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Défense extérieure contre l'incendie : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires

8 juillet 2021 : Défense extérieure contre l'incendie : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires ( rapport d'information )

III. UNE INDISPENSABLE REMISE À PLAT DE LA DECI

Le bilan dressé supra par vos rapporteurs amène à une conclusion sans ambiguïté : il faut remettre à plat la DECI. Animée de bonnes intentions, la réforme de 2011 n'a en effet pas tenu ses promesses. Elle a bien au contraire provoqué un très large mécontentement des élus. Au terme de dix ans d'application, il faut désormais les entendre. La rigidité encore trop forte de son organisation, les carences en matière de concertation et d'évaluation, les entraves avérées au développement des territoires ruraux appellent une révision en profondeur. Celle-ci doit, conformément à la volonté du législateur, s'appuyer sur des principes de souplesse, d'adaptation et de proportionnalité, et s'attacher à imaginer de nouvelles méthodes de travail, mieux concertées et plus dynamiques. Elle passe également par le soutien budgétaire de l'État. En outre, le regard doit aussi se tourner vers le potentiel des nouvelles technologies, la DECI pouvant tirer grand profit de certaines avancées encore trop méconnues.

En préambule à leurs propositions, vos rapporteurs soulignent que la notion d'évaluation a vocation à devenir centrale dans la DECI rénovée.

La présente mission d'information a permis de dresser un premier bilan avec le recul d'une décennie. L'enquête statistique offre un regard inédit sur cette politique, ses réussites et ses limites. Nécessairement contrainte par des impératifs de temps, cette mission d'information demande toutefois à être complétée par un audit national se donnant les moyens de recueillir des données exhaustives et de les consolider afin d'aboutir à une vision encore plus fine et précise de la situation.

Cette orientation est d'ailleurs envisagée par le ministère de l'intérieur. Ainsi, interrogée sur le RNDECI par notre collègue Céline Brulin le 9 mars 2021 en séance au Sénat, Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, chargée de la citoyenneté, a évoqué cet audit :

« Comme vous le savez, une mission d'information relative à la défense extérieure contre l'incendie en zone rurale a été créée au sein de la Haute Assemblée. Elle est conduite par les sénateurs Hervé Maurey et Franck Montaugé. La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, chargée de la DECI au niveau national, contribue à ces travaux et réalisera un bilan global de mise en oeuvre de la réforme dans tous ses aspects. Ce bilan et ses axes de progrès seront partagés avec les parlementaires, les préfets, les élus et les services territoriaux concernés. »

Il revient à l'inspection générale de l'administration (IGA) du ministère de l'intérieur, d'ailleurs chargée de l'évaluation des SDIS, avec l'inspection de la défense et de la sécurité civile (IDSC), de procéder à cet audit, en lien étroit avec la DGSCGC.

Proposition : réalisation par l'État d'une évaluation exhaustive, département par département, des résultats obtenus depuis la réforme de la DECI en 2011.

Délai : 2022

Acteur(s) : ministère de l'intérieur, IGA et DGSCGC

A. QUEL NIVEAU DE COMPÉTENCE ?

1. Les différentes solutions existantes

Par principe, l'exercice de la compétence en DECI est communal. Toutefois, au-delà de ce cas général, plusieurs variations peuvent se présenter. Le transfert de la compétence est ainsi :

obligatoire lorsque la commune appartient à une métropole26(*). Ce sont 22 métropoles qui sont ainsi concernées et 963 communes ;

facultatif en direction des 1 232 autres établissements publics de coopération communale (EPCI) regroupant la quasi-totalité (soit 34 00027(*)) des communes28(*), sans que cela n'entraîne automatiquement un transfert du pouvoir de police spéciale. L'audition de la direction générale des collectivités locales (DGCL) par vos rapporteurs permet de préciser que 111 EPCI exercent aujourd'hui la compétence DECI au total29(*).

Rappel : les polices générale et spéciale du maire

Au titre du pouvoir de police générale du maire, le 5° de l'article L. 2212-2 du CGCT dispose que « la police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». Elle doit prendre « le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies ».

Selon l'article L. 2213-32 du CGCT, le maire dispose également d'un pouvoir de police administrative spéciale en matière de DECI. Il doit s'assurer de l'existence, de la suffisance et de la disponibilité des ressources en eau pour la lutte contre l'incendie au regard des risques à prévenir.

Selon l'article R. 2225-7 du CGCT, le pouvoir de police spéciale consiste à :

- réaliser les travaux nécessaires à la création et à l'aménagement des points d'eau incendie (PEI) identifiés ;

- permettre l'accessibilité, et assurer la numérotation et la signalisation de ces points d'eau ;

- créer, en amont de ceux-ci, des ouvrages, aménagements et travaux nécessaires pour garantir la pérennité et le volume de leur approvisionnement ;

- effectuer toute mesure nécessaire à leur gestion ;

- assurer les actions de maintenance destinées à préserver les capacités opérationnelles des PEI.

En pratique, les maires sont attachés à la compétence DECI et au pouvoir de police spéciale qui s'y rattache. Le transfert de cette compétence est souvent associé dans leur esprit à une double crainte : perdre la main sur la priorisation des investissements en matière de DECI et devenir dépendant d'un EPCI où ils pèsent souvent peu dans la prise de décision. Cela explique que, dans leur réponse au questionnaire de vos rapporteurs, ils se montrent assez partagés sur la question du transfert à un EPCI : 57 % y seraient prêts et 36 % y sont opposés.

Le transfert de la compétence à un syndicat intercommunal est également possible30(*) et cette faculté est donc offerte aux 9 065 syndicats31(*) 32(*). Toutefois, le transfert du pouvoir de police spéciale à un syndicat n'est pas autorisé.

Afin de prendre la mesure de l'ampleur de ces transferts, vos rapporteurs ont interrogé les préfets dans le cadre de leur questionnaire.

Source : réponses des préfets au questionnaire de vos rapporteurs

Auditionnés le 27 janvier 2021 par vos rapporteurs, Maître Yann Landot, avocat associé au cabinet Landot & associés, et Chloé Jaillard, directrice de mission pôle « Eau » au sein du cabinet Calia Conseil, estiment que les communes se posent la question d'un transfert éventuel de la compétence en DECI essentiellement dans deux cas. D'une part, lorsque la compétence de l'eau potable est transférée de l'échelon communal vers l'échelon intercommunal, bien qu'il s'agisse de deux compétences distinctes (la première relève d'un service public industriel et commercial, la seconde d'un service public administratif). D'autre part, quand les collectivités s'interrogent sur leur mise en conformité au regard du RDDECI et que les questions techniques et financières émergent.

L'intérêt du transfert à un syndicat des eaux : le cas du syndicat intercommunal de distribution d'eaux du Nord - syndicat intercommunal d'assainissement
du Nord (SIDEN-SIAN)

On dénombre près de 2 356 syndicats des eaux33(*). Parmi eux, le SIDEN-SIAN regroupe 750 communes dans le département du Nord et de l'Aisne. Cet ensemble représente près d'un million d'habitants, essentiellement en zone rurale (80 %) et dans quelques petites villes.

Le syndicat possède les compétences de l'eau, l'assainissement collectif et les eaux pluviales. En 2014, il envisage la prise en charge la compétence en DECI. Dès 2015, cette mise en place a été progressive. Aujourd'hui, sur les 643 communes adhérentes à la compétence de l'eau, 473 ont rejoint la compétence DECI. Les communes ont d'ailleurs rapidement pris cette décision : dans les six premiers mois, 300 communes l'ont fait. Huit agents (soit un agent par centre de distribution responsable de la DECI) et trois personnes ont été recrutés pour le bureau d'études.

Le principe est le suivant : la cotisation s'élève à 5 euros par habitant pour adhérer à la compétence DECI. En contrepartie, le syndicat contrôle les PEI et la signalisation. Il est également en relation avec le SDIS du Nord, notamment dans le cadre de l'élaboration du RDDECI. Selon Paul Raoult, président du SIDEN-SIAN, le SDIS était satisfait de trouver un partenaire qui représente plus de 400 communes pour la distribution d'eau.

Au total, 1 825 poteaux et bouches d'incendie ont été renouvelés, et 52 citernes ont été posées (sur les 300 existantes). Par ailleurs, le syndicat mène un important travail sur la mise en place de schémas communaux de DECI et l'objectif consiste en ce qu'à la fin de l'année 2021, chaque commune en soit dotée.

De son expérience, Paul Raoult tire un bilan positif du transfert de la DECI au SIDEN-SIAN, comme l'atteste le nombre important de communes ayant adhéré à la compétence DECI.

Pour autant, vos rapporteurs considèrent que l'articulation optimale entre la compétence « Eau » et celle de la DECI reste à trouver. C'est d'autant plus vrai lorsque ces deux compétences sont exercées à des niveaux différents. Entre novembre 2018 et juin 2019, les « Assises de l'eau » avaient déjà conduit à la définition d'un programme de soutien aux collectivités dans les territoires ruraux pour améliorer les services d'eau et d'assainissement. Actuellement encouragée dans le cadre du plan « France relance », l'accélération de la rénovation et de la modernisation des réseaux d'eau peut présenter des opportunités en termes d'implantation de PEI, d'amélioration des débits et de connaissance en temps réel de l'état du réseau et de sa disponibilité (grâce aux capteurs électroniques et « réseaux intelligents »).

Source : audition de Paul Raoult, président du SIDEN-SIAN, sénateur honoraire, ancien président du SDIS du Nord et de l'Association nationale des Présidents de SDIS, le 27 janvier 2021

Ainsi que l'ont souligné Maître Yann Landot, Chloé Jaillard et Paul Raoult lors de leurs auditions, pour gagner en efficacité et en cohérence, le transfert de la compétence de la DECI peut s'accompagner du transfert du pouvoir de police administrative spéciale du maire vers l'autorité exerçant la compétence. Or, ce transfert n'a pas été prévu par la réforme de 2011 en faveur des syndicats des eaux.

C'est ainsi une différence majeure du régime juridique de la DECI avec celui de la collecte des déchets, par exemple. Pour la compétence relative à la collecte des déchets ménagers, le code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit en effet, depuis la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire34(*), que le pouvoir de police spéciale du maire puisse être transféré à un syndicat pour la compétence35(*).

Proposition : autoriser le transfert de la police spéciale de la DECI vers les syndicats des eaux ayant déjà la compétence de la DECI.

Délai : prochain véhicule législatif pertinent

Acteur(s) : ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, DGCL

Vos rapporteurs ne proposent pas aller au-delà de cette nouvelle faculté en termes de transfert de compétence, alors que d'autres pistes leur ont été suggérées durant leur mission. En particulier, afin « d'amplifier et de poursuivre la dynamique de modernisation et d'adaptation territoriale de la DECI », la DGSCGC serait favorable au transfert obligatoire de la compétence DECI des communes vers les EPCI36(*)(comme c'est déjà le cas pour les métropoles). Attachés aux prérogatives des communes et à leur libre administration, vos rapporteurs ne souhaitent pas, pour leur part, retirer une nouvelle compétence aux communes, alors que beaucoup de maires ont le sentiment d'avoir déjà transféré beaucoup, parfois beaucoup trop, de compétences.

Vos rapporteurs soulignent par ailleurs que, pour être pertinent, le transfert de la compétence de la DECI au niveau intercommunal doit permettre de bénéficier d'effets de mutualisation réels. La diversité des niveaux de richesse des territoires concernés tient une place importante dans l'attractivité de ce transfert : la perspective d'un regroupement exclusivement entre « communes pauvres » ne présenterait aucun d'intérêt.

2. La mutualisation des achats

Du maintien du principe de la DECI en tant que compétence communale découle assez directement l'idée d'une mutualisation sur la base du volontariat des achats des communes pour dégager des effets d'échelle. Ici, l'espérance de gains économiques vaut particulièrement pour les plus petites communes, qui ne peuvent pas s'appuyer sur un service professionnalisé et dédié à la logistique et aux achats.

La mutualisation des achats d'équipements en DECI offre un levier pour dégager des économies d'échelle, en accroissant le pouvoir de négociation des communes ainsi regroupées et en rendant plus attractifs leurs appels d'offres.

Cette piste d'amélioration a d'ailleurs spontanément été évoquée par quelques-uns des maires ayant répondu au questionnaire de vos rapporteurs comme étant une voie d'amélioration à prendre en considération. Le cas des citernes et des bâches à incendie est ainsi cité. Un tel regroupement apparaît d'autant plus judicieux que, même si les communes peuvent se tourner vers la centrale d'achats que représente l'Union des groupements d'achats publics (UGAP), celle-ci n'offre pas ce type de produits dans son catalogue. Il serait également particulièrement pertinent compte tenu des coûts de ces équipements (3 000 euros minimum pour un poteau incendie lorsqu'il est implanté sur une canalisation existante), 10 000 euros environ pour une citerne souple de 120 m3 (3 000 euros pour la citerne et 7 000 euros de grillage et de terrassement).

L'effort de mutualisation des achats ne constitue d'ailleurs pas une nouveauté radicale dans l'univers de l'incendie. Ainsi, dans son rapport « Les investissements de la sécurité civile : intérêt national, enjeux locaux », notre collègue Dominique de Legge encourageait déjà, cette fois-là les SDIS, à développer cette pratique37(*).

Régi par les articles L. 2113-6 à L. 2113-8 et L. 3112-1 à L. 3112-4 du code de la commande publique, le groupement de commandes rencontre déjà, sur d'autres terrains que la DECI, un vrai succès avec des groupements comptant parfois jusqu'à plus d'une centaine de membres. Conformément à l'article L. 5211-4-4 du CGCT, un EPCI est autorisé depuis 201938(*) à passer des marchés publics pour le compte de ses communes membres. Ainsi, afin d'accroitre son soutien aux communes membres, la communauté d'agglomération « Évreux Portes de Normandie » a initié une réflexion autour de la mise en place d'un groupement de commandes pour le renouvellement des PEI, qui pourrait être effectif dès l'année 2022. L'un de ses facteurs clefs de réussite réside en effet dans sa souplesse d'utilisation.

Afin de faire connaître encore mieux ce type de montage, un guide, à l'image du « Guide des coopérations, à l'usage des collectivités locales et de leurs groupements » édité par la DGCL, pourrait être édité dans un axe spécifiquement tourné vers la DECI. Dans les départements, les préfets pourraient, quant à eux, accompagner les communes dans le montage d'un tel groupement.

Proposition : aider les communes à mutualiser leurs achats d'équipements de DECI (rédaction d'un guide méthodologique, accompagnement par les préfets pour le montage et l'analyse des appels d'offres).

Délai : sans objet

Acteur(s) : ministère de l'intérieur, direction de la modernisation et de l'administration territoriale (DMAT)/ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, direction générale des collectivités locales (DGCL)


* 26 Cf. les articles L. 5217-2, L. 3641-1 et L. 3642-2 (métropole du Grand Lyon) du CGCT. Le pouvoir de police spéciale du maire est alors transféré de plein droit avec la compétence DECI au président de la métropole.

* 27 Seules quatre communes ne sont pas membres d'un EPCI à fiscalité propre. Il s'agit des quatre îles mono-communales qui bénéficient d'une dérogation : l'île d'Yeu, l'île de Bréhat, l'île de Sein et l'île d'Ouessant.

* 28 Source : Assemblée des communautés de France (AdCF).

* 29 Audition du 10 mars 2021.

* 30 Cf. l'article L. 5212-16 du CGCT.

* 31 Syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) et syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM).

* 32 Source : direction générale des collectivités locales (DGCL).

* 33 Source : Observatoire des services publics d'eau et d'assainissement (rapport sur le panorama des services et de leur performance en 2018, avril 2021).

* 34 Cf. l'article 95 de cette loi.

* 35 Cf. le deuxième alinéa du B du I de l'article L. 5211-9-2 du CGCT.

* 36 Réponses écrites de la DGSCGC à vos rapporteurs, le 4 mars 2021.

* 37 Rapport d'information de Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances n° 33 (2012-2013) - 10 octobre 2012.

* 38 En application de l'article 65 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.