D. UNE PRISE EN CHARGE À LA HAUTEUR DES BESOINS FONDAMENTAUX DE L'ENFANT : DES AVANCÉES LÉGISLATIVES TOUJOURS PLUS AMBITIEUSES MAIS UNE CONCRÉTISATION TRÈS LENTE POUR LES ENFANTS
1. Le projet pour l'enfant : quinze après, un bilan insatisfaisant
La loi du 5 mars 2007 a prévu un document intitulé « projet pour l'enfant » (PPE) qui doit être « construit en cohérence avec les objectifs fixés dans la décision administrative ou judiciaire le concernant »59(*). Initialement établi conjointement par les services départementaux et les titulaires de l'autorité parentale, le PPE est, depuis la loi de 2016, établi par le président du conseil départemental, qui en est « le garant », en concertation avec les titulaires de l'autorité parentale. Le mineur concerné est également associé à la rédaction du PPE, selon des modalités adaptées à son âge et à sa maturité.
Le PPE « détermine la nature et les objectifs des interventions menées en direction du mineur, de ses parents et de son environnement, leur délai de mise en oeuvre, leur durée, le rôle du ou des parents et, le cas échéant, des tiers intervenant auprès du mineur »60(*). Il doit être mis à jour, sur la base des rapports sur la situation de l'enfant remis au juge, afin de tenir compte de l'évolution des besoins fondamentaux de l'enfant. Les articles D. 223-12 et suivants du code de l'action sociale et des familles détaillent le contenu du PPE, lequel doit prendre en compte « 1° le développement, la santé physique et psychique de l'enfant ; 2° les relations avec la famille et les tiers ; 3° la scolarité et la vie sociale de l'enfant ». En 2016, la DGCS a également publié une proposition de trame pour le PPE à destination des départements.
Le rapport législatif de Michelle Meunier pointait en décembre 2014 que le PPE était « mis en oeuvre de façon inégale par les services départementaux qui le considèrent trop souvent comme un facteur de lourdeur administrative plutôt que comme un réel outil au service d'une prise en charge cohérente de l'enfant »61(*). Le même constat a été dressé à échéance régulière ces dernières années. Une étude de septembre 2019 de la DGCS montrait qu'en 2019, seuls 27 départements sur 83 interrogés mettaient systématiquement en oeuvre un projet pour l'enfant62(*). Pour les départements qui parvenaient à établir le PPE, la Cour des comptes, en 2020, soulignait que « la méthodologie d'élaboration du projet pour l'enfant n'est pas satisfaisante. Il est rarement élaboré de façon concertée et n'est pas toujours actualisé. Le contenu en est assez sommaire [...] »63(*).
L'auteur du présent rapport souscrit aux constats dressés par les différentes missions d'une mise en oeuvre inégale et globalement insatisfaisante du PPE. Les départements interrogés par le rapporteur n'établissaient pas un PPE pour tous les enfants confiés à l'ASE. Auditionné par le rapporteur, Gautier Arnaud-Melchiorre, chargé par le secrétaire d'État Adrien Taquet d'une mission sur la protection de l'enfance à travers la parole recueillie des enfants, précise ainsi de manière explicite : « Je n'ai jamais entendu un seul enfant me parler du projet pour l'enfant ». Gautier Arnaud-Melchiorre souligne également que les témoignages des mineurs ont fait ressentir leur sentiment de ne pas être assez associés à la construction de ce document.
Il ressort cependant de plusieurs auditions que les professionnels constatent une amélioration, certes lente, dans le déploiement du PPE. Dans la mise en place du document, il incombe aux services de l'ASE de privilégier sa finalité sur le simple déploiement d'un dispositif rendu obligatoire par les dispositions légales et réglementaires.
En audition, Kim Reuflet, présidente du syndicat de la magistrature, souligne que les difficultés de déploiement du PPE par les services de l'ASE prouvent l'urgence à redonner du sens au document : « Un travail important reste à faire du côté de l'ASE pour faire du PPE un outil dynamique de la mesure de placement, permettant notamment d'associer les familles au projet d'accueil. » Le rapporteur ne voit pas de raison à ce que le PPE ne soit pas mis en place et régulièrement actualisé, dès lors qu'il est conforme à sa raison d'être, - aider à la coordination et à la réalisation des projets que l'ASE construit avec l'enfant.
2. La santé des enfants protégés : en dépit des nombreux obstacles, une volonté politique qui ne doit pas être relâchée
Créée par la loi du 14 mars 2016, l'évaluation médicale et psychologique, dont bénéficient les enfants protégés, a été refondue, par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2020, dans un bilan de santé et de prévention dont le contenu et la portée ont été précisés64(*). Ce bilan doit permettre d'engager un suivi médical régulier et coordonné. Il identifie les besoins de prévention et de soins permettant d'améliorer l'état de santé physique et psychique de l'enfant, lesquels sont intégrés au projet pour l'enfant. La LFSS a renforcé le caractère obligatoire du bilan de santé à l'entrée du mineur dans le dispositif de protection de l'enfance. En principe, le bilan est réalisé par un médecin de l'ASE, un médecin de la protection maternelle et infantile (PMI) - lequel intervient souvent pour les enfants de moins de six ans - ou un médecin libéral. Il se peut qu'un infirmier conduise cette évaluation.
La coordination du parcours de soins et la réalisation de ces bilans de santé sont cependant entravées par les difficultés générales dans l'accès aux soins et les recrutements contrariés des médecins référents en protection de l'enfance que la loi de 2016 a prévus afin de coordonner les services départementaux de l'ASE, les médecins libéraux et hospitaliers, ainsi que les médecins de santé scolaire du département. En dépit des efforts des départements, les postes n'ont pas été pourvus dans chaque département. Le rapport de la Cour des comptes sur la protection de l'enfance notait que « sur 17 départements contrôlés par les juridictions financières sur ce point, six ont effectivement recruté un médecin sur un poste spécifique et cinq (souvent plus petits) ont confié cette mission au médecin départemental de protection maternelle et infantile (PMI) en sus de son activité »65(*).
Une mission d'information de juillet 2019 de l'Assemblée nationale, relative à l'aide sociale à l'enfance constatait que l'application de l'obligation d'une évaluation médicale et psychologique était encore très inégale66(*). La stratégie nationale de prévention et de protection de l'enfance (2020-2022) avait prévu de systématiser un bilan de santé des mineurs à leur entrée dans les dispositifs de protection de l'enfance et leur accès à un parcours de soins coordonnés.
En 2021, l'auteur du présent rapport avait eu l'occasion de constater que le bilan de santé n'était pas encore réalisé dans tous les départements mais que son déploiement progressait. Les données les plus récentes de la DGCS sont issues d'une enquête de 2020 qui montrait qu'au 31 décembre 2019, 91 % des départements indiquaient mettre en oeuvre le bilan de santé à l'entrée de l'enfant dans le dispositif de protection de l'enfance67(*). L'année précédente, ils n'étaient que 51 % parmi ceux mettant en place le PPE.
Part de réponses positives et négatives des départements à la question suivante : « Réalisez-vous une évaluation médicale et psychologique/un bilan de santé et de prévention à l'entrée de l'enfant en protection de l'enfance ? »
Source : Commission des affaires sociales du Sénat, rapport de Bernard Bonne
Cette progression illustre les efforts des départements pour améliorer le parcours de soins des enfants protégés (voir encadré ci-dessous). Un rapport de l'ONPE étudie une quinzaine de schémas départementaux de protection de l'enfance en vigueur au 1er janvier 2022 et note qu'il « est intéressant de constater que tous mentionnent, a minima, cet axe de travail en s'appuyant sur la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant, mais également la volonté de réduire les inégalités sociales et de santé [...] »68(*).
Les actions menées par les départements de la Somme, d'Eure-et-Loir et des Hauts-de-Seine
Le conseil départemental de la Somme a mis en place depuis 2019 une organisation du parcours de soins des enfants protégés ayant permis d'augmenter, mais de façon insuffisante, le nombre de bilans de santé réalisés. La PMI, chargée des bilans des enfants de moins de six ans, n'est parvenue qu'à examiner la moitié des enfants. Le conseil départemental déplore aussi le manque de retour pour les autres prises en charge par la médecine libérale. Dès lors, selon le département, « l'organisation a été adaptée et simplifiée en 2022, avec une volonté forte d'améliorer et de garantir le parcours de santé des mineurs ainsi que la communication entre les différentes parties prenantes (ASE, PMI, médecine libérale et les établissements d'accueil) via un plan d'action en cours de déploiement ».
Le conseil départemental d'Eure-et-Loir est parvenu à recruter des médecins en PMI grâce à des tarifs horaires des vacations très attractifs. Ces médecins réalisent les bilans jusqu'aux six ans de l'enfant. Le centre départemental de l'enfance et de la famille (CDEF) se tourne vers la médecine de ville pour les soins des enfants. Le département déplore toutefois encore l'absence de médecin référent en protection de l'enfance.
Le conseil départemental des Hauts-de-Seine est parvenu à recruter en mars 2023 un médecin référent, après avoir mutualisé le poste avec le département des Yvelines pendant plusieurs années.
Outre les efforts menés par les départements pour appliquer les dispositions légales, une expérimentation menée depuis 2019 vise à mettre en place un parcours coordonné pris en charge à 100 % par la sécurité sociale (voir encadré ci-après).
L'expérimentation de coordination des parcours de soins des enfants protégés
Deux arrêtés respectivement du 3 juin 2019 et du 28 novembre 2019 relatifs à l'expérimentation pour un parcours de soins coordonné des enfants et adolescents protégés ont permis de lancer une expérimentation nationale « Santé protégée » de quatre ans (2019-2022) dans les départements de la Loire-Atlantique, des Pyrénées-Atlantiques et de la Haute-Vienne et qui devait être étendue à la Seine-Saint-Denis en 2022.
Cette expérimentation s'appuie sur le bilan de santé et de prévention et son actualisation annuelle pour coordonner les soins dispensés aux enfants. L'Assurance maladie verse ainsi un forfait de 430 euros par mineur et par an à la structure de coordination, signataire d'une convention avec le département et l'agence régionale de santé, qui doit notamment :
- identifier les médecins généralistes et pédiatres volontaires sur le territoire pour réaliser le bilan de santé ainsi que les spécialistes vers lesquels seront ensuite orientés les enfants ;
- former les professionnels qui intègrent le dispositif et favoriser les échanges entre pairs ;
- s'assurer que les soins et suivis préconisés lors du bilan sont effectivement réalisés et appuyer les référents éducatifs des enfants dans leur démarches avec les professionnels de santé ;
- centraliser et conserver les bilans, comptes rendus d'intervention et autres éléments constitutifs du carnet de santé et permettre la portabilité du dossier médical notamment en cas de changement de département de l'enfant ;
- reverser aux professionnels de santé et aux psychologues exerçant en libéral, ou aux structures et établissements qui les emploient, une partie du forfait financé par la sécurité sociale. Il est ainsi suggéré que les médecins bénéficient d'un complément de rémunération de 35 euros pour la réalisation de l'évaluation initiale, et de 21 euros pour son actualisation annuelle.
Les structures de coordination porteuses de projet sont ainsi :
- en Loire-Atlantique, le CHU de Nantes, où exerce le Dr Nathalie Vabres, qui a porté cette expérimentation ;
- en Haute-Vienne et dans les Pyrénées-Atlantiques, la plateforme territoriale d'appui (PTA) du département, gérée par une association.
Source : Commission des affaires sociales, d'après la DGCS et l'annexe à l'arrêté du 28 novembre 2019
Entendue en commission en janvier 2024, le professeur Christèle Gras-Le Guen, co-présidente des Assises de la pédiatrie et de la santé de l'enfant, présentait un bilan favorable de cette expérimentation : « Le travail avance bien, 3 000 enfants ont été suivis de manière régulière par les médecins. [...] Cette expérimentation est très attendue, parce qu'elle permet de pallier le fait que la loi de 2016 n'a pas été mise en oeuvre sur le terrain. Médecins généralistes, pédiatres, médecins de PMI et professionnels du secteur médicosocial pourront ainsi être formés et travailler ensemble ; la plus-value pédagogique pour les professionnels est immense et les données épidémiologiques recueillies seront très utiles, pour définir une meilleure prise en charge. » Interrogée par le rapporteur, la DGCS indique que « des travaux vont être prochainement engagés pour définir les modalités et conditions de généralisation de ce parcours de soins ».
3. Le parrainage et le mentorat : une ambition législative encore loin de trouver une application
Le parrainage de proximité désigne une relation privilégiée, ayant vocation à s'inscrire dans la durée, entre un enfant protégé et une personne tierce bénévole, sous l'égide d'un organisme souvent associatif. Le parrain ou la marraine consacre du temps et une attention particulière à son filleul. Ce dispositif existait en protection de l'enfance avant que l'article 9 de la loi de 2022 ne lui reconnaisse une existence législative (voir encadré ci-après).
Les dispositions de l'article 9 de cette loi sont particulièrement ambitieuses en ce qu'elles prévoient que « le président du conseil départemental propose systématiquement, avec l'accord des parents ou des autres titulaires de l'autorité parentale, si tel est l'intérêt de l'enfant et après évaluation de la situation », de mettre en place un parrainage de proximité dans une relation coordonnée par une association. Par ailleurs, ces dispositions prévoient qu'un mentorat est, dans les mêmes conditions, systématiquement proposé aux enfants confiés à l'ASE.
Le développement progressif du parrainage de proximité
Le premier texte mentionnant le parrainage, au moins pour les mineurs confiés à la protection de l'enfance, est une circulaire du ministère des affaires sociales datant du 21 juin 197269(*). Une autre circulaire du 30 juin 1978, définissant le parrainage comme une aide possédant la triple caractéristique d'être « bénévole, partielle et durable », encourageait le parrainage de proximité.
Le dispositif a été consolidé par un arrêté du 26 mai 2003 pris conjointement par le garde des sceaux et le ministre délégué à la famille instituant un Comité national du parrainage, remplacé en 2010 par le Comité national de soutien à la parentalité, supprimé depuis. Un autre arrêté interministériel du 11 août 2005, qui constitue le seul texte d'encadrement en vigueur actuellement, a fixé une charte du parrainage à laquelle une quarantaine d'associations sont adhérentes70(*).
En 2018, cette charte a été mise à jour par les principales associations de parrainage, réunies dans un collectif inter-associatif « Tous Parrains ! », créé en 2016, afin de promouvoir le parrainage à échelle nationale.
Source : Rapport n° 74 (2021-2022) de M. Bernard Bonne, déposé le 20 octobre 2021
En 2021, malgré les actions visant à développer le parrainage de proximité, celui-ci restait encore insuffisant. Selon les données transmises au rapporteur par la DGCS pour l'examen du projet de loi, près de 3 000 parrainages étaient en cours en 2020, mis en oeuvre par les trois grandes associations que sont Parrains par mille, le réseau France Parrainage et l'Union nationale des acteurs de parrainage de proximité (UNAPP). Toutefois, d'autres initiatives locales existaient sans possibilité de les chiffrer.
Dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de protection de l'enfance 2020-2022, le Gouvernement a fixé l'objectif d'atteindre 10 000 parrainages à horizon de 2022. Selon Flore Capelier, directrice de l'Observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE), citée dans la presse spécialisée71(*) : « À l'heure actuelle, il n'existe pas d'indicateur disponible sur le nombre de parrainages ou de mentorats. Il est donc nécessaire de se référer aux données communiquées par les associations qui assurent de telles missions. » Le manque de données en 2023 empêche donc de savoir si cet objectif a été atteint, ce qui toutefois est peu probable, même si les chiffres rendus publics par les grands opérateurs font état d'une augmentation des parrainages. Ainsi, 953 parrainages auraient été suivis par Parrain par mille en 2022 (+ 5,9 % par rapport à 2021)72(*). Cette même année, 1 059 parrainages auraient été accompagnés par France Parrainages qui anticipe un fort développement du parrainage de proximité en notant, dans son rapport d'activité pour 2022, que « en institutionnalisant l'obligation, pour les conseils départementaux, de proposer aux enfants et jeunes qui en ont besoin un projet de parrainage/mentorat sur leur territoire, les prochaines années devraient voir une augmentation sensible de la couverture territoriale du dispositif en France. Dans ce contexte, France Parrainages a renforcé en 2022 le nombre d'enfants parrainés dans ses antennes existantes et a poursuivi ses objectifs de développement au niveau territorial. »73(*)
S'agissant du mentorat, les mêmes incertitudes demeurent même si l'introduction dans la loi de ces dispositions s'inscrivait dans une démarche volontariste du Gouvernement d'accroître le nombre de mentors. Le dispositif « 1 jeune, 1 mentor » s'est poursuivi après la promulgation de la loi avec un troisième appel à projets, lancé en avril 2022, afin de soutenir des structures d'intérêt général dans leur programme de mentorat. L'objectif est ainsi d'atteindre les 200 000 jeunes bénéficiant d'actions de mentorat en 2022.
Le Sénat a soutenu la très bonne intention de l'article 9 de la loi de 2022 mais l'auteur du présent rapport avait partagé quelques doutes sur la capacité de réunir autant de parrains et mentors. De fait, le public théoriquement concerné par cette disposition est constitué de l'ensemble des mineurs pris en charge par l'ASE soit 377 000 enfants en 2022... Les dispositions sont aujourd'hui très loin d'être appliquées.
En outre, l'absence de parution du décret d'application de cette disposition soulève quelques difficultés dès lors que les conditions de contrôle des parrains et marraines, ainsi que les modalités d'habilitation des associations de parrainage doivent être précisées. En l'absence de ce cadre, il a été souligné au rapporteur que certains départements s'organiseraient de leur côté pour sélectionner et habiliter des associations de parrainage avec le risque que ces modalités ne soient pas conformes aux dispositions réglementaires à venir.
Le Gouvernement et la DGCS ont indiqué au rapporteur les points d'achoppement qui ont émergé lors des consultations et de la rédaction du décret. L'obligation de construire le parrainage avec une association peut poser problème, selon la DGCS, dès lors qu'elle risquerait d'écraser des initiatives plus libres déjà menées par les départements. Selon le secrétariat chargé de l'enfance, le décret « a nécessité des travaux spécifiques afin d'articuler le plus précisément possible ce dispositif avec celui du mentorat, également rendu obligatoire. L'enjeu était de définir un équilibre fin entre, d'une part, les garanties à apporter pour sécuriser le dispositif vis-à-vis des enfants accueillis, d'autre part, la souplesse nécessaire pour ne pas décourager les associations et acteurs volontaires pour s'investir en matière de parrainage. »
* 59 Article L. 223-1-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 60 Article L. 223-1-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 61 Rapport n° 146 (2014-2015) de Mme Michelle Meunier , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 3 décembre 2014, p. 29.
* 62 État des lieux 2018 de la mise en oeuvre des dispositions créées ou renforcées par la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant, DGCS/CNPE/Andass, septembre 2019.
* 63 Rapport public thématique de 2020, p. 101.
* 64 Article L. 223-1-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 65 Cour des comptes, Protection de l'enfance : une politique inadaptée au temps de l'enfant, novembre 2020, p. 32.
* 66 Rapport n° 2110 sur l'aide sociale à l'enfance de Perrine Goulet, déposé le 3 uillet 2019.
* 67 72 départements sur les 79 répondants.
* 68 ONPE, La santé des enfants protégés : Seizième rapport au Gouvernement et au Parlement, juillet 2022.
* 69 Flore Capelier, Comprendre la protection de l'enfance. L'enfant en danger face au droit, Dunod, 2015.
* 70 Arrêté du 11 août 2005 relatif à la charte du parrainage d'enfants.
* 71 Aurélie Vion, « Protection de l'enfance : l'engagement citoyen à l'épreuve du terrain », Le Média social, 8 juin 2023.
* 72 Parrains par mille, Rapports d'activité 2021 et 2022.
* 73 France Parrainage, rapport d'activité 2022, p. 3.