II. LE DÉCALAGE ENTRE L'AMBITION DES LOIS ET LEUR MISE EN oeUVRE S'ACCENTUE GLOBALEMENT MALGRÉ QUELQUES PROGRESSIONS SUR DES AXES CIBLÉS ET CERTAINS EFFORTS LOCAUX POUR LE RÉSORBER
A. L'ENTRÉE DE L'ENFANT DANS LE DISPOSITIF DE PROTECTION DE L'ENFANCE : UNE DÉJUDICIARISATION QUI N'A PAS EU LIEU
1. La primauté de la décision administrative ne s'est pas traduite par une diminution de l'intervention judiciaire
La loi du 5 mars 2007 avait comme ambition de privilégier la décision administrative de protection d'un enfant par le président du conseil départemental à l'intervention judiciaire. Pour cela, l'article 12 de la loi modifie l'article L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles (CASF) qui désormais fixe les cas précis dans lesquels la protection judiciaire de l'enfance en danger prend le pas sur la protection administrative31(*). L'article 14 a ajouté à l'article 375 du code civil l'obligation pour le ministère public, avisé par le président du conseil départemental, de s'assurer que la situation du mineur entre dans le champ d'application de l'article L. 226-4 précité avant de saisir le juge des enfants. Selon André Lardeux, rapporteur de la commission des affaires sociales du Sénat, « le principe de subsidiarité de l'intervention du juge donne, enfin, un outil pour définir la ligne de partage entre ces deux modes de protection complémentaires »32(*).
Aucune déjudiciarisation ne s'est cependant produite, ce que le rapporteur regrette. La part des mesures d'ASE faisant suite à une décision du juge est stable depuis 1996, oscillant entre 77 % et 79 %. Selon la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), en 2021, cette proportion diminue légèrement pour s'établir à 75,04 % en raison d'une forte hausse (+ 8 % par rapport à 2020) des mesures administratives d'accueil à l'ASE portée par le développement des accueils provisoires de jeune majeur (APJM). L'entrée des mineurs dans le dispositif de protection de l'enfance n'est donc pas moins judiciarisée.
Cette judiciarisation des mesures de placement à l'ASE trouve plusieurs raisons. La Conférence nationale des procureurs de la République (CNPR), auditionnée par le rapporteur, avance la multitude de cas d'adhésion « de façade » des parents ou de refus d'un parent alors que l'accord des deux parents est nécessaire pour une protection administrative. Le syndicat de la magistrature s'interroge ainsi : « Sont-ils nombreux, ces parents prêts à reconnaître qu'ils mettent leur enfant en danger et accepter de le confier à un tiers sur proposition de l'administration ? Assurément non. La marge de déjudiciarisation en la matière est donc minime et l'inscription dans le code civil du principe de subsidiarité [...] n'y changera rien. »
Les professionnels de l'aide sociale à l'enfance peuvent également trouver préférable, car plus sécurisant pour leur action, de travailler avec une intervention judiciaire. En outre, selon la CNPR, certains territoires sont dépourvus de dispositifs de prise en charge adaptée, notamment d'aide éducative à domicile renforcée (AEDR), ce qui rend nécessaire de se tourner vers l'autorité judiciaire pour demander une aide éducative en milieu ouvert renforcée (AEMOr). Ce point également est souligné par la Cnape : des « conseils départementaux ne se sont pas saisis [de la loi], n'ont pas revu l'organisation de leurs services afin de créer des conditions adéquates d'accompagnement, des dispositifs et une offre de prise en charge nécessaires. La prévention demeure le parent pauvre de la protection de l'enfance ». Selon la CNPR, « en pratique, la capacité d'action des conseils départementaux au regard de la quantité de décisions judiciaires les empêche d'être chef de file ».
La Cour des comptes pointe également que la reconduction des AEMO par les juges se fait souvent sans évaluation réelle alors qu'elles pourraient souvent être poursuivies sous un régime administratif33(*). Plus généralement, la sortie des dispositifs judiciaires de protection de l'enfance reste encore à mieux organiser ; les magistrats décrivent une absence de continuité entre les services qui interviennent sur mandat judiciaire et les services répondant aux décisions des départements. Cette difficulté de coordination empêche donc à la protection administrative de prendre le relais.
Enfin, la déjudiciarisation n'aurait pas été obtenue en raison d'une tradition du recours au juge trop influente. À cet égard, Édouard Durand, co-président de la commission indépendante sur l'inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (Ciivise) et juge des enfants, a insisté auprès du rapporteur sur l'originalité de notre modèle qui tient à la présence d'un juge, figure des enfants auprès des parents et auprès des professionnels de l'ASE. Réduire la judiciarisation des mesures de protection de l'enfance ne correspondrait donc pas, selon lui, à notre paradigme.
2. Les difficultés rencontrées par la justice en assistance éducative
a) L'encombrement des cabinets des juges des enfants et le manque de moyens pour appliquer les lois
Dans plus de trois quarts des situations d'enfance en danger, l'autorité judiciaire intervient donc et se trouve confrontée à des difficultés qui, à bien des égards, apparaissent grandissantes.
En premier lieu, l'encombrement de leur cabinet détériore l'action des juges des enfants. Un groupe de travail de 2012 avait proposé de fixer à 350 dossiers d'assistance éducative par magistrat, voire 290 en cas d'activité pénale soutenue, la charge de travail raisonnable afin de répondre « à l'impératif de qualité de la justice des mineurs tant au civil (traitement rapide et approfondi des situations) qu'au pénal (réponse pénale adaptée à la personnalité du mineur dans des délais raisonnables, motivation de toutes les décisions) et intégr[ant] la part qui doit être normalement consacrée à l'activité soutien »34(*). La situation, selon Gisèle Delcambre, présidente de l'association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF), ne cesse de se détériorer avec un nombre de dossiers par juge qui atteint souvent le double de cette norme recommandée. En 2017, les juges des enfants à Bordeaux avaient en charge 608 dossiers en moyenne contre 514 en février 201435(*). Des créations de postes de juges des enfants ont été prévues par le ministère de la justice mais ces derniers ont été fléchés en priorité dans les tribunaux avec une forte activité pénale. Cette surcharge de dossiers allonge les délais de saisine et d'audiencement par les juges, ce qui prive les enfants d'intervention judiciaire rapide.
Le manque de moyens est également criant du côté des parquets dont l'absence lors des audiences d'assistance éducative est habituelle. La circulaire du 28 mars 202336(*) érige la lutte contre les violences faites aux mineurs comme une priorité absolue pour les parquets à porter à « un niveau équivalent à celui mis en oeuvre en matière de violences intrafamiliales ». Sans moyens supplémentaires, la CNPR redoute que les parquets ne soient pas en capacité d'atteindre un tel niveau d'exigence.
En second lieu, les décisions de l'autorité judiciaire sont loin de trouver une application directe et immédiate. Le syndicat de la magistrature pointe que « les données issues des juridictions pour mineurs montrent que de très nombreuses mesures de protection de l'enfance prononcées par les juges des enfants ne sont pas exécutées ou alors si tardivement qu'elles en deviennent inutiles ». De même, les ordonnances de placement provisoire prises en urgence par le parquet ne sont pas toujours mises à exécution immédiatement.
Cette situation est toutefois variable selon les départements : le rapporteur a pu constater que certains départements parviennent à appliquer globalement toutes les mesures judiciaires alors que la situation est critique ailleurs. Dans ces territoires, les magistrats peuvent avoir le sentiment que la demande doit s'adapter à l'offre alors que, ainsi que l'explique Gisèle Delcambre, « nous ne pouvons pas surseoir à statuer parce que nous savons que la décision judiciaire ne sera pas appliquée ». Lorsque la situation est urgente, le juge doit souvent faire appel à des partenariats informels et s'employer à trouver lui-même une place pour l'enfant qu'il s'apprête à confier à l'ASE, quitte à ce que la solution d'accueil ne soit pas l'option la plus adaptée.
Le rapporteur constate que les magistrats semblent désarmés face à l'inexécution ou les délais allongés de mise en oeuvre de leurs décisions par les départements. « Personne ne saisit le juge de l'exécution des décisions : il faudrait que ce soit plus facile - mais les parents ne le font pas bien entendu » estime Gisèle Delcambre. La CNPR a présenté une situation identique au rapporteur en déplorant l'impossibilité de mettre en place une quelconque contrainte sur les conseils départementaux pour l'application des décisions de l'autorité judiciaire. Elle a toutefois souligné qu'en n'exécutant pas les décisions des procureurs de la République ou des juges des enfants, les présidents de conseil départemental s'exposent à ce que leur responsabilité pénale soit engagée en cas de drame. L'enjeu de la mise en oeuvre et des délais d'exécution des décisions de placement et d'AEMO a été bien été soulevé par la DGCS et la DPJJ en audition qui ont souligné que les nouveaux comités départementaux de la protection de l'enfance, prévus à titre expérimental, « sont la bonne instance pour discuter de la question de l'exécution des décisions judiciaires ».
b) Le suivi au long court impossible par les juges des enfants : un rôle pour l'avocat de l'enfant
Parmi les difficultés liées à la fréquence de l'intervention judiciaire, le rapporteur note le manque répandu de stabilité des juges des enfants dans leur fonction. L'importante rotation des magistrats empêche les enfants d'avoir un suivi mené par un même juge pendant leur parcours en protection de l'enfance. Pour le rapporteur, cette situation pourrait être palliée par une présence plus fréquente de l'avocat pour l'enfant, lequel a davantage l'opportunité de suivre les enfants dont il a la charge tout au long de leur parcours en assistance éducative.
La loi du 7 février 2022 a permis au juge des enfants, d'office ou à la demande du président du conseil départemental, de demander, lorsque l'intérêt de l'enfant l'exige, la désignation d'un avocat pour l'enfant capable de discernement et d'un administrateur ad hoc pour l'enfant non capable de discernement.
Sans devenir une pratique généralisée, cette possibilité de désigner un avocat a essaimé dans plusieurs juridictions depuis la loi du 7 février 2022. Les juges qui ont développé la pratique de demander systématiquement la désignation d'un avocat en sont assez satisfaits selon l'AFMJF.
La loi a également conforté les pratiques préexistantes des tribunaux. En Eure-et-Loir, la désignation d'un avocat est proposée aux enfants discernants, par les juges, depuis trois ans. Cette solution satisfait le conseil départemental, qui envisage, en outre, de faire usage de la possibilité de demander au juge la désignation d'un avocat.
Il semble, en revanche, que les désignations d'administrateur ad hoc n'aient pas été sensiblement accrues par la loi en raison d'un faible nombre d'administrateurs ad hoc dans les départements.
c) La mise en oeuvre difficile des innovations de la loi du 7 février 2022
La surcharge de travail pèse sur la qualité de la procédure puisque les juges doivent se priver parfois de l'audience ou d'un débat contradictoire approfondi, selon Gisèle Delcambre. En dehors de l'avocat, les autres innovations législatives concernant la procédure judiciaire en assistance éducative ne semblent pas se concrétiser sur le terrain. Par manque de temps, l'entretien individuel avec l'enfant capable de discernement, rendu obligatoire par l'article 26 de la loi de 2022, n'est pas systématiquement réalisé par les juges des enfants dans toutes les juridictions.
De même, le recours à la collégialité prévu à l'article 25 de la même loi n'est encore que très peu mis en oeuvre en dehors des rares juridictions où elle pouvait déjà se pratiquer. Selon la DPJJ, le décret pourra encourager le recours à cette collégialité pour les cas les plus complexes comme les retours d'enfants de zone de guerre. Cependant, le rapporteur constate que l'absence de texte réglementaire empêche encore sa large diffusion et l'AFMJF estime, par ailleurs, que les moyens ne sont pas donnés aux juridictions pour que la collégialité devienne effective. Une matinée devrait être sanctuarisée au sein des grands tribunaux pour enfants mais se pose la question, déjà soulevée lors des débats parlementaires, des juridictions à taille plus réduite.
L'article 4 confère la possibilité au juge d'ordonner, si la situation le nécessite, une mesure d'aide éducative en milieu ouvert (AEMO) renforcée ou intensifiée. Cette mesure, pour une durée maximale d'un an renouvelable, offre un dernier recours au juge avant le prononcé d'une mesure de placement de l'enfant. La loi ne fixe pas le contenu de la mesure d'AEMO renforcée, qui, selon la circulaire précitée, « doit être défini par les projets de services des structures intervenant sur le ressort de chaque tribunal pour enfants, afin de l'adapter à l'offre et aux besoins de chaque territoire, tant s'agissant du public concerné que des modalités de prise en charge ». La mise en oeuvre de cet article pâtit toutefois du défaut d'exécution des décisions judiciaire comme il a été dit plus en amont.
3. Le traitement des informations préoccupantes : une réussite législative à parachever
Les cellules de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes (CRIP) constituent, à bien des égards, une réforme législative pratiquement aboutie si les efforts en ce sens ne sont pas relâchés. Décidée par la loi de 2007, afin d'harmoniser les pratiques de recueil des informations préoccupantes (IP) entre territoires et de centraliser les signalements au sein de chaque département, elles ont été mises en place dans quasiment tous les départements - l'Ille-et-Vilaine semble faire exception en préférant le maintien de plusieurs unités décentralisées37(*). Alors qu'un rapport de la Cour des comptes relevait qu'en 2009 très peu de professionnels de la protection de l'enfance connaissait l'existence des CRIP, la remontée des informations vers cette cellule centrale s'est progressivement améliorée38(*).
Les cellules de recueil des informations préoccupantes
L'article L. 226-3 du code de l'action sociale et des familles confie au président du conseil départemental la responsabilité « du recueil, du traitement et de l'évaluation, à tout moment et quelle qu'en soit l'origine, des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l'être ». En vertu de l'article R. 226-2-2 du même code, l'information préoccupante est une information transmise à la CRIP pour alerter le président du conseil départemental sur la situation d'un mineur.
Après réception de l'IP, la cellule composée d'une équipe pluridisciplinaire de professionnels identifiés et formés à cet effet doit réaliser une évaluation de la situation qui, depuis la loi du 7 février 2022, doit être conduite au regard du référentiel national d'évaluation des situations de danger ou de risque de danger pour l'enfant.
Au terme de l'évaluation, qui ne peut s'étendre au-delà de trois mois, en application de l'article D. 226-2-4 dudit code, les informations individuelles font l'objet soit d'un classement, soit d'une mesure administrative d'aide sociale à l'enfance, soit d'un signalement à l'autorité judiciaire.
La principale origine des IP varie selon les départements : particuliers anonymes (familles, voisins, etc.), services sociaux du département, services de l'éducation nationale.
Il ressort des travaux du rapporteur que les CRIP réussissent, globalement, à remplir leur mission de centralisation, de transmission et de filtre des informations préoccupantes dont elles sont saisies en amont de la saisine du parquet et du juge des enfants. Là encore, des disparités selon les territoires existent en lien notamment avec les moyens humains engagés qui, selon la Cour des comptes en 2020, « ne sont pas toujours à la hauteur de l'activité de la CRIP, tant en quantité qu'en qualité. Ainsi, ces cellules ne sont pas toutes en mesure de réunir une équipe pluridisciplinaire. »39(*) Afin d'y remédier, la protection judiciaire de la jeunesse apporte son soutien, à titre expérimental, dans certains départements en mettant à disposition des CRIP un professionnel de la PJJ. Cet appui bienvenu semble permettre d'accroître les compétences des CRIP (voir encadré ci-dessous) et devrait être généralisé.
L'expérimentation menée par la PJJ au sein des CRIP
La stratégie nationale de prévention et de protection de l'enfance (2020-2022) visait notamment à renforcer les moyens des cellules de recueil d'informations préoccupantes par le recours à la pluridisciplinarité afin de respecter un délai maximal de 3 mois pour une évaluation. La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) apporte son soutien en mettant à la disposition des CRIP un professionnel de la PJJ à raison de 0,2 ETP par semaine dans chaque département.
Un bilan d'étape de l'expérimentation a été réalisé par la PJJ en juin 2021. Après consultation des six départements expérimentateurs, la DPJJ identifie certains effets des mises à disposition dont notamment :
- la mise en place de partenariats (formalisation des relations de travail, signature de convention, entérinement d'une politique locale conjointe, meilleure relation conseil départemental/direction territoriale) ;
- une meilleure connaissance du maillage territorial, des informations préoccupantes et de leur traitement ;
- un partage d'outils et de pratiques ;
- une meilleure fluidité dans la prise en charge institutionnelle du jeune (amélioration de l'articulation sur l'élaboration conjointe du projet individualisé du jeune).
Source : Réponses de la DPJJ au questionnaire adressé par le rapporteur
Une autre difficulté récurrente qui entache l'action des CRIP demeure les durées de traitement des informations préoccupantes qui ne parviennent pas à respecter le délai réglementaire de trois mois. La conférence nationale des procureurs de la République a ainsi pointé que les délais de réalisation de l'évaluation sociale sont très rarement respectés, retardant, par là même, la transmission au parquet de la situation préoccupante.
Ainsi qu'il a été noté plus en amont, la loi du 7 février 2022 a rendu obligatoire le cadre du référentiel national d'évaluation des informations préoccupantes. La DGCS indique, qu'un comité opérationnel copiloté par la HAS, la DGCS et la DPJJ associant neuf départements40(*) a été mis en place afin de soutenir le déploiement du référentiel et évaluer son utilisation. Il apparaît que le respect intégral du référentiel est encore un long chemin à parcourir, en dépit, de quelques axes déjà positifs (voir encadré ci-dessous).
L'École nationale de la protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ) et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) se sont mobilisés pour proposer des offres de formation aux professionnels évaluateurs dans l'optique de les aider à s'approprier et partager les critères de qualification de l'information préoccupante. En dehors du levier primordial de la formation initiale et continue, la question des moyens humains sera également déterminante.
État des lieux de l'application des bonnes pratiques du référentiel de la HAS
Selon les retours recueillis en 2022 des conseils départementaux membres du comité opérationnel, certaines recommandations du référentiel sont déjà majoritairement mises en oeuvre par les départements telles que :
- la mise en place d'un protocole partenarial global associant l'ensemble des acteurs contribuant au dispositif de recueil et de traitement des informations préoccupantes ;
- la systématisation d'un échange avec l'établissement scolaire dans le cadre de l'évaluation ;
En revanche, l'application de certaines recommandations de la HAS rencontre encore des obstacles et des insuffisances dont notamment :
- la mobilisation de professionnels de santé et de psychologues du développement au sein de la CRIP et au sein de l'équipe pluridisciplinaire d'évaluation ;
- la mobilisation pour chaque évaluation d'un binôme d'évaluateurs comprenant un travailleur social et un professionnel de santé ;
- la systématisation d'un échange dans le cadre de l'évaluation avec le médecin traitant ;
- l'identification et la prise de contact avec les personnes ressources identifiées dans l'entourage familial et amical de l'enfant.
Source : DGCS, réponses au questionnaire transmis par le rapporteur
* 31 Le président du conseil départemental est tenu d'aviser sans délai le procureur de la République aux fins de saisine du juge des enfants lorsqu'un mineur est en danger au sens de l'article 375 du code civil et qu'il a déjà fait l'objet, en vain, d'une ou plusieurs actions administratives ou que, bien que n'ayant fait l'objet d'aucune des actions, celles-ci ne peuvent être mises en place en raison du refus de la famille d'accepter l'intervention du service départemental ou de l'impossibilité dans laquelle elle se trouve de collaborer avec ce service et que ce danger est grave et immédiat, notamment dans les situations de maltraitance.
* 32 Discussion générale du projet de loi au Sénat en première lecture, compte rendu intégral, séance du 20 juin 2006.
* 33 Cour des comptes, chambres régionales et territoriales des comptes, La protection de l'enfance : une politique inadaptée au temps de l'enfance, rapport public thématique, novembre 2020.
* 34 Rapport du groupe de travail relatif à la charge de travail et à l'organisation des juridictions pour mineurs, mai 2012, p. 28.
* 35 Département de la Gironde, schéma départemental de la protection de l'enfance et de la famille (2018-2022).
* 36 Circulaire relative à la politique pénale en matière de lutte contre les violences faites aux mineurs.
* 37 En Ille-et-Vilaine, les 22 centres départementaux d'action sociale exercent les missions de CRIP sur leur ressort.
* 38 Cour des comptes, La protection de l'enfance, rapport public thématique, octobre 2009.
* 39 Cour des comptes, rapport public thématique de 2020, p. 90.
* 40 Alpes Maritimes, Côtes d'Armor, Loir-et-Cher, Loire, Loire-Atlantique, Mayenne, Pyrénées Atlantiques, Var, Vaucluse.