II. UNE NÉCESSITÉ : SÉCURISER LE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS DES COLLECTIVITÉS
Dimensionner les moyens nécessaires à la transition écologique des bâtiments scolaires est probablement le principal défi auquel a été confrontée la mission d'information.
À l'incertitude qui caractérise le coût des projets de rénovation, précédemment évoquée, fait écho une inconnue majeure : combien coûtera globalement la transition écologique des écoles, collèges et lycées ?
Par-delà cette difficulté de méthode, la mission d'information a acquis la conviction, cohérente avec ses constats précédents relatifs à l'ingénierie, de la nécessité d'un accès simplifié des collectivités aux différents financements publics mis à la disposition des collectivités.
A. UNE INCONNUE : LE COÛT GLOBAL DE L'EFFORT À ENTREPRENDRE AU COURS DES PROCHAINES ANNÉES
En la matière, la seule certitude est que le coût global de la transition écologique des bâtiments scolaires est significatif.
1. L'anticipation des moyens financiers nécessaires : un exercice incertain
a) Quel budget pour quel bâtiment ?
Pour estimer les investissements nécessaires à la transition écologique des bâtiments des collectivités territoriales, il convient tout d'abord de connaître précisément les besoins en termes de rénovation du parc tertiaire local. Or les études en la matière restent imprécises.
Une étude de l'INET235(*) montre que « le coût de deux opérations de rénovation de même nature et de même niveau peut varier du simple au double » selon :
- l'état initial du bâtiment,
- les matériaux utilisés,
- la nécessité ou non de déplomber ou désamianter, etc.
Ainsi, le bilan d'une vingtaine d'opérations de rénovation conduites au niveau BBC par l'Eurométropole de Strasbourg fait apparaître un coût moyen de 1 000 euros par m2, qui peut s'élever à 1 350 euros en fonction des travaux complémentaires mis en oeuvre.
Selon les réponses adressées à la mission par la Direction de l'immobilier de l'État (DIE), il n'existe pas de réponse unique à la question du coût de la rénovation énergétique d'un bâtiment public pour satisfaire aux différentes obligations réglementaires en matière environnementale.
La DIE n'a pas spécifiquement étudié le coût de la transition environnementale du bâti scolaire, mais ses analyses relatives à l'immobilier de l'État sont éclairantes pour la mission d'information.
La DIE a établi en collaboration avec le CEREMA une méthode de simulation qui s'appuie sur la classification des bâtiments en fonction de leur performance énergétique initiale (des bâtiments « peu performants » assimilables à des passoires thermiques aux bâtiments « très performants » répondant au niveau neerly zero energy building ou NZB prévu par la future directive Efficacité énergétique - DEE). L'estimation du coût au m2 de la rénovation des bâtiments publics qui en résulte dépend de deux paramètres :
- le niveau d'ambition des travaux envisagés (plusieurs scénarios sont envisagés) ;
- et la performance initiale du bâtiment.
Ainsi, le coût au m2 de la rénovation de bureaux s'établit :
- pour une passoire thermique : à 938 euros par m2 pour atteindre le niveau « peu performant », à 1 406 euros par m2 pour atteindre le niveau « performant » et à 3 500 euros par m2 pour atteindre le niveau « très performant » (au niveau de la directive Efficacité énergétique) ;
- pour un bâtiment « peu performant » : à 840 euros par m2 pour atteindre le niveau »performant » et à 1 400 euros par m2 pour atteindre le niveau « très performant » ;
- pour un bâtiment « performant », à 960 euros par m2 pour atteindre le niveau « très performant ».
Les tableaux ci-dessous mettent en évidence des estimations plus élevées pour les bâtiments sanitaires ou sociaux
Estimations des coûts au m2 de la transition environnementale des bâtiments de l'État en fonction de leur nature, de leur état d'origine et des scénarios de rénovation (Source : DIE)
D'où la difficulté d'une évaluation précise du montant des investissements que les collectivités devraient réaliser en matière de transition écologique, qu'il s'agisse des bâtiments scolaires ou des autres éléments de leur parc tertiaire.
b) Le coût global de la rénovation écologique des écoles, collèges et lycées : différentes hypothèses, autant d'incertitudes
Diverses estimations du coût global de la rénovation écologique des bâtiments scolaires ont été portées à l'attention de la mission d'information, mais aucune ne semble totalement convaincante, alors même qu'il s'agit d'une politique publique considérée comme prioritaire.
Le coût global de la rénovation thermique des bâtiments scolaires, en supposant que l'ensemble de ces rénovations consistent en des rénovations globales au niveau Bâtiment basse consommation (BBC), s'élèverait selon certaines estimations à 40 milliards d'euros environ236(*), soit l'hypothèse de travail du rapport Demarcq concernant la « rénovation énergétique au sens strict » pour atteindre en 10 ans l'objectif de réduction de 40% prévu par le décret tertiaire (or cette estimation, antérieure à la crise de l'énergie et à l'inflation, devrait en principe être réévaluée).
L'institut de recherche I4CE, consulté par la rapporteure, a estimé nécessaire de consacrer à la rénovation des bâtiments scolaires au moins 1,5 milliard d'euros par an « dès aujourd'hui et d'ici 2050 », soit quelque 40,5 milliards d'euros en 27 ans, pour atteindre le niveau BBC.
Lors de son audition, M. François Demarcq a considéré que les obstacles financiers n'étaient pas les plus insurmontables : les collectivités territoriales consacrant 8,3 milliards d'euros au bâti scolaire, soit moins de 20% de leurs dépenses annuelles d'investissements (48,3 milliards d'euros), dont un quart seulement à la rénovation énergétique, il existerait selon lui une marge de progression importante. Toutefois, compte tenu du contexte économique et financier, les conditions financières pour réaliser ces opérations ont largement évolué par rapport à février 2020, date de publication de son rapport.
Pour Mme Dominique Faure, ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité, 5,2 milliards d'euros par an sur dix ans (soit 52 milliards d'euros) sont nécessaires à la rénovation énergétique des seules écoles du premier degré public, sans intégrer les collèges et les lycées.
Par ailleurs, l'ADEME estime pour sa part à 100 milliards d'euros le budget nécessaire pour que l'ensemble du parc des collectivités territoriales (dont les bâtiments scolaires) atteigne les objectifs du décret tertiaire237(*).
Selon certaines évaluations, les investissements annuels des collectivités territoriales pour la transition écologique de leurs bâtiments publics devraient doubler pour permettre l'atteinte des objectifs de la SNBC238(*) et parvenir à un niveau annuel de 2,7 milliards d'euros pendant la période 2021-2030. Cette estimation239(*), illustrée par le schéma ci-dessous, part du principe que la SNBC suppose la rénovation de « tous les bâtiments vers le niveau BBC, au rythme de 3% par an »240(*), ce qui est aussi l'objectif visé par la Commission européenne dans sa proposition de directive sur la performance énergétique des bâtiments.
Source : I4CE, Les besoins d'investissement et d'ingénierie des collectivités locales pour la neutralité carbone (2022).
Le schéma ci-dessous montre par ailleurs que cet effort de doublement concernerait aussi d'autres champs de l'investissement des collectivités territoriales : transports, éclairage public...
Les investissements annuels des collectivités
locales entre 2021-2030
en faveur de la transition écologique pour
atteindre les objectifs SNBC : nécessaire doublement selon I4CE
Toutefois, selon les auteurs de cette étude241(*) :
- l'évaluation de 2,7 milliards d'euros par an, propre aux bâtiments publics, n'est qu'indicative ; il s'agit d'« ordres de grandeur » qui « mériteraient d'être affinés » ;
- l'analyse « souffre d'un manque de données sur l'état actuel du parc des bâtiments des collectivités (taille, consommation...), mais également d'un manque de suivi des investissements réalisés par les collectivités pour la rénovation énergétique de leur parc ».
Ces limites méthodologiques sont applicables à la thématique du bâti scolaire : les besoins financiers qu'implique cette politique publique restent incertains.
En revanche, il est clair que la transition écologique du bâti scolaire implique que lui soit consacré un effort d'investissement significatif, si l'on considère :
- que le montant des dépenses du bloc communal en matière de création, rénovation, extension et d'aménagement du bâti scolaire est évalué à près de 1,8 Md€ par an en moyenne sur la période 2019-2021 (ce chiffre est probablement minoré, d'une part en raison des incidences sur cette moyenne de l'année 2020 et parce que certaines dépenses des plus petites communes ne peuvent être identifiées avec précision)242(*) ;
- que les régions et départements ont consacré en 2021 respectivement 1,8 et 1,5 milliard d'euros à des dépenses relevant d'un périmètre comptable équivalent.
2. Des lacunes persistantes : état des lieux du parc scolaire et cartographie des rénovations effectuées
a) L'absence d'état des lieux du parc scolaire : une lacune pour évaluer les budgets nécessaires au niveau global
Il résulte des analyses ci-dessus que le coût d'une rénovation énergétique dépend largement de l'état du bâtiment avant travaux. Disposer d'informations sur l'état du parc permettrait de mieux connaître les besoins de financement en la matière. Selon l'Observatoire BBC, la proportion de bâtiments scolaires répondant aux normes basse consommation était évaluée à 14%243(*), ce qui signifie que 86% environ des écoles, collèges et lycées devraient être rénovés pour atteindre cette exigence en 2050.
Il ne s'agit toutefois que d'une estimation, et il n'existe aucun élément permettant de programmer précisément les financements nécessaires à leur rénovation.
Les associations d'élus ne disposent pas d'information sur l'état des lieux des écoles, collèges et lycées. Comme l'a indiqué d'emblée Départements de France à la mission d'information, l'association « n'est pas un observatoire des stratégies bâtimentaires déployées par les départements, et ne dispose pas de données exhaustives et globalisées sur ces sujets »244(*).
La DGCL ne possède pas non plus « d'élément permettant de disposer d'une vue précise sur les actions en matière de rénovation des écoles collectivité par collectivité »245(*). De même, la Coordination interministérielle du plan de rénovation énergétique des bâtiments ne dispose pas « d'un outil de suivi en propre du parc tertiaire dans son ensemble, ni de ses composantes »246(*).
La Caisse des dépôts appelait, dans un rapport de mars 2018247(*), à la réalisation d'une « cartographie » complète du parc immobilier éducatif et des actions à mener pour améliorer ses performances énergétiques. Cette demande n'a pas avancé en cinq ans, ce qui est regrettable.
La Coordination interministérielle du plan de rénovation énergétique des bâtiments a confirmé la dispersion des outils disponibles en la matière (liste des projets soutenus par les dotations exceptionnelles pour la rénovation thermique des bâtiments, recueil des projets de rénovation ayant obtenu le label BBC Rénovation tenu par l'observatoire BBC d'Effinergie, cartographie des lauréats du programme ACTÉE, informations relatives aux projets accompagnés par la Banque des territoires).
Compte tenu du manque d'exhaustivité de ces informations, le pilotage de cette politique publique est encore réduit au tâtonnement, ce que l'on ne peut que regretter.
La mission d'information n'a pas été pleinement convaincue par des outils en cours de constitution qui, selon elle, ne répondent que partiellement au besoin d'un état des lieux du parc scolaire :
- selon les informations transmises à la rapporteure par la Caisse des dépôts, l'outil « Prioréno » lancé en 2022 par la Banque des territoires « offre en ligne aux collectivités une vision cartographique de leur parc de bâtiments publics et des consommations d'électricité et de gaz associées ». Ce service digital gratuit vise à « faciliter la décision publique en identifiant automatiquement les bâtiments les plus consommateurs ». Toutefois, il tarde à monter en puissance : en mars 2023, environ 1 000 collectivités seulement ont rejoint ce dispositif ou ont « manifesté l'intention de le faire »248(*). Rapporté au nombre de collectivités, cet outil est loin de permettre une visualisation fidèle des travaux entrepris ou restant à entreprendre pour satisfaire aux exigences du décret tertiaire ;
- d'autre part, la loi ELAN, qui vise la rénovation des bâtiments tertiaires de plus de 1 000 m², a imposé de déclarer dans OPERAT à la fin de l'année 2022 les surfaces concernées. Là encore, la mission d'information fait le constat d'une information lacunaire sur l'état du parc tertiaire, puisque cet outil, même s'il est utilisable pour les bâtiments de toutes surfaces, concernera, selon la Caisse des dépôts, seulement 41% des écoles249(*) ;
- enfin, les DPE, obligatoires pour tous les bâtiments tertiaires publics (de plus de 250 m²), seraient une source d'information intéressante. Mais l'ensemble ne constitue pas à ce jour une base de données complète.
La mission d'information considère comme un prérequis, en vue du pilotage global de la transition écologique des bâtiments scolaires, la mise en place d'un centre de ressources rassemblant l'ensemble des projets de rénovation des bâtiments scolaires et permettant de connaître l'état des lieux des bâtiments avant et après travaux, le coût de ces derniers, l'estimation des économies d'énergie réalisées, le portage juridique du marché.
Recommandation : Créer, en lien avec les collectivités territoriales et les associations d'élus, un centre de ressources permettant de documenter les projets de rénovation des bâtiments scolaires déjà effectués, de manière à :
- connaître l'état des lieux de ces bâtiments avant et après travaux, le coût de ces derniers ainsi que le portage juridique du marché ;
- estimer les économies d'énergie réalisées grâce à ces investissements ;
- et anticiper les travaux qui restent à effectuer pour atteindre les objectifs de réduction de consommation d'énergie et d'émission de gaz à effet de serre aux échéances 2030, 2040 et 2050.
b) La nécessité d'une meilleure connaissance de leur parc immobilier par les collectivités
Une estimation rigoureuse des besoins en matière de rénovation des bâtiments publics est nécessaire à la programmation de travaux de rénovation énergétique.
Le diagnostic de leur patrimoine bâti permet aux collectivités de mettre en oeuvre une stratégie patrimoniale globale et de planifier un programme de rénovation, et en particulier du bâti scolaire, sur plusieurs années en vue de réduire la consommation énergétique de leurs bâtiments ainsi que les émissions de gaz à effet de serre.
Ainsi, le conseil départemental du Finistère, face à une contrainte budgétaire empêchant de dégager des crédits d'investissements à la hauteur des besoins des collèges, a noté de 1 à 5 l'état des bâtiments afin de cibler les plus dégradés et de désigner ceux qui doivent faire l'objet d'interventions prioritaires.
Une telle stratégie n'est pas possible pour toutes les collectivités. Une enquête du CEREMA, réalisée en 2021250(*), à laquelle ont répondu principalement des élus de l'échelon municipal, semble ainsi montrer que malgré un intérêt réel des élus pour la gestion de leur patrimoine, les données sur ce patrimoine et ses usages peuvent être diversement appréhendées en raison de leur caractère parcellaire, dispersé et hétérogène. De même, selon une enquête réalisée en 2019 par l'ADEME, seuls 21% des communes disposaient alors d'outils de suivi des consommations énergétiques, dans lesquels réside pourtant un potentiel de réduction des dépenses énergétiques de l'ordre de 10%251(*).
La mise en place d'un schéma directeur immobilier permet de répondre à cet enjeu : « Ce document stratégique synthétise l'organisation future du parc immobilier, expose les scénarios (rénovation partielle, globale, mutualisation, reconstruction, vente, etc.), hiérarchise et chiffre les actions à mener à court, moyen et long termes. Il définit également les montages financiers et juridiques adéquats selon les opérations retenues »252(*).
Toutefois, en 2021, selon l'enquête précitée réalisée par le CEREMA, cet outil de gestion et de suivi n'avait été formalisé que par 16% des communes répondantes, ce qui ne vaut pas pour les régions et les départements. Cette étude confirme aussi l'importance de disposer de ressources internes, notamment en termes de compétences techniques, pour élaborer des outils de planification : les petites communes sont souvent démunies pour définir et déployer une stratégie patrimoniale adaptée aux enjeux de la transition énergétique et climatique.
La réalisation d'audits énergétiques favorise aussi une meilleure connaissance de l'état du bâti en identifiant les problématiques spécifiques à chaque bâtiment, facilitant la conception de travaux de rénovation énergétique.
Les communes peuvent obtenir des aides au financement d'un audit énergétique, par exemple auprès des intercommunalités, pays ou pôles d'équilibre territorial et rural (PETR), des départements ou des régions ou encore des syndicats d'énergie.
Ainsi, dans le cadre d'un partenariat avec la FNCCR, l'opérateur Brest Métropole Aménagement (BMa) a réalisé, pour huit communes, quarante-deux audits énergétiques dans le Pays de Brest, afin d'encourager la réalisation de travaux à partir d'un état précis des bâtiments. Ces études ont notamment permis de confirmer l'ampleur des besoins en matière de rénovation énergétique. Toutefois, les collectivités se heurtent souvent à des choix difficiles, face aux différents scénarios proposés dans le cadre de ces audits, pour arbitrer entre les options qui émergent de ces études.
La mission d'information a été sensible à l'intérêt de la démarche de l'Andalousie, qui confirme que les évaluations énergétiques constituent le prérequis de toute politique publique cohérente et organisée en matière de transition écologique.
Ainsi, la loi pour l'amélioration des conditions thermiques et environnementales des établissements scolaires andalous, votée en 2020 par la communauté autonome d'Andalousie, prévoit notamment des évaluations ou des audits énergétiques dans l'ensemble des établissements scolaires de la communauté, afin de connaître à la fois les besoins énergétiques de chaque établissement et les mesures correctives nécessaires pour garantir les conditions d'habitabilité, de confort et l'efficacité thermique et énergétique, puis la mise en place chaque année de mesures prioritaires dans la planification des établissements scolaires.
La transition écologique des
bâtiments scolaires
de la communauté autonome
d'Andalousie
La communauté autonome d'Andalousie dispose d'un parc de plus de 4 500 bâtiments scolaires. Après un premier plan en 2017-2020 « de climatisation et d'efficacité énergétique des bâtiments scolaires afin de réduire la consommation d'énergie, mais aussi d'adapter le bâti aux vagues de chaleur et aux températures exceptionnelles », elle a adopté en 2020 la « loi pour l'amélioration des conditions thermiques et environnementales des établissements scolaires andalous grâce à des techniques bioclimatiques et à l'utilisation d'énergies renouvelables »253(*). Ce texte prévoit, entre autres :
- que « dans un délai de six ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, tous les bilans ou audits énergétiques des établissements d'enseignement doivent avoir été réalisés. Cependant, dans un délai de dix-huit mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, des bilans ou audits énergétiques doivent avoir été réalisés dans les établissements scolaires considérés comme prioritaires » (article 3) ;
- l'inclusion chaque année, par le ministère de l'éducation de la communauté, des mesures correctives prioritaires dans la planification des établissements scolaires (article 4) ;
- la conclusion d'accords entre les administrations publiques propriétaires et l'exécutif de la communauté (Junta de Andalucía) sur le financement des travaux d'adaptation énergétique, avec la possibilité d'une prise en charge intégrale par la Junta de Andalucía. Cette dernière s'engage ainsi à « fournir un financement suffisant pour réaliser les évaluations ou audits énergétiques, les mesures correctives recommandées, la formation du personnel et la préparation de guides techniques ».
De plus, elle « encouragera des projets de marchés publics innovants pour disposer d'installations pilotes dans des établissements de référence, utilisant des technologies climatiques innovantes, de préférence financées par des fonds FEDER » (article 5) ;
- la mise en place d'une formation annuelle spécifique en gestion de l'énergie pour la communauté éducative. Est également prévue la création d'une équipe de gestionnaires de l'énergie composée de personnel technique qualifié chargé de conseiller les établissements scolaires sur leur consommation d'énergie (article 6) ;
- la rédaction par le ministère de l'éducation et l'agence andalouse de l'énergie d'un « guide technique pour l'adaptation et la réhabilitation environnementale bioclimatique et l'utilisation des énergies renouvelables dans les centres éducatifs andalous »254(*) (article 7) ;
- l'introduction d'un principe d'adéquation de l'environnement extérieur des établissements scolaires aux objectifs de la loi (développement du confort thermique à l'extérieur, notamment grâce à des arbres et à la végétation) (article 9).
* 235 Comment financer la rénovation énergétique des bâtiments des collectivités territoriales ? INET, 2023.
* 236 Comment financer la rénovation énergétique des bâtiments des collectivités territoriales ? INET, 2023. Selon cette étude, « l'ordre de grandeur obtenu s'établit à 90 milliards d'euros sur l'ensemble du patrimoine des collectivités ».
* 237 Source : réponses écrites au questionnaire de la rapporteure.
* 238 I4CE, Climat : comment les collectivités territoriales financent leurs investissement (Novembre 2022).
* 239 I4CE, Climat : comment les collectivités territoriales financent leurs investissement ; Les besoins d'investissement et d'ingénierie des collectivités locales pour la neutralité carbone (2022).
* 240 I4CE, Les besoins d'investissement et d'ingénierie des collectivités locales pour la neutralité carbone (2022).
* 241 I4CE, Les besoins d'investissement et d'ingénierie des collectivités locales pour la neutralité carbone (2022).
* 242 Source : réponses écrites de la DGCL au questionnaire de la rapporteure.
* 243 Rapport de l'Observatoire BBC (Bâtiments Basse Consommation) publié en 2021.
* 244 Source : réponses écrites au questionnaire de la rapporteure.
* 245 Idem.
* 246 Idem.
* 247 Caisse des dépôts, Rapport du groupe de travail Rénovation énergétique des bâtiments éducatifs, mars 2018.
* 248 Source : réponses écrites au questionnaire de la rapporteure.
* 249 Idem.
* 250 Cette enquête s'est toutefois limitée à quelque 200 réponses, principalement de communes (71%) et d'EPCI (16%).
* 251 Citée par Comment financer la rénovation énergétique des bâtiments des collectivités territoriales ? (INET, AFL, mars 2023).
* 252 Comment financer la rénovation énergétique des bâtiments des collectivités territoriales ? (INET, AFL, mars 2023).
* 253 Ley 1/2020, de 13 de julio, para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces mediante técnicas bioclimáticas y uso de energías renovables.
* 254 Normalement, élaboration de ce guide dans un délai de 18 mois, mais les recherches sur le site de l'agence andalouse de l'énergie n'ont pas permis de le trouver.