DEUXIÈME PARTIE - LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE DES BÂTIMENTS SCOLAIRES : DES PROJETS COMPLEXES POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, PLUS PARTICULIÈREMENT POUR LES COMMUNES
Les collectivités territoriales n'ont pas attendu la crise énergétique actuelle pour agir sur leur patrimoine immobilier public, et plus particulièrement sur leurs bâtiments scolaires. Cet intérêt partagé, à tous les niveaux - régions, départements, échelon communal - a été confirmé lors des auditions des associations d'élus, par les témoignages des élus locaux recueillis sur le site du Sénat et lors des déplacements de terrain.
Le point de vue de Régions de France est à cet égard éclairant : « L'ensemble des régions n'a pas attendu la crise énergétique pour s'atteler à la question de l'état du patrimoine bâti des lycées et des économies d'énergie. Nous y travaillons depuis un certain temps et avons pris pleinement la mesure des enjeux nouveaux. Nous avons ainsi particulièrement avancé sur deux sujets : l'état du bâti et les questions de production, de régulation et de distribution de chaleur. Nous avons commencé ce travail en 2010, et nous avons donné un coup d'accélérateur en 2020 »98(*).
Le sujet n'est pas nouveau pour les collectivités, « néanmoins, la tâche est immense », comme le soulignait la représentante de Régions de France, entendue le 29 mars 2023. Ce constat est naturellement valable pour les départements et les communes.
Le processus de rénovation, de construction ou de réaménagement du bâti scolaire est en effet un long chemin, jalonné de nombreuses étapes qui peuvent être autant d'obstacles, car toutes les collectivités territoriales ne disposent pas de l'expertise technique nécessaire, de l'information, des moyens humains et des ressources financières pour mener jusqu'à leur terme des projets aussi structurants pour leur territoire.
Au cours des auditions qu'elle a menées, la mission d'information s'est plus particulièrement intéressée, à travers les trois étapes-clés de la conduite de projets de rénovation ou construction d'un bâtiment scolaire que sont l'évaluation des besoins et la conception du projet, la recherche des financements et le choix du cadre juridique de la commande, à deux questions majeures : le rôle décisif de l'accès à l'ingénierie, inégal en fonction des collectivités ; et la question cruciale de l'accompagnement des collectivités - plus particulièrement des communes - dans le pilotage de leurs projets.
I. DES PROJETS COMPLEXES, JALONNÉS D'OBSTACLES
La rénovation énergétique des bâtiments scolaires, comme celles des autres bâtiments publics des collectivités, est une démarche complexe qui suppose des moyens en ingénierie (technique, financière, administrative et juridique), ce qui constitue une difficulté pour de nombreuses collectivités, plus particulièrement pour les communes.
A. UNE PROGRAMMATION TRÈS LOURDE
1. Un défi en termes d'organisation
Un guide de bonnes pratiques publié par une association d'élus bretons99(*) illustre la complexité - technique, juridique, financière, administrative - de la conduite des projets de rénovation et de construction de bâtiments durables, si l'on en juge par les étapes qu'elle a identifiées à l'attention des collectivités envisageant de telles démarches :
- questionner la pertinence du projet/identifier les besoins, ses objectifs, sa gouvernance, la capacité financière de la collectivité et inscrire ce projet dans une volonté politique et un programme : associer les élus, usagers et personnels, définir un budget ;
- recruter une maîtrise d'oeuvre de conception compétente : marché public ; intégrer les études à faire réaliser et préciser les matériaux requis (paille, chanvre, terre...) ;
- conception du projet : esquisse (enjeux de paysage, d'accès, de biodiversité, de gestion de l'eau...) puis avant-projet sommaire (APS), avant-projet définitif (APD) et phase projet (PRO) : définir les enjeux de circulation, accessibilité, chauffage et éclairage, qualité de l'air, ventilation, isolation... ;
- sélection des entreprises et suivi du chantier ;
- fonctionnement et maintenance.
S'agissant plus particulièrement des écoles, le parcours décrit par le maire de Richardménil lors du déplacement de la mission en Meurthe-et-Moselle à propos du projet de rénovation/construction de l'école primaire de la commune est éclairant de la complexité de cette démarche et de la diversité des étapes que doivent franchir les collectivités, sur plusieurs années :
- définition des objectifs (2016) : regroupement en un site unique des écoles maternelle et élémentaire ainsi que de la cantine, et usage mutualisé des locaux du temps périscolaire (maison des associations, conseil de jeunes de la commune...) ;
- lancement d'une étude de positionnement et d'analyse urbaine (restructuration du coeur de village), puis réflexion sur l'emplacement et la faisabilité du projet ;
- réflexions sur les scénarios possibles (extension des locaux existants/ajout de nouveaux locaux/reconstruction sur un même site des écoles maternelle et élémentaire) ;
- mise en oeuvre du scénario retenu : choix du regroupement sur un même site
. étude financière
. réunion en mairie avec les équipes enseignantes et l'inspecteur de circonscription pour présenter le projet
. mise en forme du programme, estimation des volumes nécessaires (salles de classe, cantine, espaces divers) en fonction des projections démographiques
. désignation d'un assistant à maîtrise d'ouvrage (AMO) pour l'accompagnement technique et administratif du projet
. recrutement d'un maître d'oeuvre (procédure de concours)
. appel à candidatures - envoi de l'avis de publicité et du règlement de consultation
. réunion d'un comité technique avec la présence d'enseignants
. réunion du jury pour sélectionner les 3 offres admises à concourir parmi les 48 candidatures reçues
- décembre 2018 : sélection du lauréat du concours à partir des trois offres proposées puis validation du choix par le conseil municipal ;
- 2019 : préparation des travaux
. janvier-avril : réalisation de l'avant-projet sommaire
. février : réunion des parents d'élèves
. avril : restitution de l'avant-projet sommaire puis réunion publique de présentation des travaux
. mai : phase avant-projet détaillé (APD)
. décembre : choix des entreprises retenues sur les différents lots
- mai 2020 : début des travaux (10 octobre 2020 : pose de la première pierre)
- septembre 2021 : ouverture de l'école.
2. Des besoins de rénovation différents au sein d'un même ensemble bâtimentaire
Le fait que ces ensembles bâtimentaires relèvent parfois de diverses époques de construction, ce qui induit des besoins de rénovation différents, complique la conception des projets de rénovation. L'attention de la mission d'information a été attirée sur ce point par les élus consultés en ligne :
- « Les bâtiments étant de différentes époques, nous avons différents modes de chauffage. Il faudrait investir pour uniformiser le mode de chauffage » ;
- « Le groupe scolaire a la particularité d'avoir deux modes de chauffage : fuel sur l'ancien bâtiment et électrique sur l'extension faite en 1987. Les charges liées à ces deux énergies sont difficiles à gérer (financièrement et techniquement) » ;
- « 6 collèges (deux neufs en 2014), le reste des années 1900 ; 6 lycées (quatre des années 1900, deux des années 1970) ».
* 98 Mme Carole Canette, vice-présidente du conseil régional Centre-Val de Loire, déléguée aux lycées, à l'éducation, à l'apprentissage, à la jeunesse et à la vie lycéenne (compte rendu du 29 mars 2023).
* 99 « Retours d'expériences pour des bâtiments publics durables et sains » ; 22 retours d'expériences pour des bâtiments publics durables et sains - BRUDED (Bretagne rurale et rurbaine pour un développement durable), association qui rassemble quelque 250 communes et intercommunalités.