II. UN RAPPROCHEMENT AVEC L'EUROPE QUI RESTE AMBIVALENT ET MARQUÉ PAR UNE ATTENTE D'ALIGNEMENT STRATÉGIQUE
A. DES ÉTATS-UNIS UN PEU PLUS PROCHES DE L'EUROPE
1. Sur la forme, une amélioration des relations avec l'Union européenne
Alors que le président Donald Trump était allé jusqu'à qualifier l'Union européenne d'ennemie, le président Biden a d'emblée manifesté une volonté d'apaisement des relations avec l'Union européenne , notamment dans le domaine commercial où les contentieux s'étaient accumulés, et de relance des coopérations. Le sommet UE- États-Unis qui s'est tenu le 15 juin 2021, au lendemain d'un sommet de l'OTAN, à l'occasion du premier déplacement à l'étranger du nouveau chef d'État américain, a été le symbole de ce réchauffement des relations.
Plusieurs différends commerciaux initiés ou accentués sous l'administration Trump ont ainsi trouvé une solution , au moins temporairement : c'est le cas de celui relatif aux aides publiques au secteur aéronautique (dit contentieux Airbus-Boeing), sur lequel un accord d'une durée de cinq ans a été trouvé, suspendant des sanctions croisées d'un montant important (7,5 milliards de dollars d'exportations de l'UE étaient concernées). De la même manière, une issue temporaire a été trouvée à l'automne 2021 au contentieux sur les importations d'aluminium et d'acier, dans l'attente d'un règlement définitif. Enfin, l'accord historique négocié en octobre 2021 à l'OCDE sur une taxation minimale (15 %) des entreprises multinationales a permis d'éviter l'entrée en vigueur de mesures de représailles commerciales américaines contre les taxes nationales sur les services numériques que plusieurs États européens avaient mis en place, notamment la France (1,3 milliard de dollars d'exportations françaises dans le secteur du luxe étaient potentiellement visées par les mesures de rétorsion).
Par ailleurs, au sommet Union européenne- États-Unis du 15 juin 2021 a été décidée l' instauration du Conseil du commerce et des technologies (CCT ), instance ayant pour objectif de permettre la discussion de sujets économiques d'intérêt commun comme la définition de normes et standards en matière de nouvelles technologies , la sécurisation des chaînes de valeur, les problèmes liés au contrôle export et au contrôle des investissements étrangers, la gouvernance des données et des plateformes...
Une première réunion de ce Conseil (qui est piloté, côté américain, par le secrétaire d'État Antony Blinken) a eu lieu le 21 septembre 2021 à Pittsburgh et a permis de lancer dix groupes de travail :
Les groupes de travail du Conseil du Commerce et des Technologies
1. Groupe sur la coopération en matière de définition des standards dans les nouvelles technologies, pour une plus grande coordination dans les instances internationales en matière de standardisation.
2. Groupe sur le climat et les technologies vertes, notamment pour soutenir le développement des technologies vertes ainsi que le commerce et l'investissement transatlantique en la matière.
3. Groupe sur la sécurisation des chaînes de valeur.
4. Groupe visant à assurer la sécurité, la compétitivité, la résilience et l'interopérabilité des technologies de l'information et de la communication (y compris 5G, câbles sous-marins, etc.).
5. Groupe sur la gouvernance des données et des plateformes technologiques.
6. Groupe sur l'utilisation abusive des technologies en violation de la sécurité et des droits de l'homme, notamment pour lutter contre les surveillances illégales, y compris sur les réseaux sociaux.
7. Groupe sur le contrôle export, pour échanger sur les évolutions réglementaires dans ce domaine.
8. Groupe sur le contrôle des investissements étrangers, pour échanger sur les tendances d'investissement représentant un risque sécuritaire.
9. Groupe visant à la promotion de l'accès des TPE/PME aux technologies numériques.
10. Groupe sur les enjeux commerciaux globaux qui abordera, entre autres, les réponses aux pratiques et politiques distorsives de pays tiers en matière commerciale.
Une deuxième réunion du CCT s'est tenue les 15 et 16 mai 2022 à Paris. Lors de cette dernière, le champ des sujets abordés a été étendu (intelligence artificielle, lutte contre le travail forcé...), des domaines prioritaires de coopération (semi-conducteurs, minéraux critiques...) ont été ciblés en ce qui concerne les thèmes de la résilience et de la transparence des chaînes de valeur et a été décidée la création d'un groupe de travail sur le financement de réseaux de communication sûrs dans les pays tiers.
Cette dynamique positive entre les deux puissances a cependant failli s'enrayer du fait de deux épisodes de tensions survenus à la fin de l'été 2021 :
- le premier est lié au retrait précipité et non concerté des États-Unis d'Afghanistan en août 2021, qui est venu contredire l'intention d'une approche plus coopérative avec les pays européens ;
- le second a été provoqué par l'annonce le 15 septembre 2021 par les États-Unis d'une nouvelle alliance militaire dans le Pacifique ( partenariat Aukus entre les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Australie) impliquant la dénonciation par l'Australie d'un contrat avec la France d'un montant de 8 milliards d'euros (« le contrat du siècle ») pour la fourniture de sous-marins conventionnels.
Ces deux moments ont beaucoup marqué les pays européens qui y ont vu un retour aux pratiques brutales et imprévisibles de l'administration Trump.
L'expression vive par la France de sa colère (par le rappel de son ambassadeur à Washington, un geste diplomatique sans précédent) et du sentiment d'avoir été trahie dans le cadre de l'affaire Aukus a cependant conduit le Président américain à formuler des excuses et à entrer dans une démarche de réparation et de relance de la relation bilatérale qui, au-delà de la France, a eu un effet positif sur la relation Union européenne-États-Unis. La France a notamment obtenu l'inscription dans la déclaration de Rome 10 ( * ) la nécessité d'une bonne information mutuelle (politique « de non surprise ») et le soutien américain aux efforts de la défense européenne, en complément de l'OTAN.
Par ailleurs, cette crise a débouché sur l'instauration de nouveaux formats de dialogues entre l'Union européenne et les États-Unis : dialogue sur la Chine, dialogue sur l'Indopacifique et dialogue sur les questions de sécurité.
Enfin, la guerre en Ukraine a contribué à rapprocher l'Union européenne et les États-Unis . En amont du conflit, la mise au point de régimes coordonnés de sanctions, fondés sur une approche graduelle, et destinés à apporter une réponse unifiée en cas d'agression de la Russie, a donné lieu à une étroite concertation (à la différence notamment de ce qu'il s'était produit lors de l'adoption des sanctions contre l'Iran). Les échanges quotidiens rendus nécessaires par la gestion de cette crise , s'appuyant sur les canaux mis en place récemment, comme le dialogue spécifique sur la Russie, ont contribué à fluidifier et à amplifier cette relation transatlantique, désormais considérée comme très coopérative.
Sanctions américaines et sanctions européennes vis-à-vis de la Russie
Selon l'administration Biden, les sanctions américaines poursuivent trois objectifs : réduire les ressources à la disposition de la Russie pour mener la guerre et tendre à la fin du conflit, réduire la dépendance à la Russie et éviter un choc sur les marchés mondiaux. En coordination avec les Alliés, le président Biden a défendu une stratégie fondée sur une gradation de ces sanctions économiques , avec dans un premier temps le gel des réserves détenues par la Banque centrale russe à l'étranger et la suspension des institutions financières russes du système de paiement Swift . Des sanctions personnelles à l'encontre de Vladimir Poutine et des membres de son gouvernement ont complété les premières mesures. Devant l'amplification de l'attaque, les États-Unis ont interdit l'espace aérien américain aux avions russes et ciblé les biens acquis aux États-Unis par des oligarques. Le 8 mars 2022, Joe Biden a ordonné un embargo sur les importations américaines de pétrole et gaz russes , décidé en coordination avec les Alliés des États-Unis et soutenu par les deux partis au Congrès.
De son côté, L'Union européenne a adopté 6 paquets de sanctions , dont quatre entre le 23 février et le 15 mars, aux objectifs similaires à ceux de l'administration américaine : affaiblir la capacité du Kremlin à financer la guerre en Ukraine et imposer des coûts économiques importants à l'élite politique de la Russie, responsable de l'invasion. Une coordination avec les États-Unis a été systématiquement recherchée dans l'application des sanctions . Ces paquets comprennent des désignations individuelles, l'interdiction de toutes les transactions avec certaines entreprises publiques, des restrictions commerciales (secteurs du luxe, de l'acier et du fer), l'interdiction de nouveaux investissements dans le secteur de l'énergie russe, ainsi que des restrictions à l'exportation pour les biens à double usage et les biens et technologies susceptibles de contribuer au renforcement technologique du secteur de la défense russe. L'UE s'est également associée le 15 mars 2022 à une déclaration plurilatérale à l'OMC visant à retirer le traitement de la nation la plus favorisée à la Russie. Adopté le 2 juin 2022, le 6ème paquet de sanctions comprend des mesures d'interdiction des services d'assurance et de financement pour le transport du pétrole brut ou de produits pétroliers russes ou exportés de Russie, l'UE n'ayant cependant pas été jusqu'à s'aligner sur l'embargo américain sur les importations de gaz russe compte tenu de sa forte dépendance vis-à-vis de la Russie.
Comme l'a souligné un diplomate entendu par la mission, il convient de garder à l'esprit que les États-Unis ont intérêt à ce que leur relation avec l'UE fonctionne et soit la plus fluide et efficace possible, car ils ont relativement peu de temps et d'énergie à lui consacrer. Il s'agit avant tout d'une question de pragmatisme.
2. Un réengagement politique et militaire des États-Unis en Europe imposé par la guerre en Ukraine
La guerre en Ukraine déclenchée le 24 février 2022 a conduit les États-Unis à se réengager rapidement et massivement sur le continent européen pour soutenir ce pays indépendant et souverain contre l'agression dont il fait l'objet par la Russie, mais aussi pour renforcer la protection des Alliés dans le cadre de l'OTAN et dissuader Moscou de toute action visant le territoire de ses États membres, en particulier sur le flanc oriental.
S'ils ont été les premiers à avertir, dès l'automne 2021, leurs partenaires de l'imminence d'une attaque russe, les États-Unis n'avaient sans doute pas prévu dans leurs orientations stratégiques d'intervenir sur ce front européen , puisqu'ils étaient avant tout préoccupés par la situation sur le front indopacifique causée par l'aggravation des tensions avec la Chine.
Ils ont d'abord privilégié la voie diplomatique avec la Russie, en organisant une rencontre au sommet entre les deux présidents en juin 2021, puis en tenant des discussions avec Moscou, sans pour autant céder à ses exigences de « garanties de sécurité 11 ( * ) », en réponse aux deux propositions russes de traités de sécurité présentées à l'automne 2021.
Ils ont également tenté de dissuader son passage à l'acte, en mettant en garde Moscou contre les sanctions encourues , préparées en étroite coordination avec l'Union européenne. Le premier train de sanctions est entré en vigueur dès l'agression et a été suivi de cinq autres, constituant le plus important régime de sanctions jamais mis en oeuvre. Si leur effet contre la Russie est réel et devrait se renforcer dans la durée, ces sanctions n'ont pas pour objectif d'arrêter la guerre à court terme. En outre, elles ne sont appliquées que par les alliés occidentaux. Le reste du monde, bien qu'ayant majoritairement condamné l'agression russe à l'Assemblée générale de l'ONU, n'est pas aligné avec l'OTAN sur cette question.
Les États-Unis apportent un soutien massif à l'Ukraine et notamment à son effort de guerre . Selon les données du Kiel Institute (qui répertorie toutes les aides allouées à l'Ukraine dans son outil Ukraine Support Tracker ), le montant de l'aide engagée en faveur de l'Ukraine depuis l'invasion russe s'élève à 43 milliards d'euros, dont 24,1 milliards d'euros d'aide militaire, évoluant de plus en plus vers la livraison d'armes lourdes. Il s'agit de l'aide annuelle la plus élevée allouée par les États-Unis à un pays étranger au cours de la dernière décennie, soit deux fois le montant donné en 2011 à l'Afghanistan 12 ( * ) .
Ce soutien préexistait à la guerre actuelle, les États-Unis fournissant des équipements miliaires, au départ non létaux, et de l'assistance humanitaire à l'Ukraine depuis 2014. Pas moins de six plans d'aide se sont succédé depuis cinq mois , dont l'important plan de 40 milliards de dollars voté en mai 2022 par le Congrès. Cette aide américaine représente pour l'Ukraine un soutien qui, au fil des mois, est passé de 30 millions de dollars par jour à 135 millions de dollars par jour 13 ( * ) .
Les États-Unis se montrent vigilants à ne pas se placer dans une situation de co-belligérance avec la Russie (refusant par exemple de faciliter la livraison d'avions de chasse polonais Mig-29) et à éviter tout risque d'escalade . Ils privilégient la fourniture d'armes défensives ou n'ayant pas la capacité d'atteindre le territoire russe et conditionnent la livraison de certains équipements (comme celle récemment décidée des systèmes d'artillerie HIMARS) à un engagement des Ukrainiens qu'ils ne serviront pas à cibler celui-ci.
Un autre volet du réengagement des États-Unis en Europe est bien sûr le renforcement de l'OTAN. Il ne vise pas à soutenir l'Ukraine car « l'otanisation » de la gestion de ce conflit risquerait de conduire à un affrontement direct avec la Russie, ce que les États-Unis veulent absolument éviter. Il s'agit de renforcer la posture défensive de l'Alliance en vue de dissuader la Russie de l'attaquer sur son flanc est et de répondre aux inquiétudes des pays d'Europe de l'est .
Alors que le volume de troupes américaines en Europe avait progressivement été ramené de 304 000 à la fin de la Guerre froide à 80 000 en 2020, il a été rehaussé de 20 000 entre janvier et mars 2022, soit une augmentation de 25 % qui porte à 100 000 le nombre des soldats américains déployés en Europe. Les effectifs supplémentaires ont été déployés majoritairement en Pologne, mais aussi dans les pays Baltes et d'autres pays du flanc est. A ce renforcement de la présence militaire américaine en Europe s'ajoute la multiplication des forces militaires de l'OTAN déployées en Europe à travers la création de quatre nouveaux groupements tactiques multinationaux (en Roumanie, Bulgarie, Hongrie et Slovaquie) et le renforcement des quatre qui existaient déjà dans les pays Baltes et en Pologne 14 ( * ) , annoncés lors du Sommet extraordinaire de l'OTAN du 25 mars 2022. Lors de sa visite en Pologne, le lendemain de ce Sommet du 25 mars, le Président Biden a assuré que « l'Alliance atlantique défendrait chaque centimètre du territoire de l'OTAN », conformément à l'article 5 du traité de Washington.
A l'occasion du Sommet de l'OTAN de Madrid les 28-30 juin derniers, les États-Unis ont annoncé un renforcement supplémentaire de leur présence militaire en Europe , sans préciser exactement son ampleur en termes d'effectifs : ont été notamment annoncés l'installation d'une base permanente en Pologne, le déploiement d'une présence renforcée - sur une base rotationnelle - en Roumanie, ainsi que la mise à disposition de capacités de défense aérienne en Italie et en Allemagne, de chasseurs F35 au Royaume-Uni et de deux frégates supplémentaires en Espagne.
Ils ont bien sûr soutenu le renforcement significatif de la posture de l'OTAN sur le flanc est (davantage de forces déployées et prêtes au combat, dont la taille pourra être portée si nécessaire au niveau de brigades) sans aller toutefois jusqu'à satisfaire les demandes des alliés de l'est concernant une « défense de l'avant » (qui impliquerait le déploiement en permanence de forces de niveau brigade sur leur territoire) et le renforcement de la réactivité (augmentation à 300 000 hommes de l'effectif de la force de réaction).
Rappelons que ce Sommet historique a aussi été marqué par l'adoption du nouveau concept stratégique de l'OTAN et par l'acceptation des candidatures de la Suède et de la Finlande (au prix d'importantes concessions de celles-ci à l'égard des préoccupations de sécurité de la Turquie).
Enfin, l'ensemble des États membres se sont réengagés à augmenter les budgets qu'ils consacrent à la défense pour atteindre la norme OTAN prévoyant 2% du PIB.
Sur le plan doctrinal , les États-Unis ont bien voulu, dans le contexte de la guerre en Ukraine, revenir sur l'orientation qu'ils envisageaient de donner à leur nouvelle Nuclear Posture Review , tendant à réduire le rôle de l'arme nucléaire dans la politique américaine de défense au profit du concept plus englobant de défense intégrée (« integrated deterrence »).
Pour l'heure, ce r éengagement américain outre-atlantique bénéficie du soutien de l'opinion publique américaine . Les élus en campagne pour les Midterms soutiennent largement le président ukrainien Volodymyr Zelensky, dont la cause est populaire, et sont partisans d'une implication forte des États-Unis dans le conflit. Il faut, en outre, rappeler l'importance de la diaspora ukrainienne aux États-Unis . La tendance pourrait cependant se retourner au fil des mois, avec l'augmentation du prix du pétrole et donc du carburant provoqué par la guerre, et plus généralement la hausse de l'inflation qui entament le pouvoir d'achat des ménages.
3. Les conséquences de la guerre sur les relations énergétiques avec les États-Unis15 ( * )
? Les exportations de gaz naturel liquéfié (GNL) des États-Unis vers l'UE (environ 22 milliards de m 3 en 2021) ont sensiblement augmenté à partir de décembre 2021, sous l'effet de la hausse des prix sur les marchés européens en comparaison avec les marchés asiatiques. Cette tendance s'est évidemment renforcée depuis le déclenchement de la guerre en Ukraine avec les perturbations sur le marché énergétique et les craintes d'une suspension de fourniture de gaz par la Russie, qui représente 40% des approvisionnements européens en gaz naturel, soit environ 155 milliards de mètres cubes.
Il faut rappeler, à cet égard, que les États-Unis s'étaient opposés de manière virulente au projet de gazoduc Nord Stream 2, destiné à doubler la capacité d'approvisionnement de l'Allemagne en gaz russe , allant jusqu'à lui imposer des sanctions. En effet, ils voyaient dans ce projet passant par la mer Baltique une menace pour la sécurité économique et stratégique de l'Ukraine (par laquelle transite 40% du gaz russe destiné à l'Europe, générant d'importantes recettes) ainsi que pour la sécurité énergétique européenne, et sans doute aussi un frein à l'augmentation future de leurs exportations de GNL en Europe. L'administration Biden avait cependant consenti à lever les sanctions au printemps 2021, pour améliorer les relations entre les États-Unis et l'Allemagne, dans le contexte d'une volonté de rapprochement avec l'Union européenne. L'Allemagne a finalement suspendu en février dernier la mise en fonctionnement de Nord Stream 2, en réaction à la reconnaissance par la Russie de l'indépendance des entités séparatistes de Lougansk et Donetsk dans le Donbass.
Actuellement, les trois quarts des exportations américaines de GNL se dirigent vers l'Union européenne , alors que les États-Unis exportent au maximum de leurs capacités. Celles-ci devraient augmenter prochainement avec la mise en service de deux nouvelles lignes de liquéfaction en Louisiane.
Le président américain Joe Biden a annoncé conjointement avec la présidente de la Commission européenne Ursula Von der Leyen que les États-Unis « et d'autres partenaires » s'efforceraient de livrer 15 milliards de m 3 supplémentaires à l'Union européenne d'ici la fin 2022, dans le but d'atteindre 50 milliards de m 3 supplémentaires par an à horizon 2030 (soit 15% des besoins énergétiques européens), cette annonce étant notamment destinée à envoyer des signaux favorables aux investisseurs américains du secteur du GNL. Un groupe de travail États-Unis - Union européenne va être créé pour sécuriser les approvisionnements énergétiques européens.
La France n'est dépendante qu'à hauteur de 17% de la Russie pour son approvisionnement en gaz, la Norvège étant son premier fournisseur (36%), et envisage aussi de diversifier ses fournisseurs (États-Unis, Qatar, Egypte, Norvège, Algérie...).
? En ce que concerne le pétrole , l'Union européenne importe 3,5 millions de barils par jour (b/j) en provenance de la Russie, dont 2,5 millions b/j sous forme de brut et 1 million b/j sous forme de pétrole raffiné. La dépendance au pétrole russe est très forte dans certains pays de l'Est de l'Europe alimentés par oléoduc depuis la Russie (Slovaquie, République tchèque, Pologne, Hongrie). L'approvisionnement pétrolier français est, quant à lui, relativement plus diversifié : en 2020, 30% de l'approvisionnement en pétrole brut venait d'Afrique, 23% de Russie, 16% du Proche et Moyen-Orient, 15% d'Amérique, et 14% d'Europe.
Les États-Unis jouent depuis plusieurs mois un rôle très actif dans la libération des réserves pétrolières stratégiques au niveau international destinée à détendre les cours. En novembre 2021, ils ont annoncé libérer un total de 50 millions de barils de leurs réserves stratégiques de pétrole, après s'être coordonnés avec la Chine, l'Inde, le Japon, la Corée du Sud et le Royaume-Uni. Le 2 mars puis le 1 er avril 2022, ils ont contribué à hauteur de 50% à la libération de plus de 120 millions de barils décidée par l'Agence Internationale de l'Energie en deux temps. Face à la difficulté d'obtenir de nouveaux engagements de la part de certains grands acteurs (Chine, Inde), les États-Unis ont également annoncé la libération unilatérale d'un million de barils par jour pour les six prochains mois, soit un total de 180 millions de barils, alors que leurs réserves stratégiques de pétrole s'élèvent à 571,3 millions de barils, leur niveau le plus bas depuis mai 2002.
Par ailleurs, les États-Unis ont indiqué, par la voix de leur envoyé spécial pour les affaires énergétiques au sein du département d'État, qu'ils pourraient augmenter leur production d'environ 900 000 barils par jour dans un horizon temporel non-spécifié.
* 10 Adoptée à l'issue d'une rencontre bilatérale en octobre 2021 en marge du G20.
* 11 Portant sur la non-expansion de l'OTAN à l'est, au non-déploiement d'armes offensives dans les pays voisins de la Russie et au retour à l'architecture de sécurité européenne dans sa configuration de 1997.
* 12 Four Ways to Understand the $54 billion in U.S. Spending on Ukraine, by Bianca Pallaro and Alicia Parlapiano, New York Times, May 20, 2022.
* 13 What Does $40 Billion in Aid to Ukraine Buy? Mark F. Cancian Senior Adviser, International Security Program, Center for strategic and international Studies, May 23, 2022.
* 14 La création de ces quatre premiers groupements tactiques multinationaux, de niveau bataillon, avait été décidée au sommet de Varsovie de 2016 au titre du rehaussement de la présence avancée de l'OTAN à l'est.
* 15 Données fournies par la Direction générale du Trésor.