurs). Au regard des 1 498 substances à contrôler, cela signifie que plus de 900 substances actives ne sont presque jamais contrôlées par les autorités sanitaires aujourd'hui. Cette donnée, bien connue des opérateurs étrangers, est évidemment source de contournements potentiels.

Pourtant, pour les contrôles sur les résidus de pesticides pour les produits issus de l'agriculture biologique, dont la certification doit garantir l'absence, les contrôles effectués pratiquent la même analyse multi-résidus, laissant dès lors de côté plus de 900 substances actives.

Certes, il est évidemment impossible de contrôler, un à un, tous les produits importés sur toutes les substances actives réglementées. Toutefois, l'analyse des risques, en se concentrant sur des produits ayant fait l'objet d'alertes précédentes, ne suffit pas. Les contrôles aléatoires sur un maximum de substances sont impératifs pour repérer les anomalies plus facilement et lancer, le cas échéant, des contrôles renforcés en cas de difficulté constatée.

Or quand ces contrôles sont effectués, ils permettent de repérer des dysfonctionnements : pour ne reprendre qu'un exemple, en 2018, sur les 61 denrées indiennes contrôlées dans les plans de contrôles aléatoires sur les résidus de pesticides en France, 12 denrées ont donné lieu à des non-conformités pour teneurs excessives, soit un taux de non-conformité de près de 20 %24(*).

4. Des moyens insuffisants dédiés au contrôle : un arbitrage budgétaire au détriment de la sécurité sanitaire et alimentaire du continent

Toute la difficulté réside, finalement, dans un arbitrage budgétaire, décidé à la fois par l'Union européenne et dans les États membres, réduisant les contrôles officiels aux importations à la portion congrue, en défaveur de la sécurité alimentaire du continent.

Rien que pour la France, 37 équivalents temps plein travaillé sont dédiés aux contrôles des denrées alimentaires végétales importées pour environ 3 millions d'euros25(*). Les effectifs sont bien supérieurs pour les denrées alimentaires animales dans la mesure où les contrôles sont systématiques : les effectifs des services d'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières (SIVEP) étaient estimés à 6 millions d'euros pour 201926(*) et ont été considérablement augmentés depuis afin de faire face au Brexit, l'objectif étant d'atteindre un niveau de 270 équivalents temps plein travaillé.

Parallèlement à cette augmentation budgétaire ciblée, qui n'entend pas renforcer la fréquence des contrôles mais entend faire face aux flux induits par le Brexit tout en permettant de réaliser des certificats d'exportation, les moyens alloués à la DGCCRF pour les contrôles des denrées végétales n'ont pas évolué. Au contraire, les moyens du service commun des laboratoires ont été réduits, ce qui a abouti à sept suppressions d'emplois et, partant, à une priorisation des contrôles.

Au total, sur les 56 milliards d'euros de denrées alimentaires que la France importe chaque année, dont 19 milliards depuis des pays tiers (hors UE), la France dédie un budget compris entre 25 millions et 30 millions d'euros aux contrôles aux importations sur les denrées alimentaires. Cela représente un ratio de seulement 50 centimes d'euro de contrôles pour 1 000 euros de denrées importées.

C'est pourtant la sécurité sanitaire du continent qui est en jeu, alors qu'elle est de plus en plus à risque compte tenu des importations accrues.

5. Avec la croissance du volume des denrées importées, des risques sanitaires, économiques et agricoles accrus

Concernant les denrées végétales, les nouvelles tendances de consommation conduisent, bien entendu, à l'utilisation croissante de denrées (soja et sésame par exemple) dont la production est inexistante ou insuffisante au sein de l'Union européenne. En parallèle, la multiplication de la signature des accords de libre-échange par l'Union européenne entraînera, mécaniquement, un accroissement supplémentaire des flux. Or faute de contrôles suffisants, c'est autant de risques supplémentaires pour les consommateurs.

L'Union européenne n'étant déjà pas capable de garantir que les végétaux entrant sur son territoire ne contiennent pas des résidus de pesticides interdits, elle est loin de pouvoir s'assurer que les denrées alimentaires, d'origine animale ou végétale, aient été produites avec les mêmes normes de production requises au niveau européen. Sans contrôles, les garanties obtenues lors de la signature d'accords de libre-échange sont dès lors ineffectives.

Doit également entrer en ligne de compte la compétitivité des exploitations agricoles européennes et françaises.

Faute de contrôles suffisants, il est impossible aujourd'hui de garantir que les produits importés respectent les normes minimales requises en Europe. Le cas des graines de sésame indiennes vient de le rappeler. Si les exploitations agricoles européennes modifient leurs pratiques culturales pour se conformer à de nouvelles réglementations, elles attendent en échange que des contrôles accrus soient réalisés sur les denrées importées afin de s'assurer que ces mêmes réglementations soient respectées. Augmenter la pression normative sur les exploitations européennes sans accroître la pression des contrôles sur les denrées alimentaires importées, c'est saper la compétitivité de l'agriculture européenne tout en promouvant un modèle de production étranger qui ne respecte pas les normes interdites en Europe.

Dans ce contexte, à défaut de contrôles douaniers suffisants, la signature d'accords de libre-échange supplémentaires enclenche un cercle vicieux : la réglementation européenne transférant la charge des contrôles sur les opérateurs de la chaîne alimentaire, plus il y a d'accords de libre-échange et de substances interdites en Europe, plus les opérateurs auront la charge de les contrôler via des autocontrôles et plus ils devront assumer le risque de faire face à une alerte sanitaire. Cela accentue leur déficit de compétitivité et accroît, mécaniquement, la fragilité du tissu agroalimentaire européen et, partant, la sécurité alimentaire du continent.

6. Un renforcement des contrôles à l'échelle européenne est impératif

Dès lors, il est essentiel de faire du renforcement des contrôles des denrées alimentaires une priorité européenne.

C'est, au reste, l'échelle la plus adaptée : un renforcement annoncé des contrôles en France entraînera un report des produits importés à l'entrée via d'autres États membres, ce qui nuirait à son efficacité.

Surtout, une meilleure coordination des services de contrôle sur le continent permettra d'accroître leur efficacité, tout en développant des laboratoires spécialisés dans certaines méthodes d'analyse permettant de couvrir plus de substances dans les contrôles aléatoires.

L'Union européenne pourrait se doter, à court terme, d'une DGCRRF européenne sur les fraudes alimentaires, dotée de pouvoirs d'investigation et de contrôle dans la surveillance des produits importés. Pilotée par une autorité politique en charge de coordonner l'action des États membres et de lutter plus efficacement contre ces fraudes, elle pourrait garantir une harmonisation des contrôles menés sur tout le territoire européen, spécialiser des laboratoires d'analyse pour couvrir un maximum de substances actives et permettre ainsi aux États membres de remonter plus efficacement les résultats de leurs plans d'action, dans le but de mener des enquêtes européennes de manière plus réactive. En outre, elle permettrait de garantir une harmonisation des pratiques de contrôle et de retrait et rappel en cas d'alerte dans les pays européens, certains transformateurs constatant que les enquêtes en cours, très avancées en France contrairement à d'autres pays, aboutissent, in fine, à accroître encore la concurrence déloyale au sein de l'Union européenne.

Recommandation no 2 : faire du renforcement des contrôles aux importations une priorité européenne et proposer la constitution d'une task force européenne sur la sécurité alimentaire pour des interventions harmonisées au niveau européen.

L'efficacité des contrôles passe par une plus grande profondeur d'analyse, tant en matière de substances actives contrôlées dans les plans de contrôle européens, que de nombre de denrées contrôlées par le biais de tests aléatoires.

Recommandation no 3 : accroître la liste des résidus de pesticides couverts dans la réglementation européenne pour les contrôles annuels.

Recommandation no 4 : renforcer considérablement le nombre de contrôles aléatoires sur les résidus de pesticides.

Pour éviter les contournements potentiels lorsqu'une mesure renforcée est prise pour lutter contre un risque spécifique, la Commission européenne devrait préalablement produire une étude d'impact permettant d'identifier les pratiques substitutives possiblement mises en oeuvre par les acteurs, et, le cas échéant, renforcer les contrôles sur les substances de substitution concernées.

Recommandation no 5 : proposer une enquête lors de l'établissement d'un contrôle renforcé afin d'anticiper les risques de contournement.

Même avec des contrôles physiques avec prélèvements renforcés, le système reposera toujours sur la confiance dans des organismes certificateurs étrangers, dont les certifications seront contrôlées lors de contrôles documentaires. Des contrôles réguliers et stricts de ces organismes doivent permettre de consolider la fiabilité du système européen de contrôle des denrées alimentaires.

Recommandation no 6 : renforcer les contrôles des organismes certificateurs dans les pays tiers.

7. Au-delà des mesures européennes, les autorités nationales doivent aussi jouer leur rôle en acceptant d'augmenter l'ampleur de leurs plans de contrôles nationaux

Si l'Union européenne doit jouer pleinement son rôle, les États membres doivent aussi accepter d'augmenter leurs moyens dédiés à ces contrôles et à enrichir leurs analyses de risque. Libres d'enrichir leurs plans de contrôles nationaux, ils doivent pleinement mobiliser cet outil pour accroître la sécurité sanitaire du continent en renforçant les contrôles. Cela induit une hausse nécessaire du nombre de contrôles avec prélèvements, mais aussi des tests sur une échelle plus large de résidus de pesticides.

Recommandation no 7 : prévoir des prélèvements aléatoires dans les plans de contrôles nationaux sur des denrées alimentaires importées, en particulier sur le risque de résidus de pesticides.

Recommandation no 8 : accroître la liste des résidus de pesticides testés dans le plan de contrôle national pour assurer une couverture maximale des risques.

Pour ce faire, il convient d'augmenter significativement les moyens dédiés aux contrôles, notamment sur les denrées alimentaires végétales importées.

Recommandation no 9 : augmenter les moyens de la DGCCRF afin d'accroître les effectifs dédiés aux contrôles, d'en augmenter le nombre tout en consolidant les dépenses de fonctionnement pour conserver des capacités d'analyse efficaces.

Pour les denrées issues de l'agriculture biologique, concernées comme les autres produits par cette alerte alors qu'elles sont censées garantir l'absence de résidus de pesticides, il convient d'agir avec force. Ce type d'alerte est de nature à remettre en cause la confiance des consommateurs en ce label.

Toutes les denrées issues de cette filière étant déjà soumises à un contrôle documentaire systématique à l'importation, une augmentation du nombre de contrôles physiques avec prélèvements à court terme doit être envisagée afin d'éviter une concurrence déloyale sur ces produits.

Recommandation no 10 : renforcer le nombre de contrôles physiques aléatoires avec prélèvements pour les produits issus de l'agriculture biologique.

Enfin, le meilleur moyen de limiter ces alertes liées à des produits importés serait que des productions européennes reconquièrent des parts de marché. Les graines de lin doré, produites en France, pourraient, à bien des égards, remplacer les graines de sésame à des fins décoratives : cela réduirait les risques sanitaires, tout en valorisant l'impact environnemental de la denrée.

Recommandation no 11 : privilégier des approvisionnements de matières premières européennes quand cela est possible.


* 20 Règlement d'exécution (UE) 2019/1793 de la Commission du 22 octobre 2019 relatif au renforcement temporaire des contrôles officiels et aux mesures d'urgence régissant l'entrée dans l'Union de certains biens provenant de certains pays tiers.

* 21 Régis par le règlement (UE) 2017/625 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques.

* 22 Les chiffres de résultats des prélèvements étant globalisés, il n'a pas été possible au rapporteur de les exploiter pour en tirer des conclusions sur les denrées importées.

* 23 Règlement d'exécution (UE) 2020/585 de la commission du 27 avril 2020 concernant un programme de contrôle, pluriannuel et coordonné, de l'Union pour 2021, 2022 et 2023, destiné à garantir le respect des teneurs maximales en résidus de pesticides dans et sur les denrées alimentaires d'origine végétale et animale et à évaluer l'exposition du consommateur à ces résidus.

* 24 Compte tenu du faible nombre de tests, et d'un caractère représentatif variable en fonction de la nature des contrôles renforcés ou des lots sélectionnés, les taux sont variables selon les années : cette donnée était de 10 % par exemple pour les denrées indiennes en 2019.

* 25 Source : DGCCRF, réponse au questionnaire.

* 26 Source : DGAL, réponse au questionnaire budgétaire pour 2021.