B. L'IMPASSE DU FINANCEMENT DE LA MOBILITÉ DANS LES ZONES RURALES
1. Des zones peu denses abandonnées en rase campagne malgré les alertes du Sénat
L'accès aux services de mobilité constitue une préoccupation majeure des habitants des territoires ruraux, comme l'a rappelé avec force le récent mouvement des Gilets jaunes. L'origine des protestations en octobre 2018 portait en effet sur l'augmentation de la composante carbone de la TICPE (dite « taxe carbone »), subie de plein fouet par les Français contraints d'utiliser leur voiture pour se rendre sur le lieu de travail sans que la dimension incitative de la taxe ne puisse produire le moindre effet, compte tenu de l'absence de modes de transport alternatifs, ni que le produit de cette taxe ne soit fléché sur des dépenses de transition écologique et de soutien au pouvoir d'achat des ménages affectés.
Selon une enquête de l'Observatoire Société et consommation réalisée en février 2019 auprès d'un échantillon représentatif de la population française, 43 % des personnes interrogées déclarent utiliser quotidiennement leur voiture et n'avoir pas accès à d'autres modes de transport et se trouveraient donc « prisonniers de la voiture »76(*). L'enquête a également permis de constater que la participation ou le soutien au mouvement était fortement corrélé à l'absence d'accès à un niveau suffisant à certains équipements, au premier rang desquels l'accès à l'offre de transports (voir graphique ci-dessous).
Note de lecture : 37 % des personnes interrogées déclaraient ne disposer « plutôt pas » ou « pas du tout » d'une offre de modes de transports suffisante. Cette proportion s'élève à 42 % parmi les personnes interrogées se déclarant par ailleurs Gilets jaunes
Source : Observatoire société et consommation, enquête réalisée auprès d'un échantillon de 4 000 personnes représentatif de la population française, février 2019
La loi d'orientation des mobilités (LOM) du 24 décembre 201977(*), dont l'examen au Parlement a débuté dans un contexte encore marqué par le mouvement des Gilets jaunes, a restructuré la gouvernance des mobilités en généralisant la compétence d'AOM à l'ensemble des territoires intercommunaux, dans le but de supprimer toute « zone blanche ».
Ainsi, hormis le cas particulier de la région Île-de-France, l'ensemble des intercommunalités « urbaines », soit les communautés d'agglomération, les communautés urbaines, les métropoles et la métropole de Lyon exercent obligatoirement la compétence d'AOM locale.
Les communautés de communes, intercommunalités souvent situées en zone rurale ou peu dense, n'ont en revanche pas l'obligation d'assurer le rôle d'AOM : à défaut, il revient obligatoirement à la région de l'exercer par substitution sur leur territoire. Les communautés de communes souhaitant exercer cette compétence ont eu jusqu'au 31 mars 2021 pour délibérer sur ce point, pour un transfert prenant effet au 1er juillet de la même année. Après cette date, une communauté de communes n'exerçant pas la compétence ne pourra reprendre celle-ci à la région que dans deux situations bien précises : en cas d'exercice de cette compétence dans le cadre d'un syndicat mixte dépassant son périmètre ainsi qu'en cas de fusion avec un autre EPCI à fiscalité propre ou de scission.
De la sorte, d'un point de vue strictement juridique, il n'existe désormais plus de portions du territoire national où la compétence d'AOM locale n'est pas exercée.
Sans ressources dédiées, l'exercice d'une compétence ne peut cependant qu'être théorique. Or, si la LOM a conforté le versement transport, renommé « versement mobilité », comme pilier du système de financement des AOM locales urbaines, elle a laissé en suspens la question du financement de l'exercice de la compétence en zone rurale.
En effet, la LOM a dans le même temps prévu de conditionner la faculté pour les AOM d'instituer le versement mobilité à la mise en place d'un service régulier de transport public. Or, compte tenu du coût très élevé de ces services en investissement comme en fonctionnement, avec la nécessité d'accueillir un nombre important d'usagers pour pouvoir bénéficier d'un niveau suffisant de recettes commerciales, l'organisation d'un tel service est extrêmement rare en zone rurale. Le développement de la mobilité dans ces zones peu denses répond en effet à des enjeux à la fois spécifiques et complexes, impliquant une combinaison de solutions pouvant reposer, en fonction des territoires, sur l'intermodalité, les cars express, le covoiturage, le vélo... (voir Première partie, I-B).
Lors de l'examen du projet de loi, le Sénat avait alerté sur cette contradiction entre les fins affichées et les moyens octroyés. Dans le souci de donner pleinement aux communautés de communes les moyens de s'emparer de la compétence, il était revenu sur la conditionnalité de l'institution du versement mobilité. Compte tenu de son assiette relativement faible en zone rurale, le Sénat a également entendu attribuer une fraction complémentaire de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) aux AOM. Ces dispositions, conditions sine qua non à un accord entre les chambres, n'ont cependant pas été retenues lors de l'adoption du texte en lecture définitive à l'Assemblée nationale.
La mise en oeuvre de la réforme a confirmé que les craintes du Sénat étaient fondées et que l'énoncé de l'exposé des motifs du projet de loi, selon lequel le Gouvernement « s'assurera, le cas échéant dans le cadre d'une prochaine loi de finances rectificative, que les autorités organisatrices de la mobilité qui n'organisent pas des services réguliers de transport public de personnes disposent des moyens adaptés aux autres services de la mobilité qu'elles organisent », n'était que pure spéculation et n'a sans surprise trouvé aucune traduction concrète à ce jour.
Cet engagement a été réitéré dans un courrier du Premier ministre Édouard Philippe adressé aux rapporteurs du projet de loi de l'Assemblée nationale et du Sénat le 8 juillet 2019, dans le cadre duquel il reconnaît « la nécessité de compenser les effets de cette réforme pour les communautés de communes qui développeront des “bouquets de services” s'appuyant par exemple sur le transport à la demande, le covoiturage, l'auto-panage ou la mobilité solidaire, plutôt que de se doter de services réguliers » (voir Annexe 1). Dans un second courrier du 10 juillet 2019, adressé aux présidents des commissions permanentes des deux assemblées compétentes en matière de transport ainsi qu'aux rapporteurs du projet de loi, la ministre chargée des transports, Élisabeth Borne, a également indiqué que le Gouvernement était disposé à examiner des « mécanismes financiers incitatifs au bénéfice des autorités organisatrices qui mettent en place des “bouquets de services” de mobilité » (voir Annexe 2). Ces deux courriers indiquent que ces dispositifs devaient trouver leur place dans le cadre de la réforme portant suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales à compter de 2021, qui prévoit la mise en place d'un schéma de compensation pour les collectivités territoriales impliquant notamment le transfert d'une fraction de TVA aux intercommunalités.
Pour autant, ces engagements sont restés lettre morte, et aucun dispositif spécifique de financement en faveur des communautés de communes AOM n'a été proposé par le Gouvernement au projet de loi de finances pour 2020, qui a porté cette réforme. L'argument, avancé par le Gouvernement, selon lequel la dynamique de la TVA pourra permettre le financement de cette nouvelle compétence n'est pas satisfaisant car ce transfert, dont l'unique objet est la compensation de la perte de taxe d'habitation, n'est en aucun cas fléché sur le financement des mobilités, comme peut l'être le versement mobilité. Aussi sa dynamique est-elle naturellement absorbée par la mise en oeuvre des autres compétences des communautés de communes, qui connaissent leur propre dynamique en termes de charges.
Faute de pouvoir la financer, près de la moitié des communautés de communes ont donc choisi de ne pas exercer la compétence d'AOM. Dans le détail, 456 communautés de communes ont pris la compétence mobilité au 1er juillet 2021, s'ajoutant aux 54 qui l'exerçaient déjà, tandis que 452 ont laissé à la région le soin de l'exercer. Il est à cet égard intéressant d'observer que les choix ont fortement varié en fonction des régions : les communautés de communes de la moitié nord du pays ont privilégié l'exercice de la compétence et celles de la moitié sud son transfert à la région.
L'exercice de la compétence AOM par les communautés de communes
Source : Cerema
Parmi celles ayant pris la compétence au 1er juillet 2021, seules 10 ont depuis institué le versement mobilité selon le GART. Une enquête conduite par Intercommunalités de France et portée à la connaissance des rapporteurs indique cependant que 80 à 90 communautés de communes envisagent de mettre en place un service de transport régulier et ainsi instituer le versement mobilité sur leur territoire dans les prochaines années.
2. Une aide de l'État au mieux résiduelle
Le fonctionnement des appels à projets de l'État constitue une nouvelle illustration de l'inadaptation du système de financement des AOM aux enjeux du développement de l'offre de mobilité dans les territoires ruraux.
Les trois premiers AAP, centrés sur les transports urbains (tramways, BHNS...) ont pour l'essentiel ignoré le sujet.
Le 4ème AAP, lancé en 2020, marque une prise de conscience en la matière : sur la période 2021-2025, 42 millions d'euros de subventions devraient en effet être alloués au financement de 64 projets de pôles d'échanges multimodaux (PEM), pour un objectif de 269,6 millions d'euros d'investissement global tous financeurs confondus. Cet effort, qui représente moins de 5 % de l'enveloppe globale, reste bien insuffisant, alors même que ce sont ces territoires qui, faute de pouvoir bénéficier de recettes de versement mobilité, ont le plus besoin d'un accompagnement de l'État.
Au total, sur l'ensemble des AAP, les intercommunalités de moins de 50 000 habitants n'ont représenté moins de 6 % des lauréats avec seulement 22 projets soutenus. À l'inverse, les AOM de plus de 150 000 habitants constituent plus de la moitié des lauréats.
Répartition par groupe de population des
lauréats des AAP TCSP
depuis 2008
(en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de l'AFIT-F au questionnaire des rapporteurs
La disproportion est encore plus patente en termes de subventions annoncées puisqu'avec 37 millions d'euros octroyés, les intercommunalités de moins de 50 000 habitants ne représentent que 1,4 % de l'enveloppe globale, contre plus près des trois quarts pour les AOM de plus de 150 000 habitants.
Répartition par groupe de population des
subventions annoncées
au titre des AAP TCSP depuis 2008
(en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de l'AFIT-F au questionnaire des rapporteurs
Plus encore, depuis 2008, seules 6 communautés de communes se sont vues octroyer une subvention, pour un montant total annoncé de 5,9 millions d'euros, soit 0,2 % de l'enveloppe globale.
Plus généralement, il apparaît que le système des appels à projets est structurellement plus favorable aux grosses collectivités, qui disposent de solides moyens humains et financiers d'ingénierie leur permettant de se conformer aux cahiers des charges de l'État (voir infra).
Dans le cadre de la démarche France Mobilités (voir encadré), des appels à manifestation d'intérêt (AMI) spécifiques aux zones rurales ont ainsi été lancés en faveur des zones rurales. Deux dispositifs sont principalement concernés :
-l'AMI Tenmod (territoires de nouvelles mobilités durables) porté par l'ADEME : depuis 2018, six éditions ont permis de financer 180 projets de mobilité pour un total de 13 millions d'euros de subventions ;
- l'AMI Avenir Montagne Mobilités porté par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) : deux éditions ont permis en 2022 de financer 100 projets pour 10 millions d'euros de subventions.
Ces dispositifs ponctuels ont cependant tous deux pris fin en 2022.
France mobilités
Lancée en 2018 à la suite des Assises nationales de la mobilité, la démarche « France mobilités » regroupe l'ensemble des acteurs impliqués dans le développement des mobilités : État et opérateurs (ADEME, Cerema, Agence nationale de la cohésion des territoires - ANCT...), collectivités territoriales, entreprises (opérateurs de transport, fonds d'investissements...), associations...
La démarche vise à répondre à trois objectifs : créer une communauté d'acteurs ; faciliter les expérimentations et le passage à plus grande échelle des solutions innovantes de mobilité ; déployer des solutions innovantes pour tous, particulièrement en zones rurales et périurbaines.
Source : commission des finances du Sénat
En dehors des AAP et AMI, les dotations d'investissement de l'État « de droit commun » contribuent également aux projets de mobilité en zone rurale. Comme indiqué supra, sur la période 2018-2022, ces projets n'ont toutefois bénéficié que de 3,6 % de l'enveloppe globale de la DETR, contre 12,4 % pour la DSIL, qui vise en principe des projets structurants portés par des collectivités de plus grande taille.
Il en va de même s'agissant du fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires, dit « fonds vert », institué par la loi de finances initiale pour 2023 et doté de 2 milliards d'euros en autorisations d'engagement. Si le dispositif comporte bien un volet consacré à la mobilité en zone rurale, et plus précisément au soutien de projets visant à favoriser le covoiturage, ces projets ne représentent qu'une part résiduelle des lauréats : à fin mars 2023, sur les 150 premiers lauréats, seuls 2 projets en faveur du covoiturage ont été retenus, pour un montant total de 130 430 euros78(*).
Le fonds d'accélération de la
transition écologique dans les territoires,
dit
« fonds vert »
Le fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires, dit fonds vert, a été doté de 2 milliards d'euros en LFI pour 2023. Ces crédits sont inscrits sur un nouveau programme de la mission « Écologie, mobilité et développement durables », le programme 380 « fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires ». Il a pour vocation d'aider financièrement les collectivités territoriales à accélérer leur transition écologique.
Le fonds doit financer trois types d'actions associant des mesures d'atténuation du changement climatique et d'adaptation à ses effets :
- le renforcement de la performance environnementale dans les territoires ;
- l'adaptation au changement climatique ;
- l'amélioration du cadre de vie.
Le fonds vert a vocation à répondre aux sept objectifs dits de « l'ambition verte » :
- bâtiments tertiaires : aide à la rénovation énergétique des bâtiments publics locaux pour réduire de 40 % des émissions de CO2 des bâtiments tertiaires d'ici 2030 ;
- espaces naturels : aide à la gestion des aires naturelles protégées pour 10 % des espaces naturels en protection forte ;
- neutralité carbone à horizon 2050 : aide à la création ou au développement des zones à faibles émissions, aide à la rénovation énergétique pour réduire les émissions de GES en 2030 de 55 % au niveau européen ;
- artificialisation des sols : aide au recyclage des friches et aide à la renaturation en ville pour diviser par deux le rythme d'artificialisation des sols à horizon 2031 ;
- déchets : aide au tri et à la valorisation des déchets pour réduire à moins de 50 % de déchets dangereux non inertes en 2025 et à seulement 10 % de déchets ménagers et assimilés en décharge en 2030 ;
- prévention des risques : aide à la prévention des risques inondation, effondrement glaciaire, cycloniques, incendies de forêt, recul du trait de côte ;
- points noirs de la trame verte et bleue : aide au rétablissement des continuités écologiques pour résorber des points noirs de la trame verte et bleue.
Le fonds vert se réparti entre quatorze chantiers :
- la rénovation énergétique des bâtiments publics locaux ;
- la rénovation des parcs luminaires d'éclairage public ;
- le soutien au tri à la source et la valorisation des biodéchets ;
- la protection des bâtiments contre les vents cycloniques ;
- les incendies et la végétation ;
- les milieux aquatiques et les inondations ;
- les collectivités en zone de montagne ;
- la renaturation des villes ;
- le recul du trait de côte ;
- la biodiversité ;
- le covoiturage ;
- le recyclage foncier.
La gestion du fonds est déconcentrée au niveau des préfets et se fait sans appel d'offre. À la fin du mois de mars, 5 948 dossiers de demande de financements avaient été déposés auprès des préfectures79(*).
Une circulaire du 14 décembre 2022 relative au déploiement du fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires est venue récapituler les mesures susceptibles d'être financées par le fonds vert et préciser les critères de sa répartition régionale.
Le programme 380 est coordonné par la Direction générale de l'Aménagement, du Logement et de la Nature (DGALN), en qualité de responsable de programme et en lien avec la direction générale de la prévention des risques (DGPR), la direction générale des infrastructures de transport et de mobilités (DGITM), la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), la direction générale des collectivités locales (DGCL) et le commissariat général au développement durable (CGDD).
Source : commission des finances du Sénat
3. Un besoin d'ingénierie accru par la complexité des solutions de mobilités adaptées aux zones peu denses
En plus de financements, les AOM en zone rurale ont besoin d'un accompagnement accru en matière d'ingénierie pour lancer leurs projets.
Les opérateurs de l'État - en particulier le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), l'ADEME et l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - ont un rôle majeur à jouer.
Le Cerema développe notamment une importante offre d'accompagnement pour appuyer les AOM dans l'exercice de leurs compétences, qui passe notamment par la diffusion de guides, et en particulier une « Boîte à outils » sur la mise en oeuvre des services de mobilité dans les territoires peu denses80(*). L'opérateur a également piloté le déploiement d'un réseau de cellules régionales d'appui France Mobilités, à disposition de ces collectivités qui peuvent, sur simple sollicitation, obtenir des premiers conseils, une mise en relation, un renvoi vers des aides, des orientations sur un projet ou la transmission de guides et méthodes de références. Depuis leur création, ces cellules ont organisé plus de 90 évènements régionaux à destination des collectivités et répondu à plus de 800 sollicitations directes.
L'ADEME s'efforce également de déployer sur le territoire un réseau d'Ambassadeurs de la mobilité pour accompagner les collectivités. Dans ses réponses au questionnaire des rapporteurs, l'opérateur a néanmoins souligné que son budget ne lui permettait pas de massifier son offre d'accompagnement dans les territoires peu denses.
Concernant l'ANCT, l'AMI Avenir Montagne Mobilités évoqué supra, a pu apporter un soutien en ingénierie à des AOM situées en zone de montagne, confrontées à des enjeux de mobilité très spécifiques. Le montant des subventions octroyées dans ce cadre reste toutefois modeste (10 millions d'euros) à l'échelle du plan global « Avenir Montagne » (650 millions d'euros).
Cette aide à l'ingénierie est essentielle et doit être amplifiée, notamment à destination des communautés de communes nouvellement AOM, afin d'impulser une dynamique de projets au sein d'EPCI généralement peu outillés en matière de moyens humains et financiers.
* 76 Observatoire Société et consommation, « Qui sont les gilets jaunes, leurs soutiens et leurs opposants ? », Rapport d'analyse, février 2019.
* 77 Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.
* 78 Source : ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, dossier de presse « Le Fonds vert accélère la transition écologique dans les territoires : découvrez les premiers lauréats », avril 2023.
* 79 D'après le dossier de presse relatif aux premiers lauréats du fonds vert du mois d'avril 2023.
* 80 Les 14 fiches de ce guide sont consultables sur le site internet du Cerema en suivant ce lien.