C. UNE ACCEPTABILITÉ CONTRARIÉE
1. Des contestations et des oppositions, une méconnaissance générale de la méthanisation
Dans certains territoires , le développement accéléré de la filière d'une part, et la perception, plus ou moins précise, de l'existence de risques d'autre part, peuvent remettre en cause l'acceptabilité des projets de méthanisation, générant des doutes et parfois même des oppositions frontales .
Ce constat, étayé par les nombreux auditions et déplacements réalisés par la mission d'information, cache bien entendu une grande diversité de situations : la méthanisation, très hétérogène, provoque des réactions très différenciées dans les territoires . Il n'y a pas, à proprement parler, un problème généralisé d'acceptabilité de la méthanisation ; selon le sondage de l'Ademe « Les Français et l'environnement » de novembre 2018, on trouve d'ailleurs autant de Français qui accepteraient qu'un méthaniseur soit installé à moins d'un kilomètre de leur domicile que de Français qui le refuseraient 229 ( * ) . Il existe cependant des oppositions ponctuelles qui peuvent être vives à l'encontre de certains projets , compte tenu de leurs spécificités et de contingences locales.
Si le constat d'un problème d'acceptabilité général ne peut être dressé - faute notamment de données récentes à ce sujet - celui d'une absence de « culture de la méthanisation » au sein de la population semble avéré : mode de production d'énergie certes ancien dans son principe, mais nouveau dans son industrialisation et dont le développement connaît une dynamique inédite, la méthanisation est pour l'heure globalement méconnue des Français . Selon le sondage de l'Ademe « Les Français et l'environnement » de novembre 2018, seulement 2 % de la population connaissait la méthanisation, « ne serait-ce que de nom » , contre 59 % pour les énergies éoliennes et 51 % pour le photovoltaïque. Cette méconnaissance de la filière n'est pas étrangère aux réticences pouvant émerger çà et là dans les territoires.
Certains retours d'expérience confirment d'ailleurs que les facteurs de contestation aux projets de méthanisation ne sont pas toujours, en pratique, corrélés avec les degrés de risques identifiés dans le présent rapport . C'est ce qui ressort du rapport d'expertise que le ministère de la transition écologique (MTE) a consacré au cas du méthaniseur BioQuercy, à Gramat dans le Lot, ayant fait l'objet d'oppositions locales particulièrement fortes. Ce rapport met ainsi en exergue trois axes de contestation principaux :
- les difficultés de l'exploitant à maîtriser les odeurs liées au méthaniseur et des odeurs du digestat lors de l'épandage ;
- les caractéristiques du digestat , conforme à la réglementation, mais dont les particularités suscitent des suspicions sur de potentiels impacts sur la biodiversité ;
- la nature karstique des causses du Quercy qui exacerbe les craintes d'une vulnérabilité des eaux et du sol aux épandages du digestat, et le risque de pollution des milieux aquatiques.
Concernant le premier point, il convient de relativiser les risques olfactifs associés à la méthanisation, au demeurant souvent dénoncés dans les contentieux territoriaux : d'une part, puisque la production suit un processus anaérobie , les réactions se font donc en toute étanchéité avec l'air extérieur au méthaniseur ; d'autre part, puisque les digestats émettent beaucoup moins d'odeur que les effluents d'élevage, car au terme du process , les acides gras volatiles responsables des odeurs sont détruits. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle de nombreux agriculteurs recourent à la méthanisation pour réduire les odeurs d'épandage agricole des fumiers et lisiers . La dénonciation des pollutions olfactives a ainsi moins à voir avec la méthanisation qu'avec les déchets d'élevage, qui préexistaient au développement de la filière, laquelle contribue de manière générale à en réduire l'impact. Cependant, le stockage d'intrants peut être incriminé dans des cas de nuisances olfactives.
Concernant les caractéristiques du digestat , des questions persistent quant à sa teneur en carbone ou aux risques de pollution , notamment microplastiques. Pour autant, le risque pointé de potentiels impacts du digestat sur l'environnement demande à être étudié dans la durée, car il est aujourd'hui non avéré.
Enfin, la préoccupation relative à la pollution des milieux aquatiques apparaît fondée en cas de sur-fertilisation, mais n'est pas spécifique à l'usage du digestat, une sur-fertilisation pouvant également apparaître avec un épandage de lisier. Dans les cas où la méthanisation contribuerait à changer l'affectation des sols - en contribuant au remplacement d'une prairie ou d'une forêt par une culture alimentaire - une pollution des eaux pourrait également être induite par l'apport de matières fertilisantes supplémentaires ainsi que de produits phytosanitaires (voir supra ). Il est cependant nécessaire de prendre également en compte les externalités positives de la méthanisation sur la qualité des eaux, notamment par la capacité des CIVE à équilibrer l'apport d'azote ou des digestats et à se substituer aux engrais de synthèse en établissant un cercle vertueux de l'azote.
Comme l'illustrent ces différents points, la méconnaissance de la méthanisation ne permet pas aux citoyens d'en appréhender pleinement les externalités positives et négatives .
En tout état de cause, les contestations croissantes à l'égard de certains projets doivent constituer des points d'alerte majeurs pour la filière et pour les pouvoirs publics . D'une part, ils sont en effet les prémices d'un malaise qui ne saurait être longtemps ignoré, au risque de répéter le scénario de l'éolien terrestre, aujourd'hui en proie à une ample vague de contestation . En la matière, il apparaît largement préférable de prévenir que de guérir. D'autre part, et surtout, certains des risques identifiés dans ce rapport, bien réels, sont perçus au plus près du terrain par les populations, lesquelles peuvent d'ailleurs subir une perte de la valeur de leur habitation en cas d'installation à proximité d'un méthaniseur. Bien qu'elle doive être nuancée, l'augmentation de l'accidentologie suscite notamment des interrogations légitimes , auxquelles les acteurs devront répondre pour garantir l'acceptabilité de leur activité dans les territoires. La filière et les pouvoirs publics doivent également poursuivre l'acquisition des connaissances nécessaires pour lever certaines inconnues, à l'instar de l'impact agronomique des digestats.
En tout état de cause, une meilleure connaissance par la population de la méthanisation dans sa globalité doit permettre un débat apaisé et constructif.
2. Les facteurs clés susceptibles d'affecter l'acceptabilité des projets dans les territoires
Les auditions et déplacements de la mission d'information ont permis d'identifier plusieurs facteurs susceptibles d'affecter l'acceptabilité des projets dans les territoires .
Premier facteur irritant identifié par la mission d'information : la lenteur des montages des projets , qui alimente des doutes sur le terrain, les riverains s'interrogeant et remettant de plus en plus en doute les projets le temps passant. Un excès de célérité ne serait pour autant aucunement un gage d'acceptabilité et ne contribuerait pas au nécessaire débat démocratique.
Selon le ministère de l'agriculture et de l'alimentation, il est par ailleurs primordial que l'unité de méthanisation s'insère au mieux dans le tissu agricole ou industriel local. En théorie, le pilotage du projet par un ou des agriculteurs connus par les riverains , est à même de créer un consensus autour du projet. A contrario , des méthaniseurs dont la taille est trop largement décorrélée de celle des exploitations sont susceptibles d'être moins acceptés par les populations locales.
Pour autant, la taille de l'unité ne fait pas tout dans l'appréciation de son acceptabilité . La direction générale de la prévention des risques constate ainsi que les installations soumises à déclaration - les plus petites - peuvent ponctuellement poser des problèmes, dès lors que la réglementation applicable à ces unités n'impose aucun cadre obligatoire en matière de concertation .
Les risques semblant malgré tout particulièrement élevés pour les projets de grande taille, la mission sénatoriale s'est penchée sur deux exemples significatifs.
Tout d'abord l'unité de méthanisation de Gramat dans le Lot, qui illustre la difficulté de sortir d'une situation conflictuelle.
L'installation d'un Observatoire de la
méthanisation à Gramat dans le Lot :
une démarche
pertinente,
mais difficilement opérationnelle, pour sortir d'une
situation conflictuelle
Mise en service en octobre 2017, l'installation de méthanisation BioQuercy à Gramat, dans le département du Lot, a été dimensionnée pour valoriser chaque année 50 000 tonnes de matière organique, dont 25 000 tonnes de lisier et 25 000 tonnes de produits issus d'entreprises agroalimentaires. 70 % des intrants proviennent de la coopérative CAPEL, sous forme de déchets d'abattoir.
Le méthaniseur produit de l'électricité (12 GWh/an), qui est injectée dans le réseau public, et de la chaleur, qui permettent d'alimenter l'abattoir susmentionné (à hauteur de 70 % de ses besoins). Selon l'exploitant, l'énergie produite correspond à l'équivalent de la consommation électrique annuelle d'une ville de 13 500 habitants soit trois fois la population de la commune de Gramat. Le digestat produit est épandu sur des parcelles appartenant aux agriculteurs partenaires du projet. Les retombées économiques profitent à plus d'une trentaine d'entreprises agroalimentaires du territoire (avec à la clé une réduction des coûts de traitement des déchets), à près de 70 agriculteurs, par le biais de la diminution des engrais chimiques utilisés, ainsi qu'à une soixantaine d'apporteurs de matières agricoles et agroalimentaires.
Dès la phase de l'enquête publique, réalisée du 18 juillet au 19 août 2016, des inquiétudes ont été exprimées par des riverains et des exploitants agricoles, principalement quant à la protection de l'eau et du réseau hydrographique, d'une part, quant aux effets sur la santé et sur la sécurité du fonctionnement des installations, d'autre part.
La réalisation de l'enquête publique durant la période estivale n'a pas été de nature à apaiser les tensions. S'y est ajouté le fait que seulement 6 conseils municipaux ont été amenés à se prononcer sur le projet, alors qu'environ 70 communes (traversées par un important flux de camions à destination ou en provenance de l'unité de méthanisation) sont concernées, pour ainsi dire par ricochet.
Le projet a donné lieu à plusieurs années de démarches et de recours devant le juge administratif, à l'initiative de trois associations. In fine , le tribunal administratif de Toulouse a rejeté, le 3 décembre 2019, les recours destinés à obtenir l'annulation de l'arrêté préfectoral relatif à cette unité de méthanisation et autorisant son activité.
Pour autant, les inquiétudes demeurent : l'exploitation de l'unité de méthanisation est toujours vivement contestée.
Afin de répondre aux préoccupations des riverains et des agriculteurs, le préfet du Lot a diligenté une étude confiée à des experts du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), qui au sein du ministère de la transition écologique (MTE), a pour mission de conseiller les pouvoirs publics sur les questions d'environnement.
La mission du CGEDD a formulé ses conclusions, dans un rapport qui a été rendu public en novembre 2019. Ce rapport ne remet pas en cause l'installation BioQuercy et constate des progrès réalisés par l'exploitant. Il formule également 8 préconisations. Ces recommandations portent, en particulier, sur la traçabilité des sous-produits entrant dans le processus de méthanisation, sur la surveillance des odeurs émises et sur l'épandage du digestat.
Pour ce faire, il recommande la mise en place d'un observatoire scientifique participatif de la méthanisation permettant de mettre en évidence le lien ou l'absence de lien entre la mortalité apicole et les épandages de digestat, de mettre à jour l'éventualité ou l'absence de relations avec les épandages de digestat, de caractériser l'évolution de la microfaune du sol sous différents modes de fertilisation, d'étudier la dynamique d'infiltration du digestat (notamment au regard de la particularité du sous-sol du Lot, en majeure partie karstique), de suivre la qualité des eaux souterraines des Causses du Quercy, de développer les méthodes permettant d'identifier et séparer les causes possibles d'atteinte à cette qualité et de caractériser la valeur agronomique du digestat.
D'après les renseignements recueillis par la mission sénatoriale d'information, cet observatoire scientifique participatif n'est pas encore opérationnel, à l'été 2021, malgré un important travail préparatoire. Un projet de règlement intérieur a été rédigé et 6 ateliers thématiques sont envisagés. L'observatoire serait présidé par le Parc naturel régional des Causses du Quercy (pour les aspects participatifs) et l'Inrae (pour les aspects scientifiques). Chaque atelier serait organisé par un référent scientifique, ainsi qu'un référent technique, avec la participation de membres associés volontaires, issus de comités locaux de suivi. Des discussions sont en cours avec le niveau régional, car il semblerait plus pertinent de placer cet observatoire au niveau régional, pour l'éloigner des tensions locales encore très fortes.
Après avoir auditionné les acteurs du dossier de Gramat dans le Lot, la mission sénatoriale d'information s'est également interrogée sur le projet de méthanisation de Corcoué-sur-Logne, en Loire-Atlantique.
L'unité de méthanisation envisagée
à Corcoué
-sur-Logne, en
Loire-Atlantique :
un projet susceptible de devenir l'une des plus
grandes installations en Europe ?
La construction d'une installation de méthanisation de taille exceptionnelle, méritant sans exagérer le qualificatif de « XXL » est envisagée sur le territoire de Corcoué-sur-Logne, petite commune de 3 000 habitants en Loire-Atlantique, au sud de Nantes.
Les porteurs de ce projet ont entamé, en 2019/2020, les démarches préparatoires au lancement du processus administratif - actuellement en cours - destiné à obtenir l'ensemble des autorisations préalables au lancement des travaux. Très rapidement, la dimension même de l'installation a suscité l'émoi de la population locale : dans sa version initiale, le projet prévoyait la fourniture de 680 000 tonnes d'intrants par an, destinées à produire annuellement plus de 26 millions de m 3 de méthane.
La presse quotidienne régionale s'en est fait l'écho. Le maire de la commune, M. Claude Naud, a fait part à la mission sénatoriale de la vive inquiétude de ses administrés, ainsi que de l'opposition de son conseil municipal.
La structure juridique créée pour le portage du projet - la SAS Metha Herbauges Corcoué - rassemble deux actionnaires. Il s'agit, d'une part et à hauteur de 51 %, de la Société coopérative agricole du pays d'Herbauges rassemblant 218 exploitants agricoles, d'autre part et à hauteur de 49 %, de la filiale française de Nature Energy Biogas (ex- Xergi), société danoise et premier producteur européen de biométhane.
La demande d'autorisation environnementale de la SAS Metha Herbauges Corcoué a été déposée le 8 avril 2021. L'économie générale du projet, s'il devait voir le jour in fine , car l'instruction du dossier est loin d'être achevée, apparaît exceptionnelle, tant par ses dimensions, par son montant, par le nombre de partenaires impliqués que par son caractère industriel avéré. La conjonction de ces facteurs donne au projet de méthanisation de Corcoué-sur-Logne une valeur emblématique.
En effet, avec une capacité prévue de traitement, même révisée à la baisse, de 498 421 tonnes de matières par an (1366 tonnes/j), ainsi qu'une capacité de production de biogaz de 115 851 Nm 3 /j, cette unité de méthanisation correspondrait à un investissement estimé entre 60 et 70 millions d'euros.
Il s'agirait - et de loin - de la plus importante installation de méthanisation en France, voire de l'une des plus grandes en Europe.
Les implications environnementales d'un tel projet seraient majeures. Plus précisément, les inquiétudes avancées par une large partie de la population portent sur :
- la prévention des risques accidentels, l'évaluation des risques sanitaires, ainsi que la prévention des nuisances olfactives ;
- l'implantation de la zone de liquéfaction de CO 2 au nord du site et sa conformité au Plan local d'urbanisme (PLU) ;
- l'ampleur des aménagements routiers nécessaires (portant sur l'élargissement et le renforcement de routes ainsi que l'aménagement de carrefours, afin de permettre le passage, estimé par certains spécialistes, à 50 à 100 poids lourds par jour) ;
- le volet biodiversité du dossier et les mesures compensatoires zones humides ;
- l'insuffisance de l'étude de l'impact du projet sur l'agriculture locale.
Le dossier fait actuellement l'objet d'un double processus d'instruction :
- en premier lieu, de la demande d'autorisation environnementale (DAE), comprenant les autorisations au titre des installations classées et de la loi sur l'eau. Les pièces déposées le 8 avril 2021 comportent une étude d'impact valant pour l'évaluation environnementale, ainsi que pour le permis de construire. Le projet est constitué par l'unité de méthanisation de Corcoué-sur-Logne, le site de liquéfaction de CO 2 , un site de stockage de digestat sur la commune limitrophe de La Limouzinière, ainsi qu'un plan d'épandage dit « de secours » de 1 532 ha sur 17 communes de Loire-Atlantique et de Vendée ;
- en second lieu, des demandes de permis de construire associées pour le site de Corcoué-sur-Logne, d'une part, celui de La Limouzinière, d'autre part.
À ce stade, les services instructeurs ont demandé des compléments d'information.
Avant l'intervention récente de la Commission nationale du débat public (cf. ci-après), le scénario envisageable prévoyait déjà des délais contraints : il était imaginé que l'enquête publique ne soit lancée au mieux qu'en début d'automne 2021, à partir du moment où le dossier complété serait jugé recevable. D'après les renseignements recueillis par le rapporteur, il semblait alors que ces délais soient encore (mais tout juste) compatibles avec la date maximum des porteurs de projet, pour mettre en service l'unité de méthanisation - avant septembre 2023 - de façon à bénéficier des tarifs du contrat d'injection de gaz.
Certes, le projet a fait l'objet d'une démarche d'information a minima avant le dépôt des dossiers : plusieurs réunions et échanges de vues avec les services instructeurs (DDPP, DDTM, préfecture) et les collectivités ont eu lieu en 2019 et 2020. Une phase de concertation préalable s'est également ouverte en septembre 2020 débouchant sur un rapport de concertation, lequel a été rendu public en mars 2021 sur le site Internet du porteur de projet. Et ce dernier a pris un certain nombre d'engagements visant à répondre aux inquiétudes croissantes de la population, à commencer par une réduction d'un quart de la taille du projet.
Pour autant, ces engagements ne sont pas à la mesure, tout à la fois de l'inquiétude des riverains, de la taille du projet et de l'opposition du conseil municipal, d'autant plus que le degré réel du processus de concertation pose problème : dans sa délibération du 6 juillet 2020, le conseil municipal de la commune de Corcoué-sur-Logne avait tout d'abord fait valoir, dans un vote à l'unanimité qu'il n'avait été « ni de près ni de loin associé au portage du projet », avant de se prononcer contre, dans son autre délibération du 11 mai 2021, au motif de son caractère disproportionné.
Au demeurant, l'avis de la commune, s'il n'est pas de nature à bloquer le projet, est néanmoins sollicité à plusieurs niveaux : dans le cadre de l'autorisation environnementale (avis simple sur la remise en état du site), ainsi que dans le cadre de l'enquête publique (avis simple). Les permis de construire sont instruits par l'État pour l'emprise des unités foncières, mais en cas de travaux de voirie reliant ces unités foncières, l'accord du maire peut être nécessaire (voirie communale).
Dans un contexte local de plus en plus tendu, le maire de Corcoué-sur-Logne a oeuvré en faveur d'une saisine de la Commission nationale du débat public (CNDP). Dans le cas d'espèce, le montant de l'investissement envisagé, quoiqu'élevé, se situait en dessous des seuils prévus pour entrer dans le champ de compétence de la CNDP. Après quelques péripéties, et sous la pression des évènements, la société Métha Herbauges a finalement été amenée à solliciter la CNDP.
Les deux garantes désignées pour ce débat public, Mmes Karine Besses et Marine Calmet, ont publié leur rapport le 1 er septembre 2021. Ce rapport, dont la CNDP a pris acte, formule des réserves significatives sur la concertation préalable initiée par Métha Herbauges. Les critiques portent sur « la restriction sur les publics et le périmètre, la concision de l'information diffusée sur le projet, les effets de cloisonnement des publics, renforcés par l'absence de réunion publique et de publication des contributions [qui] n'ont pas permis la bonne information du public [...] ainsi que l'échange d'arguments et le débat ».
Les deux garantes du débat public ont également formulé des préconisations à l'attention des porteurs du projet, afin de « poser les bases d'une confiance renouvelée », tout en jugeant prématurée l'ouverture d'une enquête publique : « Nous avons fortement déconseillé au maître d'ouvrage et aux services de la préfecture d'ouvrir l'enquête publique en novembre 2021, car cette échéance ne permet pas selon nous de rouvrir le dialogue sur ce projet ».
Enfin, deux scénarios ont été avancés pour une évolution moins conflictuelle de ce dossier. Le premier consisterait à lancer une concertation sur le projet de Métha Herbauges entre octobre 2021 et janvier 2022. Le second scénario envisage d'abord « un temps de réflexion collective sur le modèle de méthanisation souhaité pour le territoire » , encadré le cas échéant par la préfecture, suivi d'une concertation destinée à s'assurer que le projet reflète le résultat des échanges précédents. Ces délais supplémentaires impliqueraient de revoir le calendrier prévisionnel du plan de développement du projet.
En dernière analyse, l'unité de production envisagée à Corcoué-sur-Logne fournit une illustration édifiante du problème d'acceptabilité sociale posé par les installations de méthanisation ayant une taille manifestement déraisonnable.
Au demeurant, l'intervention bienvenue de la CNDP ne vient pas clore ce dossier épineux. Il appartient désormais au porteur de projet de répondre à cette proposition de démarche d'apaisement : à compter du 1 er septembre 2021, le maître d'ouvrage dispose d'un délai de 2 mois pour indiquer sa décision de poursuivre la mission confiée à la CNDP, de même que sa réponse aux préconisations avancées dans le rapport des garantes.
* 229 Ces données demanderaient toutefois à être actualisées avec l'augmentation récente du nombre de méthaniseurs.