B. UN FINANCEMENT GLOBALEMENT ÉCLATÉ, MOBILISANT PLUSIEURS OPÉRATEURS DE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. Plusieurs opérateurs de l'État participent également au financement des aires protégées
a) Les agences de l'eau : une mission élargie relative au financement des interventions en faveur de la biodiversité et des milieux marins par la loi « biodiversité » de 2016
Si les agences de l'eau contribuent au financement des aires protégées, le suivi budgétaire mis en place au sein des agences ne permet pas de suivre finement le budget qu'elles consacrent aux aires protégées. Les aides apportées par les agences ne sont en effet pas distribuées en fonction du statut de la zone bénéficiaire mais en fonction des investissements proposés et des objectifs de gestion.
D'après les réponses du ministère de la transition écologique, les agences de l'eau envisagent d'engager 153,5 millions d'euros sur la période 2019-2024 concernant les aires protégées au titre de leurs onzièmes programmes d'intervention, soit en moyenne 25,6 millions d'euros par an sur les aires protégées .
Les financements des agences sont en général « décroisés » des financements de l'État versés par les DREAL à partir du budget opérationnel du programme 113 : par exemple, dans les Hauts-de-France, s'agissant des réserves naturelles nationales, l'État apporte des crédits dédiés à l'animation, tandis que l'agence de l'eau soutient les travaux.
L'agence de l'eau Artois-Picardie a également indiqué au rapporteur conclure des programmes concertés pour l'eau (PCE) : il s'agit d'un document de programmation triennal des études et travaux prévus par les différents gestionnaires bénéficiaires de soutien, révisé chaque année. L'agence a ainsi conclu des PCE avec les Parcs naturels régionaux de la région, le syndicat mixte Baie de Somme Grand Littoral Picard, les départements, le CELRL, les CEN ou encore des associations.
Depuis la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, les agences de l'eau ont vu leur mission élargie au financement des interventions en faveur de la biodiversité, au-delà des seuls milieux aquatiques qu'elles finançaient auparavant. Certaines fédérations de structures gestionnaires ont toutefois pu indiquer rencontrer des difficultés à mobiliser des financements des agences de l'eau sur le volet terrestre .
Si l'agence de l'eau Artois-Picardie a intégré un volet biodiversité terrestre à son 11 ème programme d'intervention, depuis 2019, il n'en est en effet pas de même pour toutes les autres agences - par exemple, l'agence de l'eau Seine-Normandie ne finance pas les milieux terrestres non humides. Ainsi, le programme d'intervention de l'agence de l'eau Artois-Picardie prévoit l'attribution d'aides en faveur par exemple de l'élaboration de plan de gestion et d'études, d'acquisition foncière, de travaux de restauration ou d'entretien. Elle a apporté plusieurs millions d'euros d'aides aux structures gestionnaires de milieux naturels « secs » ou humides en 2019 et 2020 - mais comme indiqué précédemment il ne faut pas en déduire qu'il s'agit de financements apportés sur des aires protégées 21 ( * ) .
Toutefois, le bilan du 11 ème programme à mi-parcours a conduit à une révision de ce dernier pour l'agence, compte tenu d'une situation budgétaire difficilement soutenable : ainsi, les aides dédiées à l'entretien des milieux ont diminué, sauf pour les structures ne bénéficiant pas de taxe affectée tels les Conservatoires d'espaces naturels (elles ont donc baissé pour les EPCI ayant la possibilité de lever une taxe « GEMAPI » pour financer ce type de travaux par exemple). La priorité a également été donnée aux travaux de restauration, au détriment des travaux d'entretien.
Enfin, en termes d'échanges avec les structures gestionnaires d'aires protégées, l'agence de l'eau Artois-Picardie a indiqué au rapporteur que la capacité à entretenir des relations quotidiennes est limitée par le manque de moyens humains : à peine plus d'1 ETP est dédié à l'expertise sur la biodiversité et les zones humides.
b) L'ONF consacre entre 30 et 40 millions d'euros aux aires protégées
L'Office national des forêts (ONF) est gestionnaire de 257 réserves biologiques . Ces réserves constituent un outil de gestion spécifique et de protection règlementaire renforcée permettant de protéger les espèces et les habitats remarquables ou représentatifs des forêts publiques. Il s'agit d'un statut de protection spécifique aux forêts de l'État (domaniales) et aux forêts des collectivités . On distingue deux types de réserves biologiques :
- les réserves biologiques dirigées , qui ont pour objectif de gérer et conserver des habitats ou des espèces remarquables ;
- les réserves biologiques intégrales , qui sont consacrées à la libre évolution des milieux forestiers et des milieux associés.
En outre, des actions spécifiques sont déployées pour la gestion lorsqu'elle concerne une aire protégée , en lien avec les politiques publiques dédiées à la biodiversité : c'est dans ce cadre qu'intervient la mission d'intérêt général (MIG) biodiversité. En effet, 40 % des surfaces de forêts domaniales sont situées dans des espaces à protection contractuelle (PNR et Natura 2000) et 7 % des surfaces de ces mêmes forêts sont situées dans des espaces à protection forte, comme les parcs nationaux ou les réserves.
Ainsi, l'ONF indique consacrer au titre d'actions spécifiques pour la biodiversité, emblématiques des aires protégées, entre 30 et 40 millions d'euros par an, soit 4 à 5 % de son budget total 22 ( * ) .
c) Le CELRL mène une politique foncière visant notamment la préservation des sites naturels
Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) est un établissement public administratif créé en 1975 dont la mission est d'acquérir des parcelles du littoral menacées par l'urbanisation ou dégradées pour en faire des sites restaurés, aménagés dans le respect des équilibres naturels. Il poursuit l'objectif de protéger le tiers naturel du littoral à l'horizon 2050.
Le principal moyen d'actions du CELRL pour exercer ses missions fixées par l'article L. 322-1 du code de l'environnement 23 ( * ) est l'acquisition , qui peut intervenir à l'amiable, par préemption, par expropriation, par affectation de terrains de l'État (dont le domaine public maritime) et par dons. Une fois les terrains acquis et remis en état, et dès lors qu'ils ont atteint une masse critique, ils deviennent des sites opérationnels en étant mis en gestion (auprès prioritairement des collectivités, qui représentent 80 % des gestionnaires environ). C'est le cas du parc du Marquenterre, visité par le rapporteur, propriété du CELRL et géré par le syndicat mixte Baie de Somme-Grand Littoral Picard. Cette mise en gestion s'articule autour d'un plan de gestion agréé entre le Conservatoire et le gestionnaire, traitant des différentes dimensions de l'action du Conservatoire (la protection de la biodiversité, du patrimoine paysager et bâti, l'adaptation au changement climatique, ...).
Le fonctionnement des sites est alors pris en charge par le gestionnaire tandis que le Conservatoire continue d'assurer la mission de propriétaire , et notamment de maître d'ouvrage des travaux.
Ainsi, le Conservatoire du littoral est un acteur clé de la nouvelle stratégie nationale des aires protégées (SNAP), dès lors que la protection foncière est désormais reconnue comme une alternative à la réglementation s'agissant des critères établissant la protection forte.
La ressource principale du CELRL est une taxe affectée, le droit annuel de francisation des navires (DAFN) pour 37,5 millions d'euros (correspondant à 38,5 millions d'euros bruts en loi de finances). Elle représente 73 % des recettes.
Sur un total de dépenses de 51,7 millions d'euros en 2020, le CELRL consacre 17,2 millions d'euros à sa politique d'interventions foncières et 19,5 millions d'euros à sa mission de propriétaire , soit près de 73 % de son budget (ces missions ne concernent toutefois pas exclusivement les aires protégées, dans la mesure où les missions du CELRL sont plus larges et concernent également la sauvegarde du littoral).
Au total, on peut estimer à entre 230 et 250 millions d'euros environ les crédits alloués par l'État et ses opérateurs en 2021 aux aires protégées.
2. Une participation importante des collectivités territoriales au financement des aires protégées, mais dont le montant global n'est pas chiffré
Le rapporteur n'a pu disposer d'aucune donnée récente sur les moyens alloués par les départements et les régions au financement des aires protégées.
Une récente étude 24 ( * ) indique toutefois qu'en 2018, les collectivités locales (y compris donc les communes et EPCI) ont versé 345 millions d'euros en faveur de la gestion des aires protégées. Toutefois, elles reçoivent également des aides de la part de l'État et de ses opérateurs, de sorte que le montant alloué aux aires protégées à partir de leurs ressources propres n'est pas connu précisément.
a) La politique « Espaces naturels sensibles » des départements est financée par la part départementale de la taxe d'aménagement
La politique « Espaces naturels sensibles » (ENS), qui relève de la compétence des départements, est financée par une part de la taxe d'aménagement , assise sur les autorisations d'urbanisme pour compenser l'artificialisation des sols.
Cette politique d'ENS, créée en 1959, a connu une traduction législative dans l'article 65 de la loi de finances n° 60-1384 du 23 décembre 1960, qui instaure dans des « périmètres sensibles » un droit de préemption au profit des départements accompagné d'une redevance départementale d'espaces verts devant permettre de financer les dépenses des départements pour l'acquisition de terrains par voie amiable, par expropriation ou par exercice du droit de préemption. La loi n° 76-1285 du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme étend le champ d'utilisation de la taxe à la protection et à l'entretien de ces espaces naturels, mais limite cette politique à une liste de départements fixée par décret.
Tous les départements ont aujourd'hui la possibilité de mettre en place cette politique de protection, de gestion et d'ouverture au public d'ENS, depuis la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement. Cette politique permet de financer à la fois les actions d'acquisition, d'aménagement et de gestion d'espaces naturels « remarquables » qui peuvent être ouverts au public (sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel) et de limiter l'étalement urbain en finançant des actions pour préserver d'autres types d'espaces naturels.
En 2006, l'Assemblée des départements de France a par ailleurs élaboré une Charte départementale des ENS à laquelle les départements peuvent adhérer, afin d'harmoniser les politiques ENS des départements et d'inciter à la définition de schémas départementaux ENS.
Pour sa mise en oeuvre, qui reste facultative, les départements disposent de plusieurs leviers juridiques (par exemple, la création de zones de préemption), mais également d'une recette fiscale dédiée, la part départementale de la taxe d'aménagement. Le conseil départemental peut en effet décider, sur délibération, d'instaurer une part départementale de la taxe d'aménagement, dont le taux ne peut excéder 2,5 % 25 ( * ) . Cette taxe permet de financer les actions en faveur des ENS et participe au financement de la protection de la ressource en eau et des continuités écologiques .
D'après les données de la revue de dépenses réalisée en 2017 sur les ENS et les PNR 26 ( * ) , le montant de la part départementale de la taxe d'aménagement liquidée en 2015 s'élevait à 434 millions d'euros . Toutefois, le même rapport indiquait que seuls 271 millions d'euros étaient affectés en 2015 à la politique ENS, soit en moyenne environ 3,9 millions d'euros par département.
Il s'agit d'une recette relativement fluctuante et sensible à la conjoncture économique, dès lors qu'elle repose sur les autorisations d'urbanisme : la revue de dépenses de 2017 relevait le manque de visibilité sur les montants attendus de la taxe, qui limitait la capacité des départements à préparer la budgétisation de leur politique ENS.
La liste des actions pouvant être financées par la part départementale de la taxe d'aménagement est limitativement énumérée à l'article L. 331-3 du code de l'urbanisme. Les départements peuvent ainsi eux-mêmes acquérir des espaces répondant aux objectifs de la politique ENS , et verser des subventions à des tiers (communes, intercommunalités, Conservatoire du littoral) poursuivant le même objectif . Ils peuvent aussi accorder des subventions à des partenaires publics et privés dans le cadre de partenariats pour la gestion des sites. En outre, elle permet aux départements de contribuer au financement des autres espaces protégés, et notamment à l'acquisition, la gestion et l'entretien des sites intégrés au réseau Natura 2000 et des territoires classés en réserve naturelle .
Ces dépenses sont inscrites en section de fonctionnement du budget des départements, mais peuvent permettre de réaliser des dépenses de fonctionnement ou d'investissement, voire même des dépenses d'animation.
b) Une contribution des régions au financement des aires protégées non chiffrée, alors même qu'elles jouent un rôle important en la matière compte tenu de leur rôle de cheffes de file en matière de biodiversité
« Cheffes de file » dans le domaine de la biodiversité, les régions organisent l'action commune des collectivités territoriales en faveur de la préservation et de la restauration de la biodiversité. Elles participent également au financement des PNR, des réserves naturelles régionales, ou encore de sites CELRL. Elles doivent en outre être associées par l'État pour les déclinaisons régionales de la SNAP. Contrairement aux départements, elles ne bénéficient toutefois pas de ressource spécifique pour le financement de la biodiversité et donc des aires protégées.
Dans ce contexte, le rapporteur s'est interrogé sur la capacité des régions à s'emparer de leur rôle en matière de biodiversité, à mener une politique ambitieuse et structurante sur leur territoire et à mobiliser des moyens financiers sur la durée en la matière.
L'Association des régions de France n'a cependant pas répondu aux sollicitations du rapporteur et n'a pas souhaité communiquer de chiffres s'agissant des moyens financiers engagés par les régions pour la politique de la biodiversité .
Le rapporteur a néanmoins pu échanger au cours de son déplacement en Baie de Somme avec la directrice de la biodiversité du Conseil régional des Hauts-de-France, ainsi que la cheffe de projet en charge des parcs naturels régionaux, rattachée à la direction de l'aménagement du territoire. L'orientation de la politique régionale des Hauts-de-France en matière de biodiversité est ainsi marquée par une mission non seulement sur les aires protégées consistant à accompagner le CEN, son principal partenaire en matière de gestion des aires, et à financer les RNR existantes, mais également sur les espaces naturels « ordinaires », compte tenu notamment de l'importance de l'agriculture, qui représente 70 % du territoire. La région Hauts-de-France ne souhaite pas augmenter le nombre de ses réserves naturelles régionales, et n'a pas pour priorité l'appui à l'acquisition foncière.
En 2022, la région allouerait une enveloppe d'environ 6,4 millions d'euros aux cinq PNR situés sur son territoire 27 ( * ) (en fonctionnement, investissement et participations statutaires) , ce qui représente entre 50 et 65 % du budget annuel des parcs.
Sur les 31 réserves naturelles régionales des Hauts-de-France, 24 sont gérées par le CEN, 5 par les PNR et 2 par un syndicat mixte, Eden 62 (financé très majoritairement par la taxe d'aménagement collectée par le département du Pas-de-Calais). La région ne finance pas directement les réserves, mais apporte un financement au CEN à hauteur de 188 000 euros en fonctionnement, soit 46 % du budget de fonctionnement consacré à la gestion de ces réserves. La région ne participe pas au financement des réserves naturelles nationales présentes sur son territoire.
Au total, le budget « aires protégées » de la région représente environ 1,8 million d'euros par an, hors budget PNR. L'État consacre quant à lui 2,5 millions d'euros par an dans la région à cette politique.
Pour la période 2014-2021, la région a également alloué les fonds européens, à hauteur de 9,77 millions d'euros de subventions FEDER sur l'ensemble de la région (au CEN, aux départements, PNR et syndicats mixtes principalement), et de 9,1 millions d'euros pour le FEADER .
Les interlocuteurs rencontrés par le rapporteur ont également fait part de leur inquiétude quant à la décentralisation prochaine de la politique Natura 2000. Cette politique est principalement financée par les fonds européens dans la région. Or, le transfert de la responsabilité d'instruction des contrats Natura 2000 ne s'accompagnerait pas de ressources supplémentaires pour les régions, dans un contexte de montée en puissance de la politique Natura 2000 (cf. infra) .
3. Une faible visibilité sur les différentes sources de financement des aires protégées
Sans détenir un rôle de pilotage, l'Office français de la biodiversité héberge un forum d'expression collective des aires protégées, la conférence des aires protégées , qui rassemble les grands réseaux nationaux d'aires protégées 28 ( * ) .
Au niveau régional, des gouvernances spécifiques peuvent être mises en place : par exemple, dans les Hauts-de-France, une gouvernance régionale pour la biodiversité (GREB, préfiguratrice d'une Agence régionale pour la biodiversité) a été mise en place, réunissant la DREAL, le conseil régional, l'OFB, les deux agences de l'eau. Cette organisation offre un lieu de coordination permettant de partager les logiques et stratégies de soutien financier. Toutefois , la visibilité sur les différentes sources de financement par type d'outil n'est pas toujours optimale, et il reste difficile pour un financeur, y compris pour l'État, de disposer d'une vision complète des financements accordés, par exemple par type de soutien, qu'il s'agisse de l'acquisition foncière, de la gestion ou de l'entretien des aires protégées .
Le financement des aires protégées est ainsi difficile à consolider par nature, car il dépend des sources de financement des structures gestionnaires, qui peuvent varier pour une même aire protégée : une réserve peut être gérée par un parc national, une collectivité ou une association, mobilisant pour chacun des financements différents. S'y ajoutent en outre des financements non dédiés spécifiquement aux aires protégées comme ceux de la politique agricole commune ou les fonds européens, qui concourent aux objectifs des aires protégées.
L'examen des moyens alloués à un type d'outil d'aire protégée est donc complexe, et il en ressort un manque de lisibilité des moyens globaux alloués aux aires protégées .
Moyens alloués à la gestion des aires protégées
Le rapporteur ne se hasardera pas à chiffrer le budget annuel alloué à la gestion des aires protégées.
Une récente étude 29 ( * ) peut toutefois être citée, indiquant qu'en 2018, la dépense nationale en faveur de la gestion des aires protégées a atteint 623 millions d'euros. Toutefois, certaines dépenses engagées par les structures gestionnaires n'ont pas été comptabilisées comme des dépenses en faveur des aires protégées : c'est le cas par exemple des dépenses affectées par les établissements publics de parcs nationaux aux activités de développement de la connaissance en faveur de la biodiversité.
Source : commission des finances
Cartographie des différents financeurs potentiels d'aires protégées
*les agences de l'eau, participant indirectement au financement des parcs nationaux via la contribution versée à l'OFB, n'apportent pas de financement direct aux parcs nationaux. De même, tous les opérateurs ne participent pas au financement de tous types d'aires protégées (exemple : l'ONF).
** certaines taxes sont également affectées et ne figurent pas sur le schéma, comme la part départementale de la taxe d'aménagement, allouée par les départements au financement des espaces naturels sensibles ; la taxe « Barnier » est également affectée à certains espaces protégées (taxe collectée sur les passagers maritimes embarqués à destination d'espaces naturels protégés et reversée aux gestionnaires concernés). Le CELRL est également financé via l'affectation plafonnée du droit annuel de francisation et de navigation (DAFN).
* 21 3,5 millions d'euros pour des études, 9,4 millions d'euros pour des travaux d'entretien, 2,7 millions d'euros pour des travaux de restauration, et 6,7 millions d'euros pour l'acquisition foncière.
* 22 Toutefois, ce montant est très certainement supérieur car l'ONF intègre l'enjeu biodiversité dans sa gestion multifonctionnelle de base, y compris en dehors aires protégées.
* 23 « Le Conservatoire [...] a pour mission de mener, après avis des conseils municipaux et en partenariat avec les collectivités territoriales intéressés, une politique foncière ayant pour objets la sauvegarde du littoral, le respect des équilibres écologiques et la préservation des sites naturels ainsi que celle des biens culturels qui s'y rapportent ».
* 24 « Quelles réponses économiques face au déclin de la biodiversité ? La dépense nationale de protection de la biodiversité et des paysages », DATA LAB, Ministère de la transition écologique, septembre 2021.
* 25 D'après l'article L. 331-17 du code de l'urbanisme.
* 26 « La gestion des espaces naturels sensibles et des parcs naturels régionaux », revue de dépenses, IGG, IGA, CGEDD, juillet 2017.
* 27 Le PNR de Scarpe-Escaut, le PNR des Caps et Marais d'Opale, le PNR Oise-Pays de France, le PNR de l'Avesnois et le PNR de la Baie de Somme Picardie maritime.
* 28 Les parcs nationaux, les parcs naturels marins, les parcs naturels régionaux, dont la Fédération assure une coordination inter réseaux Natura 2000 en étroite liaison avec les fédérations des réserves naturelles et des conservatoires d'espaces naturels, les réserves naturelles, les conservatoires d'espaces naturels, les autres aires marines protégées, le conservatoire du littoral et ses gestionnaires réunis au sein de Rivages de France, les réserves de biosphère, les grands sites de France, les sites RAMSAR, les départements de France en tant que gestionnaires d'espaces naturels sensibles, l'Office national des forêts.
* 29 « Quelles réponses économiques face au déclin de la biodiversité ? La dépense nationale de protection de la biodiversité et des paysages », DATA LAB, Ministère de la transition écologique, septembre 2021.