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Défense extérieure contre l'incendie : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires

8 juillet 2021 : Défense extérieure contre l'incendie : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires ( rapport d'information )

MÉTHODOLOGIE

LA MÉTHODOLOGIE RETENUE POUR L'ENQUÊTE
DE VOTRE MISSION D'INFORMATION

Pour dresser le bilan de l'application de la réforme adoptée voilà dix ans, votre mission d'information s'est attachée à recueillir, à travers des questionnaires en ligne, les avis des acteurs concernés par la DECI et notamment ceux des élus locaux.

Questionnaire adressé aux présidents des conseils départementaux
(présidents de droit des services départementaux d'incendie et de secours)

Un courrier d'information a été envoyé à M. le président de l'Association des départements de France (ADF) pour l'informer de la démarche de votre mission d'information.

Ce questionnaire comprenait 32 questions relatives aux caractéristiques des SDIS, à l'élaboration du RDDECI, aux caractéristiques de ce dernier, aux moyens mis en oeuvre pour l'application du règlement départemental, aux résultats obtenus et aux pistes éventuelles d'amélioration.

72 SDIS sur les 93 interrogés, soit 77 %, ont répondu à l'enquête de votre mission d'information.

Questionnaire adressé aux préfets

Un courrier d'information a été envoyé à M. le ministre de l'intérieur pour l'informer de la démarche de votre mission d'information et l'inviter à inciter les préfets à répondre à l'enquête.

Ce questionnaire comprenait 24 questions relatives aux caractéristiques des départements, à l'élaboration du RDDECI, au bilan financier de l'application du RDDECI, au suivi du RDDECI et aux pistes éventuelles d'amélioration.

69 préfectures sur les 96 interrogées, soit 72 %, ont répondu à l'enquête de votre mission d'information.

Questionnaire adressé à un panel de communes

Ce questionnaire comprenait 28 questions relatives aux caractéristiques des communes, aux éventuels transferts de la compétence DECI à l'intercommunalité ou à un syndicat des eaux, à l'élaboration du RDDECI, à l'application du RDDECI et aux pistes éventuelles d'amélioration.

Le panel a été constitué selon les critères suivants :

- la sélection de 16 départements :

o répartis sur le territoire français pour la représentation de 12 régions ;

o représentant 20 % de la population totale à l'échelle nationale ;

o comptant 75 % de départements dont le RDDECI a fixé à 400 m la distance entre le point d'eau incendie et la zone à défendre. Selon la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, cette proportion est de 82 % à l'échelle de l'ensemble du territoire ;

o respectant les équilibres politiques des conseils départementaux à l'échelle nationale ;

- la sélection de 12 communes dans les départements retenus en respectant les strates démographiques. Sur 192 communes du panel :

o 54 % sont des communes de moins de 500 habitants (pour 53 % à l'échelle nationale) ;

o 41 % sont des communes de 500 à 3 500 habitants (pour 39 % à l'échelle nationale) ;

o 5 % sont des communes de 3 500 à 10 000 habitants (pour 6 % à l'échelle nationale).

91 communes sur les 192 interrogées, soit 47 %, ont répondu à l'enquête de votre mission d'information.

Questionnaire relayé avec bienveillance par Mesdames et Messieurs les sénateurs
aux communes de leur département

Ce questionnaire était identique à celui adressé aux communes du panel.

1 355 communes y ont répondu.

Questionnaire adressé aux associations départementales de maires
et aux associations départementales de maires ruraux

Un courrier d'information a été envoyé à M. le président de l'Association des maires de France (AMF) et à M. le président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF) pour les informer de la démarche de votre mission d'information.

Ce questionnaire comprenait 22 questions relatives aux caractéristiques des départements, à l'élaboration du RDDECI, aux retours d'expérience des maires et aux pistes éventuelles d'amélioration.

14 associations départementales de maires et 13 associations départementales de maires ruraux ont répondu à l'enquête.

I. LES PRINCIPES DE LA DECI

Bien qu'au coeur de la vie quotidienne de nos concitoyens et faisant l'objet d'une compétence propre des maires, la DECI demeure souvent méconnue ou mal connue. Elle s'articule autour des notions de protection des personnes et des biens, de zones à défendre et de ressources en eau.

Longtemps encadrée seulement par voie réglementaire et fondée sur une doctrine avant tout forgée par la pratique, elle a fait l'objet d'une formalisation inédite par la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration du droit3(*). De cette date, remonte ce qu'il est coutume d'appeler la réforme de la DECI avec la création du référentiel national de DECI (RNDECI)4(*) et ses déclinaisons locales : le règlement départemental de DECI (RDDECI) et le schéma communal de DECI (SCDECI).

A. LA PRIORITÉ : PROTÉGER LES PERSONNES ET LES BIENS

1. La transition d'une logique nationale à une approche territorialisée

Jusqu'en 2011, la DECI relève d'une logique nationale, indifférenciée quels que soient les territoires, les normes règlementaires ayant vocation à s'appliquer uniformément sur l'ensemble du territoire national.

L'une des innovations introduites par la réforme de 2011 rompt avec cette approche horizontale pour privilégier une démarche plus fine et sectorisée. Ainsi, le RNDECI dispose qu'« il ne s'agit [...] plus de prescrire de manière uniforme sur tout le territoire national les capacités en eau mobilisables. Il s'agit d'atteindre un objectif de sécurité au moyen de solutions d'une grande diversité ». S'opère donc concomitamment le glissement d'une approche par les moyens (la capacité en eau mobilisable) à une approche par les objectifs (sécuriser la zone à défendre).

2. L'articulation entre la notion de zone à défendre et celle de risque rattaché

Dans cette vision renouvelée, la DECI s'appuie sur l'analyse locale des risques, dans la continuité du schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR)5(*). L'évaluation de la zone à défendre est donc intrinsèquement liée au risque rattaché à cette zone.

Plusieurs niveaux de risques sont identifiés par le RNDECI et peuvent ensuite être modulés au niveau local. Le référentiel national distingue selon que la zone à défendre est majoritairement composée d'habitations, de bâtiments commerciaux ou de locaux agricoles. Lorsque la zone à défendre est majoritairement composée d'habitations, le référentiel propose une distinction selon le niveau de risque.

La zone à défendre et le niveau de risque

Niveaux de risque

Exemples

Risques courants faibles

Hameaux, habitats épars...

Risques courants ordinaires

Agglomérations de densité moyenne

Risques courants élevés

Agglomérations à forte densité

Risques particuliers

Zones d'activités, bâtiments agricoles...

Source : RNDECI

Selon le RNDECI, l'appréciation du niveau de risque « permet d'intégrer les contingences de terrain pour adapter les moyens de défense dans une politique globale à l'échelle départementale, communale ou intercommunale ». Plus le risque est élevé, plus le service public de DECI doit être renforcé. Les moyens de la DECI doivent être renforcés lorsque la zone à défendre est majoritairement composée d'habitations en agglomération à forte densité. La ressource en eau doit être importante pour intervenir sans discontinuité dans les zones d'habitat dense, alors qu'elle peut être plus faible dans les zones d'habitat épars.

Selon la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) auditionnée par vos rapporteurs6(*), dans 89 % des RDDECI la distance de 400 m entre un point d'eau incendie (PEI) et la zone à défendre est appliquée au risque courant faible, contre dans 7 % des cas la distance7(*) de 200 m. Cependant, cette distance de 200 m est plus théorique que réelle dans certains départements (cf. partie II. E. 2.).

Les débits selon les risques encourus

 
 
 

Source : réponse des SDIS au questionnaire de vos rapporteurs

L'adéquation entre le besoin en eau et le risque encouru est recherchée au travers de deux critères : la distance, d'une part, et le débit, d'autre part, des points d'eau incendie (PEI) quelle que soit leur nature (cf. infra partie I. B.). Cette approche permet de déterminer les quantités d'eau et le nombre de PEI nécessaires selon le risque encouru. À cet égard, les réponses au questionnaire de vos rapporteurs mettent en évidence l'hétérogénéité des choix retenus pour répondre à une même catégorie de risques.

3. La protection des biens et des personnes sur la zone à défendre

Sur la zone à défendre, l'objectif prioritaire consiste à protéger d'abord les personnes, puis les biens. Le mémento rédigé par la préfecture de la Seine-Maritime pour présenter la DECI illustre cette priorité à « double détente » en précisant que la DECI vise à « garantir la continuité de l'alimentation en eau des engins d'incendie, en assurant une première réponse dans la lutte contre les propagations du sinistre, nécessaire à la réalisation des sauvetages de personnes avec un minimum de sécurité, dans l'attente de la montée en puissance du dispositif d'alimentation ».

La DECI s'appuie donc sur une démarche de sécurité par objectif et les moyens pour y parvenir peuvent être très différents selon la zone à défendre.


* 3 Sa mise en oeuvre est définie par le décret n° 2015-235 du 27 février 2015 relatif à la DECI.

* 4 Défini par l'arrêté NOR : INTE1522200A du 15 décembre 2015.

* 5 Cf. infra partie III. E. 1.

* 6 Réponse de la DGSCGC à vos rapporteurs, le 4 mars 2021.

* 7 Les cas restants se ventilent entre des distances de 350 m (1 % des cas), 300 m (2 % des cas) et 160 m (1 % des cas).