COMMISSION DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
Le présent bilan d'application des lois porte sur les lois adoptées entre le 1 er octobre 2011 et le 30 septembre 2021 et examinées au fond par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.
Les mesures d'application comptabilisées dans ce bilan sont, d'une part, celles publiées entre le 1 er octobre 2020 et le 31 mars 2022 pour les lois promulguées au cours de la session parlementaire 2020-2021 (autrement dit, entre le 1 er octobre 2020 et le 30 septembre 2021), d'autre part, celles publiées entre le 1 er octobre 2011 et le 31 mars 2022 pour les lois des sessions parlementaires précédentes.
Les lois sur lesquelles la commission a été saisie pour avis et celles sur lesquelles elle a bénéficié d'une délégation au fond ne figurent pas dans cet état des lieux.
Le rapport établi cette année par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur les lois dont elle assure le suivi prend ainsi en compte 9 lois promulguées jusqu'au 30 septembre 2021 .
A. PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE
1. Le « stock » de lois suivies par la commission
Une loi examinée au fond par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable est entrée en vigueur au cours de l'année parlementaire 2020-2021, contre deux durant l'année parlementaire précédente. Il s'agit de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
Le tableau suivant indique le nombre de mesures d'application attendues et prises pour cette loi :
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Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets |
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Nombre de mesures attendues à terme 555 ( * ) |
142 |
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Nombre de mesures attendues au 31 mars 2022 |
115 |
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Nombre de mesures prises au 31 mars 2022 |
14 |
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Taux d'application au 31 mars 2022 |
10 % |
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Pour information : nombre de mesures facultatives 556 ( * ) prévues par le texte, dont nombre de mesures prises |
7, dont 1 prise |
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Pour information, nombre de mesures prises non attendues 557 ( * ) |
8 |
La commission déplore un taux d'application particulièrement faible pour ce texte, plus de six mois après sa promulgation. Ce faible taux est d'autant plus regrettable qu'il s'agit d'un texte emblématique pour l'action du Gouvernement en matière de lutte contre le dérèglement climatique.
Quatre lois dont l'examen avait commencé lors de l'année parlementaire 2020-2021 ont été promulguées après le 30 septembre 2021 :
- la loi n° 2021-1308 du 8 octobre 2021 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports, de l'environnement, de l'économie et des finances ;
- la loi n° 2021-1485 du 15 novembre 2021 visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique en France ;
- la loi n° 2021-1755 du 23 décembre 2021 visant à renforcer la régulation environnementale du numérique par l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse ;
- la loi n° 2022-269 du 28 février 2022 ratifiant les ordonnances prises sur le fondement de l'article 13 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace.
Ces quatre textes, promulgués après le 30 septembre 2021, ne sont pas comptabilisés dans les statistiques du présent rapport.
a) Les lois totalement applicables
On ne compte aucune loi, adoptée au cours de la session parlementaire 2020-2021, déjà totalement applicable.
En outre, parmi les neuf lois dont la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2021, aucune loi adoptée antérieurement n'est devenue totalement applicable entre le 1 er avril 2021 et le 31 mars 2022. Seule la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire affiche un taux d'application de 100 %, ce qui était déjà le cas l'année dernière pour son entrée dans le champ des lois suivies par la commission.
b) Les lois partiellement applicables
(1) Les lois adoptées au cours de la session parlementaire 2020-2021
Au cours de la dernière session parlementaire, une seule loi, la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, a été définitivement adoptée.
La loi est applicable à 10 % (du fait de la publication de 12 textes permettant de mettre en application 14 mesures attendues 558 ( * ) ; parmi ces textes : 4 décrets en Conseil d'État, 6 décrets simples et 2 arrêtés ; 128 mesures sont encore attendues, dont 28 pour l'application d'articles dont l'entrée en vigueur est postérieure au 31 mars 2022). En excluant les mesures différées, le taux d'application est de 12%.
(2) Les lois antérieures
Parmi les 25 lois relevant des domaines de compétence de la commission, adoptées au cours des dix dernières années, et prévoyant des mesures d'application, 11 nécessitent encore une ou plusieurs mesures réglementaires .
Quatre lois adoptées au cours des sessions précédentes ont également vu leur taux d'application progresser entre le 1 er avril 2021 et le 31 mars 2022 du fait de l'adoption de nombreuses mesures d'application :
- la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires (publication d'un décret simple ; 2 mesures d'application sont encore attendues ; la loi est applicable à 82 %) ;
- la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement (publication d'un décret simple ; 3 mesures d'application sont encore attendues ; la loi est applicable à 80 %) ;
- la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (par la publication de 28 textes permettant de mettre en application 41 mesures attendues 559 ( * ) ; parmi ces textes : 17 décrets en Conseil d'État et 11 décrets simples ; 14 mesures d'application sont encore attendues ; la loi est applicable à 89 %) ;
- la loi n° 2020-105 du 11 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (par la publication de 22 textes permettant de mettre en application 29 mesures attendues 560 ( * ) ; parmi ces textes : 10 décrets en Conseil d'État, 11 décrets simples et 1 arrêté ; 21 mesures d'application sont encore attendues ; la loi est applicable à 75 %).
En revanche, la commission déplore que deux autres lois n'aient connu aucune avancée de mise en oeuvre au cours de la période considérée :
- la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages (4 mesures d'application encore attendues, la loi est applicable à 91 %) ;
- la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne (3 mesures d'application encore attendues, la loi est applicable à 80 %).
2. L'état d'application des lois d'initiative sénatoriale
Au cours de l'année parlementaire 2020-2021, aucune loi d'initiative sénatoriale intéressant la commission n'a été adoptée.
Au cours des neuf sessions précédentes, une seule loi d'initiative sénatoriale examinée au fond par la commission nécessitant une ou plusieurs mesures d'application a été adoptée : la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires (issue d'une proposition de loi déposée par M. Jean-Claude Requier et plusieurs de ses collègues). Comme précédemment indiqué, celle-ci n'est pas encore totalement applicable.
Synthèse - Mise en application des lois suivies par la commission
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Nombre de mesures prévues |
Taux de mise en application au 31 mars 2021 |
Taux de mise en application au 31 mars 2022 |
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dans la loi |
prises au 31 mars 2022 |
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Loi n° 2021-1104 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets |
142 |
14 |
- |
10 % |
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Loi n° 2020-105 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire |
81 |
63 |
44% |
81 % |
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Loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement |
15 |
12 |
73% |
80 % |
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Loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires |
11 |
9 |
73% |
82 % |
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Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités |
130 |
116 |
58% |
89 % |
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Loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire |
29 |
29 |
100% |
100 % |
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Loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne |
15 |
12 |
80% |
80 % |
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Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages |
45 |
39 |
91% |
91 % |
3. La publication des rapports d'information
a) La publication et l'exploitation des rapports de l'article 67
Aux termes de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi . Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».
Aucun rapport en ce sens n'a été transmis à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable au cours de l'année 2020-2021.
b) La publication des rapports demandés par le Parlement
Sur les 105 rapports demandés au Gouvernement depuis le 1 er octobre 2011 au titre de dispositions issues de lois suivies par la commission, à peine 25 ont été remis au Parlement , c'est-à-dire un peu moins d'un quart du nombre total de rapports attendus.
Au cours de l'année parlementaire 2020-2021 et jusqu'à la date du 31 mars 2022, sept rapports intéressant directement la commission ont été déposés au Sénat.
RAPPORTS D'INFORMATION INTÉRESSANT LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DÉPOSÉS AU SÉNAT ENTRE LE 1 ER OCTOBRE 2021 ET LE 31 MARS 2022
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Disposition de la loi |
Intitulé du rapport |
Date de remise du rapport |
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Article 189 de la loi n° 2019-1428 d'orientation
des mobilités
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Rapport au Parlement sur la mise en oeuvre des dispositions de l'article L. 3221-4-1 du code général des collectivités territoriales |
16 novembre 2021 |
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Article 183 de la loi n° 2019-1428 d'orientation des
mobilités
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Rapport au Parlement sur la régulation des services de mobilité routière automatisée |
17 novembre 2021 |
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Article 274 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets |
Plan stratégique national (PSN) 2023-2027 de la politique agricole commune (PAC) |
6 janvier 2022 |
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Article 187 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités |
Rapport du Gouvernement au Parlement relatif au premier bilan de la mise en oeuvre du : « savoir rouler à vélo » |
7 janvier 2022 |
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Article 2 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets |
Rapport du Gouvernement au Parlement sur l'affichage environnemental des produits alimentaires - Bilan de l'expérimentation et enseignements |
14 mars 2022 |
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Article 15 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire |
Rapport au Parlement sur le bilan de l'expérimentation affichage environnemental textiles d'habillement et chaussures de la loi anti-gaspillage pour une économie circulaire (AGEC) |
23 mars 2022 |
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Article 81 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités |
Rapport du Gouvernement au Parlement relatif à la décarbonation et la réduction des émissions atmosphériques polluantes des transports aériens, maritimes et fluviaux |
30 mars 2022 |
Pas moins de 63 rapports portant sur des lois qu'elle a examinées au fond sont encore attendus au 31 mars 2022.
Comme les années précédentes, la commission déplore la lenteur d'élaboration de ces documents .
4. La publication des ordonnances
L'unique loi promulguée au cours de la session parlementaire 2020-2021 a habilité le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance : la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets contient 20 habilitations en ce sens et, au 31 mars 2022, aucune habilitation n'avait fait l'objet de publication d'ordonnance !
* 555 Certaines mesures concernent des articles, dont l'entrée en vigueur est postérieure au 31 mars 2022. Ces mesures ont donc été exclues du calcul du taux d'application.
* 556 Certaines mesures attendues constituent une simple faculté pour le Gouvernement. Ces mesures, attendues et/ou prises, ne sont pas prises en compte dans le calcul du taux d'application.
* 557 Pour l'application de certains articles, le Gouvernement est susceptible de publier des mesures qui n'étaient pas prévues par le texte. Ces mesures dites « hors compteur » ne sont pas prises en compte dans le calcul du taux d'application.
* 558 Un même texte peut répondre à plusieurs mesures attendues.
* 559 Un même texte peut répondre à plusieurs mesures attendues.
* 560 Un même texte peut répondre à plusieurs mesures attendues.