Pour une politique de l'eau ambitieuse, responsable et durable

II. FAIRE FACE À LA MULTIPLICATION DES CONFLITS DE L'EAU

A. LA MISE SOUS PRESSION DES ACTEURS DE L'EAU

1. Le risque de dégradation de la gestion du petit cycle

a) Le vieillissement des réseaux et les fuites

Une fois installés, les réseaux d'eau et d'assainissement doivent faire l'objet d'efforts de maintenance et de renouvellement. Or, selon les données les plus récentes du système d'information sur l'eau^91(*), le taux de renouvellement des réseaux d'eau potable s'établissait à 0,78 % en 2022 et le taux de renouvellement des réseaux de collecte des eaux usées s'élevait à 0,70 %. À ce rythme, l'Association Villes de France indiquait à la mission qu'il faudrait plus de 150 ans pour renouveler l'intégralité des réseaux d'eau des villes de taille moyenne et de leurs communautés, et 140 ans pour les réseaux d'assainissement collectif.

On observe donc un vieillissement du réseau qui se traduit pour les réseaux d'eau potable par des fuites. En moyenne, un litre sur cinq mis en distribution n'arrive pas jusqu'au consommateur et revient au milieu naturel en raison des fuites du réseau, soit un taux de perte de 20 % au niveau national

Certaines collectivités ont pris à bras le corps cette problématique et ont entrepris de renforcer l'entretien de leur réseau en mettant en place des plans anti-fuites :

- approfondissant leur connaissance de leur réseau et de sa cartographie, avec une précision au moins inférieure au mètre ;

- réalisant un diagnostic permanent ainsi que des campagnes régulières d'écoute de fuites et/ou en divisant le réseau en « sous-réseaux » pour détecter les fuites ;

- intervenant rapidement en cas de fuite détectée et localisée ;

- renouvelant les conduites les plus sujettes aux fuites ;

- prévoyant un système de pénalités au délégataire (lorsque le service est délégué) en cas de mauvais rendement du réseau (< 80% en urbain et < 70% en rural), associé à dispositif de bonifications/primes proportionnelles aux bons résultats ;

- instituant une obligation de provision pour le renouvellement des réseaux.

Ainsi certains territoires affichent des taux de rendement supérieurs à 80 %, tels que le syndicat des eaux de Dunkerque ou le syndicat des eaux d'Ile-de-France (SEDIF), respectivement de 93 %^92(*) et 90 %. Ces taux sont considérés comme assez proches du maximum pouvant être atteint techniquement, une petite quantité de fuites étant inévitable même pour un réseau très performant.

Le SEDIF gère un réseau de 8 000 km de transport et de distribution, enterré sous voirie majoritairement en site urbain. Son schéma directeur prévoit le renouvellement de 1 128 km de canalisations et l'abaissement à 47 ans de leur âge moyen en 2025. Le taux de renouvellement s'établit aujourd'hui à 1,15 % du linéaire, soit près de 100 km par an. Le SEDIF développe la sectorisation (compteurs) et l'instrumentation (pré-localisateurs) du réseau afin de délimiter rapidement et précisément les fuites non visibles. Il poursuit l'instrumentation par des équipements de mesures et de modulation de pression.

Le syndicat de l'eau Dunkerquois gère 1 600 km de réseau d'eau potable. Son plan de lutte contre les fuites repose également sur une solide connaissance de son réseau qui est renouvelé annuellement à hauteur de 1 %. Il a recours à un diagnostic des priorités d'intervention (travaux de renouvellement)^93(*). Son expertise de terrain, qui accompagne les choix des opérations de renouvellement, s'appuie sur le « scan » des canalisations, la sectorisation^94(*) et la campagne permanente de recherche de fuites^95(*). Au total, plus de 400 km de canalisations sont inspectées par an. Le syndicat utilise également des outils innovants, tels que la « Smart ball », « e-pulse » ou « Acwarobotics ».

Les outils innovants de lutte contre les fuites du Syndicat des eaux
de Dunkerque : « Smart ball », « e-pulse » ou « Acwarobotics »

« Ce sont des méthodes d'investigation innovante d'une canalisation car permettant de définir les caractéristiques du réseau à partir de l'intérieur d'une canalisation.

Un objet connecté est envoyé dans le réseau puis récupéré en bout de tronçon. Une « balle » émettrice dans le cas de la « smart ball » parcourt le réseau et diagnostique en continu le linéaire parcouru en permettant d'enregistrer les modulations de signaux et restitue ces informations.

Une analyse numérique des informations collectées permet de mettre en évidence des anomalies du réseau et donc d'anticiper les travaux (intervention avant une casse ou une fuite).

La technique « e-pulse » également utilisée en 2019 sur des tronçons de canalisation permettant de déterminer l'état structurel du tronçon et de détecter d'éventuelles fuites. Il s'agit de générer un bruit sur la conduite qui va engendrer une onde dans le tronçon inspecté. Cette onde est suivie sur son parcours par plusieurs détecteurs qui récupèrent le signal. Ce signal est ensuite interprété numériquement, ce qui permet d'avoir une indication sur l'état intérieur de la conduite avec la mise en évidence d'éventuelles anomalies (fuites).

Plus récemment un robot intégrable en canalisation d'eau potable et capable d'enregistrer lors de son passage en canalisation, les données nécessaires à la caractérisation de l'état de la canalisation a été testé.

b) Les ruptures d'approvisionnement en cas de sécheresse

Si l'approvisionnement en eau potable prélève généralement une faible proportion de la ressource présente dans la nature, les sécheresses prolongées peuvent conduire à des ruptures. L'année 2022 étant la seconde année la moins pluvieuse depuis 1959, marquée par le second été le plus chaud depuis 1900, le risque s'est concrétisé.

Le rapport commun de l'IGEDD, l'IGA et le CGAAER sur le retour d'expérience de la sécheresse de l'été 2022^96(*) a mis en évidence les vulnérabilités du système de production et de distribution d'eau potable face au changement climatique.

Le bilan qu'il tire est édifiant. Certes, sept communes seulement ont arrêté totalement la distribution d'eau pendant plusieurs jours, et une a distribué une eau non conforme, mais :

- 1 052 communes ont dû mettre en place au moins une mesure de gestion dérogatoire pour assurer la continuité du service sur tout ou partie de leur territoire (transport d'eau par citernes, interconnexion de secours, baisses de débit et de pression de l'eau distribuée, exceptionnellement coupures d'eau temporaires) ;

- 1 093 communes n'en ont pas eu besoin, mais sont passées près de la rupture.

La plupart des communes concernées sont des petites communes, rurales ou de montagne, mais la menace pèse aussi sur les agglomérations, où les solutions de secours seraient bien plus difficiles à mettre en oeuvre. Le rapport cite notamment la ville de Nantes, menacée par une remontée exceptionnelle d'un bouchon vaseux dans l'estuaire de la Loire, mais aussi Guéret ou Belfort.

En outre, 222 collectivités ont été confrontées à des problèmes de qualité d'eau directement ou indirectement liés à la hausse des températures (présence de cyanobactéries ou de trihalométhanes).

Interrogée par la mission, l'association Intercommunalités de France a insisté sur la nécessaire mutualisation des services d'eau à l'échelle intercommunale, indiquant que « la solidarité intercommunale a permis de faire face au manque d'eau en organisant des ravitaillements par camion-citerne. Le renforcement des interconnexions voire la construction de nouveaux captages font partie des axes de travail dans les programmations pluriannuelles des investissements portées par les intercommunalités. L'échelle intercommunale permet de disposer de l'ingénierie et des moyens financiers pour ces travaux. »^97(*)

c) Les problèmes spécifiques du petit cycle dans les outre-mer

(1) Un accès à l'eau restreint

Selon l'Insee, près d'un tiers des habitants du territoire de Mayotte n'ont pas accès à l'eau courante, depuis des années, notamment en raison de capacités de production insuffisantes pour répondre à la demande (Cf. infra). La situation s'aggrave en 2023, avec une sécheresse inédite depuis 26 ans. La saison des pluies quasi inexistante n'a pas permis de recharger les nappes^98(*) et les retenues collinaires^99(*). Des « tours d'eau », ou coupures programmées^100(*), sont organisés plusieurs fois par semaine, la demande en eau potable étant supérieure à la ressource disponible^101(*)

En Guadeloupe, le quart des habitants n'avait pas accès à l'eau tous les jours, en 2021. « La ressource en eau est affectée par les effets du dérèglement climatique : une récente période de sécheresse a nécessité un apport supplémentaire en eau, principalement pour les agriculteurs de Grande-Terre. La politique d'irrigation, reposant notamment sur l'utilisation de barrages, mise en place par la collectivité départementale, a permis de répondre en grande partie à ce besoin en eau. »^102(*) Le manque d'eau affecte également les activités vitales des villes, et notamment les écoles, les entreprises et les hôpitaux^103(*).

En conséquence, les dispositifs de stockage des eaux pluviales et de l'eau potable se multiplient dans les établissements d'enseignement, de santé ou EHPAD en Guadeloupe. Des « tours d'eau » sont organisés dans les zones les plus sensibles^104(*). Toutefois, l'organisation prescrite n'est pas toujours respectée par les différents opérateurs, conduisant à des coupures d'eau chez les habitants plus longues que prévu. Or, les ruptures d'approvisionnement en eau potable touchent majoritairement des populations de catégorie sociale défavorisée^105(*). L'achat de bouteilles d'eau représente un coût très lourd pour ces populations.

Si l'eau est abondante en Guyane^106(*), 15 % de la population n'a pas accès à l'eau potable. En effet, le manque d'infrastructures transforme l'eau en une ressource peu accessible. Ce constat concerne essentiellement les habitations, dites informelles, qui se développent dans 32 quartiers prioritaires, répartis dans six communes, regroupant 40 % de la population. Dans ces habitats, l'accès à l'eau pose de grandes difficultés. Afin de recevoir de l'eau potable, les habitants ont recours à des branchements illégaux, ce qui détériore les réseaux. Pour mieux répondre à ce problème, la Communauté d'agglomération du Centre Littoral (CALC) a dû installer des bornes fontaines monétiques afin de distribuer de l'eau potable dans l'espace public à condition d'acheter une carte prépayée donnant droit à la consommation d'un certain volume d'eau. Les maires ont accueilli positivement ce dispositif qui offre un meilleur service de proximité.

La Réunion bénéficie d'une forte pluviométrie^107(*) de décembre à avril qui contribue à 80 % à la recharge de la ressource. Toutefois, la saison sèche s'installe sur l'île de juin à octobre, voire novembre, durant laquelle l'accès à la ressource en eau peut localement atteindre une situation de tension, à l'ouest et au sud de l'île.

La Martinique fait figure d'exception puisque 99,9 % des Martiniquais ont accès à l'eau potable. Si l'eau y est abondante, elle est en revanche inégalement répartie dans le temps et peut manquer pendant la saison sèche^108(*). Elle est aussi inégalement répartie sur le territoire, puisqu'elle provient en grande majorité du nord de l'île, alors que 76 % de la population se concentre au centre et dans le sud de la Martinique.

(2) Des réseaux peu performants

L'accès restreint à la ressource en eau potable à Mayotte s'explique aussi par des infrastructures inadaptées, vieillissantes ou inexistantes. Les aménagements hydrauliques ne répondent pas à la demande et les capacités de stockage sont insuffisantes. L'habitat informel est très touché par le manque d'accès au réseau. L'usine de dessalement d'eau de mer de Pamandzi présente également plusieurs dysfonctionnements, provoquant une sous-production d'eau pour la consommation.

Des travaux ont été effectués à Mayotte, dans le cadre du Plan urgence Eau^109(*), sans pouvoir remédier à l'obsolescence du réseau et aux fuites importantes. Les investissements nécessaires ont alors été programmés dans le plan pluriannuel d'investissements 2022-2026. Ce dernier prévoit la mise en service de nouveaux forages, une unité mobile de traitement, une nouvelle usine de dessalement^110(*) sur Grande-Terre ainsi qu'une troisième retenue collinaire avec une nouvelle usine de potabilisation. Le montant total des investissements prévu est de 287 millions d'euros^111(*). S'agissant du réseau d'assainissement à Mayotte, le PPI de Mayotte intègre ce volet afin de se conformer aux obligations fixées par la directive eaux résiduaires urbaines (DERU) pour un montant total d'investissements de 181 millions d'euros^112(*).

Outre les aléas climatiques, l'accès limité à l'eau potable en Guadeloupe est notamment dû à la vétusté du réseau d'eau « hors d'âge, certaines conduites ont 80 ans »^113(*). Le taux de fuites est de 50 %. Des dysfonctionnements des stations d'épuration de toutes tailles^114(*) ainsi que des défaillances des contrôles ont été constatés. Seuls 40 % de la population sont rattachés au réseau d'assainissement collectif. 85 % des systèmes d'assainissement non collectif ne sont pas conformes. « Le Plan Eau DOM prévoyait une enveloppe de 35 millions d'euros, qui s'est avérée insuffisante au regard des investissements à réaliser pour réhabiliter les dispositifs d'eau potable. [...] La résolution de l'ensemble des dysfonctionnements constatés en matière d'eau potable, sans compter l'assainissement, nécessiterait un budget estimé à environ 800 millions d'euros »^115(*). L'Office de l'eau, au sujet des investissements insuffisants précise « Nous ne disposons d'aucune lisibilité sur la remise en état des systèmes défaillants, pourtant l'ARS prend régulièrement des arrêtés d'interdiction d'accès aux eaux de baignade. »^116(*)

La Guyane est dépourvue d'un grand nombre d'infrastructures (pompages, traitements, réseaux de distribution...), en raison de difficultés géographiques et techniques (absence d'électricité, usure prématurée) ou par manque de moyens. Le territoire accuse un retard de développement des infrastructures de traitement des eaux usées avec un assainissement collectif qui ne peut couvrir la totalité des agglomérations en raison de fortes disparités territoriales. En outre, 90 % du parc d'assainissement non collectif n'est pas conforme. Un dispositif d'aides aux particuliers a été mis en place. Des petites unités de traitement compactes et décentralisées ont été mises en place^117(*).

Un constat similaire peut être dressé pour la Martinique. Les réseaux se caractérisent par un mauvais état général. Beaucoup de conduites d'eau potable sont vieillissantes, causant des fuites. Le taux de rendement du réseau est estimé à environ 40 %^118(*). Il en résulte un prélèvement en eau largement supérieur aux besoins réels de la population. Des travaux devront être engagés dans les années à venir afin de restaurer la qualité des installations.

S'agissant des performances des stations martiniquaises de traitement des eaux usées pour l'assainissement collectif, elles doivent être impérativement améliorées. « [...] Seules 15 % des stations d'assainissement collectif satisfont les critères de conformité. On constate des défauts d'entretien ou encore des problèmes de sous-dimensionnement. Les dispositifs d'assainissement non collectif représentent 60 % du parc et 90 % d'entre eux présentent un problème de non-conformité dont la résolution requiert, pour les particuliers concernés, un investissement de 10 000 à 12 000 euros ; or, la majorité de la population ne peut assumer de telles dépenses. » Cela conduit à une pollution des masses d'eau, en particulier côtières.

La situation des réseaux à La Réunion est plus nuancée. D'importants investissements ont été réalisés entre 2016 et 2021 en faveur de la potabilisation de l'eau. Durant cette période, 18 des 26 unités actuellement en fonctionnement ont été créées. Toutefois, l'état des infrastructures et le rendement des réseaux de distribution sont encore très hétérogènes sur le territoire^119(*). Le rendement moyen du réseau ne s'élève en 2020 qu'à 61,6 % et les masses d'eau en bon état écologique sont en nombre réduit. Plus de la moitié de la population est alimentée exclusivement par des captages d'eaux superficielles. Ces dernières années, de nombreuses communes ont engagé des travaux visant à diversifier les ressources et à mobiliser davantage les eaux souterraines, de manière à améliorer la sécurité sanitaire des eaux distribuées à la population.

(3) Une qualité d'eau inégale

En Guadeloupe, la qualité de l'eau n'est pas optimale, notamment en raison de sa concentration ponctuelle en chlordécone. En 2019, 2,6 % des habitants, soit 12 000 personnes, n'avaient pas accès à l'eau potable en raison de sa contamination. La Guadeloupe est également confrontée aux rejets industriels générés, notamment, par les producteurs de rhum et les distilleries. Le milieu côtier est de plus en plus impacté par l'échouage de sargasses. « Dans le Nord de Grande-Terre, la surexploitation des phréatiques a généré un biseau salé irréversible [...] et les milieux aquatiques sont dégradés « en raison de la non-conformité des dispositifs d'épuration »^120(*).

La Martinique est confrontée aux mêmes problèmes. Le chlordécone a été utilisé dans les bananeraies polluant ainsi les eaux martiniquaises. Les distilleries font l'objet d'une attention et sont incitées à modifier leurs pratiques. Un groupement d'intérêt public a été constitué, à l'initiative de la collectivité territoriale de Martinique (CTM), afin de lutter contre la prolifération des sargasses.

La qualité de l'eau guyanaise est menacée par l'orpaillage illégal, qui émet des rejets de mercure particulièrement néfastes pour les populations autochtones et pour l'écosystème. Selon l'Office de l'eau de Guyane, 77 % des masses sont impactées par l'activité aurifère qui libère du mercure dans l'eau.

À Mayotte, l'accès restreint à l'eau potable entraîne un risque sanitaire. Les ménages qui ne disposent pas de l'eau courante s'approvisionnent dans une rivière ou dans un ruisseau avec des risques de maladies hydriques, gastroentérites ou diarrhées. La part de ces ménages est en hausse de 37 % entre 2012 et 2017, selon l'INSEE.

Quant à La Réunion, elle est confrontée à la difficulté de maintenir la qualité de la ressource dont la tendance récente est à la dégradation. L'état écologique de 87 % des masses d'eau est inférieur à « bon ». D'après les données publiées par l'ARS, 46 % des abonnés sont alimentés par des réseaux qui ne garantissent pas une sécurité sanitaire suffisante, en raison de l'absence de traitement de clarification avant désinfection. 4 % des abonnés sont alimentés par des réseaux pour lesquels le risque sanitaire est avéré (détection de parasites pathogènes) ou permanent (absence de désinfection). Si la présence de nitrates reste faible, celle des pesticides est repérée dans 27 % des captages. Les régions Est et Sud sont les plus concernées, en lien avec une activité agricole plus intensive

(4) Des problèmes financiers

Mayotte a mis en place une tarification de l'eau potable progressive par tranches^121(*). Les consommateurs modestes payent proportionnellement moins que les « grands » consommateurs, dont la tranche marginale est majorée. Toutefois, cette tarification aboutit à des effets d'éviction lorsque des familles partagent un même abonnement desservant plusieurs habitations informelles. Les pratiques de partage des compteurs d'eau par solidarité, conduisent à une majoration du tarif. Cette tarification pèse financièrement sur de nombreuses familles en situation de précarité, sans tarification sociale associée. « En moyenne, l'eau représente 17 % du budget des ménages, et jusqu'à 20 % à 25 % pour les populations les plus précaires. »^122(*)

Contrairement à Mayotte, la Guyane a mené des expérimentations de tarification sociale dans le cadre de la loi Brottes du 15 avril 2013. La communauté d'agglomération du centre littoral (CALC) de Guyane a instauré une tarification plafonnée applicable à une partie des abonnés du service public. En 2019, elle a également mis en place des « Chèques Ô » afin d'aider les habitants précaires à payer leur facture et lutter contre les impayés.

Outre l'accessibilité à la ressource en Guadeloupe, une problématique financière se pose. Le prix moyen de l'eau en Guadeloupe est un des plus chers (6,52 euros le m³ dont 3,43 euros le m³ en moyenne, pour le prix de l'eau potable. Pour autant, 40 000 compteurs d'eau individuels, soit 40 % du parc, dysfonctionnent et doivent être remplacés, ne permettant pas de constater la consommation réelle et donnant souvent lieu à contestation.

On assiste donc à une explosion des impayés^123(*) ainsi qu'à un « effondrement du recouvrement »^124(*). En conséquence, le directeur de l'Office de l'eau de la Guadeloupe alerte la mission : « Nous rencontrons de grandes difficultés qui tiennent à la combinaison de deux facteurs : on a une utilisation excessive de la ressource - 120 millions de m³ d'eau prélevés dont la moitié est perdue en fuites - et nous ne recouvrons que 40 % de nos factures. Nos redevances encaissées sont donc faibles. »

La Martinique ne dispose pas non plus de marge de manoeuvre en termes de tarification. Le coût du service d'eau s'élève à 2,73 €/m³ pour l'eau potable et à 2,71 €/m³ pour l'assainissement.

(5) Une gouvernance fragilisée

L'Office de l'eau à Mayotte est en cours de création. Ce dernier devrait permettre une meilleure gestion de l'eau. En attendant, les missions y afférentes sont réparties entre la DEAL, le syndicat mixte (SMEAM) et l'Office français de biodiversité. Or, la chambre régionale des comptes de Mayotte a constaté dès 2020 des problèmes internes et des difficultés financières du SMEAM^125(*).

Le remplacement des régies locales en Guadeloupe, notamment le SIEAG, par un Établissement public local à caractère industriel et commercial dénommé « Syndicat mixte de gestion de l'eau et de l'assainissement de Guadeloupe » (SMEAG), créé le 1^er septembre 2021, « a pour ambition d'assurer une meilleure gouvernance des réseaux, [...], de restaurer la confiance et renouer le dialogue par l'écoute et la personnalisation des échanges^126(*). » Toutefois, il ne semble pas tenir ses promesses, selon l'association Consommation, Logement, Cadre de Vie (CLCV). « La CLCV qui participe activement, avec d'autres associations a fait part de ses inquiétudes et du fait que les réflexions et propositions avancées restent lettre morte de la part du nouveau syndicat. »^127(*)

Quant à la compétence de la gestion de l'eau en Martinique, elle est répartie, depuis 2017, entre trois établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) correspondant à un découpage nord-centre-sud du territoire. Ceux-ci sont confrontés à des problèmes financiers et d'ingénierie interne^128(*). Certains plaident donc en faveur d'une gestion unique de l'eau afin d'une part, d'harmoniser le prix de l'eau, et d'autre part, de mettre fin à l'opposition d'un Nord bien pourvu et d'un Sud dépendant, en menant une politique de distribution de l'eau et de solidarité à l'échelle de la Martinique.

2. Le financement de l'eau en question

Le financement de la politique de l'eau se heurte à un effet ciseaux avec l'augmentation d'une part, des dépenses (exploitation et investissement), et d'autre part, une réduction des ressources financières.

a) Un mur d'investissement pour le renouvellement du patrimoine

Sur la période 2013-2016, les dépenses d'exploitation et d'investissement se sont respectivement établies à 8,9 Mds € et 6,1 Mds €, soit une progression de 4 % et 8 % par rapport à 2009.^129(*)

Ces chiffres conduisent à s'interroger sur le financement de la politique de l'eau. Le rythme de dépenses d'investissement est loin de permettre le renouvellement nécessaire du patrimoine de l'eau.

Rappelons que la valeur de celui-ci est estimée à 450 Mds €. Il est composé des branchements, des linéaires de réseau, des captages et forages, des stations de traitements, des réservoirs, pour la partie eau potable, et des branchements, linéaires de réseau, postes de refoulement et usines de traitement pour la partie assainissement collectif.

Or, la trajectoire des besoins de renouvellement du patrimoine de l'eau et de l'assainissement ainsi que celle liée à la gestion des eaux pluviales, s'est détériorée entre 2017 et 2022^130(*). Le déficit total annuel d'investissement est passé entre 2017 et 2022, de 3 Mds € à 4,2 Mds € par an^131(*) (Cf. tableau ci-après). Cette dégradation provient d'un sous-investissement des services d'eau, des services d'assainissement et de la méconnaissance du patrimoine.

(1) Le renouvellement du patrimoine lié au service d'eau potable

S'agissant des investissements des services d'eau potable, le déficit annuel s'établirait à 1,8 Md € pour l'entretien des 956 000 km de linéaires et des 27 millions de branchements^132(*).

Ce déficit s'explique principalement par une contraction des investissements de 10 % entre 2011 et 2016, après une décennie de forte augmentation^133(*).

Besoin de renouvellement patrimoine eau et assainissement
et déficit d'investissement sur la période 2009-2014

Source : UIE^134(*)

Besoin de renouvellement patrimoine eau et assainissement
et déficit d'investissement sur la période 2013-2016

Source : UIE^135(*)

(2) Le renouvellement du patrimoine lié au service d'assainissement collectif

Concernant les investissements des services d'assainissement collectif, le déficit annuel d'investissement est estimé à 1,4 Md € pour les besoins d'entretien des 326 000 km de linéaires, 20 millions de branchements et des 22 331 usines de traitement des eaux usées.

Il s'explique principalement par une réduction des investissements de plus de 22,5 % entre 2009 et 2016, après une décennie de forte progression pour mise aux normes DERU^136(*).

Le renouvellement des usines de traitement des eaux usées représentent plus d'un tiers du besoin de financement. Ces 22 331 usines en 2020 sont de capacités très inégales. Plus de 90 % de la capacité totale de traitement est réalisée par moins de 20 % d'entre elles^137(*).

Ces chiffres fournissent des ordres de grandeur et risquent d'être réévalués à la hausse. En effet, il convient, par exemple, de tenir compte de l'effet de l'augmentation des températures sur la corrosion due à l'augmentation de la sulfato-réduction et de l'hydrolyse de la matière organique.

(3) Le renouvellement du patrimoine lié à la gestion des eaux pluviales et le coût du traitement des micropolluants

Il existe également un sous-investissement significatif en matière de gestion des eaux pluviales, évalué à 1 Md € par an. Ces investissements concernent les linéaires de réseau et bassins de retenue d'eaux pluviales.

b) Un besoin de ressources financières croissant pour financer le grand cycle

L'interdépendance des petit et grand cycles de l'eau conduit à ne négliger aucune action concernant l'un ou l'autre, afin d'en éviter les impacts financiers à venir. L'augmentation des risques de sécheresses, d'inondations, conduisent à devoir renforcer les investissements dans le grand cycle. Les dépenses en matière de protection et restauration des écosystèmes aquatiques et des zones humides, de lutte contre les pollutions émergentes et diffuses, de conservation des eaux superficielles et souterraines, de maîtrise de la qualité des rejets, sont amenées à augmenter rapidement et fortement.

Les besoins du grand cycle sont de l'ordre de plusieurs centaines de millions d'euros, approchant le milliard d'euros. Selon l'UIE, les dépenses atteignaient déjà en 2016, 600 M € par an, soit 17 % de la politique de l'eau, pour la restauration des cours d'eau et de la qualité de l'eau^138(*).

Le rapport du député Christophe Jerretie et du sénateur Alain Richard^139(*) sur les redevances des agences de l'eau et les atteintes à la biodiversité^140(*) a examiné les besoins d'investissement annuel du grand cycle de l'eau pour atteindre les objectifs assignés par la DCE et pour restaurer la biodiversité. Il établit un ordre de grandeur, respectivement pour ces deux objectifs à 250 M € et 200 M €^141(*). Il évalue les « besoins complémentaires » à 400 M €. En effet, il convient d'intégrer les nouvelles politiques telles que la ZAN, prendre en compte les nouvelles dépenses de fonctionnement y afférent et anticiper les nouveaux besoins, notamment en matière de dépollution.

c) Un effort d'investissement pour l'agriculture

Confronté au changement climatique, le secteur agricole doit faire face à de nombreux coûts tels que celui de l'énergie, de l'eau, des assurances liées à la sinistralité, des intrants, du matériel et surtout ceux liés au changement de son modèle. Ce sont des coûts nouveaux ou supplémentaires.

Une étude de 2022^142(*) du CGAAER évalue à un peu plus de 2,7 Mds € les coûts liés au changement climatique pour l'agriculture, d'ici 2050, et répartis de la manière suivante :

• 920 millions d'euros par an pour les surcoûts liés à l'eau ;

• 1 milliard d'euros par an pour les surcoûts liés à l'augmentation des aléas ;

• 600 millions d'euros par an, pour le surcoût de renouvellement du verger français (10 % du verger/an) ;

• et 150 millions d'euros par an pour le conseil, au rythme de 50 000 exploitations par an (ou a minima au rythme des nouvelles installations : 13 000/an, 39 millions d'euros/an) » ;

• et 2 millions d'euros, pour le surcoût de mise au point de diagnostics « climat »^143(*).

S'agissant du surcoût lié à l'eau, le CGAAER estime que le besoin de stockage en eau global pourrait doubler en raison de l'évapotranspiration, d'ici 2050, passant de 3 milliards à 6 milliards de m³ d'eau pour un coût de 6 euros par m³, soit un montant de 18 milliards d'euros d'investissement. Dans cette hypothèse les agriculteurs supporteraient des dépenses supplémentaires d'investissement ainsi que des frais de fonctionnement liés au stockage de l'eau, estimés à 920 M €/an.

Concernant les surcoûts générés par une hausse de la sinistralité, l'hypothèse retenue est celle du doublement des aléas actuels, d'ici 2050, en tenant compte des travaux du GIEC. Cette tendance menace les agriculteurs d'une perte de valeur en raison des dommages restant à leur charge, en deçà du seuil prévu par l'assurance récolte. Il convient également d'y ajouter les charges liées aux primes d'assurances. Ces coûts sont estimés à 1 Md €^144(*).

L'adaptation au changement climatique pourrait conduire à la relocalisation de certaines filières laitière, viticole, des fruits et légumes, ou en arboriculture. Le CGAAER constate que le taux de renouvellement des vergers est insuffisant et devrait être doublé pour s'établir à 10 %. Son coût est évalué à 600 M € pour 13 500 hectares renouvelés par an^145(*).

d) Des ressources financières insuffisantes pour couvrir l'ensemble des besoins

La question du financement devient cruciale, voire problématique à trois égards.

Le premier constat porte sur l'augmentation rapide et forte des besoins de financement du petit cycle qui fait face à un « mur d'investissement » pour entretenir son patrimoine (respectivement 4,4 Mds € et 5 Mds € pour l'eau potable et l'assainissement), et du grand cycle, dont les défis à relever en matière de changement climatique sont autant inévitables qu'essentiels.

Le second point abordé ci-dessous est l'insuffisance des financements actuels pour faire face aux besoins de demain, ce qui conduit à un effet ciseaux, mettant en péril la politique de l'eau.

La dernière observation concerne la répartition de la charge de ce financement. Elle repose essentiellement aujourd'hui sur la facture de l'eau, et complémentairement sur des taxes, emprunts et capacités d'autofinancement. Les usagers du petit cycle contribuent à la quasi-intégralité du financement de la politique de l'eau, alors que ce modèle n'est ni pérenne, ni équitable.

(1) Un financement du petit cycle contraint par la structure de ses recettes

(a) La facture d'eau

Le principe de l'eau paie l'eau signifie que les services publics d'eau et d'assainissement (SPEA) sont financés par les usagers des services de l'eau par le biais de leur facturation. Les recettes moyennes annuelles de la facturation s'élevaient à 13,6 Mds € hors taxe sur la période 2013-2016^146(*) sur 15,40 Mds € de recettes totales moyennes annuelles^147(*). Leur progression moyenne annuelle entre 2009 et la période 2013-2016 a été de 13 %^148(*), malgré une diminution des volumes consommés. Cette hausse est due à l'augmentation progressive des tarifs de l'eau potable.

Le prix moyen TTC de l'eau pour une consommation de référence de 120 m³ par an est passé de 3,78 €/m³ en 2012 à 4,04 €/m^3, en 2016 puis 4,30 €/m³ en 2020^149(*).

Outre la part proportionnelle pour la distribution d'eau et son assainissement et éventuellement une part fixe^150(*), s'ajoutent sur la facture, des redevances perçues par les agences de l'eau pour la préservation des ressources en eau, la lutte contre la pollution, la modernisation des réseaux de l'assainissement collectif. Elles sont donc collectées auprès de tous les usagers qui prélèvent de l'eau ou altèrent sa qualité, selon le principe du pollueur-payeur, prévu à l'article L. 110-1 du code de l'environnement. Rappelons que l'article L. 213-10 du code précité définit six types de redevances en vigueur, pour :

- « pollution de l'eau d'origine domestique et non domestique ;

- prélèvement sur la ressource en eau ;

- modernisation des réseaux de collecte ;

- pollutions diffuses ;

- stockage d'eau en période d'étiage ;

- et protection du milieu aquatique. »

Sur la période 2013-2016, la recette moyenne annuelle issue des redevances pour les agences et des offices de l'eau s'établissait à 1,97 Md €, perçue au titre des atteintes à la ressource et à la biodiversité^151(*).

Un audit interne des agences de l'eau^152(*) en 2021 a émis plusieurs observations. Tout d'abord il a relevé « la perte de légitimité des redevances » et « la réduction du consentement à payer en raison de l'élargissement du champ d'intervention des agences dans des domaines peu soumis à redevance »^153(*). Si l'extension de leur périmètre d'intervention à la biodiversité marine, ne contrevient pas au principe de l'eau paie l'eau, c'est-à-dire tacitement seulement l'eau, celui à la biodiversité terrestre « a rencontré un refus de la part des acteurs de bassin »^154(*), demandant de nouvelles ressources financières pour pouvoir la financer.

En outre, cet audit a réitéré le constat du rapport IGF-CGEDD, selon lequel « [...] la redevance pour pollution domestique ne s'inscrit pas dans la logique du principe pollueur-payeur et n'incite pas à investir dans des systèmes d'assainissements performants [...] Les usagers de l'eau potable sont distincts de ceux qui sont responsables du rejet [...] ».^155(*) »

Il a enfin constaté une « application inéquitable du principe préleveur-payeur du fait de taux de redevance du prélèvement très différents entre usagers d'une même ressource. [...] L'usager domestique de l'eau potable porte l'essentiel de la contribution financière aux autorisations d'engagement, en acquittant 86 % du produit total [de cette] redevance.^156(*) »

En outre, il faut ajouter éventuellement les redevances perçues pour le compte de VNF, soit un montant moyen annuel de 22 M € sur la période 2013-2016^157(*). Enfin, la facture est soumise à la TVA, fixée à 5,5 % sur la partie « eau potable » et 10 % sur la partie assainissement collectif.^158(*)

(b) Les financements du petit cycle par les agences de l'eau en réduction

En retour de la perception des redevances auprès des différents usagers, les agences ont consacré un montant global moyen annuel de 1,85 Md €^159(*) sous différentes formes pour l'ensemble de la gestion de l'eau, sur la période de 2013-2016, afin financer les collectivités, industriels, agriculteurs, associations de pêche et de protection de la nature dans l'accompagnement et la valorisation de leurs projets.

S'agissant du petit cycle, 67 % des aides des agences étaient dédiées, en 2016, à la lutte contre les pollutions en finançant notamment la construction ou l'amélioration de stations d'épuration et de réseaux de collecte des eaux usées.

Évolution des aides et dépenses des agences de l'eau en milliers d'euros

	2013	2014	2015	2016
Lutte contre la pollution	1 443	1 389	1 305	1 275
Gestion des milieux aquatiques	475	520	520	546
Conduite et développement des politiques	90	91	93	90
Dépenses courantes et autres dépenses	233	244	232	239
Contribution à l'OFB et reversement au budget de l'État	187	382	354	356
Total	2 428	2 626	2 502	2 505

Source : L'eau et les milieux aquatiques : chiffres clés - édition 2016, SOeS / Onema, CGDD, 2016 ; Annexe au projet de loi de finances pour 2018, Agences de l'eau, 2017

Toutefois, on observe une contraction des dépenses des agences pour le petit cycle, de 4,4 % en 2016 par rapport à 2008, en s'établissant à près de 1,3 Md €^160(*). Elle s'explique principalement par la baisse des investissements dans les usines de traitement des eaux usées, à partir de 2010, à la suite de la mise en conformité aux normes DERU.

Évolution des aides agences consacrées
aux services d'eau et d'assainissement en milliers d'euros

Source : UIE^161(*)

Les financements accordés par les agences sur le petit cycle de l'eau sont encadrés. L'audit interne des agences de l'eau^162(*) précité a rappelé que « les cadrages MTE ont identifié plusieurs politiques d'intervention ayant un rapport efficacité/coût insuffisant et ont demandé leur arrêt (aides à l'assainissement non collectif, primes de performance épuratoire, aides au bon entretien des cours d'eau, aides au renouvellement d'équipement, aides au fonctionnement ...) [...] les travaux [de renouvellement de réseaux d'eau potable et d'assainissement] devraient être financés par chaque autorité organisatrice ou concessionnaire du service public marchand de l'eau et de l'assainissement, sur ses fonds propres, grâce à l'amortissement de ses équipements et au provisionnement de leur renouvellement, opérations comptables obligatoires [...] »^163(*).

Flux Financiers en fonction des acteurs du petit cycle de l'eau

Source : UIE^164(*) Données 2015

(2) Le financement du grand cycle en augmentation mais insuffisant

Un mauvais état du grand cycle de l'eau impacte les SPEA en les contraignant à augmenter leurs dépenses de traitement de la pollution de l'eau brute et corrélativement à chercher de nouvelles ressources, par l'augmentation du prix du service, des subventions ou l'emprunt. En effet, la surexploitation des nappes en amont ou l'absence de maîtrise de la qualité des rejets de l'assainissement en aval pèse sur la gestion du petit cycle. Or, selon l'Observatoire des SPEA, « l'essentiel des investissements réalisés visent des actions curatives et les investissements en faveur de la préservation des milieux restent encore insuffisants. »^165(*)

(a) Les financements par les agences de l'eau du Grand cycle en augmentation

Selon une étude de l'UIE, les aides des agences de l'eau qui représentaient 1,9 Md € en 2016, soit une augmentation de 10 % par rapport à 2008^166(*) , a davantage profité au grand cycle qu'au petit cycle.

Comme l'illustre le graphique ci-dessous, on observe une tendance à une augmentation des aides au grand cycle par rapport au petit cycle. En 2008, ces dernières comptaient pour 88 % des aides des agences en 2008 contre 79 % en 2016 tandis les aides des agences au grand cycle ne représentaient que 12 % en 2008 pour attendre 21 % en 2016^167(*).

Évolution des aides des agences de l'eau
consacrées au petit et grand cycle de l'eau en milliers d'euros

Source : UIE

Outre la biodiversité marine et terrestre, les agences ont fait de l'adaptation au changement climatique^168(*) un objectif premier en y consacrant 40 %^169(*) de leurs aides sur la période 2019 à 2024^170(*).

S'agissant de la restauration et gestion des milieux, habitats et écosystèmes, les 11^e programmes d'intervention des agences de l'eau (2019-2024) prévoient des aides à hauteur de 1,6 Md € sur la ligne dont certains travaux concernent la GEMAPI. En 2021, elles ont dépensé 314 M € en faveur de ces actions contre 227 M € en 2020^171(*). Toutefois, le rapport précité d'audit interne des agences de l'eau constate que « le montant des dépenses d'interventions prévues [est] insuffisant pour assurer l'atteinte du bon état des masses d'eau et contribuer au bon état de la biodiversité »^172(*).

(b) La taxe GEMAPI, un bilan contrasté

Les collectivités territoriales ont perçu 274,9 M € issus de la taxe GEMAPI, levée par les EPCI à fiscalité propre, en 2021. Ce montant a été multiplié par 11 entre 2017 et 2021. Son produit a enregistré une hausse de 35 % entre 2020 et 2021^173(*).

Toutefois, le bilan de son rendement financier est contrasté. D'une part, cette taxe étant facultative, seule la moitié des EPCI la prélève. D'autre part, son produit par habitant n'atteint pas le plafond réglementaire de 40 €. Il s'est établi en 2021 de 7,5 €.^174(*)

En outre, de nombreuses intercommunalités sont encore en phase d'études pour définir des programmes de travaux. Les Intercommunalités de France ont tenu à souligner qu'en dépit de cette taxe, « les programmes de travaux pour la prévention des inondations ne pourront pas être financés par les intercommunalités seules et nombreuses sont celles qui soulignent le retrait des financeurs extérieurs (départements, régions, FEDER, etc.). Des intercommunalités dont Val de Garonne Agglomération et Hérault Méditerranée soulignent la difficulté du chiffrage et la fréquente sous-estimation du chiffrage initial pour les besoins en investissement. Sur la GEMA, le financement est également insuffisant car les exigences des agences de l'eau sont importantes, générant des surcoûts par rapport aux projets initiaux, et les financements peu disponibles pour le fonctionnement. »^175(*)

(3) Des financements complémentaires

Force est de constater qu'une forte contrainte financière pèse sur la politique de l'eau. Elle a été rappelée lors de la table ronde des agences de l'eau organisée par la mission, notamment par Thierry Vatin, directeur général de l'Agence de l'eau Artois-Picardie : « [...] Il manque aux six agences de l'eau un budget annuel global d'environ 400 millions d'euros, qui permettrait d'atteindre nos objectifs et remplir nos missions dont le champ a été élargi. Ce manque a été identifié dans le rapport parlementaire Jerretie-Richard.

En 2018, nous avons perdu 200 millions d'euros avec l'instauration du plafond mordant. Or, avec notre onzième programme, nous endossons de nouvelles missions touchant la biodiversité, ou encore les milieux marins.

Ainsi, nous n'avons pas suffisamment de moyens pour répondre aux enjeux qualitatifs et quantitatifs liés à la ressource en eau. Ces moyens manquent tant pour le soutien du petit cycle de l'eau que pour celui du grand cycle de l'eau, étroitement associé à l'atteinte de nos objectifs de bon état de l'eau ».^176(*)

Laurent Roy, directeur général de l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse a mentionné également le retrait des départements dans le financement des projets, lors de son audition devant la mission : « La capacité d'aide des agences de l'eau a diminué d'un peu moins de 15 % entre notre dixième programme, achevé en 2018, et notre onzième programme qui s'étend sur la période 2019-2024. En effet, il nous a été demandé de baisser nos recettes parce que ce sont des impôts. De plus, depuis la loi de finances initiale (LFI) de 2018, le financement de l'Office français de la biodiversité (OFB) est assuré presque exclusivement par les agences de l'eau. Ce financement était auparavant assuré par le budget de l'État, via le programme 113.

La diminution de la participation des départements aux cofinancements est hétérogène. Depuis que les départements ne bénéficient plus de la clause générale de compétence, seuls les départements qui l'ont souhaité ont poursuivi ces cofinancements, dans un cadre optionnel, au titre de leurs politiques territoriales. Dans le bassin Rhône-Méditerranée-Corse, seule la moitié des départements a maintenu ses cofinancements. »^177(*)

Cela conduit les collectivités à trouver des financements complémentaires.

(a) La capacité d'autofinancement en réduction

Selon les rapports annuels de l'Observatoire des Finances et de la Gestion publique locale, les fonds de réserve Eau des collectivités tendent à se contracter d'année en année. Évalués à 3,4 Mds avant la crise du Covid, ils n'atteindraient qu'1 Md € en 2023.

(b) Une augmentation du recours à l'emprunt

(i) Le nécessaire recours à l'emprunt

Sur la période 2013-2016, le montant annuel moyen des recettes issues de la facture d'eau (13,6 Mds € HT) complété par les subventions publiques en baisse (1,80 Md €) a été insuffisant pour financer l'ensemble des coûts des services de l'eau, de l'ordre de 15,68 Mds €. Les collectivités ont eu recours à l'emprunt à hauteur de 0,30 Md € par an.

Si on peut se féliciter que l'endettement annuel moyen affiche en forte réduction de 81 % sur la période par rapport à celui constaté en 2009 (1,4 Md €)^178(*), c'est sous réserve que les investissements nécessaires aient été effectués. Or, la capacité de désendettement pour l'eau potable et l'assainissement étant respectivement de 3 ans et d'un peu plus de 4 ans^179(*) , soit bien en dessous du seuil critique des 15 ans, cela peut signifier un rythme de renouvellement peu soutenu du réseau.

Durée d'extinction de la dette des collectivités
associée aux services d'eau potable et d'assainissement collectif en années

	2010	2020
Eau potable	2,6	3
Assainissement collectif	6,3	4,04

Source : Office français de la biodiversité, DSUED/SEMA d'après les données Source de la donnée

(ii) Les aquaprêts en quête de développement

L'aquaprêt est un dispositif financier de la Banque des Territoires créé à la suite des Assises de l'eau. Il permet d'emprunter en bénéficiant de taux et d'une durée d'amortissement favorables pour des projets initialement relevant du petit cycle puis de la GEMAPI à partir de juillet 2019.^180(*).

Sont également éligibles les projets de réutilisation des eaux usées traitées (REUT), d'irrigation des cultures, de désimperméabilisation des sols. En revanche, en sont exclus la création de retenues et bassines pour irrigation et le dessalement.

1. Des conditions avantageuses

La ressource prépondérante est le fonds d'épargne (livret A) à hauteur de 75 %, ce qui marque l'aquaprêt de certaines spécificités (durée, personnes éligibles et quotité de financement) qui en font une offre particulièrement avantageuse par rapport à ceux de la Société de financement local (SFIL) et de la Banque européenne d'investissements (BEI).

En effet, la durée de l'aquaprêt est de 25 à 60 ans^181(*). Toutefois, sur les durées de moins de 40 ans, la BEI reste plus compétitive en raison de son taux fixe.

S'agissant des personnes éligibles^182(*), le champ d'application du dispositif est très large car il concerne les collectivités territoriales (commune, département, région), les groupements de communes (EPCI), les régies locales dotées de la personnalité morale, les SDIS, les groupements d'intérêt public, les sociétés publiques locales, les entreprises publiques locales réalisant l'investissement conduit dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP) ou d'une délégation de service public (DSP).

La quotité de financement est de 100 % du besoin de financement jusqu'à 5 M € et de 50 %, au-delà^183(*).

Le taux initial était celui du livret A majoré de 75 points de base avec une enveloppe de 2 Mds € sur la période 2019-2022. Le renouvellement de l'aquaprêt sur la période 2023-2027, avec une enveloppe supplémentaire de 2 Mds, tend à rendre encore plus attractive l'offre avec une majoration du taux du livret A de 0,40 %, ce qui donne un taux de l'aquaprêt actuellement de 3,40 %^184(*). Il s'agit du taux le plus bas proposé par la Caisse des Dépôts et Consignations.

2. Un dispositif en attente de développement

En dépit de durées, conditions d'éligibilité et quotités de financement avantageuses, force est de constater que seule la moitié de l'enveloppe soit 1 Md €, a donné lieu à des signatures de prêts^185(*).

S'agissant de la portée de l`aquaprêt, s'il peut financer 100 % d'un projet non subventionné, il a représenté, en fait, un peu plus d'un tiers du financement de projets^186(*). La Banque des Territoires estime donc son effet de levier à 2,5. Toutefois, ce dispositif voit sa portée limitée par la faible moyenne du montant des prêts, qui varie entre 1 M € et 1,5 M € par dossier^187(*). Dans le cas d'infrastructures de prévention des inondations (GEMAPI), l'effet de levier escompté serait toutefois de 4.

Parmi les explications avancées, certains évoquent la méconnaissance du dispositif par les maires bien que les principaux emprunteurs soient les communes et les EPCI. Les communes et EPCI représentent 50 % des demandes chacun. En termes de montants, les EPCI ont emprunté au titre des aquaprêts 755 millions d'euros, soit 75 %.

Répartition des aquaprêts sur la période 2019-2022

	Montant (M €)	Montant (%)	Nombre de dossiers	Dossiers (%)	Montant moyen (M €)
Associations	4	0 %	1	0%	4,0
Communes	174	17%	400	46%	0,4
Départements	39	4%	8	1%	4,9
EPCI	755	76%	449	52%	1,7
Régions	2	0%	1	0%	2,0
SEM + SPL	25	3%	9	1%	2,8
Total général	1 000		868

Source : Banque des Territoires

Certains élus mentionnent leur réticence à s'endetter sur plus de 40 ans pour assumer la transition écologique. La Banque des Territoires souligne l'importance des subventions dans le financement des projets aux yeux des élus, par rapport à l'emprunt. Elle observe « un raisonnement économique des élus biaisé par une volonté d'obtenir à tout prix des subventions. Les élus ont tendance à privilégier des durées d'emprunt courtes, pour limiter les impacts sur le prix de l'eau et les impôts »^188(*). La variabilité du taux de l'aquaprêt dans un contexte de forte volatilité du taux du livret A qui est passé en quelques mois de 0,5 % à 3 %, renforce cette réticence à emprunter.

Le financement d'un projet et non d'un budget global d'investissement pluriannuel peut, en outre, être à certains égards, plus contraignant pour l'emprunteur. En effet, l'obtention de l'aquaprêt requiert la mise en cohérence de la durée du prêt et la durée de vie technique ou économique des équipements, conduisant à une démarche sous-optimale du financement^189(*).

La Banque des Territoires constate également des difficultés à rassembler l'ensemble des documents nécessaires à l'instruction d'un dossier^190(*) ou encore à trouver les compétences nécessaires à la réalisation des travaux pour finaliser le projet.

3. Un nouvel élan attendu avec la nouvelle génération d'aquaprêt

Outre le taux bonifié (Cf. supra), la Banque des Territoires, sur la période 2023 - 2027 :

- ouvre une enveloppe de 15 M € de crédit d'ingénierie pour aider les collectivités à élaborer et mettre en oeuvre leurs projets ;

- propose une offre d'accompagnement^191(*), de l'inspiration à la mise en oeuvre, pour faciliter la prise de décision et le passage à l'action des collectivités avec un point d'entrée numérique la forme d'un site internet dédié mis en ligne au 1^er semestre 2023 ;

- double l'enveloppe de prêts mobilisables pour la gestion de l'eau et la GEMAPI ;

- et propose des prêts à taux fixes (selon des barèmes mis à jour mensuellement) pour des durées comprises entre 25 à 40 ans.

(c) Fonds européens

Le rapport sur le financement des SPEA précité évalue à 0,44 Md € le montant moyen annuel de financement provenant de l'Union européenne dans le cadre de fonds européens structurels et d'investissement favorisant la cohésion économique, sociale et territoriale et le développement rural et durable. Ils permettent la sensibilisation des populations avec le FEDER, l'accompagnement financier des agriculteurs dans l'évolution de leurs pratiques pour utiliser moins de produits phytosanitaires avec le FEADER, ou encore celui des pêcheurs dans l'adoption de pratiques durables avec le FEAMP ou l'aide aux entreprises de réinsertion spécialisées dans l'entretien des cours d'eau avec le FSE.

Toutefois, l'UIE rapporte une sous-consommation des fonds de l'ordre de 96 % sur la période 2014-2016.

Sous-consommation des fonds européens

« Pour la période 2014-2020, l'enveloppe budgétaire des fonds européens alloués à la France s'élève à plus de 26 Mds € répartis entre trois fonds (FEDER, FEADER et FEAMP). Au sein de cette enveloppe, environ 15 Mds € sont dédiés, entre autres, à la mise en oeuvre de la DCE.

Cependant, malgré la disponibilité de ces financements pour des investissements dans les petit et grand cycles de l'eau, la France n'a consommé que 4% des crédits européens disponibles sur la période 2014-2016 (soit 600M€ en trois ans), contre 47% pour l'Allemagne par exemple.

[...] en France, la faible consommation des crédits européens s'explique par le transfert de la gestion de ces fonds de l'État vers les régions. En effet, depuis 2014, le conseil régional est devenu « l'autorité de gestion » de ces fonds européens. C'est l'interlocuteur direct des porteurs de projet et le responsable de la sélection et de l'instruction des dossiers, et du respect des règles d'éligibilité pour les fonds FEDER, FEADER et FSE. Le transfert de la gestion des fonds européens de l'État vers le conseil régional a nécessité un transfert de personnel qui s'est achevé au 1er janvier 2016. Il a également nécessité l'embauche de personnel supplémentaire, ce qui a pris du temps. De plus, la gestion du FEADER, dont les montants sont élevés, était entièrement nouvelle pour les régions, contrairement à celle du FEDER qui était déjà en partie décentralisée. Enfin, l'eau n'est pas affichée comme une thématique prioritaire pour l'utilisation des fonds européens, ce qui n'incite pas les régions à utiliser ces fonds pour financer des projets eau et assainissement.[...] »

Source : Extrait de l'étude de l'UIE sur le modèle économique de l'eau en France

(d) Le Fonds Barnier, un nouvel élan ?

Le Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs (FPRNM) vise à soutenir des mesures de prévention ou de protection des personnes et des biens exposés aux risques naturels majeurs, dont les inondations.

Ainsi, les opérations inscrites dans un programme d'actions de prévention des inondations (PAPI) sont éligibles à un financement du fonds Barnier, entre 40 % et 50 % selon le type d'opération. Par ailleurs, les inondations et submersions marines représentent 73 % du total des dépenses du fonds relatives aux différentes mesures de prévention, depuis 2009^192(*).

Le financement du fonds étant fragilisé en raison d'une diminution de sa trésorerie et de l'augmentation inévitable de ses dépenses dans les années à venir, son budget a été rattaché au budget de l'État^193(*). Son financement devrait donc en être facilité. En outre, les crédits qui lui sont consacrés ont été augmentés de 137 à 205 millions €^194(*).

L'équation financière semble donc complexe à résoudre. Avec une capacité d'autofinancement et d'emprunt réduite, les collectivités ont le choix entre augmenter le prix de leur service et/ou réduire leurs dépenses.

e) Les autres enjeux financiers

(1) Les conséquences financières collatérales du changement climatique, le coût assurantiel des risques liés à l'eau

Outre les besoins d'investissement énumérés ci-dessus, il convient d'évaluer les coûts assurantiels de la sinistralité dans le cadre du régime des « CATastrophes NATurelles » dit Cat-Nat, notamment en cas de sécheresses ou d'inondations. 

Ceux-ci s'établissent, pour tous périls confondus, à 43,8 milliards d'euros sur la période de référence de 1982 à 2019. Ainsi que l'indique le graphique ci-dessous, le risque inondation est le plus important (53 % de la sinistralité)

Répartition par péril de la sinistralité

Source : CCR(2022), « Les Catastrophes Naturelles en France- Bilan 1982-2021 » page 61.

La Caisse centrale de réassurance (CCR) dénombre, sur la période de référence, 3 099 communes par an faisant l'objet d'au moins un arrêté de reconnaissance de catastrophes naturelles en raison des inondations^195(*). Sur la même période, la quasi-totalité des communes a fait l'objet au moins une fois, d'un arrêté de catastrophe naturelle pour inondation^196(*). Les territoires les plus touchés étant ceux de la côte atlantique, la côte méditerranéenne, les communes du Sud-Est et le bassin du Rhône.

Quant à la sécheresse, elle représente un « phénomène à déroulement lent », dont les dommages ne manifestent pas immédiatement^197(*). La CCR a comptabilisé depuis 1989, 1 617 communes en moyenne, faisant l'objet chaque année d'au moins un arrêté de reconnaissance de catastrophes naturelles pour le péril sécheresse^198(*). Elles appartiennent principalement au Sud-Ouest, à la région Centre, à l'Ile-de-France et au département du Nord.

Nombre de communes reconnues par exercice au titre de la sécheresse

Source : CCR Les Catastrophes Naturelles en France- Bilan 1982-2021

Toutefois, ce chiffre moyen ne reflète pas la tendance à la hausse avec les sécheresses de 2018, 2019 et 2020, et 2022 ayant conduit à la reconnaissance respectivement de 4 060 communes, 2 916, 2 445 et 3 312 communes^199(*).

Selon la CCR, ces déclarations de sinistre ont conduit à l'augmentation significative des coûts moyens de reconnaissance^200(*) sur les vingt dernières années, soit une multiplication par 2,4 pour la sinistralité due aux inondations et de 3,4 en cas de péril sécheresse.

Selon une projection de France Assureurs^201(*) portant sur la période 2020-2050, le coût cumulé du risque inondation^202(*) augmenterait de plus de 80 %, en s'établissant à 50 milliards d'euros sur la période 2020-2050, contre 27,6 milliards d'euros sur la période 1989-2019^203(*).

S'agissant du péril sécheresse, il triplerait pour atteindre 43 milliards d'euros contre 13,8 milliards d'euros sur la période précédente. Les cinq départements les plus touchés et contribuant le plus à cette hausse de la sinistralité serait la Haute-Garonne (23 %), la Gironde (19 %), les Bouches-du-Rhône, le Tarn-et-Garonne et le Tarn (8 %)^204(*).

(2) Des coûts environnementaux potentiels supplémentaires

Afin de compléter des besoins de financement de la politique de l'eau, il convient de prendre en compte l'ampleur des externalités négatives des usages de l'eau à l'aune de l'application du principe pollueur-payeur. L'UIE livre un ordre de grandeur des coûts environnementaux liés au manque d'actions pour atteindre le bon état écologique des masses d'eaux au plus tard le 1^er janvier 2027 et supportés par les usagers et l'environnement. Bien que difficiles à estimer, ils seraient de l'ordre de 4,2 Mds € par an, selon l'UIE^205(*), dont la plus grande partie n'est pas de nature compensatoire (3,7 Mds €)^206(*).

3. Le risque d'insuffisance du système d'information sur l'eau

a) Des avancées en matière de diffusion des informations

La connaissance de la ressource apparait comme un élément essentiel dans les arbitrages d'usage et de conservation.

Météo-France dispose d'un réseau de 2 100 points de mesure réalisée en propre concernant la pluviométrie, l'humidité de l'air et du sol ainsi que l'enneigement, le vent et le rayonnement solaire.

L'estimation de l'humidité des sols et du stock nival en montagne est issue d'une modélisation. Elle appuie les services de l'État dans la connaissance et la gestion de la ressource en eau, à l'échelle nationale et territoriale, notamment par l'accès à certains services de son Extranet^207(*) et par le bulletin de situation hydrologique (BSH) sur les précipitations, l'humidité des sols et le stock nival.

En revanche, les débits des rivières sont suivis par les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et l'OFB, au travers de son Observatoire national des étiages (Onde), tandis que les eaux souterraines sont surveillées par le BRGM.

Rappelons que Météo-France appuie également, depuis 2015, la DGALN et contribue aux réflexions des cellules interministérielles de crise de sécheresse et des comités d'anticipation et de suivi hydrologique (CASH). Elle collabore avec l'INRAE, le BRGM et le GIEC. Elle a développé un outil de recherche commune, Climadiag. Elle participe à différents programmes et équipements prioritaires de recherche (PEPR) destinés à approfondir les connaissances dans des domaines identifiés comme stratégiques, tels que le climat (avec « Traccs » (Transformer la modélisation du climat pour les services climatiques), lancé au mois de mars 2023 ou l'eau (avec « OneWater »).

Météo-France a également développé des services météorologiques dédiés aux activités commerciales, tels que le service Prévil'Eau en matière d'hydrologie et le système ISOP (Information et Suivi Objectif des Prairies) en matière d'agrométéorologie^208(*). Elle a enrichi le portail Drias d'une rubrique « eau » et a créé un nouveau portail, Rdais eau, le 23 mars 2023 fournissant les données des simulations hydrologiques, réalisées dans le cadre du projet national Explore 2^209(*). Elle interviendra dans le tout nouveau dispositif Ecowatt de l'eau, pour fournir des informations sur l'humidité des sols ou les précipitations au niveau des différents échelons du territoire.

Convenant des progrès réalisés en matière d'information, il apparait que la connaissance relative à la gestion de l'eau est perfectible à un double égard. D'une part, certaines données ne sont pas totalement renseignées. D'autre part, lorsque les données sont acquises, leur mutualisation, ainsi que la coopération entre services, n'est pas générale et systématique.

b) Des lacunes en matière d'acquisition des données

Force est de constater que le patrimoine des ressources en eau et sa gestion sont en partie méconnus. À titre d'illustration, aucune nouvelle donnée sur le nombre de bassins de rétention d'eau depuis 2004^210(*) n'a été fournie. En outre, il n'existe aucune donnée récente sur leur capacité de stockage au niveau national, ainsi que l'observe le rapport du CGEDD de 2017^211(*).

La connaissance des nappes reste à approfondir pour éviter toute surexploitation dommageable. Le BRGM en fait le constat: « Il y a un potentiel sous nos pieds non ou peu exploité car mal connu aujourd'hui. Les règles d'exploitation des nappes profondes sont à développer en même temps que leur connaissance.

Pour les nappes sans lien avec les eaux de surface (rivière ; zones humides) la législation indique uniquement qu'il faut regarder la conductivité ou la salinité par exemple. Mais des règles plus précises seraient nécessaires. Des modèles maillés sont indispensables pour assurer une bonne gestion de ces aquifères.

Pour les nappes sous couverture (à recharge complexe, qui peuvent être soumises à des cycles de plusieurs années) il est nécessaire de proposer des indicateurs de gestion durable, ceci fait l'objet d'un projet PEPR OneWater soumis récemment par le BRGM. [...]

Enfin, une meilleure remontée des données de prélèvements (et notamment les informations temporelles) est fondamentale pour permettre des modélisations plus fines et donc une meilleure gestion de la ressource en eau. Il faudrait connaitre ces prélèvements sur une base a minima mensuelle avec une localisation précise du lieu du prélèvement et de sa profondeur. Des modifications législatives ou réglementaires sont nécessaires en ce sens. »^212(*)

L'audition des Étangs de France a révélé une sous-estimation du nombre des étangs en France (100 000) ainsi que de leur surface (120 000 ha) et leur capacité de stockage (1,5 milliard de m³ d'eau). En effet, le nombre d'étangs connus régularisés est très bas. Ainsi, seul le quart des étangs de la Nièvre est recensé. La cartographie des cours d'eau peut également s'avérer erronée.

En matière de GEMAPI, le CEREMA a relevé des lacunes concernant la base de données BANATIC (base nationale de données sur l'intercommunalité)^213(*), en ce qui concerne la fiabilité et l'exhaustivité des données qui y sont renseignées. Ainsi la « qualité de remplissage de BANATIC très hétérogène selon les départements » et le « périmètre des syndicats mixtes peut s'avérer erroné »^214(*).

Outre l'absence de données, c'est aussi la méconnaissance de certaines fonctions du milieu qui est avancée comme obstacle à une gestion optimale de l'eau. En l'espèce, Les Étangs de France ont déploré que la contribution des étangs à la biodiversité au titre de leurs fonctions de stockage des masses d'eau, de régulation de l'eau, de recharge des nappes, d'infiltration de l'eau, d'épuration et d'habitats pour les micro-organismes ne soient pas reconnues.

c) Une mutualisation des données et outils et la coopération entre services sous-optimale

Votre rapporteur relève également l'absence de croisement de certaines données, telles que les évolutions climatologiques et les évolutions de la ressource en eau. L'approfondissement de la connaissance sur les modélisations de comportements des bassins en fonction des niveaux pluviométriques est nécessaire.

Il est également permis de s'interroger sur l'organisation de l'information et la coordination des actions des différents services dans le domaine de la gestion l'eau. Ainsi en matière de crues, Météo-France publie des bulletins quotidiens à destination des services de prévision des crues (SPC) et élabore une carte de vigilance tandis que le service Vigicrues dépend du SCHAPI (Service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations). Dans le domaine agricole, outre les services déjà mis en oeuvre^215(*), il apparait que Météo-France pourrait être plus sollicitée^216(*).

C'est pourquoi votre rapporteur observe que la mutualisation des connaissances, des méthodes, des processus et des outils ainsi que les niveaux d'information et de communication des différents acteurs concernés ne sont pas optimaux...

Le même constat s'applique aux travaux de recherche. Ils ne répondent pas toujours à une demande publique coordonnée. Toute démarche coordonnée suppose néanmoins l'élaboration de référentiels communs, qui n'est pas systématique.

Ces questions de mutualisation et de coordination sont cruciales pour des raisons stratégiques d'anticipation et de gestion des crises mais également pour des raisons économiques qui en découlent. S'agissant de la survenance de crues, Jean-Michel Soubeyroux, directeur adjoint scientifique à la direction de la climatologie et des services climatiques de Météo-France a indiqué « Nous savons que les précipitations extrêmes deviennent plus intenses, mais nous ne sommes pas encore capables de les traduire dans le cycle de l'eau en termes d'inondations : les phénomènes de crues sont très complexes, car ils résultent d'une multitude et d'une conjonction de facteurs : le ruissellement urbain, le débordement des cours d'eau et des nappes, la fonte des neiges... La DGPR a entamé des travaux pour améliorer notre maîtrise des risques d'inondations.»^217(*)

d) Une connaissance du patrimoine de l'eau parfois insuffisante

La connaissance patrimoniale diffère le plus généralement selon la taille du territoire et ses moyens. L'association Intercommunalités de France relève qu'elle est « limitée » « dans les petits services »^218(*). L'étude précitée de Datalab^219(*) s'est intéressée à la connaissance patrimoniale des réseaux d'eau potable et d'assainissement collectif portant notamment sur les plans des réseaux, leur inventaire, la date de leur pose et la localisation des ouvrages.

Comme l'indique le graphique ci-après, 12 % des services d'eau potable (5,2 % de la population et 6 % du réseau) n'atteignent pas le seuil de conformité réglementaire d'un service vis-à-vis de l'existence de son descriptif détaillé ci-dessus^220(*). Il s'agit généralement des plus petites collectivités.

C'est dans le domaine de l'assainissement collectif que la méconnaissance des réseaux est la plus importante. 47 % des services sont non conformes (pour 46 % de la population et 46 % du réseau).

Certains font toutefois figure d'exception et ont développé une connaissance approfondie des nappes à l'instar du Syndicat d'eau de Dunkerque. Ce dernier utilise la modélisation numérique de la nappe de l'Audomarois ainsi que la connaissance des interactions avec le milieu, grâce à la modélisation de la définition des volumes prélevables. Ce système permet de préserver l'intégrité de l'hydrosystème. Il a également mis en place un dispositif de gestion active de la nappe garantissant ainsi un niveau de la nappe est très satisfaisant.

Répartition des services, populations couvertes et linéaires de réseau au regard de la conformité concernant la connaissance des réseaux, en 2017, en %
(AEP : Alimentation en eau potable)

Source : Datalab

En conclusion, l'enjeu est le perfectionnement de l'ensemble des systèmes de connaissance à l'échelle des bassins versants, que ce soit en termes de ressources ou d'usages. L'approfondissement de la connaissance des usages et celle de la gestion des stocks, notamment au niveau des nappes profondes, doit se poursuivre. Or, « la connaissance des usages est en effet loin d'être aussi complète que celle de l'hydrologie naturelle. »^221(*)

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* ⁹¹  https://www.services.eaufrance.fr/indicateurs

* ⁹² Le Syndicat s'est illustré sur le podium national des collectivités performantes en termes d'efficacité de son réseau de distribution d'eau potable. L'Indice linéaire de perte est très faible (2,5 %m³/km/jour).

* ⁹³ Cf. Étude Prévoir et anticiper ayant identifié les tronçons à renouveler en priorité et permettant de construire sur le long terme le programme de renouvellement.

* ⁹⁴ L'ensemble du réseau est découpé en plus de 30 secteurs disposant chacun d'un « compteur connecté » dédié par zone de consommation.

* ⁹⁵ Plus de 250 localisateurs fixes ont été installés. Des appareils d'écoute (permettant d'identifier les bruits causés par les fuites) sont placés sur l'ensemble du réseau. Le syndicat procède à une recherche complémentaire par appareils d'écoute mobiles pour inspecter les tronçons suspectés.

* ⁹⁶  https://www.vie-publique.fr/rapport/288987-retour-d-experience-sur-la-gestion-de-l-eau-lors-de-la-secheresse-2022

* ⁹⁷ Source : Réponse au questionnaire de la mission.

* ⁹⁸ Les nappes ne sont remplies qu'à 40 % de leur capacité.

* ⁹⁹ Source : Réponse de Mayotte au questionnaire de la mission.

* ¹⁰⁰ Un tour d'eau consiste à assurer l'alimentation en eau de certaines portions du territoire, de façon intermittente, en alternant les phases d'approvisionnement et de pénurie entre les différentes communes ou en programmant les coupures par exemple la nuit à Mayotte.

* ¹⁰¹ Un 4^e tour d'eau nocturne a été décidé, à compter du lundi 12 juin 2023.

* ¹⁰² Source : Audition de Dominique Laban, directeur de l'Office de l'eau de la Guadeloupe au Sénat dans le cadre de la table ronde du 16 mai 2023 consacrée aux offices de l'eau dans les outre-mer.

* ¹⁰³ En 2020, le tribunal administratif de Basse-Terre, saisi par un collectif de 207 habitants a condamné le SIAEAG à fournir quotidiennement six bouteilles d'eau potable à chaque requérant.

* ¹⁰⁴ Il s'agit de Gosier Saint-Anne, Saint François les Saintes Désirade et Capesterre Belle-Eau.

* ¹⁰⁵ Source : Audition de Dominique Laban, directeur de l'Office de l'eau de la Guadeloupe au Sénat dans le cadre de la table ronde du 16 mai 2023 consacrée aux offices de l'eau dans les outre-mer.

* ¹⁰⁶ La Guyane dispose d'une ressource en eau très abondante et reste un des districts hydrographiques le mieux préservé. La grande majorité des masses d'eau superficielles et souterraines sont en très bon état écologique et chimique. Par ailleurs, les milieux humides constituent un patrimoine naturel exceptionnel en raison de leur richesse biologique et des fonctions naturelles qu'ils remplissent : autoépuration de l'eau, atténuation des crues, ressources alimentaires, etc.

* ¹⁰⁷ 7 milliards de mètres cubes d'eau de pluie en un an. Source : Gilbert Sam Yin Yang, directeur général de l'Office de l'eau de La Réunion, lors de son audition au Sénat dans le cadre du la table ronde consacrée aux offices de l'eau dans les outre-mer du 16 mai 2023.

* ¹⁰⁸ « Des périodes de sécheresse intense, de plus en plus longues, surviennent entre décembre et juin. En ce mois de mai, des seuils d'alerte sont déjà atteints. » Audition de Michela Adin directrice générale de l'Office de l'eau de Martinique au Sénat dans le cadre de la table ronde du 16 mai 2023 consacrée aux offices de l'eau dans les outre-mer.

* ¹⁰⁹ Cf. le rehaussement des retenues collinaires de Combani et Dzoumogné.

* ¹¹⁰ « À moyen terme, il est prévu de réviser la planification des investissements inscrits dans le PPI afin de mettre fin aux coupures programmées : il s'agit notamment d'accélérer le versement des financements destinés à l'usine de dessalement, dont la livraison était initialement prévue en 2026. Une première tranche permettant de produire 10 000 mètres cubes d'eau douce par jour devrait être achevée en juillet 2024. » Source : Olivier Kremer, directeur de la direction de l'environnement, de l'aménagement, du logement (DEAL) et de la mer de Mayotte lors de son audition au Sénat dans le cadre du la table ronde consacrée aux offices de l'eau dans les outre-mer du 16 mai 2023.

* ¹¹¹ Source : Réponse au questionnaire de la mission de la direction de l'Environnement, de l'Aménagement, du Logement et de la Mer de Mayotte.

* ¹¹² Les agglomérations de plus de 10 000 EH ne respectent pas les obligations fixées par la DERU à Mayotte en 2020. En conséquence, le PPI prévoit de mettre en conformité les six agglomérations de plus de 10 000 EH, d'équiper les agglomérations de moins de 10 000 EH ayant des enjeux sanitaires et/ou environnementaux les plus importants, et de résoudre les situations d'urgence à impacts environnementaux forts. Source : Réponse au questionnaire de la mission de la direction de l'Environnement, de l'Aménagement, du Logement et de la Mer de Mayotte.

* ¹¹³ Source : Réponse au questionnaire de la mission de l'Office de l'eau de Guadeloupe. « Depuis la mise en oeuvre du Plan Eau DOM, au cours des cinq dernières années, un important effort d'investissement a été fourni en faveur du renouvellement des canalisations et de la remise en état d'unités de production. Le récent passage de la tempête Fiona a fortement endommagé l'un des principaux réseaux alimentant la majorité des usagers de Grande-Terre, des Saintes et de la Désirade. En tout état de cause, l'état global du réseau appelle un renouvellement d'envergure. »

Source : Audition de Dominique Laban, directeur de l'Office de l'eau de la Guadeloupe au Sénat dans le cadre de la table ronde du 16 mai 2023 consacrée aux offices de l'eau dans les outre-mer.

* ¹¹⁴ Plus de 2 000 EH : 4/18 conformes. Source : Réponse au questionnaire de la mission de l'Office de l'eau de Guadeloupe.

* ¹¹⁵ Source : Audition de Dominique Laban, directeur de l'Office de l'eau de la Guadeloupe au Sénat dans le cadre de la table ronde du 16 mai 2023 consacrée aux offices de l'eau dans les outre-mer.

* ¹¹⁶ Source : Réponse au questionnaire de la mission de l'Office de l'eau de Guadeloupe.

* ¹¹⁷ Ces petites unités installées à Saint-Laurent-du-Maroni sont des stations d'épuration des eaux usées (STEP) modulaires, complètes et autonomes qui traitent les eaux usées hors du réseau central, notamment dans les quartiers périphériques et dans les zones rurales.

* ¹¹⁸ Source : Audition de Michela Adin directrice générale de l'Office de l'eau de Martinique au Sénat dans le cadre de la table ronde du 16 mai 2023 consacrée aux offices de l'eau dans les outre-mer.

* ¹¹⁹ Un aqueduc souterrain mis en place en 2014, après 25 ans de construction, permet la bonne répartition de la ressource dans un contexte d'inégalité géologique. Il assure le transfert d'eau d'Est en Ouest, sur une trentaine de kilomètres.

* ¹²⁰ Source : Réponse au questionnaire de la mission de l'Office de l'eau de Guadeloupe.

* ¹²¹ Définition des prix au m³ en fonction de la consommation bimestrielle

Consommation bimestrielle	Eau potable	Collecte et traitement des eaux usées	Prix total
0 à 30 m^3	1,41 €	2,72 €	4,13 €
31 à 70 m^3	3,95 €	2,72 €	6,67 €
>70 m^3	5,72 €	2,72 €	8,44 €

Les tarifs sont ajustés par chaque commune. Source : Réponse au questionnaire de la mission de la direction de l'Environnement, de l'Aménagement, du Logement et de la Mer de Mayotte

* ¹²² Source : Manon Callego, coordinatrice France de Solidarités International., citée par Miguet L. (2022), Outre-mer, les eaux douces se déchaînent, Le Moniteur (8 février 2022).

* ¹²³ Un peu moins de 56,1 millions d'euros d'impayés. Les compteurs ne permettent pas de constater la consommation réelle des habitants car les facturations sont établies sur la base d'un système hybride d'estimations, plus ou moins fiables, et de relevés. Une part importante de la consommation d'eau est distribuée gratuitement, aux frais du SIAEAG, car elle n'a pas été correctement comptabilisée. La Commission d'enquête parlementaire sur la mainmise sur la ressource en eau par les intérêts privés et ses conséquences a recommandé sur ce point d'annuler les factures d'eau anciennes non payées, lorsque celles-ci ne correspondent pas à la consommation normale ou à la capacité financière des usagers. Voir proposition n°68 du rapport.

* ¹²⁴ Source : Réponse au questionnaire de la mission de l'Office de l'eau de Guadeloupe.

* ¹²⁵ « L'avis de la chambre émis le 3 septembre 2020 constate le caractère insuffisant des mesures mises en oeuvre par le syndicat dans le cadre du plan pluriannuel de résorption du déficit budgétaire préconisé dans ses avis précédents. Le syndicat n'a pas davantage déployé son propre plan de réduction des dépenses validé le 24 novembre 2018 ».

Source : Rapport d'activité 2020 de la Chambre régionale des comptes La Réunion - Mayotte.

* ¹²⁶ Des représentants d'usagers sont intégrés au sein d'une commission consultative qui rassemble 17 membres de 11 collectifs citoyens.

Source : Réponse au questionnaire de la mission de l'Office de l'eau de Guadeloupe.

* ¹²⁷ Source : Réponse de la CLCV au questionnaire de la mission.

* ¹²⁸ « Cependant, ceux-ci ne disposent pas de moyens à la hauteur de leur besoin en investissement, bien que 85 % à 100 % des financements soient assurés dans le cadre du Plan Eau DOM, du plan de relance et des dispositifs proposés par l'Office de l'eau. Les EPCI rencontrent en outre des problématiques d'ingénierie interne, les équipes techniques n'étant pas assez nombreuses, ce qui limite la mise en oeuvre d'une partie des projets. » Source : Audition de Michela Adin, directrice générale de l'Office de l'eau de Martinique au Sénat dans le cadre de la table ronde du 16 mai 2023 consacrée aux offices de l'eau dans les outre-mer.

* ¹²⁹ Castaignet M., Gauthey J., Hamadé F., Monaco G., Monsaingeon T., Pénisson B., Pero M., Robichon S., Lebon J., (2020), Financement des services publics d'eau potable et d'assainissement, IREED, OFB (décembre 2020). Cette étude de récupération des coûts a été pilotée par la direction de l'eau et de la biodiversité du ministère de la Transition écologique et l'OFB.

* ¹³⁰ Salvetti, M. (2022), Étude pour l'Union des industries et Entreprises de l'Eau (UIE), intitulée « Patrimoine eau potable, assainissement collectif, eaux pluviales en France » (Octobre 2022). Cette étude porte sur les besoins de renouvellement du patrimoine de l'eau potable, de l'assainissement et des eaux pluviales.

* ¹³¹ Ce montant inclut la gestion des eaux pluviales. Il ne comprend pas le coût des investissements liés au traitement des micropolluants. Le montant de 4,2 Mds € passerait alors à 4,6 Mds € en incluant un tel coût.

* ¹³² L'estimation comprend également l'entretien des 38 000 captages d'eau ou ouvrage de prélèvement. Leur nombre est en forte réduction. Près d'un tiers des forages ont été fermés (12 500), ces trente dernières années, notamment en raison des contaminations des nappes imposant des traitements supplémentaires coûteux, pour 34 % d'entre eux. Source : UIE.

* ¹³³ Ces dépenses se sont établies à moins de 1,4 Md d'euros en 2000, 2,8 Mds d'euros en 2011 à plus de 2,6 Md d'euros en 2016. Cf. Étude de l'UIE précitée.

* ¹³⁴ Cf. Étude de l'UIE précitée p.23.

* ¹³⁵ Cf. Étude de l'UIE précitée p.23.

* ¹³⁶ Cf. la directive relative au traitement des eaux résiduaires urbaines du 21 mai 1991 (DERU). Ces dépenses s'établissaient à moins de 2,8 Mds d'euros en 2000, 4,6 Mds d'euros en 2009 et 3,6 Mds d'euros en 2016. Cf. Étude de l'UIE précitée.

* ¹³⁷ Outre les besoins de renouvellement du patrimoine de l'eau, l'étude précitée a également estimé à 0,4 Md € le surcoût annuel du traitement des micropolluants dans les stations d'épuration, sur 20 ans. Ces traitements seront bientôt rendus obligatoires par la nouvelle Directive Eaux Résiduaires Urbaines. Ils sont strictement liés au patrimoine de l'assainissement.

* ¹³⁸ Étude précitée sur le modèle économique de l'eau en France de l'UIE.

* ¹³⁹ Le député Christophe Jerretie et le sénateur Alain Richard ont co-présidé un groupe de travail du Comité pour l'économie verte (CEV) en 2019.

* ¹⁴⁰ Richard A., Jerretie C., (2021), Rapport intitulé « Redevances des agences de l'eau et atteintes à la biodiversité » pour le Comité l'économie verte.

* ¹⁴¹ Il reprend l'évaluation du CGEDD, en 2016 dans sa Proposition de scénarios de financement des politiques publiques de préservation des ressources en eau, de la biodiversité et des milieux marins.

* ¹⁴² Trmblay D. et Ruiz J. (2022) Rapport n° 21044 du CGAAER intitulé : « Évaluation du coût du changement climatique pour les filières agricoles et alimentaires » (Avril 2022 »). Source : Site du ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté alimentaire.

* ¹⁴³ L'adaptation du modèle de production des éleveurs conduit à prévoir une méthodologie de diagnostic d'évaluation de la vulnérabilité sera nécessaire. Cet outil est en cours de réalisation par l'institut technique de l'élevage : (Idele) Sa finalisation pourrait coûter environ 1M € d'informatique et 1M € de temps ingénieur soit au total environ 2 M €.

* ¹⁴⁴ Source : https://agriculture.gouv.fr/evaluation-du-cout-du-changement-climatique-pour-les-filieres-agricoles-et-alimentaires-0

* ¹⁴⁵ Le CGAAER a considéré que le renouvellement d'un hectare rénové coûte 45 000 € et que la surface arboricole actuelle s'élève à 135 000 hectares.

* ¹⁴⁶ Cf. étude précitée sur le financement des services publics de l'eau.

* ¹⁴⁷ Le montant moyen annuel des subventions publiques est de 1,8 Md € dont 1,06 Md € proviennent des agences de l'eau et 0,74 Md € d'autres financeurs publics, de l'Europe, des départements et régions pour 0,44 Md €, des budgets propres des collectivités de moins de 3 000 habitants pour 0,3 Md € et de l'État pour 3 M €. Hormis le cas de l'outre-mer, les subventions d'investissement et d'exploitation se sont contractées de 23 % par an entre 2013 et 2016. Source : Étude sur le Financement des services publics d'eau potable et d'assainissement précitée.

* ¹⁴⁸ Source/ étude précitée sur le financement des services publics de l'eau.

* ¹⁴⁹ Source : SISPEA.

* ¹⁵⁰ La facture peut prévoir le paiement d'un abonnement, part fixe, dédié au financement d'une partie des charges fixes du service de distribution de l'eau. Ce montant est plafonné, sauf dans les communes touristiques. Le plafond est de 30 % du coût du service sur la base d'une consommation annuelle de 120 m³ pour les communes urbaines et de 40 % pour les communes rurales, depuis le 1^er janvier 2012.

* ¹⁵¹ Source : SISPEA.

* ¹⁵² Ayphassorho H., Cinotti B., Tordjman F., (2021) Audit interne des agences de l'eau Rapport n° 013432-01, CGEDD, pour le Ministère de la transition écologique et la cohésion des territoires.(Déc. 2021).

* ¹⁵³ Cf. Audit des agences de l'eau précité p. 48.

* ¹⁵⁴ Cf. Audit des agences de l'eau précité p. 48.

* ¹⁵⁵ Cf. Audit des agences de l'eau précité p. 50 L'audit précise que « son assiette, fondée sur la part « eau potable » de la facture aux abonnés domestiques, ne tient pas compte du niveau réel de pollution rejeté au milieu naturel, ni de l'intensité des pressions exercées sur ce même milieu. ».

* ¹⁵⁶ Cf. Audit des agences de l'eau précité p. 52.

* ¹⁵⁷ Source : SISPEA.

* ¹⁵⁸ Le taux de TVA est de 2,1 % en Corse, Guadeloupe, Martinique et à La Réunion.

* ¹⁵⁹ En raison du plafond, 0,12 Md € a alimenté le budget de l'État.

* ¹⁶⁰ Les aides pour les « Réseaux d'assainissement des eaux usées domestiques et assimilées et des eaux pluviales » demeurent stables sur la période 2008-2016, avec une augmentation en 2012. Celles consacrées à « l'Eau potable » augmentent de 18 % à la suite des aides accordées aux investissements liés à la Directive européenne sur les eaux et aux mesures pour la protection des captages suite à la Loi Grenelle 1.

* ¹⁶¹ Salvetti M., Etude sur le modèle économique de l'eau en France réalisée pour le compte de l'UIE.

* ¹⁶² Ayphassorho H., Cinotti B., Tordjman F., (2021) Audit interne des agences de l'eau Rapport n° 013432-01, CGEDD, pour le Ministère de la transition écologique et la cohésion des territoires (Déc. 2021).

* ¹⁶³ Cf. rapport d'audit interne sur les agences de l'eau précité p. 41-42. En outre, les agences sont soumises à des consignes de sélectivité de leurs interventions financières, telles que l'instauration d'un montant plancher d'aide. L'audit des agences formulées dans les lettres de cadrage du 11^e programme doit donner lieu à la mise en place d'un « suivi précis » par la DEB. Page 45 de l'audit.

* ¹⁶⁴ Source : Étude de l'UIE sur le modèle économique de l'eau en France - État des lieux et propositions d'amélioration.

* ¹⁶⁵ Cf. étude précitée sur le financement des services publics de l'eau.

* ¹⁶⁶ Cela représente une moyenne annuelle de 1,9 Mds € au cours de la période 2008-2016.

* ¹⁶⁷ Source : UIE, étude précitée sur le modèle économique.

* ¹⁶⁸ Cet objectif se décline en 4 priorités : « - La gestion des ressources en eau et le partage de ces ressources dans un objectif d'atténuation et d'adaptation au changement climatique ;
- La restauration des milieux aquatiques, de leur fonctionnement naturel et de la biodiversité, de la continuité écologique et des zones humides ;

- La réduction des pollutions de toutes origines pour garantir le bon état des eaux et servir l'environnement et la santé ;

- La préservation et la restauration de la qualité et des habitats naturels des eaux côtières. » Source : Les agences de l'eau.fr

* ¹⁶⁹ Idem.

* ¹⁷⁰ Selon le rapport d'audit interne des agences de l'eau de 2021 précité, leurs interventions « sans être toujours complètement identifiées » relève de cet enjeu transverse et sont « dispersées sur différentes lignes des programmes d'intervention » Cf. p 48.

* ¹⁷¹ Source : Réponse au questionnaire du Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

* ¹⁷² Cf. Rapport d'audit interne sur les agences de l'eau p. 39.

* ¹⁷³ Source : Solanski N., (2023). La taxe GEMAPI : une ressource en croissance pour les collectivités. Direction générale des collectivités locales, n° 174 (avril 2023).

* ¹⁷⁴ Source : Solanski N., (2023). La taxe GEMAPI : une ressource en croissance pour les collectivités. Direction générale des collectivités locales, n° 174 (avril 2023).

* ¹⁷⁵ Source : Réponse au questionnaire de votre rapporteur des Intercommunalités de France.

* ¹⁷⁶ Cf. Bulletin du 28 février 2023 de la table ronde des agences de l'eau.

* ¹⁷⁷ Cf. Bulletin du 28 février 2023 de la table ronde des agences de l'eau.

* ¹⁷⁸ Source : SISPEA.

* ¹⁷⁹ Cela correspond au nombre d'années pour rembourser intégralement le capital de la dette.

* ¹⁸⁰ La GEMAPI ne couvre que 10 % des financements, accordés au titre des aquaprêts. Source : Banque des Territoires.

* ¹⁸¹ Au contraire de la BEI et de la SFIL, seul le livret A propose de telles durées supérieures à 40 ans qui représentent 47 % des dossiers, et 59 % des montants.

* ¹⁸² « Comme la SFIL, la BEI exclut explicitement des catégories d'emprunteurs, tout opérateur privé (hors société publique locale), titulaire ou non d'un marché dans le cadre d'un appel d'offre public ; les associations syndicales autorisées ; les fondations et associations reconnues d'utilité publique ; et les Pays et Territoires d'Outre-Mer (PTOM). »

Réponse au questionnaire de la mission de la Banque des Territoires.

* ¹⁸³ La quotité de financement de la BEI est plafonnée à 50 % du coût du projet.

* ¹⁸⁴ En outre, la seconde génération des aquaprêts permettent aux établissements publics nationaux comme les syndicats mixtes, agences de l'eau, associations syndicales autorisées, grands ports maritimes, ports autonomes d'être exonérés de prise de garantie, sous réserve de leur notation risque. Le financement à 60 ans n'est plus réservé aux seuls réseaux d'eau potable et d'assainissement. Il peut être envisagé pour les autres infrastructures lourdes et durables. Source : réponse au questionnaire de la mission de la Banque des Territoires.

* ¹⁸⁵ Source : Réponse au questionnaire de la Banque des Territoires.

* ¹⁸⁶ Entre 34 % et 38 % selon la Banque des Territoires. Source : Idem.

* ¹⁸⁷ Source : Idem.

* ¹⁸⁸ Source : Réponse au questionnaire de la mission de la Banque des Territoires.

* ¹⁸⁹ « [...] les décalages entre le temps des projets, l'accord de subvention et leur versement ne permet pas d'avoir un plan de financement calé sur la durée de vie des équipements. Cette gestion des fonds court-termiste conduit à de mauvais investissements (15 ans au lieu de 50, ...) et à des projets réduits au minimum nécessaire et finançables à court terme. »

Source : Réponse au questionnaire de la mission de la Banque des Territoires.

* ¹⁹⁰ « [...] Les collectivités avaient souvent des difficultés à fournir les documents demandés pour l'instruction de leur demande de prêt, que ce soit un diagnostic à jour des réseaux et des taux de fuites, leur Plan pluriannuel d'investissement (PPI) ou maintenant un schéma directeur Eau potable ou assainissement complet. »

Source : Réponse au questionnaire de la mission de la Banque des Territoires.

* ¹⁹¹ « Au sein de ce parcours seront également proposés des outils numériques [...] :

- Un outil pédagogique et visuel de diagnostic de l'état de la ressource en eau (quantitatif et qualitatif) pour améliorer la connaissance des collectivités et les sensibiliser à l'importance de la gestion de l'eau ;

- Un outil d'anticipation de la ressource et des futurs usages en eau pour aider les acteurs territoriaux à arbitrer la répartition des usages ;

- Un outil de diagnostic de l'état de connaissance du réseau associé une offre d'accélération dédiée pour aider en priorité les collectivités en régie à améliorer leur connaissance du réseau et/ou à prioriser les travaux de rénovation du réseau. »

Source : Réponse au questionnaire de la mission de la Banque des Territoires.

* ¹⁹² Cf. Étude intitulée « La prévention des catastrophes naturelles par le fonds de prévention des risques naturels majeurs, Bilan 1995-2019 » du ministère de la Transition écologique et la Caisse centrale de réassurance, de décembre 2020.

* ¹⁹³ Cf. l'article 85 de la loi de finances pour 2021.

* ¹⁹⁴ Cf. l'article 85 de la loi de finances pour 2021.

* ¹⁹⁵ Source : CCR(2022), « Les Catastrophes Naturelles en France- Bilan 1982-2021 » page 25.

* ¹⁹⁶ Source : CCR(2022), « Les Catastrophes Naturelles en France- Bilan 1982-2021 » page 25.

* ¹⁹⁷ Cette lenteur a été reconnue dans le cadre de l'ordonnance n° 2023-78 du 8 février 2023 relative à la prise en charge des conséquences des désordres causés par le phénomène naturel de mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols qui a élargi la notion de sécheresse. Elle ouvre le bénéfice du régime CAT-NAT aux communes subissant plusieurs années de suite des épisodes significatifs de sécheresse qui n'auraient individuellement pas permis de déclarer un état de catastrophe naturelle.

* ¹⁹⁸ « Le péril sécheresse concerne le phénomène de subsidence, c'est-à-dire l'effet de dommages causés à des bâtiments (maisons individuelles quasi exclusivement) par un effet de retrait puis gonflement des sous-sols lié au départ à une insuffisance de précipitations couplée à des températures élevées. » Définition de France assureurs.

* ¹⁹⁹ Source : CCR (2022), « Les Catastrophes Naturelles en France- Bilan 1982-2021 » page 27.

* ²⁰⁰ Ce coût est composé du montants d'indemnisations dus aux victimes ou aux assurés, majorés des coûts externes liés au traitement des dossiers (avocats, experts etc.).

* ²⁰¹ Étude de France Assureurs intitulée « Impact du changement climatique sur l'assurance à l'horizon 2050 » de 2021.

* ²⁰² Ne sont pris en compte que les conséquences liées à des inondations issues des cours d'eau, à l'exclusion de celles issues de la mer.

* ²⁰³ Étude de France Assureurs intitulée « Impact du changement climatique sur l'assurance à l'horizon 2050 » de 2021, page 20.

* ²⁰⁴ Étude de France Assureurs intitulée « Impact du changement climatique sur l'assurance à l'horizon 2050 » de 2021, page 16.

* ²⁰⁵ Cf. étude précitée page 37.

* ²⁰⁶ Le coût est non compensatoire lorsque l'usager « environnement » subit un coût environnemental n'entraînant pas de transactions financières. Leur évaluation repose sur la base de la moyenne annuelle des coûts des deux Programmes de Mesures 2016-2021 et 2022-2027 ayant pour objectif d'atteindre le bon état des masses d'eau. Les coûts environnementaux compensatoires consistent, quant à eux, en des coûts curatifs pour maintenir l'usage de la ressource (tels que le traitement complémentaire de l'eau potable afin d'éliminer les pesticides), préventifs pour financer les actions de protection (tels que les aides aux changements de pratiques agricoles), palliatifs pour faire évoluer les usages (tels que les changements de captage) ou encore administratifs pour accompagner une activité (tels que le Plan Chlordécone). Source : Étude de l'UIE précitée sur le Patrimoine eau potable, assainissement collectif, eaux pluviales en France.

* ²⁰⁷ Les directions concernées sont la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN), des DREAL et des directions départementales des territoires (DDT).

* ²⁰⁸ Météo-France a développé avec l'INRAE le système ISOP qui fournit depuis 2020 des informations sur le rendement fourrager observé sur la métropole au MASA. Un bulletin spécifique est actualisé tous les mois, voire toutes les décades en période de crise. Il est publié à l'attention des acteurs du monde agricole sur le site AGRESTE du MASA.

* ²⁰⁹ « Ainsi, les bureaux d'études et tous les acteurs de l'adaptation auront progressivement à disposition des volumes de données très importants sur les futurs de l'eau. Si elles s'adressent pour l'instant à des services techniques, ces données sur le futur de l'eau sont appelées à devenir largement accessibles à tout un ensemble d'acteurs. Il s'agit là d'un changement de paradigme en matière de distribution de ces données. » Source : Audition de Jean-Michel Soubeyroux, directeur adjoint scientifique à la direction de la climatologie et des services climatiques de Météo-France.

* ²¹⁰ Les derniers chiffres disponibles sur le portail de l'assainissement indiquent qu'ils seraient passés de 15 720 en 2001 à 15 750 en 2004.

* ²¹¹ Aujollet,Y., Helary J-L., Roche P-A., Velluet, R., Lenouveau, N. (2017), Rapport n° 010159-01 du CGEDD intitulé « Gestion des eaux pluviales :Dix ans pour relever le défi » (Avril 2017).

* ²¹² Source : réponse du BRGM au questionnaire de la mission.

* ²¹³ Source : Réponse au questionnaire de CEREMA sur son bilan établi pour le compte de la DGCL, la DGPR et la DEB en décembre 2021, sur les données relatives à la GEMAPI renseignée dans BANATIC.

* ²¹⁴ Source : réponses du CEREMA au questionnaire de la mission.

* ²¹⁵ Outre les informations du système ISOP, Météo-France propose également différents services à l'agriculture pour l'aide à l'irrigation ou d'autres pratiques agricoles sensibles aux échéances de la prévision météo. Elle fournit également des services sur la gestion de la ressource en eau à l'échelle saisonnière et contribue au développement de la plateforme Aqui_FR. Elle met à disposition des données et indicateurs d'intérêt pour l'agriculture (via les portails DRIAS et DIRIAS_Eau).

* ²¹⁶ « Météo-France n'est pas dans le circuit de décision du monde agricole, lequel bénéficie d'un réseau de conseil stable, qui repose notamment sur l'expertise des chambres agricoles.[...] Pour ce qui est de la filière agricole, ce que l'on peut souhaiter en tous les cas, c'est davantage de coordination, afin que l'on soit capable de fournir des réponses collégiales et que ce secteur puisse se projeter vers l'avenir. »

Source : Audition de Jean-Michel Soubeyroux, directeur adjoint scientifique à la direction de la climatologie et des services climatiques de Météo-France.

* ²¹⁷ Source : Audition de Jean-Michel Soubeyroux, directeur adjoint scientifique à la direction de la climatologie et des services climatiques de Météo-France.

* ²¹⁸ Source : Réponse au questionnaire de votre rapporteur.

* ²¹⁹ Source : Étude Datalab intitulée « Eau et milieux aquatiques - Les chiffres clés 2020 » de l'OFB - Service Données et études statistiques - SDES MTES (décembre 2020). L'échantillon d'étude représente 35 % des services (5 439) et couvre 58 % de la population pour l'assainissement collectif, et 48 % des services (6 068) et 56 % de la population pour l'alimentation en eau potable (AEP) sur la France entière.

* ²²⁰ « En revanche, plus de 77 % des services d'eau potable sont dans l'excellence du point de vue de la gestion patrimoniale (indice compris entre 80 et 120 points) : ils représentent près de 95 % des usagers et du linéaire de réseau. » Source : Étude Datalab.

* ²²¹ Source : Audition de Jean-Michel Soubeyroux, directeur adjoint scientifique à la direction de la climatologie et des services climatiques de Météo-France.