B. LEVER LES OBSTACLES RÉGLEMENTAIRES ET ADMINISTRATIFS ET RACCOURCIR LES DÉLAIS D'INSTRUCTION
1. Une insuffisante culture industrielle de l'administration qui aboutit à des délais d'instruction souvent plus longs que ceux de nos concurrents
De nombreux intervenants ont mis en avant la difficulté de l'administration et des organismes publics à comprendre les contraintes des entreprises et ont souligné le handicap que les procédures administratives peuvent représenter pour ces dernières .
a) Un manque de culture technique et industrielle de l'administration
Plusieurs orateurs, tels Patrice Caine 155 ( * ) , PDG de Thales, ou Romain Soubeyran 156 ( * ) , directeur général de CentraleSupélec, ont insisté sur l'insuffisante culture technique, scientifique et industrielle de l'administration, exception faite de la direction générale de l'armement (DGA) . La perte progressive d'influence du ministère de l'industrie jusqu'à sa dilution dans le ministère de l'économie et des finances, via la création d'une simple direction générale des entreprises (DGE), s'est accompagnée d'une perte de compétences. Comme l'a fait remarquer Patrice Caine : « la DGE ne dispose pas de la richesse intellectuelle et du potentiel de la DGA. Or nous aurions besoin d'une direction générale de l'industrie ou d'une DGE possédant cette richesse humaine et cette capacité d'intervention. [...] Il y a beaucoup de bonne volonté mais, sans les compétences et les moyens, il y a peu de chances que nous parvenions à faire émerger des filières puissantes ». À cet égard, il s'est inquiété de la réforme de la haute fonction publique qui risque d'entraîner la suppression des corps techniques de l'État : « Nous aurions donc des profils d'une diversité culturelle plus large mais moins de personnes très spécialisées dans certains domaines, ce dont nous avons besoin. »
Cette perte de compétences a des répercussions dans l'efficacité de la politique de soutien aux industries innovantes. Comme l'ont regretté Sylvain Boucher et Patrick Robert, respectivement président et vice-président de France Clusters, les comités d'experts réunis pour sélectionner les offres ne sont pas toujours à la hauteur des enjeux industriels : « le processus est trop léger, par manque d'expertise technique » 157 ( * ) .
Même les équipes de Bpifrance semblent affectées par le manque d'expertise dans le domaine industriel. Tous les représentants de fonds d'investissement rencontrés ont insisté sur la nécessité de disposer de compétences techniques pour analyser et accompagner les investissements. Célia Hart, general partner du fonds Supernova Invest 158 ( * ) , elle-même docteur de l'université d'Oxford en chimie et biologie moléculaire et forte d'une expérience dans le domaine des biotechnologies, indique ainsi que toutes « les personnes que [Supernova] recrut[e] ont cette triple compétence : elles ont une forte technicité - elles sont soit ingénieurs, soit docteurs, soit pharmaciens -, elles sont passées presque systématiquement par l'industrie ou ont travaillé dans des start-up, et elles ont travaillé dans l'investissement [...]. De telles compétences sont indispensables pour être en mesure de mener un examen critique d'une feuille de route et d'en faire l'analyse de risques » . Or l'équipe du fonds Société de projets industriels de Bpifrance n'est composée que de profils généralistes (issus de Sciences Po ou d'une école de commerce), à l'exception d'un ingénieur. On peut se demander si leurs investissements auront la même pertinence et bénéficieront de la même qualité de suivi que ceux des fonds privés disposant de profils pluridisciplinaires.
L'absence de compétences techniques internes oblige en outre à recourir à des experts privés pour analyser les dossiers des entreprises sollicitant un soutien public, ce qui peut les mettre dans une situation délicate au regard du secret des affaires . Comme l'a expliqué Julien Cantegreil 159 ( * ) , « Pour obtenir la moindre aide, nous devons dévoiler nos projets aux experts, qui sont issus de la concurrence. [...] On s'expose à nos concurrents directs, ce n'est pas possible... »
b) Des délais administratifs trop longs et des procédures séquentielles plutôt que simultanées
Un rapport récent 160 ( * ) s'inquiète des délais nécessaires pour implanter un site industriel en France par rapport à ceux de nos concurrents en raison de la longueur des procédures administratives, notamment environnementales 161 ( * ) . De même, le risque de contentieux contre le permis de construire est évoqué par des industriels « comme un frein à l'implantation en France » 162 ( * ) , en raison de délais de jugement élevés.
Le secteur de la santé - healthtech , medtech , biotech 163 ( * ) -, qui représente 40 % des investissements français réalisés dans les technologies innovantes, semble particulièrement affecté par les lenteurs administratives, comme l'illustre l'exemple cité par Stéphane Bancel 164 ( * ) , PDG de Moderna, à propos d'un projet de vaccin : « la phase d'étude s'est achevée en Angleterre avant qu'elle ne démarre en France ! C'est un énorme problème. Pour toute société, le temps c'est de l'argent, et pour une société qui n'a pas de revenus, donc pas de profits, la contrainte de temps est encore plus forte. »
Les procédures d'autorisation du remboursement d'un médicament ou d'un dispositif médical innovant traînent également en longueur. Pour Élodie Chapel 165 ( * ) , conseillère de Wandercraft, l'enjeu est « la souplesse et la rapidité d'exécution dans l'intégration de l'innovation. Le rôle de l'État, en l'espèce, est de ne pas nuire. Cela veut dire accélérer les autorisations et, pour ce qui est des innovations en santé, l'accès au remboursement, qui est le nerf de la guerre. Sur ce dernier point, il reste du travail, même si beaucoup a été fait 166 ( * ) pendant le dernier quinquennat ». Alexia Perouse 167 ( * ) , PDG du fonds d'investissement Ibionext, a indiqué qu'il fallait attendre quatre à cinq ans pour obtenir un accord de l'assurance maladie concernant le remboursement d'un médicament ou d'un dispositif médical, contre quatre à six mois en Allemagne ! 168 ( * )
L'organisation séquentielle, plutôt que parallèle, des étapes administratives visant à valider le lancement d'une activité de recherche appliquée est l'une des causes de l'allongement des délais . Le tableau présenté par Philippe Chambon 169 ( * ) , PDG d'EG 427, comparant les étapes d'autorisation d'un laboratoire en thérapie génique entre la France et la Suisse est éclairant : un laboratoire installé en Suisse démarre son activité neuf mois et demi avant son concurrent implanté en France, en raison, notamment, de la simultanéité des différentes procédures d'autorisation mise en place par l'administration suisse .
Chronologie de démarrage d'un laboratoire de thérapie génique
Étapes réglementaires 170 ( * )
c) Des rythmes trop contrastés entre l'administration et l'entreprise
Le présent rapport a déjà souligné le décalage entre l'horizon temporel des laboratoires de recherche publics et celui des entreprises . Les dispositifs de soutien à l'innovation sont également concernés, que ce soit :
- au moment de l'élaboration des dispositifs : Julien Cantagreil 171 ( * ) a ainsi regretté que « les plans de soutien de l'État mettent plusieurs années à aboutir, quand nos levées de fonds se font sur dix-huit mois. Tout ce qui dépasse six mois pose problème » ;
- au moment du versement des aides : Claude Grison 172 ( * ) a ainsi indiqué : « On subit continuellement une absence de réactivité, voire une incompréhension. Par exemple, au bout de quatre mois, les fonds ne sont toujours pas reçus et les recrutements sont toujours impossibles. Or une start-up n'a pas de temps à perdre. Au début, elle vit sur des fonds, mais ce n'est pas possible éternellement. La concurrence est très forte. Le rythme ralenti est en décalage complet avec [s]es besoins. »
D'après cette chercheuse, cela « n'est pas de la mauvaise volonté de la part de la direction administrative ou scientifique, mais l'effet d'un manque de connaissance du milieu industriel ». Sa collègue Amanda Silva-Brun 173 ( * ) confirme cette analyse : « Les chercheurs gagneraient à connaître plus précisément les contraintes de l'industrialisation et les contraintes réglementaires propres à chaque domaine. »
2. Poursuivre et renforcer les initiatives de facilitation des démarches et de raccourcissement des délais
De nombreuses évolutions positives ont eu lieu au cours des dernières années en la matière . Il convient de les poursuivre et de les amplifier .
a) Raccourcir les délais
Plusieurs intervenants ont souligné les efforts réalisés par les autorités administratives pour raccourcir les délais . L'ANSES s'est ainsi félicitée de respecter les objectifs fixés par la réglementation européenne en matière de délais de traitement des dossiers. Elle y est notamment parvenue en étant plus rigoureuse dans ses interactions avec les entreprises, qui, selon son directeur général, Roger Genet 174 ( * ) , « jouaient de la lenteur de l'instruction : en cas de conclusion défavorable, [elles] fournissaient des données supplémentaires et les produits restaient sur le marché tant que l'Agence n'avait pas statué de nouveau ».
Franck Mouthon 175 ( * ) , président de France Biotech, a également indiqué que les « délais administratifs et réglementaires s'améliorent en France. [...] Le fonctionnement des comités de protection des personnes (CPP) s'améliore de manière considérable, notamment pour les recherches impliquant la personne humaine (RIPH) de niveaux 1 et 2, qui concernent les médicaments et les dispositifs médicaux. D'ailleurs, un règlement européen impose désormais qu'en cas de non-réponse dans un certain délai la réponse soit réputée positive. En outre, l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ASNM) rend un avis global, à la fois réglementaire et éthique, sur l'autorisation de l'essai, ce qui permet une bonne synchronisation du processus ».
Par ailleurs, la mise en place de l'autorisation temporaire d'utilisation 176 ( * ) a été saluée, car elle permet, sous certaines conditions, l'utilisation et le remboursement de médicaments n'ayant pas reçu d'autorisation de mise sur le marché 177 ( * ) . Toutefois, ces dispositifs sont d'un usage restreint et ne permettent pas de régler la question des délais d'autorisation et de remboursement des médicaments ou dispositifs n'entrant pas dans leur champ d'application .
De même, si plusieurs intervenants se sont félicités de l'instauration du dispositif de l'article 51 de la loi 178 ( * ) de financement de la sécurité sociale pour 2018, qui permet d'expérimenter de nouvelles organisations en santé reposant sur des modes de financement inédits, ils sont nombreux à en souligner également les limites. En particulier, les porteurs de projet déplorent la complexité et la longueur des procédures.
Il convient donc de raccourcir considérablement les délais de traitement « de droit commun », afin de limiter la comparaison défavorable à la France en la matière.
Réduire les délais des procédures administratives, en se fixant des objectifs chiffrés .
Comme il a été dit précédemment, la « France ne brille pas par la simplicité de son système : beaucoup d'acteurs et d'interlocuteurs sont mobilisés » 179 ( * ) . C'est d'ailleurs ce constat qui a conduit à la création de l'Agence de l'innovation de santé, laquelle pourra justement « centraliser et paralléliser les demandes ». Cela permettra en outre d'éviter certaines lourdeurs, liées par exemple au fait que plusieurs interlocuteurs posent les mêmes questions.
L'autre piste d'amélioration soulevée par le président de France Biotech est la dimension « engageante » des réponses des agences , comme le fait la Food and Drug Administration américaine. Cette autorité fournit « la liste des courses [que les entreprises] ont à faire pour passer d'une étape à une autre, ce qui est très précieux ». Par conséquent, un « avis scientifique ou réglementaire américain peut être opposé aux investisseurs en cas de due diligence ». En effet, dès lors que les actions requises ont été faites par un candidat pour valider une étape, celui-ci est certain que cette étape est franchie. Il en résulte une meilleure efficacité et une plus grande sécurité.
Systématiser la pratique des procédures menées en parallèles et imposer que les administrations soient engagées par leurs réponses antérieures.
b) Faciliter l'implantation d'installations industrielles
L'une des difficultés soulevées par des entrepreneurs, notamment ceux que la mission a rencontrés lors de ses déplacements à Troyes et à l'École polytechnique, réside dans la rareté du foncier à vocation économique. Il est en effet de plus en plus compliqué de trouver des espaces disponibles, suffisamment vastes et pouvant accueillir une implantation industrielle. Cette difficulté s'accroît avec l'objectif de « zéro artificialisation nette » des sols en 2050 180 ( * ) , qui, pour légitime qu'il soit, entraîne forcément une concurrence dans l'usage des sols.
Comme l'indique Louis Fleuret 181 ( * ) , directeur adjoint de French Tech, le « foncier est aussi important que le financement, car c'est un élément de risque, donc un frein au financement. Si l'on dérisque les sujets, l'argent viendra. Cela relève à la fois du réglementaire et de l'organisation entre l'État et les collectivités territoriales ».
Plusieurs initiatives ont été prises pour remédier à cette difficulté et faciliter l'implantation des industries. En particulier, la Banque des territoires 182 ( * ) a créé le dispositif Territoires d'industrie, dont l'une des quatre priorités est précisément « l'aménagement industriel et la maîtrise du foncier, avec l'aménagement de zones industrielles et la construction d'immobilier industriel » . Cet établissement « développ[e] des solutions pour permettre aux industriels d'économiser leurs fonds propres et de concentrer leurs ressources sur la production », en recourant, quand c'est possible, au compactage d'usine pour économiser de la surface. Cette initiative intègre évidemment les collectivités territoriales, notamment les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), qui ont la maîtrise du foncier. French Tech, qui élargit son action au-delà du numérique pour accompagner les start-up industrielles, est partie prenante au projet.
Les régions 183 ( * ) sont également fortement impliquées dans la recherche de foncier pour les entreprises. Sylvain Dorschner, directeur général de Grand E-nov, a insisté sur le fait qu'« il est essentiel de pouvoir offrir à ces entreprises [...] un parcours foncier adapté. Une start-up industrielle passe par plusieurs phases de croissance : elle peut avoir besoin d'un ou de deux hectares au départ puis avoir une option d'achat sur un terrain de dix hectares pour pouvoir passer à l'échelle, tout en libérant les hectares de la première phase pour une autre start-up industrielle... »
Afin de faciliter l'implantation d'installations industrielles sur notre territoire, Bruno Bonnell a proposé de renforcer et d'étendre le dispositif des zones franches urbaines-territoire d'entrepreneurs (ZFU-TE). L'objectif visé est de créer de véritables zones franches industrielles, sur le modèle de ce qui existait en matière commerciale. Ce dispositif d'exonération fiscale et/ou sociale permettrait de relancer l'industrialisation du pays. Le SGPI souhaiterait s'appuyer sur les sous-préfets à la relance, dont les postes avaient été créés au moment du lancement du plan France Relance, pour en faire « des sous-préfets à l'investissement » 184 ( * ) , à même de prendre en main ce chantier.
À la suite de la remise du rapport du député Guillaume Kasbarian 185 ( * ) , la démarche de labellisation de « sites industriels clés en main » a été instaurée , qui a permis d'identifier 127 sites à ce jour. Laurent Guillot souligne que ce « dispositif est à juste titre la pierre angulaire de la politique du Gouvernement en faveur de la simplification et l'accélération des implantations d'activités, [car les] investisseurs doivent pouvoir s'y fier sans rencontrer de délais "cachés" à la suite de leur décision d'implantation » 186 ( * ) . Néanmoins, il alerte contre la dégradation de la qualité du label, qui doit demeurer fiable, sous peine de saper la confiance des investisseurs.
Par ailleurs, il invite l'exécutif à cartographier le foncier disponible et à en planifier l'usage, afin de répondre efficacement aux besoins des entreprises, et à améliorer la visibilité du foncier productif disponible . Cela nécessite, notamment pour la sanctuarisation de très grands sites, d'inclure les régions et les intercommunalités dans la démarche, afin de les amener à répondre à un « appel à propositions "grands sites" », permettant d'identifier les implantations possibles. Enfin, il insiste sur la nécessité absolue, dans le contexte de raréfaction du foncier productif, d'accroître les opérations de recyclage des sites industriels .
Augmenter le nombre de « sites industriels clés en main » au travers d'une meilleure planification de leur utilisation, en collaboration avec les collectivités territoriales et les autorités déconcentrées de l'État, et en privilégiant les opérations de recyclage des sites industriels .
c) OEuvrer pour un marché européen plus intégré
L'un des ressorts de l'installation aux États-Unis de nos entreprises innovantes, au-delà de la question du plus grand dynamisme du financement privé de ce pays, réside dans la volonté d'accéder à un marché vaste et unifié : même langue, mêmes règles (ou à peu près), totale liberté de circulation des marchandises, des personnes et des capitaux. Le marché français étant assez restreint, alors que les évolutions économiques et technologiques s'accélèrent et que la prime bénéficiant au premier acteur sur le marché est de plus en plus importante, l'enjeu de l'approfondissement du marché unique européen et de l'harmonisation des procédures à l'échelle de l'Union se fait donc plus crucial.
Dans la réponse au questionnaire qui lui avait été envoyé par la mission d'information, la direction générale Grow 187 ( * ) de la Commission européenne constate que l'« obligation d'obtenir des autorisations dans plusieurs États membres, les difficultés d'application du principe de la reconnaissance mutuelle, qui n'est pas un principe absolu, les problèmes liés à l'équivalence des tests et certificats à défaut d'un référentiel commun, les problèmes liés aux labels, la nécessité des traductions, les frais administratifs, de traduction ou de certificats additionnels, etc . constituent des obstacles qui découragent les investisseurs et empêchent la création et le développement des entreprises ».
Elle ajoute que l'une « des 6 priorités de la Commission pour 2019-2024 est d'établir une économie au service des personnes en créant des conditions d'investissement plus attrayantes et une croissance créatrice d'emplois de qualité, en particulier pour les jeunes et les petites entreprises dans un marché intérieur plus approfondi et plus équitable ».
Néanmoins, si elle affirme que des « solutions existent afin de faire véritablement un marché unique », elle admet également qu' « il serait difficile d'obtenir l'accord et la collaboration nécessaire des États membres. [En effet, les] multiples autorisations nationales pourraient être [remplacées] par une autorisation valide pour toute l'UE accordée par les instances nationales en collaboration au niveau européen, avec des frais administratifs fixes par catégorie, l'établissement d'un référentiel commun pour les tests et certificats qui aurait comme résultat leur reconnaissance mutuelle automatique, l'utilisation approuvée par les autorités nationales compétentes d'un code digital par lequel l'acheteur pourrait, via son téléphone mobile, trouver toutes les informations relatives aux labels et à la composition du produit dans sa langue nationale, [mais] ces solutions nécessitent le consentement et la coopération étroite des États membres au niveau européen et un niveau de digitalisation de la société européenne très élevé ».
Par conséquent, eu égard au handicap que représente l'absence d'un vaste marché unifié et en dépit du défi qu'une telle évolution représente, l'objectif d'une intégration européenne croissante doit être poursuivi avec constance et application . Cet objectif de plus long terme et qui ne dépend pas que de l'État français doit rester en ligne de mire, car sa réalisation aura un impact puissant sur le dynamisme de notre industrie.
Accélérer l'intégration du marché européen .
* 155 Audition du 19 janvier 2022.
* 156 Audition du 2 février 2022.
* 157 Audition du 15 mars 2022.
* 158 La même remarque peut être faite à l'égard des représentants des autres fonds que votre rapporteur et votre président ont rencontrés : Ibionext, Auriga et Sofinova, le 8 mars 2022, ou encore AdBio Partners, le 30 mars 2022.
* 159 Audition du 8 mars 2022.
* 160 Guillot (Laurent), Simplifier et accélérer les implantations d'activités économiques en France , rapport au Gouvernement, janvier 2022.
* 161 Ce rapport montre par exemple que l'administration française attend presque systématiquement que l'étude faune/flore réalisée par le pétitionnaire porte sur quatre saisons, quelle que soit l'ampleur du projet, alors que cette étude porte sur quatre à six mois en moyenne en Allemagne, douze au maximum pour une usine. La durée et le périmètre de l'étude devraient être proportionnés au projet.
* 162 Ibidem , page 24.
* 163 Healthtech : logiciels de médecine, numérique de santé, télémédecine, etc. Medtech : équipements médicaux, machines, logiciels de traitement et de diagnostic, etc. Biotech : biologie, médicaments, molécules, etc .
* 164 Audition du 30 mars 2022.
* 165 Audition du 30 mars 2022.
* 166 Voir infra, III.B.2, les procédures accélérées de mise sur le marché.
* 167 Entendue par votre rapporteur et votre président, le 8 mars 2022.
* 168 La mission d'information a entendu une voix discordante. Lors de son audition, le 8 mars 2022, Bruno Bonnell, secrétaire général pour l'investissement, s'est appuyé sur son retour d'expérience en tant qu'entrepreneur pour affirmer que « les procédures administratives prennent le même temps ici ou ailleurs, mais pas au même stade ».
* 169 Rencontré par la mission d'information lors de son déplacement à la SATT de Saclay.
* 170 Schéma fourni par EG 427.
* 171 Audition du 8 mars 2022.
* 172 Audition du 23 mars 2022.
* 173 Audition du 23 mars 2022.
* 174 Audition du 23 mars 2022.
* 175 Audition du 23 mars 2022.
* 176 L'autorisation temporaire d'utilisation a été supprimée et remplacée par l'autorisation d'accès précoce et l'autorisation d'accès compassionnel par l'article 78 de la loi du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.
* 177 Et même n'ayant pas vocation à en recevoir pour ce qui concerne l'accès compassionnel.
* 178 Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017.
* 179 Franck Mouthon, audition du 23 mars 2022.
* 180 Loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, article 191.
* 181 Audition du 23 mars 2022.
* 182 Audition du 30 mars 2022.
* 183 Audition de la région Grand Est et de la région Auvergne-Rhône-Alpes, le 30 mars 2022.
* 184 Évolution préconisée également par Laurent Guillot, dans son rapport cité supra .
* 185 Rapport au Premier ministre, 5 chantiers pour simplifier et accélérer les installations industrielles , septembre 2019.
* 186 Ibidem , pp. 37 et suivantes.
* 187 Marché intérieur, industrie, entrepreneuriat et PME ; commissaire Thierry Breton.