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Activités de la délégation du Sénat pour l'Union européenne


Jacques GENTON


Rapport d'information 488 - 1995 / 1996

Table des matières







Au cours des mois de mai et juin 1996, la délégation du Sénat pour l'Union européenne a poursuivi ses travaux sur la préparation de la Conférence intergouvernementale.

Elle a également abordé des questions économiques et financières : fraude au budget communautaire, marché européen de l'électricité, utilisation des fonds structurels communautaires.

Elle a examiné certains problèmes concernant l'élargissement à l'Est et les relations euro-méditeranéennes.

Enfin, elle a continué son examen systématique des propositions d'actes communautaires soumises au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution.

LA PREPARATION DE LA CONFERENCE INTERGOUVERNEMENTALE

La délégation a mené depuis 1994 une réflexion continue sur la préparation de la Conférence intergouvernementale. Depuis le lancement de celle-ci, elle suit régulièrement ses travaux. Cette démarche s'est poursuivie en mai et juin 1996.

I. RENCONTRE AVEC UNE DELEGATION DES MEMBRES FRANÇAIS DU COMITE DES REGIONS

Le mardi 4 juin 1996, la délégation, réunie conjointement avec la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, a rencontré plusieurs membres français du Comité des régions.

Les délégations ont conjointement entendu un groupe de membres français du Comité des régions de la Communauté européenne conduite par M. Philippe Leroy, président de la délégation française au Comité des régions, et composée de MM. Maurice Dousset, Michel Lafay, Roland Nungesser et Jérôme Polvérini.

M. Jacques Genton
a rappelé que la délégation du Sénat avait consacré un rapport au Comité des régions lors de sa création. Il a jugé utile de faire le point alors que ce Comité avait maintenant trois années d'existence : Quel est son bilan ? Quelles sont ses activités ? Quelles difficultés rencontre-t-il pour être entendu ? Il a indiqué que ces questions se posaient également dans le cadre de la conférence intergouvernementale en cours, qui doit aborder des thèmes tels que le principe de subsidiarité et le rôle des parlements nationaux.

M. Robert Pandraud a déclaré qu'il avait accueilli avec réserve la création du Comité des régions, étant pour sa part attaché à l'unité et à l'indivisibilité de la République, mais qu'il avait été rassuré par la désignation de ses membres, se félicitant à cet égard que tous les niveaux de collectivité et toutes les sensibilités soient représentés dans cet organisme et que le premier président du Comité ait été un Français. Après avoir souhaité que le statut actuel du Comité des régions soit préservé, il s'est prononcé contre la possibilité pour celui-ci de saisir la Cour de justice des Communautés. Les recours, a-t-il estimé, sont déjà trop nombreux et donnent un trop grand rôle au juge communautaire.

Il a précisé qu'à ses yeux les délégations des Assemblées et le Comité des régions pouvaient en revanche utilement collaborer en vue d'un meilleur respect du principe de subsidiarité. Il a indiqué que, dans la conception défendue par l'Assemblée nationale, la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) devrait jouer un rôle consultatif, à l'échelon de l'Union, pour l'application du principe de subsidiarité, et qu'elle devrait pouvoir être saisie dans ce but par le Comité des régions.

M. Philippe Leroy a tout d'abord confirmé la difficulté rencontrée par les collectivités locales pour trouver leur place au sein de l'Union européenne. Le Comité des régions constitue pour elles un moyen d'expression, selon un mode de fonctionnement original : en effet, le Comité siège en groupes nationaux, dans une logique géographique et non pas politique.

Ainsi, les collectivités locales ont fait la preuve de leur capacité à travailler ensemble, en dépit de leur diversité. L'expérience de ces premières années de fonctionnement montre que la Commission prête attention aux avis rendus par le Comité des régions, dont on retrouve l'influence dans les textes européens.

Les difficultés proviennent du fait que le rôle du Comité des régions reste imprécis et qu'en outre, il n'est pas toujours considéré avec beaucoup de bienveillance par les parlementaires européens ou nationaux. Cette méfiance se traduit notamment par la faiblesse des moyens matériels accordés à son fonctionnement quotidien.

M. Philippe Leroy a déploré que le rôle des collectivités locales soit ainsi controversé alors même qu'elles constituent un moyen de liaison direct permettant de rapprocher l'Europe et les citoyens. Il s'agit, à son sens, d'un problème européen, et non pas d'un débat franco-français et qui se traduit notamment par le fait que certains Etats-membres -  comme la Finlande ou l'Allemagne - créent des niveaux supplémentaires de collectivités territoriales pour renforcer ces liaisons.

En conclusion, M. Philippe Leroy a considéré que ces premières années autorisent un bilan positif, non conflictuel, où l'alternance à la présidence a été surmontée, mais qui soulève encore un certain nombre de questions.

M. Michel Lafay a considéré que l'intérêt du Comité des régions était de donner l'opportunité de vérifier les conséquences localisées des interventions communautaires. Il s'est félicité que l'expérience de terrain dont disposent les membres du Comité des régions soit écoutée et entendue par la Commission européenne.

M. Roland Nungesser a souligné le rôle fondamental du Comité des régions pour combler ce qu'il est convenu d'appeler le " déficit démocratique " de l'Europe, tout en rappelant l'expérience antérieure des jumelages entre collectivités territoriales qui a permis des rapprochements très positifs.

Il a précisé que le Comité des régions devait concentrer son action sur les collectivités territoriales, en évitant de disperser son influence jusqu'à mettre une Europe des régions en concurrence avec l'Europe des nations. Dans ce sens, il a estimé souhaitable de modifier la dénomination de " Comité des régions " pour en faire un " Comité des collectivités locales ", plus proche de sa réalité.

M. Jérôme Polvérini a considéré pour sa part que le Comité des régions permettait de défendre les positions françaises en recherchant l'union entre les collectivités territoriales. Dans cet objectif, il s'est félicité du rapprochement opéré avec l'Assemblée nationale et le Sénat et a souhaité que les membres du Comité des régions soient destinataires des rapports des délégations parlementaires.

M. Maurice Dousset a tout d'abord précisé que l'intitulé de " Comité des régions " avait été retenu dans le Traité de Maastricht comme un terme générique, et non dans l'acception juridique française. Il s'est ensuite interrogé sur le rôle du Comité des régions, en évoquant les démarches du Parlement européen, qui a été tenté un temps d'influer sur la désignation même du président du Comité des régions. Il a considéré que le Comité avait pour vocation de faire naître une certaine conception de l'Europe des collectivités locales en utilisant le poids politique de ses membres - maires de grandes villes ou responsables de régions importantes - pour influencer les décisions communautaires et jouer un rôle modérateur face à certains excès du Parlement européen.

A l'issue de cette présentation, M. Jacques Genton a souligné que le Sénat, représentant des collectivités locales, pouvait avoir en effet pour vocation naturelle d'établir des liens constructifs avec le Comité des régions et s'est engagé à lui transmettre les documents parlementaires utiles.

M. Robert Pandraud, tout en rappelant que sa sensibilité ne l'inclinait pas vers le développement des attributions du Comité des régions, a convenu du rôle positif que les collectivités locales pouvaient avoir dans le rapprochement de l'Europe et des citoyens, et a indiqué qu'il améliorera bien volontiers la diffusion au Comité des régions des rapports d'information de la délégation de l'Assemblée.

Mme Michèle Alliot-Marie, député, a indiqué qu'elle avait parfois constaté, lorsqu'elle siégeait au Conseil des ministres de l'Union, la tendance de certains membres de la Commission à rechercher l'appui direct des collectivités locales pour assurer le succès de certaines décisions, en éludant le niveau des Etats-membres. Elle s'est déclarée très hostile à toute attitude qui pourrait affaiblir l'Etat dans ses rapports avec la Commission et a considéré que c'était le plus souvent l'Etat qui était le protecteur des spécificités locales et non la Communauté.

Après avoir rappelé que, au cours des trente-cinq années qu'il avait passées au Parlement européen, il s'était à de nombreuses reprises interrogé sur le rôle qui devait revenir à celui-ci, M. Christian de La Malène a considéré que, pour un organe nouveau comme le Comité des régions, il convenait tout d'abord de se poser la question : " Un Comité des régions, pour quoi faire ? ". Il a regretté que, au moment où la Conférence intergouvernementale se prépare à transformer les institutions, l'avis sur " la révision du Traité de l'Union européenne " adopté par le Comité des régions ne dessine pas clairement le rôle que celui-ci souhaite jouer dans l'avenir. Tout en reconnaissant la légitimité politique forte que conférait au Comité la présence de maires de grandes villes ou d'élus de collectivités puissantes, il a souligné le handicap que constituait l'hétérogénéité de la composition du Comité qui réunit tout à la fois des représentants de régions, de départements, de communes et même des fonctionnaires.

M. Francis Galizzi, député, a insisté sur certains dysfonctionnements notoires d'actions conduites au niveau européen en court-circuitant les Etats membres, notamment lors de l'allocation des fonds structurels ressortissant aux initiatives communautaires. Il a rappelé que la participation financière était votée par les Etats membres et qu'ils devaient de ce fait conserver la maîtrise des opérations. Il a toutefois considéré que le Comité des régions pouvait avoir un rôle à jouer dans la gestion des fonds structurels dont les objectifs ressortent effectivement de l'action locale.

M. Maurice Ligot, député, a souligné le paradoxe du Traité de Maastricht qui a créé un Comité des régions, affirmant ainsi le rôle des collectivités locales, mais n'a pas reconnu le rôle des parlements nationaux dans les institutions européennes. Il a rappelé les conclusions adoptées par la délégation de l'Assemblée nationale en faveur de l'intervention des parlementaires nationaux qui, au sein de la COSAC, devraient pouvoir se prononcer notamment dans la mise en oeuvre du principe de subsidiarité et dans les secteurs des deuxième et troisième piliers. Il a souligné que la délégation de l'Assemblée nationale était favorable à ce que le Comité des régions puisse saisir la COSAC afin que celle-ci se prononce pour avis sur le respect, par une proposition d'acte communautaire, du principe de subsidiarité.

En réponse à ces interventions, M. Jérôme Polvérini a souligné le caractère ambigü du principe de subsidiarité et, rappelant que le Traité sur l'Union européenne traite seulement de la subsidiarité entre la Communauté et les Etats membres, mais non à l'intérieur de ceux-ci, il a évoqué les différentes lectures qui sont faites de ce principe au sein du Comité des régions. Il a considéré difficile d'édicter un statut de la subsidiarité unique pour l'ensemble des Etats membres et a jugé que la notion de partenariat était souvent plus opérationnelle.

M. Philippe Leroy a précisé que, à l'évidence, il convenait d'éviter toute idée d'une rivalité entre le Comité des régions et les parlements. Il a déploré l'utilisation des fonds structurels par les préfets sans association des collectivités locales, soulignant que ceci ne pouvait que contribuer à éloigner l'Europe du citoyen.

M. Jacques Genton a souhaité que le Comité des régions ne suive pas l'exemple du Comité économique et social européen dont l'influence a semblé diminuer au fur et à mesure de l'élargissement de l'Europe, en dépit de la grande qualité de ses travaux. Estimant que cette première rencontre avait été fort utile, il a confirmé son souhait de renforcer la collaboration du Comité des régions avec le Sénat et l'Assemblée nationale.

En conclusion, M. Robert Pandraud s'est également déclaré favorable à des rencontres périodiques entre le Comité des régions et les délégations parlementaires et a rappelé les propositions de la délégation de l'Assemblée nationale en faveur de la saisine de la COSAC par le Comité des régions en vue d'assurer le respect du principe de subsidiarité. Soulignant l'hétérogénéité des régions en Europe, il a souhaité que la France ne soit pas tentée par l'exemple espagnol.

II. AUDITION DE M. MICHEL BARNIER

Le mercredi 12 juin 1996, la délégation a entendu M. Michel Barnier, ministre délégué aux Affaires européennes, sur les travaux de Conférence intergouvernementale. A la demande du ministre, cette réunion n'a pas donné lieu à un compte rendu.

III. AUDITION DE M. MICHEL BARNIER

Le mercredi 26 juin 1996, la délégation a entendu M. Michel Barnier, ministre délégué aux Affaires européennes, sur les résultats du Conseil européen de Florence.

M. Jacques Genton a tout d'abord observé que ce Conseil laissait l'impression que peu d'éléments marquants y étaient intervenus, et que les chefs d'Etat et de Gouvernement ne semblaient pas avoir défini d'orientation forte en ce qui concerne les travaux de la Conférence intergouvernementale.

M. Michel Barnier a fait valoir qu'il existait de nombreuses inquiétudes avant ce Conseil européen et que le risque d'échec était important. La présidence italienne a en effet été obérée par une longue période électorale. La Conférence intergouvernementale n'a pas réellement débuté puisque les premiers mois ont surtout permis de préciser les positions de chacun, ainsi que les points qui semblent ouverts et ceux qui feront l'objet de discussions serrées. Enfin, la crise de la vache folle a provoqué un changement de climat et aurait pu provoquer un échec du Conseil européen. En définitive, cette réunion a finalement été substantielle et utile, du fait notamment de l'ingéniosité de la présidence italienne.

A propos de la Conférence intergouvernementale, M. Michel Barnier a précisé que le Conseil européen de Florence avait permis de parvenir à un accord sur trois points importants :

- les chefs d'Etat et de Gouvernement ont donné mandat à leurs représentants à la Conférence intergouvernementale pour présenter un document écrit, lors du Conseil européen de Dublin, contenant des propositions de rédaction du Traité avec des variantes et des alternatives. La France formulera naturellement ses propres propositions en vue de la préparation de ce document ;

- les chefs d'Etat et de Gouvernement ont également identifié des points clés pour les travaux de la Conférence intergouvernementale. La France, pour sa part, a mis l'accent sur sept d'entre eux : le fonctionnement du Conseil, la composition de la Commission, le rôle du Parlement européen et des Parlements nationaux, la subsidiarité, la politique étrangère et de sécurité commune, les affaires intérieures et de justice, la clause sur les coopérations renforcées ;

- enfin, les chefs d'Etat de Gouvernement ont décidé de s'impliquer personnellement dans le déroulement de la Conférence, en réunissant dès octobre à Dublin un Conseil européen spécial.

Le ministre a ensuite insisté sur la visibilité politique des deuxième et troisième piliers, estimant que la Conférence intergouvernementale serait davantage jugée sur les progrès dans ces domaines que sur les mécanismes institutionnels proprement dits. Il a observé que plusieurs délégations, notamment les petits pays, avaient exprimé la crainte d'une ratification difficile si le nouveau traité n'abordait pas les sujets touchant de près les citoyens. Il a enfin souligné l'opposition des petits pays à certaines propositions institutionnelles telles que la réduction du nombre de commissaires ou la pondération des voix.

A propos de l'affaire de la vache folle, M. Michel Barnier a estimé que les Anglais avaient, dans un premier temps, tenté d'apporter une solution politique à un problème qui était un problème de santé publique, avant de chercher un accord avec leurs partenaires.

Le ministre a précisé que le plan accepté par les chefs d'Etat et de Gouvernement avait été élaboré par la Commission européenne et approuvé à l'unanimité par le comité vétérinaire permanent. Ce plan permettra la mise en oeuvre de multiples actions, en particulier l'abattage de nombreux animaux en remontant jusqu'aux bêtes nées en 1989 et 1990, l'identification des animaux dans chaque troupeau, le repérage des stocks de farine polluée et leur destruction, la destruction des carcasses. La levée de l'embargo ne pourra être menée que par étapes, en commençant par les troupeaux non touchés, puis les embryons, les bovins nés cette année, les bovins âgés de moins de trente mois, enfin les bovins âgés de plus de trente mois. Chaque étape devra faire l'objet d'une validation préalable par le comité vétérinaire permanent et le comité pluridisciplinaire récemment mis en place. Enfin, la solidarité communautaire jouera à l'égard de la filière bovine. La Commission européenne avait proposé de débloquer une aide de 650 millions d'écus que le Conseil européen a porté à 850 millions d'écus. Le Conseil des ministres de l'agriculture a décidé qu'un quart de cette somme serait attribué à la France. De plus, une aide nationale du même montant sera dégagée, qui pourrait en particulier prendre la forme d'augmentations de primes ou d'allégements fiscaux.

M. Michel Barnier a alors observé que cette crise marquait la limite du discours sur la subsidiarité. Il a souligné que, dans un marché unique, on ne pouvait se passer au moins d'une coordination en matière de contrôles vétérinaires et de santé publique, et a rappelé que la France disposait d'une politique de prophylaxie très sérieuse, mais que les Allemands n'avaient pas une telle politique jusqu'il y a quatre ou cinq ans. Le ministre a en outre fait valoir que les mécanismes de l'Union avaient joué correctement dans cette crise et que celle-ci avait montré l'émergence de l'Europe des citoyens, les Etats membres ayant pris en compte les réactions de l'opinion publique. Enfin, il a souligné qu'il était sans doute nécessaire de réfléchir à une réorientation de la politique agricole commune afin de faire une place à une agriculture extensive privilégiant la qualité des produits.

Evoquant ensuite le problème de l'emploi, M. Michel Barnier a indiqué que les chefs d'Etat et de Gouvernement avaient consacré beaucoup de temps à cette question, sur la base du pacte de confiance pour l'emploi présenté par le président de la commission européenne, M. Jacques Santer. Les six derniers mois ont été marqués par certains progrès dans ce domaine, en particulier le déblocage de la directive sur le congé parental, l'établissement d'une position commune sur la directive relative au détachement des travailleurs, la première réunion conjointe des ministres des affaires sociales et des ministres des finances. Les chefs d'Etat et de Gouvernement ont insisté sur la nécessité, dans le domaine des fonds structurels, de donner priorité aux actions qui peuvent exercer un effet de levier sur l'emploi. A cet égard, il faut prendre conscience qu'à l'avenir, dans la perspective de l'élargissement, il faudra faire mieux avec moins d'argent, dans la mesure où il ne sera pas possible d'augmenter fortement la contribution des Etats membres.

M. Michel Barnier a ensuite évoqué les autres questions abordées lors du conseil européen. La question de l'importance des services publics en Europe fait désormais l'objet d'une unanimité qui n'existait pas auparavant. Les chefs d'Etat et de Gouvernement ont pris acte des propositions de la Commission européenne dans le domaine des grands travaux, pour lesquels elle envisage l'inscription de crédits d'engagements supplémentaires de 1,2 milliard d'écus d'ici 1999. A ce sujet, le Président de la République a demandé que l'on consomme d'abord les crédits d'ores et déjà disponibles, à savoir 1,8 milliard d'écus. En ce qui concerne Europol, les Britanniques ont levé leurs réserves tout en refusant de participer à cette convention, qui sera donc mise en oeuvre à quatorze. Enfin, le Conseil européen a pris acte des travaux des ministres des finances sur certains aspects de la réalisation de l'Union économique et monétaire, notamment le problème de la stabilité budgétaire et celui des rapports entre pays participant à la monnaie unique et pays n'y participant pas.

Au cours du débat qui a suivi, M. Jacques Oudin a évoqué la Conférence intergouvernementale et s'est déclaré frappé du fait que les sept points importants évoqués par le ministre n'avaient pas donné lieu à de véritables orientations à Florence. Il a exprimé le souhait que la délégation continue à réfléchir sur ces questions afin de poursuivre le dialogue avec le Gouvernement. Il a par ailleurs insisté sur l'importance des grands travaux, en particulier du réseau de TGV, pour l'aménagement du territoire européen et s'est interrogé sur les raisons du blocage des projets prioritaires.

M. Christian de La Malène s'est interrogé sur la capacité de l'Irlande à faire avancer les travaux de la Conférence intergouvernementale et à préparer un document pour le Conseil de Dublin. Soulignant que l'Irlande était un petit pays, peu intéressé, du fait de sa neutralité, par les questions de politique étrangère et de défense, et surtout attaché aux retombées financières de sa participation à l'Union européenne, il a estimé que les grands Etats, et particulièrement la France et l'Allemagne, devraient donner une impulsion significative à la préparation du document qui sera présenté au conseil européen de Dublin. Il s'est demandé comment il serait possible de rallier les petits pays à des réformes institutionnelles indispensables pour le fonctionnement de l'Union et a souligné que le problème de la ratification se posait autant aux grands Etats membres qu'aux petits.

A propos de la subsidiarité, M. Christian de La Malène a observé qu'on avait remplacé les contrôles vétérinaires aux frontières par des contrôles sur place, ce qui impliquait une confiance plus grande à l'égard du pays d'origine des produits. Il s'est demandé s'il fallait revenir au système antérieur ou mettre en place des contrôles communautaires sur tout le territoire de l'Union, ce qui ne semble pas être la solution la plus pratique.

M. Yves Guéna, revenant sur l'intervention de M. Christian de La Malène à propos de la présidence irlandaise, a évoqué la réunion de la XIVème COSAC à Rome et a indiqué que les participants avaient décidé de constituer un groupe de travail pour réformer le fonctionnement de la COSAC. Il a souligné que la présidence italienne s'était tournée vers les représentants irlandais qui organiseront la prochaine COSAC, mais que ceux-ci s'étaient montrés très réservés à l'égard de la constitution de ce groupe de travail, évoquant la charge lourde que représente une présidence. M. Yves Guéna en a conclu qu'il reviendrait aux parlementaires des Etats intéressés de faire vivre le groupe de travail.

M. Philippe François s'est réjoui du fait que les chefs d'Etat et de Gouvernement, comme la presse française récemment, aient découvert, grâce à la maladie de la vache folle, qu'on pouvait élever des vaches dans les prés. Il a évoqué des articles de presse, soulignant très sérieusement que des expériences concluantes en ce sens avaient été tentées dans le sud-ouest et seraient donc prolongées.

M. Xavier de Villepin a expliqué que, pour le citoyen français, le Conseil européen de Florence avait été marqué par l'accord sur l'affaire de la vache folle et l'absence d'accord sur l'emploi. Il a souligné que les attentes des Français étaient au-delà de ces problèmes. Evoquant la croissance ralentie dans l'ensemble des pays européens, le niveau élevé de l'épargne des ménages qui constitue un signe d'inquiétude et de défiance, il s'est déclaré très inquiet des problèmes graves auxquels il faudrait faire face à l'automne et a cité notamment le chômage, la situation des finances publiques, les licenciements au sein de l'entreprise Moulinex, la situation du Crédit Lyonnais. Il a constaté qu'aucun espoir ne se dégageait de la réunion des chefs d'Etat et de Gouvernement et s'est demandé s'il n'existait vraiment aucune possibilité d'entreprendre des initiatives fortes pour améliorer cette situation.

M. Jean-Paul Emorine est revenu sur le problème de la vache folle et a plaidé pour la mise en place de certifications des élevages, qui permettraient de valoriser les élevages de qualité bénéficiant de conditions d'alimentation satisfaisantes. Il s'est déclaré partisan du développement de l'agriculture extensive, mais a souligné que cela impliquait des mesures fortes, en particulier une augmentation de la prime à l'herbe et une limitation de la prime à l'animal. Il a précisé que certaines organisations professionnelles étaient tout à fait favorables au développement de l'agriculture extensive.

M. Pierre Fauchon a regretté que le programme de grands travaux n'arrive pas à démarrer. Il a estimé que tous les pays européens recherchaient une activité économique accrue et que les grands travaux au niveau européen présentaient l'avantage de n'avoir pas d'effet inflationniste et de ne pas perturber les économies nationales. Il a ajouté que ces travaux démontreraient le caractère concret de la construction européenne.

M. Jacques Oudin a insisté sur la faiblesse de la croissance européenne par rapport à celle des autres grands ensembles géo-économiques. Il a estimé qu'il était indispensable de diminuer les prélèvements et a demandé si quelques mesures spectaculaires de vérité seraient prises en ce qui concerne les frais de fonctionnement de la Commission européenne.

En réponse aux orateurs, M. Michel Barnier a tout d'abord fait valoir que, sur la Conférence intergouvernementale, les conclusions du Conseil européen de Florence étaient plus actives que celles du Conseil européen de Turin. Il a estimé qu'il n'était pas choquant que l'on ait passé deux mois à expliquer les positions des différents Etats membres et a souligné que c'était la première fois en France que le négociateur lui-même venait rendre compte au Parlement des négociations en temps réel.

A propos des grands travaux, le ministre a observé que les blocages étaient nombreux et a cité la difficulté d'établir certains tracés, l'insuffisance de la contribution européenne, la difficulté de rassembler les contributions nationales ou régionales. Il a cependant remarqué que ces travaux n'étaient pas au point mort et que des sommes importantes avaient notamment été consacrées aux études pour la réalisation de la ligne ferroviaire Lyon-Turin.

Evoquant la présidence irlandaise, M. Michel Barnier a précisé que, naturellement, les autres pays participeraient à la rédaction du document qui sera présenté au Conseil européen de Dublin. Il a estimé que les petits pays pourraient se rallier à des réformes institutionnelles importantes s'ils constataient la réalité de l'axe franco-allemand et s'ils avaient le sentiment qu'on s'orientait vers un approfondissement politique. A cet égard, il a noté un certain nombre de signaux positifs, en particulier le fait que désormais seule l'Irlande revendiquait ouvertement sa neutralité et que d'autres pays avaient évolué sur cette question.

Le ministre a ensuite estimé qu'il était souhaitable de mener une réflexion approfondie sur la subsidiarité et que l'affaire de la vache folle conduisait à poser cette question. Il a fait valoir que le problème n'était pas de savoir qui effectuait les contrôles, mais d'être sûr que ces contrôles étaient effectués. A cet égard, il a estimé qu'il existait sans doute un manque d'Europe.

M. Michel Barnier a ensuite rappelé que la France faisait du renforcement du rôle des Parlements nationaux dans le domaine du troisième pilier une condition de la communautarisation de certaines matières telles que l'asile, les visas, l'immigration, la drogue. Il a observé que, de son côté, l'Allemagne était fermement attachée à l'attribution de vrais pouvoirs supplémentaires au Parlement européen.

Approuvant les propos de M. Xavier de Villepin, le ministre a fait valoir que le Chef de l'Etat souhaitait profondément qu'on remette l'homme au coeur de la construction européenne. Il a souligné que les politiques de baisse des taux d'intérêts engagées en Europe ne pouvaient pas ne pas porter de fruits à un moment ou à un autre.

Enfin, M. Michel Barnier s'est déclaré en accord avec M. Jean-Paul Emorine sur l'idée de valoriser l'authenticité des produits ou des techniques agricoles.

M. Jacques Genton est alors revenu sur le problème de la place des Parlements nationaux et a souligné que la COSAC de Rome avait démontré que beaucoup de chemin restait à parcourir ; il a ajouté que les délégations avaient besoin de l'aide du Gouvernement français pour valoriser l'idée d'une représentation collective des Parlements.

IV. COMMUNICATION DE M. CHRISTIAN DE LA MALENE SUR L'APPLICATION DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITE

Le jeudi 28 juin 1996, la délégation a entendu une communication de M. Christian de La Malène sur l'application du principe de subsidiarité.

M. Christian de La Malène a estimé qu'une réflexion sur le principe de subsidiarité était nécessaire dans l'optique de la Conférence intergouvernementale et, à plus long terme, dans celle de l'élargissement de l'Union. Il a tout d'abord rappelé la signification du principe de subsidiarité. Celui-ci, a-t-il relevé, comprend trois aspects : tout d'abord, les compétences et les pouvoirs de la Communauté doivent être interprétés strictement ; ensuite, sauf dans les domaines où elle dispose d'une compétence exclusive, la Communauté ne peut intervenir que si les Etats membres, seuls ou en coopération, ne peuvent pas suffisamment réaliser l'objectif poursuivi, et si la Communauté est mieux placée que les Etats membres pour atteindre cet objectif ; enfin, la Communauté doit agir par les moyens les moins lourds et les moins contraignants possibles, compte tenu des objectifs poursuivis ; lorsqu'elle intervient, la Communauté ne doit pas se substituer aux Etats, mais compléter leur action.

Il a souligné que le principe de subsidiarité laissait une marge d'appréciation très importante. Ainsi, il est difficile de dire ce qu'est la réalisation suffisante d'un objectif, d'autant que les objectifs de la Communauté sont parfois définis par le Traité en termes très vagues, par exemple " l'épanouissement des cultures des Etats membres ", le " développement d'une éducation de qualité ", ou encore " un niveau élevé de protection de la santé humaine ". De même, une marge d'appréciation importante existe sur la notion de " compétence exclusive ". Plusieurs interprétations de celle-ci sont possibles : certes, il existe un " noyau dur " de compétences exclusives que personne ne conteste, celles pour lesquelles le Traité prévoit que la Communauté doit agir en se substituant aux Etats membres : il en est ainsi lorsque la Communauté fixe les captures autorisées pour la pêche, ou qu'elle conclut des accords commerciaux ; mais, dès lors que l'on dépasse ce " noyau dur ", apparaît une controverse juridique sur l'extension exacte des compétences exclusives, dont par exemple la Commission européenne a une interprétation assez large.

Ainsi, a-t-il poursuivi, le principe de subsidiarité est une orientation politique claire, mais sa portée exacte est imprécise : tout dépend de la manière dont il est appliqué. Il s'agit d'un principe plus politique que juridique.

Puis, M. Christian de La Malène a abordé l'application du principe de subsidiarité. Il a tout d'abord rappelé qu'en 1992 la Communauté s'était posé le problème du contrôle de ce principe, et que ce débat s'était conclu par la décision du Conseil européen d'Edimbourg. Schématiquement, deux tendances s'opposaient : d'un côté, se trouvaient la Grande-Bretagne et le Danemark, dont les Gouvernements souhaitaient mettre en avant le principe de subsidiarité pour rassurer leurs opinions publiques. De l'autre côté, l'on trouvait la Commission européenne, le Parlement européen, et les Etats fortement bénéficiaires des interventions de la communauté, c'est-à-dire les pays méditerranéens et l'Irlande : cette tendance souhaitait au contraire réduire au minimum la portée pratique du principe de subsidiarité. La France et les pays du Benelux étaient dans une position intermédiaire, mais plus proches de cette deuxième tendance, tandis que l'Allemagne était à certains égards plus proche de la première. Ainsi, la balance penchait nettement en faveur d'une conception " minimaliste " de l'application du principe de subsidiarité, et c'est une telle conception qui l'a emporté lors du Conseil européen d'Edimbourg. La déclaration d'Edimbourg a retenu en substance deux idées : d'une part, l'inscription du principe de subsidiarité dans le Traité ne doit pas entraîner de modification importante des pratiques communautaires, et, en particulier, le respect de ce principe ne doit pas faire l'objet d'un contrôle particulier ; d'autre part, il incombe à la Commission de faire preuve de vigilance dans l'élaboration de ses propositions. Cette conception a été confirmée par l' " accord interinstitutionnel " intervenu entre la Commission, le Parlement et le Conseil des ministres en 1993. Finalement, les institutions communautaires se sont donc mises d'accord pour donner au principe de subsidiarité la valeur d'une déclaration d'intention sans véritable conséquence pratique sur le fonctionnement de la Communauté.

M. Christian de La Malène a souligné que, depuis lors, le principe de subsidiarité avait tenu une place réduite dans les débats communautaires. Le Conseil européen s'est borné, lors de chacune de ses réunions, à lui consacrer un paragraphe de ses déclarations. La Commission européenne, quant à elle, s'était engagée à mieux tenir compte du principe de subsidiarité et à publier, chaque année, un rapport sur son application. En réalité, elle a entamé, après le Conseil européen d'Edimbourg, un travail de simplification et de codification de la législation communautaire, qui est en pratique un exercice d'amélioration de la législation. Dans les faits, le rapport annuel de la Commission sur la subsidiarité est principalement consacré à l'état d'avancement de ce travail, fort utile en lui-même, mais qui n'a qu'un lointain rapport avec l'application du principe de subsidiarité. Enfin, le Parlement européen n'est intervenu dans le débat sur la subsidiarité que pour protester contre le retrait de certains projets de la Commission, tel celui sur les zoos. L'" accord interinstitutionnel " de 1993 prévoyait un débat annuel sur la subsidiarité ; jusqu'à présent, il n'a jamais eu lieu.

M. Christian de La Malène a ensuite estimé que le peu d'attention portée au principe de subsidiarité s'était traduit par la persistance des tendances antérieures à l'entrée en vigueur de ce principe. Comme par le passé, a-t-il affirmé, la Commission continue à présenter des propositions dans des domaines où une action communautaire ne paraît pas indispensable, par exemple le programme ARIANE d'encouragement à la lecture, le programme RAPHAEL de protection du patrimoine, ou le programme KALEIDOSCOPE de soutien à la création artistique. Les objectifs de ces programmes, a--t-il poursuivi, sont louables, mais on peut douter que dans de tels domaines la Communauté soit un meilleur échelon de décision que les Etats. Comme ces actions communautaires sont financées par prélèvement sur les budgets des Etats membres, ce type d'action revient à faire gérer une partie des moyens disponibles par un échelon plus éloigné des citoyens, ce qui va à l'opposé du principe de subsidiarité. Il en est de même du programme communautaire de sensibilisation pour favoriser la prévention du SIDA, et du programme communautaire de prévention de la toxicomanie : les objectifs de ces programmes ne sont pas en cause, mais les crédits seraient vraisemblablement mieux gérés par des acteurs plus près du terrain. Il en est également de même du programme " Pauvreté " qui entend lutter à l'échelon communautaire contre l'exclusion, alors que l'échelon national ou local paraît au moins aussi approprié pour mener des actions de ce type. Par ces différents programmes portant sur la culture, la santé, l'exclusion, la Commission semble chercher à améliorer l'image de la Communauté bien plutôt que de viser à l'efficacité. De même, bien que la Communauté ne soit pas compétente en matière de tourisme ou de protection civile, la Commission persiste à proposer des programmes d'action dans ces domaines.

M. Christian de La Malène a cité ensuite le cas des services publics : alors que les Etats membres paraissent le meilleur échelon pour définir les missions de service public, les directives adoptées ou en discussion sur les télécommunications, la Poste, l'électricité, reviennent à faire définir par la Communauté les missions du " service universel ". Même l'aspect tatillon de la législation communautaire, a-t-il poursuivi, n'est pas réellement remis en cause : des règlements ont été pris ou vont l'être sur l'étiquetage des chaussures, le rendement des réfrigérateurs, la béquille des motos, le limitateur de vitesse des tracteurs agricoles. Cette tendance à réglementer les moindres détails n'est pas le problème le plus grave, mais cela traduit le maintien de comportements que le principe de subsidiarité était destiné à remettre en cause.

Puis il a souligné que les propositions d'interventions très variées de la Commission européenne par des programmes d'action avaient été dans l'ensemble bien accueillies par les autres institutions communautaires. Les seules réserves du Parlement européen portent, en règle générale, sur le fait que ces programmes ne vont pas assez loin ; quant au Conseil, son attitude est généralement d'approuver les programmes, mais de réduire les dotations. Dans un seul cas, le Conseil a refusé un de ces programmes d'action : il s'agit du programme " Pauvreté ", bloqué par l'Allemagne qui considérait que ce type d'action était de la compétence de ses Länder. Néanmoins, la Commission a pu commencer à mettre en oeuvre ce programme, car le Parlement européen, qui a le dernier mot sur les dépenses non obligatoires, avait dégagé des crédits à cet effet.

Ainsi, a-t-il conclu, comme il n'existe pas de contre-pouvoirs au sein des institutions européennes, le respect du principe de subsidiarité n'est pas garanti, et la conséquence concrète de cette situation est qu'il n'est pas mieux assuré qu'avant son inscription dans le Traité.

M. Christian de La Malène a jugé que cette situation était préoccupante. Lorsque les Etats s'associent pour constituer une fédération, une confédération, ou une forme intermédiaire de groupement, ils mettent en commun des compétences portant sur des domaines fondamentaux : relations extérieures, défense, monnaie, et ils laissent aux Etats membres une grande autonomie dans les domaines où s'expriment les identités de ceux-ci. Or, les Européens n'ont pas jusqu'à présent réussi à mettre en commun les compétences portant sur les domaines fondamentaux, tandis que les interventions européennes se sont largement développées dans les autres domaines, suscitant un malaise au sein des opinions publiques. L'Union européenne apparaît ainsi comme une pyramide inversée, où les Etats conservent les compétences qu'ils auraient normalement le plus intérêt à mettre en commun, et ont perdu des compétences qu'il n'était pas nécessaire de transférer à la Communauté. Au contraire, la construction européenne devrait être conçue de manière à préserver les identités nationales : son objectif n'est pas de créer un " homo europeanus " par disparition de la diversité des cultures européennes.

Estimant au total qu'une meilleure application du principe de subsidiarité pouvait apparaître comme un début de remède à cette déviation de la construction européenne, il a plaidé en faveur de la proposition faite par le Gouvernement dans le cadre de la Conférence intergouvernementale de créer un " haut conseil parlementaire de la subsidiarité " à caractère consultatif, qui permettrait aux Parlements nationaux de contribuer collectivement à veiller à un meilleur respect du principe de subsidiarité.

Terminant son propos, M. Christian de La Malène a relevé que certains avaient estimé que l'affaire de l'épizootie d'encéphalite spongiforme bovine devait conduire à une certaine remise en cause du principe de subsidiarité. Après avoir rappelé les dispositions du Traité concernant la libre circulation des marchandises et la politique agricole commune, il a souligné que la Communauté disposait en réalité des pouvoirs nécessaires pour faire face à ce problème et que ces pouvoirs n'avaient jamais été contestés au nom de la subsidiarité. Si la Communauté a réagi avec retard, c'est parce qu'elle avait, semble-t-il, tendance à privilégier le principe de libre circulation sur d'autres considérations. Précisant qu'il ne s'agissait pas pour lui de mettre en cause la responsabilité de tel ou tel dans cette crise, il a estimé qu'en tout état de cause celle-ci n'avait aucun rapport avec le principe de subsidiarité, le problème posé par la gestion de l'ESB ne résidant pas dans une insuffisance des pouvoirs de la Communauté, mais dans l'usage qui avait été fait de ceux-ci.

M. Jacques Genton a estimé que certaines des propositions de la Commission relevaient d'un fédéralisme anticipé. Il a rappelé que, pour Robert Schuman, la construction européenne ne devait pas chercher à harmoniser ce qui fait la vie quotidienne des citoyens.

M. Pierre Fauchon s'est félicité que la communication ait mentionné les différents aspects du problème posé par le principe de subsidiarité. L'accent mis sur celui-ci est parfois l'habillage de convictions anti-européennes qui n'osent pas s'affirmer. Or le problème de la subsidiarité comporte plusieurs dimensions : il doit certes conduire l'Union européenne à éviter un interventionnisme excessif, mais il doit également la conduire à développer ses compétences dans des domaines essentiels, tels que la défense, les relations extérieures, la monnaie, pour lesquels les Etats ne sont plus à la hauteur des problèmes.

Puis M. Pierre Fauchon a estimé que la question de l'application du principe de subsidiarité devait être abordée en tenant compte des exigences de chaque domaine d'action. Dans le domaine de la consommation, les réglementations communautaires sont certes nombreuses, mais il s'agit là d'une nécessité pour le bon fonctionnement du marché unique. Par ailleurs, l'application des décisions européennes sur le terrain suppose des moyens d'exécution et de contrôle : les refuser à la Communauté au nom de la subsidiarité empêcherait l'action communautaire d'être efficace. De même, il serait nécessaire de créer un corps communautaire de douaniers, chaque Etat membre ayant tendance à n'exercer les contrôles que sur les marchandises destinées à son proche marché : ainsi, les contrôles dans le port de Rotterdam sur les marchandises destinées à être réexpédiées sont-ils parfois superficiels, sans que les autres Etats membres puissent y remédier. De même encore, la lutte contre le terrorisme et le trafic de drogue, dans les conditions actuelles, n'est pas d'une efficacité suffisante.

M. Philippe François a indiqué que des douaniers français participaient aux contrôles dans le port de Rotterdam, et a estimé que la coopération entre Etats membres en matière de lutte contre le terrorisme avait fait la preuve de son efficacité.

M. Pierre Fauchon s'est déclaré persuadé qu'il n'y aurait de réelle efficacité dans ce domaine que par la mise en place d'un système unifié. Il a ensuite précisé qu'il partageait les doutes émis par M. Christian de La Malène sur certains programmes d'action communautaire concernant la culture, tout en soulignant que, par exemple, le programme Erasmus visant à stimuler les échanges d'étudiants entre universités européennes était d'un intérêt indéniable. De même, a-t-il poursuivi, la Communauté n'est sans doute pas très bien placée en ce qui concerne la sensibilisation au risque du SIDA ; mais elle peut, en revanche, se montrer utile dans le domaine de la recherche sur le traitement de cette maladie. L'intérêt principal du principe de subsidiarité devrait être de réorienter l'action de la Communauté vers les grands domaines et les types d'intervention où elle se montre la plus utile et la plus efficace.

M. Jacques Genton a rappelé que la délégation avait eu l'occasion d'appuyer le développement du programme Erasmus lors des débats budgétaires.

M. Christian de La Malène a indiqué que sa communication constituait une étape dans la préparation d'un rapport qui serait présenté à l'automne à la délégation.

LES QUESTIONS ECONOMIQUES ET FINANCIERES

En mai et juin 1996, la délégation a abordé plusieurs problèmes d'ordre économique et financier : la lutte contre la fraude au budget communautaire, la mise en place du marché intérieur de l'électricité, la politique de cohésion menée par le biais des fonds structurels.

I. COMMUNICATION DE MM. JACQUES OUDIN ET PAUL LORIDANT SUR LA CONFERENCE INTERPARLEMENTAIRE SUR " LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE AU BUDGET COMMUNAUTAIRE " ORGANISEE PAR LE PARLEMENT EUROPEEN A BRUXELLES, LES 23 ET 24 AVRIL 1996

Le mardi 28 mai 1996, MM. Jacques Oudin et Paul Loridant ont présenté une communication au sujet de la conférence interparlementaire sur " la lutte contre la fraude au budget communautaire " organisée par le Parlement européen, à Bruxelles, les 23 et 24 avril 1996.

M. Jacques Oudin a indiqué que la conférence avait réuni une centaine de participants, dont 32 parlementaires nationaux et 51 parlementaires européens. Le président en exercice du Conseil, le président de la Commission européenne, le commissaire chargé de la lutte contre la fraude et le président de la Cour des Comptes européenne participaient également à cette conférence.

Après avoir rappelé le contenu de l'article 209 A du traité qui fait obligation aux Etats membres de prendre les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles qu'ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers, M. Jacques Oudin a souligné que le président du Parlement européen, M. Klaus Hänsch, avait proposé les mesures suivantes :

- vote à la majorité au Conseil dans le cadre de l'application de l'article 209 A avec procédure de codécision pour le Parlement européen ;

- création d'un statut juridique pour l'unité de lutte contre la fraude de la Commission (UCLAF) afin de lui permettre " d'entrer en contact avec les ministères publics nationaux et de participer officiellement aux enquêtes pénales " ;

- création auprès des institutions européennes d'un ministère public général qui serait chargé du contrôle et de la coordination des procédures de caractère pénal liées aux recettes et aux dépenses de la Communauté ;

- mise en place sous l'égide de la Communauté d'un programme commun de formation et d'échanges pour les fonctionnaires des douanes, les agents de la répression des fraudes, les juges et les avocats ;

- possibilité pour la Commission de cesser le versement de subventions s'il y a présomption de détournement de fonds ;

- création d'un service spécifique de la Commission chargé du recouvrement et de la récupération des sommes détournées ou subtilisées, ainsi que du contrôle des procédures prévues à cet effet dans les Etats membres.

Le Président italien du Conseil en exercice, M. Caleffi, a, de son côté, rappelé l'existence des deux documents qui permettent désormais une meilleure lutte contre la fraude communautaire :

- le règlement 2988/95 sur la protection des intérêts financiers de la Communauté ;

- la convention de juillet 1995, relative à la définition des comportements frauduleux et à des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, qui est en cours de ratification par les Parlements nationaux.

M. Jacques Oudin a indiqué que le Conseil examine actuellement une proposition de règlement et deux projets de protocoles visant à compléter la Convention. Le Sénat a été saisi dans le cadre de l'article 88-4 de la proposition de règlement sous le numéro E-586. Une première lecture de ce document a eu lieu le 10 mai dernier par le groupe de travail du Conseil ; dans la mesure où les négociations ont permis d'écarter de la proposition de règlement la plupart des dispositions qui auraient été préjudiciables aux droits des Etats, M. Jacques Oudin a suggéré que la délégation adopte des conclusions et non une proposition de résolution.

M. Jacques Oudin a insisté sur le fait que la ratification de la convention relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté, élaborée dans le cadre du troisième pilier de l'Union européenne, était un pas utile ; elle n'exclut pas cependant l'existence de conventions bilatérales d'assistance judiciaire plus précises permettant la mise en place de réseaux de magistrats et de procureurs spécialisés dans la grande délinquance financière et les fraudes aux fonds publics nationaux ou européens. Enfin, la coordination européenne ne doit pas signifier la centralisation de la lutte anti-fraude. De son point de vue, il faut d'abord renforcer les administrations nationales de contrôle, développer les sanctions communautaires quand elles existent, encourager la Commission à exercer ces sanctions auprès des Etats qui tolèrent la fraude, et renforcer la coopération intergouvernementale, en particulier dans le cadre du troisième pilier de l'Union européenne, en dotant le secrétariat du Conseil des moyens nécessaires.

M. Paul Loridant a constaté que les parlementaires français étaient peu nombreux à cette conférence alors que les parlementaires anglais et allemands avaient été très présents. Il a souligné que l'objet de la conférence était la fraude au budget communautaire, mais que d'autres fraudes, comme les fraudes à la TVA intra-communautaire ou au transit international routier, étaient au moins aussi importantes. Il a enfin indiqué qu'il souscrivait totalement aux conclusions de M. Jacques Oudin.

II. AUDITION DE M. FRANCK BOROTRA

Le jeudi 13 juin 1996, la délégation a entendu M. Franck Borotra, ministre de l'industrie, de la Poste et des Télécommunications, sur les négociations communautaires relatives au marché intérieur de l'électricité.

M. Jacques Genton a tout d'abord rappelé qu'un Conseil extraordinaire des ministres de l'énergie se déroulerait le 20 juin et pourrait parvenir à une position commune sur la proposition de directive relative au marché intérieur de l'électricité. Il a souligné que la délégation suivait attentivement depuis plusieurs années les initiatives prises par la Commission européenne en matière de services publics et a souhaité que le ministre, compte tenu des inquiétudes provoquées par le projet de directive, évoque l'état des négociations et la nature du compromis qui pourrait se dégager.

M. Franck Borotra a indiqué que trois raisons militaient en faveur de l'adoption rapide d'une directive :

- d'une part, le monopole d'importation et d'exportation d'électricité existant en France fait l'objet d'une plainte devant la Cour de justice des Communautés européennes qui rendra un arrêt avant la fin de l'année. Compte tenu de la jurisprudence antérieure de la Cour, il est très vraisemblable que la France sera condamnée, ce qui risque de conduire à une contestation du monopole du transport et de la distribution d'électricité ;

- d'autre part, alors que jusque là la volonté de libéraliser conduisait à n'envisager que le système de l'Accès des Tiers au Réseau (ATR), le Conseil des ministres a reconnu, en juin 1995, la possibilité d'une coexistence de deux systèmes aux logiques différentes, celui de l'ATR et celui de l'acheteur unique qui permet de déterminer la part du marché laissée à la concurrence. Il serait dommage de ne pas profiter de cette avancée décisive, qui a permis de faire progresser l'idée du service public, pour faire aboutir les négociations ;

- enfin, EDF, qui est aujourd'hui une entreprise très performante, devra faire face à une évolution limitée de la consommation d'électricité en France dans les années à venir et doit donc s'implanter sur d'autres marchés, notamment européens. D'ores et déjà, les exportations représentent 15 à 17 % de la production d'EDF. La mise en oeuvre de la directive facilitera les exportations d'EDF vers les autres pays de l'Union européenne.

Le ministre a ensuite précisé que la France défendrait de manière intangible trois principes :

- la coexistence des deux systèmes évoqués précédemment. Les Etats les plus libéraux souhaitent ne faire du système de l'acheteur unique qu'une étape intermédiaire avant une libéralisation plus poussée ; la France, quant à elle, est prête à envisager un bilan de la directive après plusieurs années de fonctionnement, mais sans engagement préalable de nouvelle libéralisation ;

- la reconnaissance explicite des missions de service public (péréquation, continuité et qualité du service) qu'il appartient à l'Etat -et non au Conseil- de définir ;

- la programmation à long terme, dans la mesure où la France a massivement investi dans la construction du parc électronucléaire et doit maintenant préparer le démantèlement et la reconstruction de ce parc. Evoquant le secteur du raffinage qui a été ruiné par la vente au coût marginal des marchés libres, le ministre a ajouté que la France ne saurait accepter la présence de producteurs d'électricité volatils qui viendraient casser les prix sur le marché en vendant au coût marginal, remettant ainsi en cause l'outil industriel principal.

Puis, M. Franck Borotra a fait valoir que le système de l'acheteur unique permettrait à la France de conserver un système intégré, qu'EDF resterait une entreprise publique à 100 %, que son statut ne serait pas modifié et que le statut du personnel serait maintenu en l'état. Il a observé que la directive conduirait à la coexistence d'un service public placé sous la responsabilité totale d'EDF (comprenant les 29 millions de consommateurs domestiques) et d'un secteur de consommateurs éligibles qui devrait atteindre au plus 30 % du marché et concerner 2.000 à 3.000 consommateurs industriels.

Le ministre a précisé qu'EDF bénéficierait d'une certaine liberté de politique tarifaire pour faire face à l'ouverture partielle du marché, mais que l'évolution des tarifs industriels ne se ferait pas au détriment des consommateurs domestiques. Il a ajouté que la France souhaitait qu'un délai suffisamment long soit prévu avant la révision de la directive.

Au cours du débat, M. Jacques Oudin a tout d'abord estimé que la reconstruction du parc électronucléaire français après son démantèlement était pour la France un impératif et que ce parc constituait la force de notre pays. Il a fait valoir que l'ouverture à la concurrence conduirait à privilégier le court terme sur le long terme et a souhaité que le Gouvernement fasse preuve de vigilance en ce domaine. Evoquant ensuite le problème des tarifs, il a souligné qu'EDF serait très probablement en mesure de faire face à la concurrence pour l'approvisionnement des futurs consommateurs éligibles. Il s'est cependant inquiété de la multiplication des obligations imposées à EDF, par exemple le financement du canal Rhin-Rhône ou la protection de l'environnement, et a souhaité qu'on veille à préserver la capacité d'autofinancement de cette entreprise. A propos des exportations, M. Jacques Oudin a fait valoir qu'EDF n'avait pas mesuré l'importance des considérations environnementales, ce qui explique le blocage des exportations vers l'Espagne et l'Italie. Il a souligné l'importance des recherches visant à permettre le transport de l'électricité dans des conditions satisfaisantes pour l'environnement et a rappelé qu'on avait trouvé des solutions pour l'exportation d'électricité vers le Royaume-Uni. Enfin, M. Jacques Oudin a demandé au ministre si une modification de l'article 90-3 du Traité de Rome avait été demandée par le Gouvernement dans le cadre de la Conférence intergouvernementale.

En réponse, M. Franck Borotra a indiqué qu'il était naturellement favorable au renouvellement du parc nucléaire français, mais qu'il ne souhaitait pas anticiper les décisions qui seront prises. Il a observé que l'ouverture d'enquêtes publiques pour la construction de laboratoires souterrains destinés au stockage des déchets radioactifs démontrait la volonté du Gouvernement de poursuivre sa politique en la matière. A propos des consommateurs éligibles, le ministre a souligné que le critère de leur détermination serait le niveau global de consommation annuelle des entreprises. Il a également déclaré qu'on ne pouvait pas tout demander à EDF et a précisé que le renouvellement du contrat de plan de cette entreprise serait l'occasion d'évoquer la situation fiscale d'EDF, la rémunération de l'actionnaire, les procédures d'investissements extérieurs, ainsi que les moyens de favoriser la compétitivité de l'entreprise à l'exportation.

Evoquant la Conférence intergouvernementale, M. Franck Borotra s'est déclaré partisan d'une modification de l'article 90-2 et de l'article 90-3 du Traité de Rome. Il a estimé que la Commission européenne utilisait de manière excessive l'article 90-3 et négligeait au contraire l'article 90-2, qui permet de prendre en compte les missions de service public. Le ministre a ensuite observé qu'il existait d'autres possibilités pour inscrire les services publics dans le Traité et a évoqué la possibilité d'inscrire cette notion parmi les droits des citoyens ou dans le préambule du Traité, tout en se déclarant réservé sur cette dernière hypothèse, compte tenu du caractère général de ce préambule.

M. André Rouvière a rappelé que le Sénat et l'Assemblée nationale s'étaient prononcés par voie de résolutions sur la proposition de directive mais que celle-ci avait beaucoup évolué depuis lors. Il a souligné la nécessité d'organiser un débat parlementaire avant de prendre des décisions aussi importantes. Il a également demandé au ministre si les consommateurs éligibles seraient uniquement des industriels et s'est demandé comment on pouvait éviter que la baisse des tarifs à l'égard des gros consommateurs ne conduise à une hausse pour les consommateurs domestiques. Il a ensuite interrogé le ministre sur la manière dont serait fixé le péage pour l'accès au réseau et a exprimé la crainte que les lignes alimentant les zones rurales soient sacrifiées au profit des lignes les plus rentables. Rappelant l'avance de la France en matière de fiabilité et d'esthétique de ses installations de transport d'électricité, il s'est demandé si le nouveau système permettrait de maintenir ces avantages.

En réponse, M. Franck Borotra a souligné qu'il serait matériellement impossible d'organiser un débat avant le 20 juin, mais que le Parlement serait appelé à se prononcer sur la directive lors de l'examen de la loi de transposition. Il a fait valoir que les consommateurs éligibles ne seraient pas tous des industriels, mais que ces derniers en constitueraient l'immense majorité et qu'en tout état de cause les régies non nationalisées seraient exclues de l'éligibilité parce qu'elles exercent une mission de service public. Il a souhaité qu'il existe une grande transparence des coûts dans le fonctionnement du système, tant pour les Etats ayant fait le choix de l'ATR que pour ceux ayant fait le choix de l'acheteur unique. A propos du coût du transport de l'électricité, le ministre a indiqué que c'est l'acheteur unique qui déterminerait le péage et que c'est le coût global qui serait pris en compte, y compris le coût en terme d'environnement. Il a rappelé que le coût du transport d'électricité vers les gros consommateurs était plus faible que le coût du transport vers les consommateurs domestiques et que les gros consommateurs acceptaient bien souvent l'interruptibilité de la fourniture.

M. Philippe François a évoqué le faible coût de revient de l'électricité produit à partir du gaz et a interrogé le ministre sur la concurrence que risque d'exercer cette forme d'énergie face à l'énergie nucléaire. Il a également demandé quel serait l'avenir des syndicats d'électrification.

M. Franck Borotra a tout d'abord rappelé sa conception du service public. il a estimé que ce dernier était un élément fondateur du pacte républicain, mais qu'il n'impliquait pas nécessairement le monopole. Il s'est déclaré réservé sur le concept de " service public à la française ", soulignant son caractère très théorique. Le ministre a ensuite précisé qu'il revenait à l'Etat de définir des missions de service public susceptibles d'évoluer dans le temps. A cet égard, il a plaidé en faveur des activités financières de la Poste, en rappelant que celle-ci jouait un rôle essentiel d'aménagement du territoire et qu'elle avait également un rôle social, étant la seule à accueillir les personnes se trouvant dans une situation précaire, en particulier les titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI).

Enfin, M. Franck Borotra a insisté sur la nécessité de ne pas confondre les missions et l'organisation du service public, observant que le service public de l'eau était totalement privé. Il a souhaité que les services publics soient en mesure de s'adapter pour éviter de devenir vulnérables. Revenant sur le marché intérieur de l'électricité, il s'est déclaré opposé à une libéralisation complète, dans la mesure où celle-ci conduirait à privilégier les investissements les moins coûteux et les plus rapidement rentables, c'est-à-dire la construction de centrales à gaz. Il a rappelé que la Grande-Bretagne, qui avait fait ce choix, envisageait aujourd'hui de taxer le gaz pour freiner cette évolution. Concluant son propos, le ministre a indiqué que les syndicats d'électrification présentaient un grand intérêt pour les collectivités territoriales et qu'ils continueraient à exercer leurs missions.

III. EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION SUR LES FONDS STRUCTURELS A MI-PARCOURS DE LA SECONDE PHASE DE PROGRAMMATION

Le jeudi 27 juin 1996, la délégation a examiné le projet de rapport d'information de M. Jacques Genton sur les fonds structurels à mi-parcours de la seconde phase de programmation.

Le président Jacques Genton a souligné la forte augmentation des fonds structurels consacrée à deux reprises, en 1989 puis 1993, portant désormais les sommes globalement affectées à la politique régionale de l'Union à 161 milliards d'écus.

Après avoir rappelé le dispositif technique d'attribution de ces crédits, il s'est interrogé sur l'efficacité de cette politique pour la réalisation de l'objectif de cohésion économique et sociale entre les pays membres.

Il a indiqué les difficultés rencontrées pour apprécier de manière objective les effets des contributions communautaires au développement local : d'une part, la comparaison d'indices économiques est insuffisante car elle ne permet pas d'isoler la part prise, dans les évolutions, par l'action structurelle ; d'autre part, certains éléments subjectifs sont d'appréciation délicate, telle l'amélioration de l'environnement ou de la formation des populations.

Il a toutefois évoqué quelques résultats, qui restent mitigés, sur la croissance, sur l'emploi et sur la réduction des déficits excessifs, en observant que ces résultats n'étaient pas totalement à la hauteur de l'effort financier produit par l'Union européenne.

Il a ensuite souligné la sous-consommation, de plus en plus importante, des crédits disponibles au titre des fonds structurels : globalement, en 1994, 4,2 milliards d'écus en crédits de paiement n'ont pas été consommés. Outre certaines explications techniques - retards de programmation, inadaptation de structures nationales... -, cette sous-utilisation pourrait être aussi imputable à la politique de rigueur budgétaire suivie par les Etats membres et qui les conduit à limiter les subventions nationales qui conditionnent le déblocage des fonds européens.

Le président Jacques Genton a enfin évoqué la nécessité d'améliorer la gestion des fonds structurels pour en simplifier le dispositif, dont la complexité favorise irrégularités et risque de fraudes, et pour clarifier la répartition des rôles entre la Commission et les Etats membres.

En guise de conclusion, il a indiqué qu'à l'achèvement de la seconde phase de programmation, en 1999, une révision de la politique régionale sera inévitable.

Des choix s'imposeront entre les pays à assister et les objectifs à poursuivre, non seulement en raison du niveau très élevé de la contribution des Etats membres au financement de l'action structurelle européenne, mais plus encore du fait de l'élargissement de l'Union aux pays d'Europe centrale et orientale à faible niveau de développement économique.

A l'issue de cette présentation, M. James Bordas a indiqué que la sous-consommation des crédits structurels devrait conduire à s'interroger sur une nouvelle politique régionale mieux adaptée. Il s'est par ailleurs étonné que les nombreux cas d'irrégularité dans l'utilisation des fonds dénoncés par la Cour des comptes ne donnent pas toujours lieu à rectification.

A M. Philippe François qui s'interrogeait sur la possibilité pour les collectivités locales de négocier directement les programmes de développement local avec la Commission, M. Jacques Genton a répondu que ces programmes étaient élaborés conjointement entre la Commission et les Etats membres, mais que les collectivités territoriales concernées étaient à l'évidence associées à l'élaboration des projets.

M. Pierre Fauchon a fait part de son expérience dans son propre canton, classé en objectif 5 b, en soulignant le caractère excessivement tatillon de la gestion des programmes par l'administration française. Il a expliqué qu'une partie de la sous-consommation des crédits disponibles était probablement due à la tutelle très directive du secrétariat général aux affaires régionales (SGAR) sur ces dossiers. Il a également dénoncé la lenteur avec laquelle les fonds européens parvenaient à leur destinataire final après approbation des dossiers. Soulignant que le " saupoudrage " des crédits empêchait toute véritable dynamique communautaire et faisait perdre de vue les objectifs définis à l'échelon communautaire, il a considéré que l'Europe devrait plutôt concentrer son effort financier sur la mise en oeuvre de grands programmes de travaux et a souhaité un contrôle plus efficace de la Communauté sur ces fonds.

M. Claude Estier s'est déclaré favorable à l'organisation d'un débat sur le problème de la sous-consommation des fonds européens. Evoquant le blocage d'autres dossiers, tel le programme MEDA destiné au développement de la zone méditerranéenne, il s'est interrogé sur le devenir des fonds qui n'étaient pas utilisés.

M. Christian de La Malène a tout d'abord souhaité relativiser la sous-utilisation des crédits en rapportant son montant (4,2 milliards d'écus) à l'enveloppe globale prévue pour les seuls fonds structurels sur la période 1994-1999 (141 milliards d'écus). Il a ensuite considéré que le niveau actuel des dotations était trop élevé pour que l'on puisse raisonnablement envisager de poursuivre la politique régionale de l'Union sur ces bases financières à l'issue de la phase de programmation, notamment dans la perspective d'un élargissement. Il s'est également déclaré favorable à un déplacement de l'effort européen vers la conduite de grands travaux inter-Etats, plus efficace qu'un émiettement des subventions sur l'ensemble des Etats qui a surtout pour but de satisfaire tous les membres de la Communauté, et particulièrement les petits pays.

La délégation a alors approuvé le rapport d'information.

Le rapport de M. Jacques Genton :

Les fonds structurels européens : premiers enseignements de la seconde phase de programmation "

a été publié sous le n° 478 (1995-1996).

LES RELATIONS EXTERIEURES

La délégation a enfin abordé certains aspects de deux domaines particulièrement importants au sein des relations extérieures de l'Union : l'élargissement à l'Est et les relations euro-méditerranéennes.

I. COMMUNICATION DE MM. DENIS BADRE ET CHRISTIAN DE LA MALENE SUR LE SEMINAIRE SUR " LE ROLE DES PARLEMENTS DANS LE PROCESSUS D'INTEGRATION DANS L'UNION EUROPEENNE "

Le mercredi 29 mai 1996, MM. Denis Badré et Christian de la Malène ont fait une communication sur le séminaire sur " le rôle des Parlements dans le processus d'intégration dans l'Union européenne ", organisé par le Parlement roumain, à Bucarest, les 6 et 7 mai 1996.

M. Denis Badré a tout d'abord indiqué que ce séminaire avait été organisé par la commission pour l'intégration européenne du Parlement roumain et qu'il avait pour objectif un échange d'expériences en matière d'intégration européenne. Le Parlement roumain avait invité un Etat membre fondateur de la Communauté (la France), un Etat ayant adhéré plus tardivement (le Danemark), un Etat ayant adhéré très récemment (la Finlande).

M. Denis Badré a souligné que quatre thèmes étaient proposés à la réflexion des parlementaires, concernant notamment le rôle des Parlements dans la préparation en vue de l'adhésion à l'Union européenne, les arrangements politiques et institutionnels relatifs à l'adhésion, l'harmonisation de la législation nationale avec la législation communautaire, les critères d'adhésion à l'Union européenne. En pratique, les débats ont porté, d'une part, sur le rôle que peuvent jouer les Parlements nationaux dans la construction communautaire et, d'autre part, sur les perspectives d'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale.

Evoquant la tonalité générale des débats, M. Denis Badré a souligné la grande qualité des interventions des parlementaires roumains, qui ont manifestement à coeur de démontrer leur volonté de conduire rapidement les réformes nécessaires à l'adhésion de l'Union européenne de la Roumanie. Il a regretté le comportement de la délégation finlandaise qui est intervenue, dans des termes peu courtois, pour interroger les parlementaires roumains sur la législation roumaine relative aux droits des homosexuels et aux droits des femmes.

A propos du rôle des Parlements, M. Denis Badré a indiqué que les différentes délégations avaient pu expliquer le fonctionnement du contrôle parlementaire de la politique communautaire dans leur pays. Il a souligné que les délégations finlandaise et danoise avaient estimé que les Parlements nationaux avaient essentiellement un rôle à jouer dans le contrôle de leurs gouvernements respectifs. Il a également fait valoir que la délégation française, par la voix de M. Christian de La Malène, avait défendu la nécessité d'une implication forte des Parlements nationaux dans les matières relevant des deuxième et troisième piliers. Il a enfin fait valoir que le représentant du Parlement danois s'était montré sensible à la nécessité de donner un véritable contenu au principe de subsidiarité.

M. Denis Badré a ensuite souligné que ce séminaire avait permis d'évoquer la perspective de l'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale. Les parlementaires roumains ainsi que des secrétaires d'Etat chargés de l'intégration européenne ont retracé l'évolution suivie par la Roumanie depuis l'effondrement du bloc communiste, et les efforts accomplis par ce pays afin d'intégrer l'Union européenne. Les Roumains sont très attachés à ce que les négociations d'adhésion commencent en même temps pour l'ensemble des pays candidats car ils redoutent d'être pris de vitesse dès le départ, en particulier par la Hongrie.

Par ailleurs, dans leurs interventions, les parlementaires roumains ont souvent évoqué en même temps l'adhésion à l'Union européenne et l'adhésion aux organisations euro-atlantiques ; cet amalgame justifiera un effort d'explication important de la part des Etats membres de l'Union européenne.

M. Denis Badré a ensuite expliqué que la Roumanie comptait sur son territoire de nombreuses minorités, et en particulier une minorité hongroise très importante dans certaines régions, et que ce séminaire avait permis de constater l'hostilité des représentants de cette minorité à la politique menée par le Gouvernement. Il a observé que le représentant de la minorité hongroise s'était déclaré opposé à l'adhésion à l'Union européenne et a indiqué que M. Christian de La Malène lui avait alors fait observer que l'appartenance d'un Etat à l'Union européenne permettait souvent aux minorités nationales de cet Etat de voir leurs droits mieux respectés.

Concluant son propos, M. Denis Badré a estimé que ce séminaire avait permis à la délégation française d'avoir des contacts utiles avec les parlementaires roumains et que ces parlementaires, souvent francophones, attendaient beaucoup de la France.

M. Christian de La Malène a approuvé les propos de M. Denis Badré et a estimé que ce séminaire avait été très utile. Il a exprimé la crainte que les Roumains ne soient pas en mesure d'adhérer à l'Union européenne aussi tôt qu'ils l'espèrent. Il a également fait valoir qu'il n'avait pas entendu de profession de foi communiste de la part des députés et sénateurs participant au séminaire malgré le soutien que beaucoup d'entre eux apportent au Gouvernement de M. Iliescu.

II. PRESENTATION D'UNE ETUDE SUR " LES RELATIONS EURO-MEDITERRANEENNES DANS LA PERSPECTIVE DU LIBRE ECHANGE REGIONAL "

M. Jean Pisani-Ferry, Directeur du Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII), et Mme Agnès Chevallier, économiste senior au CEPII, ont présenté une étude sur les relations euro-méditerranéennes dans la perspective du libre-échange régional.

Mme Agnès Chevallier a tout d'abord rappelé que, avant la démarche de partenariat euro-méditerranéen élaboré lors de la Conférence de Barcelone de novembre 1995, les pays du sud bénéficiaient d'accords de coopération reposant sur une aide financière et sur l'application d'un système de préférence commerciale. Ces instruments n'avaient toutefois pas été suffisants pour susciter de réelles performances économiques puisque l'on constatait, d'une part, que le revenu moyen par habitant était resté stable depuis les années 1970 -de l'ordre de 30 % de celui enregistré dans l'Union européenne- et que, d'autre part, aucune percée des produits méditerranéens n'avait été réalisée sur le marché européen. En outre, les avantages tirés de la préférence commerciale dont bénéficiaient les pays méditerranéens s'étaient trouvé peu à peu érodés avec l'ouverture du marché européen à d'autres pays.

Au début des années quatre-vingt dix, certains éléments extérieurs ont conduit l'Europe à repenser ses relations de voisinage avec la zone méditerranéennne, notamment l'avancée du processus de paix au Proche-Orient et la réintégration dans l'Europe des pays de l'Europe centrale et orientale. Lors de la Conférence de Barcelone, l'Union européenne a donc proposé un nouveau schéma de développement régional ayant pour objectif la création d'une zone de libre échange qui se traduira, dans la pratique, par l'ouverture des marchés du sud aux produits européens, la réciproque étant déjà acquise par les accords de coopération précédemment conclus. Avec cette réciprocité de l'ouverture, qui change la nature des relations euro-méditerranéennes, le partenariat prend une certaine réalité.

Mme Agnès Chevallier a souligné que si cette démarche, proposée par l'Union européenne, avait été accueillie favorablement, elle avait également suscité des réactions plus hostiles devant le risque de déséquilibre des économies locales qu'elle comporte.

En réalité, la réussite de ce projet repose sur la capacité d'adaptation économique et sociale des pays méditerranéens, sachant que le processus d'ouverture des marchés sera lent, très progressif, et précisément défini dans le cadre des accords d'association conclus ou à conclure avec chacun des pays méditerranéens.

Le partenariat euro-méditerranéen a donc pour objectif de susciter des réformes, notamment fiscales, compte tenu de la place importante qu'occupent jusqu'à présent les droits de douane à l'importation dans l'ensemble des ressources fiscales des pays concernés. Il se propose également, en accompagnement de l'aide financière massive envisagée dans le cadre du programme MEDA (mesures financières et techniques en faveur des territoires et des pays tiers méditerranéens), de stimuler les investissements, publics et privés, et de favoriser les échanges entre pays méditerranéens eux-mêmes. La démarche du partenariat est exigeante pour chacune des parties ; elle l'est pour les pays méditerranéens qui devront ouvrir leurs marchés ; elle l'est aussi pour l'Europe qui, en engageant ses voisins à aller plus loin dans l'ouverture et la libéralisation, prend à cet égard de nouvelles responsabilités.

Enfin, Mme Agnès Chevallier a souligné que si l'ouverture d'une zone de libre échange n'était pas envisagée par l'Union européenne comme devant inclure les produits agricoles, cette exclusion sera difficile à maintenir, sachant que, pour l'heure, seul le secteur agro-alimentaire pourrait être positif dans les échanges euro-méditerranéens.

A l'issue de cette présentation, M. Christian de La Malène s'est interrrogé sur le bien-fondé de la démarche libre échangiste et sur l'avantage que les économies méditerranéennnes pourraient en attendre en plus de ceux produits par les précédents accords de coopération.

M. Jean Pisani-Ferry a alors fait observer que le partenariat euro-méditerranéen répondait également à des préoccupations de sécurité et de contrôle de l'immigration vers l'Union européenne qui ne pouvaient être satisfaites que par la réussite du processus de développement des pays méditerranéens ; il a ajouté qu'il n'existait pas, à son sens, d'alternative à l'insertion dans l'économie internationale pour permettre le développement de la zone méditerranéenne.

L'EXAMEN DES PROPOSITIONS D'ACTES COMMUNAUTAIRES PAR LA DELEGATION

I. RELATIONS EXTÉRIEURES

A. RELATIONS AVEC LA COMMUNAUTÉ DES ETATS INDÉPENDANTS (CEI)

Proposition E 618

Com (95) 730 final


(Procédure écrite du 10 mai 1996)

Ce texte concerne le programme TACIS d'assistance aux pays membres de la CEI et à la Mongolie dans l'effort d'assainissement et de redressement de leur économie.

Le règlement relatif à ce programme a pris fin le 31 décembre 1995. Le Conseil a rencontré des difficultés pour parvenir à un accord sur le nouveau règlement qui doit couvrir la période 1996-1999. Un compromis a finalement été trouvé lors du Conseil " Affaires générales " du 29 janvier 1996, mais le nouveau règlement n'est pas encore entré en vigueur car il a été transmis, pour consultation, au Parlement européen.

La proposition E 618 vise uniquement à proroger le règlement initial jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau règlement, de façon à ce que l'assistance fournie par la Communauté aux pays membres de la CEI et à la Mongolie ne soit pas momentanément interrompue.

La portée de ce texte est donc limitée. Il convient, par ailleurs, de rappeler que la délégation, lors de sa réunion du 31 janvier 1996, a décidé de ne pas intervenir sur le nouveau projet de règlement TACIS au motif que les modifications apportées par le Conseil au projet initial de la Commission allaient dans le sens souhaité par le Sénat.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 618.

Propositions E 619, E 620 et E 621

Com (96) 135 final à Com (96) 137 final


(Procédure écrite du 10 mai 1996)

Les propositions E 619, E 620 et E 621 concernent la conclusion, par les Communautés européennes, de trois accords de partenariat et de coopération avec respectivement la Géorgie, l'Arménie et l'Azerbaïdjan.

Ces accords, signés le 22 avril dernier, visent à régir les relations politiques, économiques et commerciales entre les parties et établissent la base d'une coopération financière, scientifique, technologique et culturelle entre elles. Ils sont prévus pour une période de 10 ans et remplacent l'accord concernant le commerce et la coopération commerciale et économique conclu en 1989 entre la Communauté et l'URSS.

Ils prévoient l'instauration d'un dialogue politique régulier entre les parties ayant pour objectif, en particulier, de renforcer les liens entre les pays signataires, d'améliorer la sécurité et la stabilité dans la région et de favoriser le développement futur des Etats indépendants de Transcaucasie.

Ces accords contiennent par ailleurs des dispositions relatives aux échanges de marchandises, les parties s'accordant le traitement de la nation la plus favorisée. Ils comportent également des dispositions concernant l'établissement et l'activité des sociétés, les prestations transfrontalières de services, les paiements courants et les capitaux, la concurrence, la protection de la propriété intellectuelle, industrielle et commerciale, la coopération économique, législative, culturelle, financière, ainsi que la coopération dans le domaine de la prévention des activités illégales et de la prévention et du contrôle de l'immigration clandestine. La coopération douanière fait l'objet d'un protocole distinct annexé à chacun des accords. Ces domaines de coopération pourront faire l'objet d'une assistance de la part de la Communauté, fournie par l'intermédiaire du programme d'assistance technique TACIS.

Ces textes souscrivent enfin à l'exigence du respect des droits de l'homme et des principes de la démocratie, domaines pour lesquels la Communauté offre son assistance. La coopération vise à ce titre l'élaboration et la mise en oeuvre d'une législation adéquate, le fonctionnement du pouvoir judiciaire, le rôle de l'Etat dans le domaine de la justice et l'organisation du système électoral.

En cas de violation des droits de l'homme, des principes démocratiques ou des principes de l'économie de marché par l'une des parties, l'autre partie dispose du droit de suspendre l'accord de façon unilatérale.

Il est institué un conseil de coopération qui se réunira au niveau ministériel une fois pas an. Un comité de coopération l'assistera dans la mise en oeuvre de l'accord. Enfin, une commission parlementaire de coopération permettra la rencontre et le dialogue entre les membres du Parlement européen et respectivement ceux des parlements de Géorgie, d'Arménie et d'Azerbaïdjan.

Dans la mesure où il s'agit d'accords mixtes, leur entrée en vigueur est subordonnée à leur ratification par les Etats membres. Le Sénat sera donc amené à se prononcer sur ces textes.

La conclusion de ces accords devrait permettre le développement de relations politiques et commerciales entre les parties. Ils devraient, par ailleurs, favoriser le processus de réforme des institutions et celui de transition vers une économie de marché engagés par la Géorgie, l'Arménie et l'Azerbaïdjan.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur les propositions E 619, E 620 et E 621.

Propositions E 623 et E 624

Com (96) 132 final et Com (96) 133 final


(Procédure écrite du 28 mai 1996)

Ces textes concernent les accords de partenariat et de coopération signés en 1994 par les Communautés européennes et leurs Etats membres avec respectivement la République de Moldavie et l'Ukraine, qui visent à régir les relations politiques, économiques et commerciales entre les parties et à établir la base d'une coopération financière, scientifique, technologique et culturelle entre elles.

Les propositions E 623 et E 624 ont uniquement pour objet la conclusion d'un protocole à chacun de ces accords afin d'ajouter à la liste des parties contractantes l'Autriche, la Finlande et la Suède.

Il s'agit donc d'une modification purement formelle qui fait suite au dernier élargissement de l'Union européenne.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur les propositions E 623 et E 624.

Propositions E 644

Sec (96) 845 final


(Procédure écrite du 28 juin 1996)

Ce texte concerne la conclusion d'un accord sur le commerce de certains produits sidérurgiques entre la Communauté européenne du charbon et de l'acier et le Kazakhstan.

Il fait suite à l'accord de partenariat et de coopération, signé par les parties le 23 janvier 1995, qui prévoit l'application d'un accord distinct pour les produits CECA.

Cet accord fixe le cadre juridique dans lequel s'effectuera le commerce de certains produits CECA importés par le Kazakhstan dans la Communauté. Il a pour objectif de promouvoir un développement ordonné et équitable du commerce de ces produits entre les parties et fixe, pour ce faire, les limites quantitatives dans lesquelles les produits sidérurgiques kazakhs pourront être importés dans la Communauté pendant le deuxième semestre 1996. Il remplace, par conséquent, le système antérieur des contingents communautaires autonomes. Afin de veiller au respect des dispositions de cet accord, un dispositif de contrôle du commerce de ces produits est institué et une coopération administrative entre les parties est organisée.

Cet accord devrait créer des conditions favorables à la poursuite des réformes économiques au Kazakhstan et faciliter la mise en place de la zone de libre-échange visée dans l'accord de partenariat et de coopération.

Des accords similaires ont déjà été conclus par la CECA avec la Russie et l'Ukraine pour les années 1995 et 1996. Tous les Etats membres semblent favorables à la conclusion de ce texte.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 644.

B. POLITIQUE COMMERCIALE

Proposition E 626

Com (96) 145 final


(Procédure écrite du 28 mai 1996)

A l'occasion du règlement, conformément à la procédure du GATT, d'un différend opposant l'Union européenne au Japon sur les importations de cassettes audio japonaises dans la Communauté, il a été considéré que la législation communautaire relative à la défense contre les importations qui font l'objet d'un dumping n'était pas conforme aux règles internationales.

Le point soulevé concerne la comparaison entre le prix d'un produit sur le marché domestique du pays exportateur et celui pratiqué à partir de ce pays vers la Communauté, qui sert de base à la détermination de la marge de dumping.

De façon à rendre ces prix comparables, des ajustements sont pratiqués au titre des différences de frais de vente engagés pour la commercialisation du produit. Les dispositions communautaires limitent les ajustements susceptibles d'être pratiqués à ceux énumérés dans une liste limitative. C'est cette liste qui est considérée comme trop restrictive au motif que des ajustements devraient pouvoir être opérés pour tous types de coûts, dès lors que ceux-ci affectent le niveau des prix pratiqués.

La proposition E 626 vise donc à modifier les dispositions communautaires sur ce point, de façon à ce qu'un ajustement puisse être opéré pour toute sorte de coûts, dès lors que son effet sur la comparabilité des prix est établi par l'exportateur du produit.

Ce texte de caractère technique ne paraît pas soulever de difficulté.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 626.

Proposition E 631

Com (96) 164 final


(Procédure écrite du 28 mai 1996)

Ce texte fait suite aux concessions commerciales accordées aux Etats-Unis et au Canada par l'Union européenne en raison de son élargissement à l'Autriche, la Finlande et la Suède.

Il convient de rappeler que ces concessions visaient, conformément à l'article 24 paragraphe 6 du GATT, à compenser la protection supplémentaire qui découle de cet élargissement, vis-à-vis de certains pays participant au GATT. Le contenu de ces concessions avait fait l'objet, à la fin de l'année dernière, d'un examen par la délégation dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. La délégation avait considéré que le compromis auquel les parties étaient parvenues était globalement acceptable et que les principales préoccupations de la France étaient prises en compte. En conséquence, elle avait décidé de ne pas intervenir à ce sujet.

La proposition E 631 vise simplement à traduire dans la nomenclature douanière communautaire les concessions consenties par l'Union aux Etats-Unis et au Canada. Il est prévu que les mesures destinées à tirer les conséquences des accords intervenus avec ces pays seront prises par la Commission européenne, selon la procédure du comité de gestion, procédure bien acceptée par les Etats membres en ce qu'elle préserve leur pouvoir de décision.

Ce texte, de portée limitée, ne semble pas soulever de difficulté.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 631.

Proposition E 632

Com (96) 154 final


(Procédure écrite du 14 juin 1996)

Ce texte a pour objet la conclusion, par la Communauté européenne, de deux protocoles à l'accord général sur le commerce des services qui ont donné lieu à des négociations dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

L'intégration du secteur des services dans le GATT constitue l'un de ses développements majeurs. L'accord général sur le commerce des services annexé à l'accord de Marrakech instituant l'OMC, tend à appliquer aux services l'approche et les principes du GATT. Il ne fait, néanmoins, qu'esquisser le mouvement de libéralisation dans le secteur tertiaire, qui ne prendra effet que par l'intermédiaire d'engagements précis de la part des Etats.

En matière de services financiers et de mouvement des personnes physiques fournissant des services, les négociations n'avaient pas abouti au moment de la conclusion du cycle de l'Uruguay. Elles se sont donc poursuivies pour s'achever fin juillet 1995 par la conclusion de deux protocoles annexés à l'accord général sur le commerce des services, qui font l'objet de la proposition E 632.

Les services financiers :

Les questions relatives aux services financiers (à savoir services d'assurance et services connexes, services bancaires et autres services financiers) n'ont pu faire l'objet d'un consensus avant la signature de l'accord de Marrakech, principalement parce que les Etats-Unis jugeaient que certains pays d'Asie n'accordaient pas d'ouvertures suffisantes de leurs marchés. Il fut donc convenu que la négociation se poursuivrait afin de parvenir à une solution avant le 30 juin 1995.

A cette date et en dépit des résultats substantiels obtenus, les Etats-Unis ont jugé les propositions d'ouverture de certains marchés toujours insuffisantes. A l'initiative de l'Union européenne, il a été décidé de prolonger d'un mois les négociations, afin de parvenir à un accord, le cas échéant sans le concours des Etats-Unis. Cet accord auquel ceux-ci ne participent pas, a pu être conclu le 28 juillet 1995 entrera en vigueur au plus tard le 30 juillet 1996 et s'appliquera jusqu'au 31 décembre 1997. Sa courte durée devrait permettre d'éviter de voir la position américaine se figer et devrait inciter les Etats-Unis à rejoindre les pays signataires à son expiration de cet accord.

Aux termes de cet accord, une centaine de pays s'engagent, sur la base des offres qu'ils ont respectivement négociées, à autoriser les entreprises étrangères à avoir accès à leur marché pour certains services financiers.

Le changement concret le plus évident sera, dans de nombreux pays, l'apparition sur le marché de nouvelles banques, sociétés de placement ou compagnies d'assurance étrangères, la fourniture depuis l'étranger, par des sociétés étrangères, de services bancaires, de courtage et d'assurance, et la prestation de services financiers par des sociétés sous contrôle étranger. Quant aux pays qui exportent effectivement ou pourraient exporter des services financiers, les possibilités offertes à leurs banques, sociétés de placement et compagnies d'assurance vont être considérablement renforcées grâce à cet accord.

Les engagements prévoient, selon les cas, des améliorations en ce qui concerne le nombre de licences délivrées pour l'implantation d'établissements financiers étrangers, des niveaux garantis de participation étrangère aux succursales, filiales ou sociétés affiliées de banques et de compagnies d'assurance, la suppression ou l'assouplissement des prescriptions en matière de nationalité ou de résidence pour les membres des conseils d'administration des établissements financiers, ou encore la participation de banques sous contrôle étranger à des systèmes de compensation et de règlement des chèques.

Les listes d'engagement mettent l'accent sur l'ouverture des marchés et la consolidation des modalités d'admission. Toutefois, l'accord reconnaît la nécessité d'une réglementation prudentielle appropriée des activités de tous les fournisseurs de services bancaires et de services d'assurance.

Les mesures de libéralisation les plus substantielles ont été consenties par l'Afrique du Sud, le Brésil et le Vénézuela. Le Japon et la Corée ont également procédé à des améliorations significatives de leurs offres initiales.

Ce texte, à la conclusion duquel l'Union européenne a largement contribué, devrait notamment permettre aux banques et compagnies d'assurance françaises de développer leurs activités à l'étranger, même si le niveau actuel de rentabilité des premières peut constituer un handicap.

Le défaut de participation des Etats-Unis à cet accord est, bien entendu, regrettable. On peut néanmoins penser que ceux-ci s'y rallieront lorsque de nouvelles négociations s'engageront en 1997.

Les mouvements de personnes physiques fournissant des services :

Les pays participant au GATT n'ont pu parvenir à un accord sur les mouvements de personnes physiques fournissant des services lors de la conclusion du cycle de l'Uruguay.

L'examen des questions relatives au déplacement des travailleurs dans le cadre de la fourniture de services (informaticiens, auditeurs, etc.) a donc fait l'objet d'un groupe de négociation qui a conclu ses travaux au mois de juillet 1995.

Les engagements souscrits par les Etats participant à cet accord sont assez limités et ne vont guère au-delà de ceux qu'ils avaient initialement proposés en 1993. Les résultats limités de ces négociations s'expliquent par l'insuffisance des offres formulées par certains pays d'Asie et, en particulier, par l'Inde. Seuls l'Australie, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, la Suisse, le Canada et l'Union européenne ont accepté d'améliorer leurs offres de 1993.

Concernant l'Union européenne et s'agissant d'un domaine de compétences majoritairement nationales (immigration, visas, conditions d'emploi, règles d'accès à certaines professions réglementées), il appartenait à chaque Etat membre de déterminer la nature de ses engagements.

La France, pour sa part, a choisi de consolider certaines dispositions déjà existantes relatives à l'entrée et au séjour de prestataires étrangers sur son territoire en vue de la fourniture de services.

En raison du caractère réduit des engagements souscrits par les parties, la portée de cet accord semble limitée. Il devrait, toutefois, faciliter le déplacement des prestataires de service et améliorer les conditions d'exercice de leurs missions professionnelles à l'étranger.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 632.

Proposition E 633

Com (96) 176 final


(Procédure écrite du 14 juin 1996)

Ce texte vise à ouvrir et à augmenter des contingents tarifaires communautaires à droit nul pour certains produits industriels et de la pêche.

Il se justifie par le fait que la production, dans la Communauté, en 1996, des produits concernés s'annonce insuffisante pour répondre aux besoins des industries transformatrices des Etats membres. Son objectif est donc de faire en sorte que ces industries puissent s'approvisionner dans les meilleures conditions, en produits concernés, auprès de pays tiers.

Les produits concernés sont les suivants :

- pour les produits industriels : verre sous forme de grenaille, dichlorobenzène, colophanes de gemme, plaques de silicium, butiral de polyvinyle, mêches feutres ;

- pour les produits de la pêche : les anguilles.

Ce texte, de portée réduite, ne semble pas soulever de difficulté.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 633.

Proposition E 635

Com (96) 148 final


(Procédure écrite du 14 juin 1996)

Ce texte tend à la conclusion de deux accords entre la Communauté européenne et Israël sur les marchés publics et les marchés des télécommunications.

Ces accords font suite aux engagements pris par les parties, lors de la négociation de l'accord euro-méditerranéen d'association, d'ouvrir à leurs entreprises respectives leurs marchés publics. Les négociations engagées dans ce but se sont terminées le 22 décembre 1995 par l'adoption des deux projets d'accords objets de la proposition de décision E 635.

· Marchés publics :

Le projet d'accord sur les marchés publics vise à compléter les engagements pris par les parties dans le cadre de l'accord sur les marchés publics de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Les engagements supplémentaires souscrits par les parties seront inclus dans le champ d'application de l'accord sur les marchés publics et relèveront du mécanisme de règlement des différends de l'OMC.

En vertu de ce projet d'accord, Israël devra poursuivre l'ouverture de ses marchés dans les domaines du transport urbain (à l'exception des autocars et autobus), des services, de l'équipement médical et des marchés publics autres que ceux de l'Etat. Par ailleurs, ce texte fait obligation à Israël de concéder à la Communauté les mêmes avantages que ceux qu'elle pourrait accorder à l'avenir à d'autres pays signataires de l'accord sur les marchés publics de l'OMC, afin de mettre les fournisseurs communautaires à l'abri de toute discrimination.

De son côté, la Communauté ouvrira les mêmes secteurs d'activité à Israël sur la base du principe de réciprocité.

· Marché des télécommunications :

Le projet d'accord sur les télécommunications est purement bilatéral. Il vise à ouvrir à chaque partie le marché des télécommunications de l'autre partie, en lui accordant le bénéfice du traitement national.

Ce texte définit des procédures minimales de passation des marchés et de contestation afin d'améliorer la transparence et de garantir les droits des fournisseurs. Il n'en résultera aucun changement dans les procédures suivies par les opérateurs européens. Il en ira différemment, en revanche, pour Bezeq, le principal opérateur israélien.

Le projet d'accord prévoit que les parties devront démanteler leurs préférences nationales de prix. Ainsi, Israël ne pourra pas appliquer aux offrants communautaires la préférence de prix de 15% qu'elle réserve aux produits israéliens. De son côté, la Communauté n'appliquera pas aux entreprises israéliennes les dispositions de la directive sur le secteur des services d'utilité publique qui autorisent le rejet de toute offre présentée pour l'attribution d'un marché de fourniture, si la part des produits non communautaires excède 50% de la valeur totale des produits composant cette offre.

Ces deux projets d'accords ouvrent des perspectives économiques intéressantes pour les entreprises de l'Union puisqu'ils réservent à la Communauté un traitement plus favorable que celui accordé par Israël à n'importe quel pays tiers.

En particulier, l'ouverture aux entreprises européennes du marché des transports urbains israéliens devrait leur être profitable compte tenu de leur compétitivité dans ce secteur d'activité.

Par ailleurs, si le marché israélien des télécommunications est actuellement limité, celui-ci devrait se développer dans les années à venir. De plus, la pénétration sur le marché israélien pourrait ouvrir aux opérateurs de la Communauté de nouvelles possibilités dans les pays limitrophes.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 635.

Proposition E 637

Com (96) 85 final


(Procédure écrite du 14 juin 1996)

Ce texte concerne la conclusion d'un accord sous forme d'échange de lettres entre la Communauté européenne et l'Egypte relatif à l'adaptation du régime d'importation, dans la Communauté, d'oranges en provenance d'Egypte.

A la suite des négociations du cycle de l'Uruguay, la Communauté a modifié certaines des dispositions applicables à l'importation d'oranges dans son territoire. En particulier, un droit spécifique additionnel perçu sur les importations d'oranges a été introduit pour la période allant de décembre à mai. Ces modifications ont nui aux exportations traditionnelles d'oranges égyptiennes vers la Communauté.

La Communauté et l'Egypte ont donc engagé, conformément aux dispositions de l'accord de coopération conclu entre elles, des négociations destinées à permettre à l'Egypte de poursuivre ses exportations d'oranges vers la Communauté.

L'accord auquel les parties sont parvenues prévoit l'introduction d'un prix d'entrée spécial pour 8.000 tonnes d'oranges égyptiennes, pour la période de décembre à mai. Cette quantité correspond aux volumes traditionnellement exportés vers la Communauté pendant cette période.

Cet accord vise donc simplement à maintenir les concessions accordées antérieurement par la Communauté à l'Egypte.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 637.

Proposition E 643

(Procédure écrite adressée le 21 juin 1996,

réunion de la délégation du 26 juin 1996)

Présentation du texte par procédure écrite :

Ce texte tend à suspendre des droits autonomes du tarif douanier commun sur certains produits industriels et agricoles.

Les préférences tarifaires mises en place par ce texte sont des concessions unilatérales de la Communauté, basées sur l'article 28 du traité de Rome. De telles mesures sont prises lorsqu'il est constaté, sur le marché communautaire, des difficultés d'approvisionnement pour certains produits semi-transformés, nécessaires aux industries utilisatrices de la Communauté.

Ainsi, lorsqu'après enquête dans les Etats-membres, la production communautaire est estimée insuffisante ou nulle, une suspension tarifaire autonome, totale ou partielle, peut être mise en place afin de compléter l'approvisionnement d'origine communautaire.

Les produits visés par ce texte sont presque exclusivement des produits industriels. Les quelques produits agricoles concernés ne sont pas sensibles pour la production communautaire.

La proposition E 643 vise :

- à reconduire certaines suspensions des droits de douane existant les années précédentes ;

- à mettre en place de nouvelles suspensions tarifaires présentées par les Etats-membres.

Ces préférences tarifaires ont été arrêtées par la Commission européenne après consultation des entreprises communautaires et en concertation avec le groupe " Economie tarifaire " composé des représentants des Etats-membres. Il est prévu que la durée d'application de ce texte soit indéterminée, contrairement aux règlements précédents dont la durée était d'un an. En effet, comme les préférences tarifaires étaient, dans une large mesure, reconduites d'année en année, il paraît plus simple de ne pas limiter la durée de validité de la proposition E 643, l'ajout ou le retrait de certaines préférences tarifaires pouvant être effectué, en cas de besoin, par un règlement du Conseil.

L'entrée en vigueur de ce texte est prévue le 1er juillet 1996. Tout retard dans la mise en oeuvre de celui-ci conduirait à pénaliser les opérateurs. En effet, ceux-ci devraient alors :

- soit payer les droits de douane sur les marchandises concernées à hauteur du tarif douanier commun et établir ensuite des dossiers de demande de remboursement des droits auprès de la Direction générale des douanes ;

- soit imputer les crédits d'opérations diverses qu'ils ouvrent auprès des bureaux de douanes à hauteur du tarif douanier commun, alourdissant par là leurs frais de trésorerie.

Communication, en réunion de délégation, de M. Jacques Genton :

Je voudrais rapidement évoquer la proposition d'acte communautaire qui porte le numéro E 643. Ce texte a été adressé aux membres de la délégation le 21 juin dernier. Les membres de la délégation avaient jusqu'au vendredi 28 juin 1996 pour signaler s'ils souhaitaient intervenir à son sujet. Or le Gouvernement vient de m'indiquer que ce texte est inscrit à l'ordre du jour du Conseil des Ministres de demain, jeudi 27 juin.

Ce texte est celui qui tend à suspendre des droits autonomes du tarif douanier commun sur certains produits industriels et agricoles.

Jusqu'à présent, aucun membre de la délégation ne m'a fait connaître son souhait que nous examinions plus au fond ces textes en réunion de délégation.

Je vous propose donc que nous acceptions que ce texte soit adopté par le Conseil demain.


La délégation a alors décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 643.

Proposition E 649

Com (96) 221 final


(Procédure écrite adressée le 21 juin 1996,

réunion de la délégation du 26 juin 1996)

Présentation du texte par procédure écrite :

Conformément aux engagements souscrits lors de la conclusion de l'Accord sur l'agriculture dans le cadre des négociations du cycle de l'Uruguay, la Communauté a remplacé, à partir du 1er juillet 1995, les prélèvements variables agricoles et les autres obstacles non tarifaires par des droits de douane fixes.

Cette modification a eu pour conséquence de réduire la portée des concessions agricoles octroyées par la Communauté à la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, la République slovaque, la Bulgarie et la Roumanie, dans le cadre des accords européens d'association conclus avec ces pays. En particulier, les possibilités d'accès au marché communautaire à titre préférentiel des produits agricoles originaires de ces pays ont été réduites.

Des négociations ont donc été engagées entre la Communauté et ces pays afin d'adapter les concessions agricoles prévues par les accords européens d'association. Ces négociations doivent aboutir à la conclusion de protocoles additionnels aux accords précités, visant :

- d'une part, à maintenir le niveau des préférences accordées aux pays précités dans le cadre des accords d'association ;

- d'autre part, à tenir compte des régimes des échanges qui existaient en matière agricole entre les trois nouveaux Etats membres et les pays associés.

Dans l'attente de la conclusion de ces protocoles additionnels, le Conseil a adopté à la fin de l'année 1995 un règlement établissant des concessions sous forme de contingents tarifaires pour certains produits agricoles originaires des pays associés. Ce règlement arrive à échéance le 30 juin 1996, alors même que les protocoles additionnels aux accords européens d'association ne pourront entrer en vigueur prochainement.

La proposition E 649 a donc simplement pour objet de prolonger de six mois le règlement du Conseil précité.

Communication, en réunion de délégation, de M. Jacques Genton :

Je voudrais rapidement évoquer la proposition d'acte communautaire qui porte le numéro E 649. Ce texte a été adressé aux membres de la délégation le 21 juin dernier. Les membres de la délégation avaient jusqu'au vendredi 28 juin 1996 pour signaler s'ils souhaitaient intervenir à son sujet. Or le Gouvernement vient de m'indiquer que ce texte est inscrit à l'ordre du jour du Conseil des Ministres de demain, jeudi 27 juin.

Ce texte est celui qui vise à prolonger un règlement relatif aux concessions agricoles octroyées par la Communauté aux pays d'Europe centrale et orientale.

Jusqu'à présent, aucun membre de la délégation ne m'a fait connaître son souhait que nous examinions plus au fond ce texte en réunion de délégation.

Je vous propose donc que nous acceptions que ce texte soit adopté par le Conseil demain.


La délégation a alors décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 649.

C. AIDE À LA RÉHABILITATION

Proposition E 630

(Procédure écrite du 28 mai 1996)

Ce texte concerne l'aide à la réhabilitation et à la reconstruction en ex-Yougoslavie. Il vise à doter d'une base juridique une partie des lignes budgétaires consacrées à cette aide, dont le montant s'élève à 92 millions d'écus pour 1996. Il s'agit de lignes budgétaires spécifiques distinctes des programmes d'aide humanitaire (ECHO) et d'aide aux pays d'Europe centrale et orientale (PHARE).

La proposition de règlement E 630 tend donc à définir la nature des aides consenties, leurs objectifs et leurs critères d'attribution, les programmes et actions de coopération susceptibles d'en bénéficier, ainsi que les procédures décisionnelles applicables en vue de leur mise en oeuvre.

Les programmes et actions de coopération susceptibles de bénéficier de ces aides porteront sur les domaines suivants :

- la consolidation de la société civile et le renforcement des organismes non gouvernementaux, ainsi que des institutions culturelles et des établissements d'enseignement ;

- la reconstruction des infrastructures et autres équipements individuels ou collectifs touchés par la guerre ;

- le retour des réfugiés ;

- l'insertion ou la réinsertion dans la vie professionnelle des réfugiés, des personnes déplacées et des anciens combattants ;

- la préparation du dispositif de production pour la relance de l'économie ;

- le développement du secteur privé, notamment des entreprises de petite taille, et la promotion des investissements ;

- les projets de coopération régionale.

Ces programmes seront sélectionnés en fonction de leur urgence respective, de leur impact sur le retour de réfugiés et de personnes déplacées, ainsi que sur leur volonté de faire participer les parties à des projets communs en vue de leur réconciliation.

L'octroi et la poursuite de ces aides seront subordonnés au respect, notamment, des conditions politiques et économiques établies dans les accords de paix signés à Paris le 14 décembre 1995 et, en particulier, au respect des droits de l'homme.

Il est prévu que les mesures d'exécution de ce règlement seront prises par la Commission européenne assistée d'un comité consultatif composé d'un représentant de chaque Etat membre. Il convient de rappeler que l'avis d'un comité de ce type ne lie pas la Commission, cette formule lui permettant de disposer des compétences les plus larges possibles.

Si cette proposition de règlement E 630 est globalement acceptable, la procédure décisionnelle retenue ne paraît pas adaptée. En effet, les mesures à prendre en matière d'aide à la reconstruction de l'ex-Yougoslavie semblent trop importantes pour être laissées à la discrétion de la Commission européenne.

La France, comme la plupart des Etats membres, a demandé à ce que le comité consultatif soit remplacé par un comité de gestion au sein duquel les représentants des Etats membres disposent d'un réel pouvoir de contrôle. Compte tenu de la position très ferme de la majorité des Etats membres sur ce point, un comité de gestion sera très probablement institué.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 630.

D. RELATIONS AVEC LES PAYS D'AMÉRIQUE LATINE

Proposition E 636

(Réunion de la délégation du 29 mai 1996)

Présentation du texte par M. Jacques Genton :

Cette proposition porte sur la conclusion d'un accord-cadre destiné à préparer, à terme, une association à caractère politique et économique entre la Communauté européenne et ses Etats-membres, d'une part, et la République du Chili, d'autre part.

Le Gouvernement m'a informé que l'adoption de cet accord-cadre est prévue lors du prochain Conseil " Affaires générales " du 10 juin, afin qu'il puisse être signé lors du Conseil européen de Florence des 21 et 22 juin. Il m'a donc demandé que la délégation examine de toute urgence cet accord de façon à ce que le Gouvernement puisse, si le Parlement l'accepte, lever la réserve parlementaire avant la fin du délai d'un mois.

Cet accord-cadre porte sur la coopération économique et commerciale entre les parties. Il confirme la volonté des parties d'établir à terme une association de caractère politique et économique fondée sur une coopération renforcée et sur la libéralisation du commerce. En outre, les parties instituent un dialogue politique régulier sur des questions bilatérales et multilatérales d'intérêt commun. Je souligne que la libéralisation des échanges devra faire ultérieurement l'objet d'un accord séparé. La proposition E 636 ne préjuge donc pas de la formule qui sera finalement retenue dans ce domaine.

L'accord-cadre a pour but d'intensifier les relations entre les parties et entre leurs institutions respectives. Les parties détermineront, d'un commun accord, les domaines de la coopération commerciale, sans exclure aucun secteur.

Un conseil de coopération, institué au niveau ministériel, sera chargé de superviser la mise en oeuvre de l'accord. Il sera assisté, dans l'accomplissement de sa mission, par une commission mixte de coopération composée de représentants du Conseil de l'Union, de la Commission européenne, et de la République du Chili.

Un échange de lettres joint à l'accord prévoit l'application provisoire, dans l'attente de sa ratification par les Parlements nationaux, des dispositions relatives à la coopération commerciale et à la création des institutions chargées de la mise en oeuvre de l'accord.


Après avoir présenté la proposition E 636, M. Jacques Genton a rappelé que la France attache une importance particulière au renforcement des relations entre l'Union européenne et le Chili et avait insisté, dès 1994, pour que celles-ci se développent parallèlement à celles instituées avec les pays du Mercosur. Il a souligné que cet accord concernait la coopération économique et commerciale entre les parties, qu'il s'agissait d'un texte d'orientation et qu'il devait être ratifié par les Parlements nationaux. M. Jacques Genton a donc proposé que la délégation n'intervienne pas sur ce texte.

La délégation a alors décidé de ne pas intervenir sur la proposition d'acte communautaire E 636.

II. POLITIQUE AGRICOLE ET PÊCHE

Proposition E 617

Com (96) 111 final


(Procédure écrite du 10 mai 1996)

Ce texte tend à renouveler le protocole annexé à l'accord de pêche conclu en 1983 entre la Communauté européenne et la Guinée, qui est arrivé à échéance le 31 décembre 1995. Le nouveau protocole, paraphé le 6 décembre 1995, fixe les conditions dans lesquelles les navires communautaires pourront exercer des activités de pêche dans les eaux de la Guinée, pour les années 1996 et 1997.

La flotte française bénéficiera, en particulier, des possibilités de pêche ouvertes dans les eaux guinéennes, ainsi que les navires espagnols, portugais et grecs.

En contrepartie, la Communauté versera à la Guinée une compensation financière évaluée à 2,45 millions d'écus. Ce montant est jugé très inférieur à la valeur réelle des prises qui seront effectuées dans les eaux guinéennes.

Par ailleurs, il est prévu que les navires communautaires auront l'obligation d'embarquer des marins guinéens dans leur équipage.

Enfin, la Communauté participera au financement de programmes destinés à améliorer les connaissances halieutiques de la zone guinéenne, ainsi que de programmes de formation de ressortissants guinéens aux diverses disciplines liées à la pêche.

Ce texte ne soulève pas de difficulté et son adoption rapide devrait satisfaire les pêcheurs français, pour lesquels il représente un intérêt réel.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 617.

Proposition E 625

Com (96) 131 final


(Procédure écrite du 28 mai 1996, Réunion de la délégation du 28 mai 1996)

Présentation du texte par procédure écrite :

Ce texte vise à renouveler le protocole annexé à l'accord de pêche conclu en 1987 entre la Communauté européenne et la République des Seychelles, qui est arrivé à échéance le 17 janvier 1996. Le nouveau protocole, paraphé le 18 janvier dernier, fixe les conditions dans lesquelles les navires communautaires pourront exercer des activités de pêche dans les eaux des Seychelles, pour la période allant du 18 janvier 1996 au 17 janvier 1999.

Les possibilités de pêche ouvertes dans les eaux des Seychelles sont réservées aux flottes française et espagnole; les autres Etats membres ne pourront en bénéficier qu'à la condition que la France et l'Espagne n'épuisent pas ces possibilités de pêche.

En contrepartie, la Communauté s'engage à :

- verser aux Seychelles une compensation financière fixée à 6,9 millions d'écus ;

- participer, pour un montant de 2,7 millions d'écus, au financement de programmes scientifiques seychellois destinés à améliorer les connaissances halieutiques de cette partie de l'océan indien ;

- financer, à hauteur de 300.000 écus, des programmes de formation de ressortissants seychellois aux diverses disciplines liées à la pêche.

La participation financière globale de la Communauté s'élève donc à 9,9 millions d'écus. Ce montant est jugé très inférieur à la valeur des captures qui devraient être effectuées dans les eaux des Seychelles.

Ce texte présente un intérêt réel pour les pêcheurs français et son adoption rapide devrait les satisfaire.

Intervention, en réunion de délégation, de M. Pierre Lagourgue :

Nous avons été saisis par procédure écrite de la proposition d'acte communautaire E 625 qui concerne la pêche communautaire au large des Seychelles. Nous avions jusqu'au mardi 28 mai, c'est-à-dire aujourd'hui, pour faire connaître nos observations.

J'ai fait savoir au Président de la délégation que plusieurs aspects de ce texte me semblaient contraires aux intérêts de la pêche réunionnaise. Il me paraissait donc souhaitable que la réserve d'examen parlementaire s'applique, pour que la Délégation puisse intervenir.

Sur ces entrefaites, j'ai appris que le Gouvernement demandait à la Délégation de se prononcer en urgence car le Conseil des ministres de l'Union européenne devait examiner ce texte dès sa réunion du 28 mai. Cette proposition devait être adoptée en point A, c'est-à-dire sans débat ; dans ce cas, il faut l'unanimité des Etats membres. Donc, il suffisait d'invoquer la réserve parlementaire pour que ce texte ne puisse être adopté.

Ce texte pose pour la Réunion deux principaux problèmes :

- tout d'abord, le nombre des bateaux prévus pour la pêche à la palangre est très limité pour la France : cinq bateaux, alors que l'Espagne en a obtenu dix. Il est anormal que la France, c'est-à-dire localement le département de la Réunion, dispose de deux fois moins de possibilités de pêche que l'Espagne, pays fort éloigné des Seychelles, alors que la France est reconnue comme une puissance locale et participe, par l'intermédiaire de la Réunion, à la Commission de l'Océan indien. Le nombre retenu pour les palangriers empêchera tout développement de la pêche réunionnaise, qui dispose déjà de plus de palangriers que n'en permet l'accord. La mise en service de nouveaux bateaux, qui était envisagée à délai rapproché, s'en trouvera compromise, alors que la pêche est une des activités qui peuvent concourir au développement de la Réunion, département qui compte 38 % de chômeurs.

- ensuite, l'accord prévoit l'obligation pour les navires de se présenter au port de Victoria, aux Seychelles, pour faire constater les captures. Or, les pêcheurs réunionnais vendent pratiquement toute leur production à des cargos japonais, et la marchandise est directement débarquée dans ces cargos en haute mer. Cette règle pourrait donc entraîner une gêne considérable pour les pêcheurs réunionnais.

Toutefois, j'ai finalement renoncé à déposer une proposition de résolution, ayant constaté que, sur la question du nombre maximum de palangriers pour la France, il était trop tard pour espérer obtenir une amélioration pour cet accord concernant la période du 18 janvier 1996 au 17 janvier 1999. Cette situation fait ressortir les limites du contrôle exercé par le Parlement, celui-ci n'étant saisi des projets d'accord que lorsque les négociations sont terminées.

Par ailleurs, des assurances ont été fournies à la délégation au sujet du transbordement en mer, le ministre s'étant engagé à entreprendre des démarches dans le cadre de la commission de suivi de l'accord, et, le cas échéant, sur le plan bilatéral, pour essayer d'obtenir que les bateaux réunionnais puissent être dispensés de l'obligation de faire constater leurs captures.

Dans ces conditions, je n'ai pas souhaité mettre le Gouvernement dans une situation difficile en l'obligeant à retarder l'adoption d'un texte qui doit très rapidement entrer en vigueur. Je regrette cependant que les intérêts spécifiques de la pêche réunionnaise n'aient pas été davantage pris en compte dans cet accord.


La délégation a alors décidé de ne pas intervenir sur la proposition d'acte communautaire E 625.

Proposition E 627

Com (96) 591 final


(Réunion en commun des délégations de l'Assemblée nationale

et du Sénat du 4 juin 1996)

Présentation du texte par M. Robert Pandraud :

La proposition d'acte communautaire E 627 concerne la signature de l'accord aux fins de l'application des dispositions de la Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons chevauchants et les stocks de poissons grands migrateurs.

L'objet de ce texte est de définir les conditions de gestion et de conservation de certaines espèces halieutiques, (les stocks de poissons chevauchants et de grands migrateurs), évoluant de part et d'autre de la limite des 200 milles qui correspond aux zones économiques exclusives (ZEE) sur lesquelles s'exerce la juridiction des Etats côtiers. Cet accord apparaît nécessaire à un double titre : ce type de stocks de poissons a alimenté régulièrement les conflits entre Etats côtiers et Etats pêcheurs, les oppositions apparues entre le Canada et l'Union européenne à propos de la pêche au flétan noir en constituant un exemple récent. Par ailleurs, la Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer ne réglemente pas de façon précise la gestion des stocks, se limitant à poser le principe de coopération qui doit s'instaurer entre les Etats exploitant ces stocks en haute mer et les Etats côtiers, sans davantage approfondir les conditions de cette coopération.

Deux préoccupations ont présidé à l'élaboration de ce projet d'accord :

- assurer une conservation et une gestion des ressources halieutiques de façon efficace. En cela, cet accord s'inscrit dans la ligne des recommandations formulées par la Conférence de Rio sur l'environnement et le développement durable, en 1992 ;

- préserver le principe de la liberté de la haute mer et son corollaire, le principe de la compétence exclusive de l'Etat battant pavillon, contre la volonté des Etats côtiers d'accentuer leur contrôle au-delà de leur zone économique exclusive.

Il convient d'ajouter que, résultat de plusieurs sessions de négociations, le projet d'accord prévoit un renforcement de la coopération internationale pour la gestion des stocks de poissons chevauchants et migrateurs, ainsi que la mise en oeuvre de mesures de contrôle, afin d'assurer le respect de cette réglementation. Le texte met tout d'abord l'accent sur la coopération internationale en matière de gestion des ressources halieutiques visées et rappelle, à cette fin, les dispositions pertinentes de la Convention sur le droit de la mer du 10 décembre 1982, au respect desquelles sont tenus les Etats. Les parties se trouvent notamment obligées de s'assurer que les mesures de conservation et de gestion prises pour la haute mer et pour les zones relevant de la juridiction nationale soient compatibles. Dans ce cadre, la notion " d'unité biologique des stocks " a été retenue utilement : elle permet de contrer les prétentions des pays côtiers à limiter l'applicabilité des dispositions de cet accord exclusivement à la haute mer et exige une gestion des ressources cohérente tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la ZEE sur la base de droits égaux entre tous les Etats concernés. L'accord précise également les mécanismes de coopération et notamment le rôle des organisations régionales de pêche qui sont ouvertes aux Etats tiers ayant un intérêt réel dans les zones de pêche concernées, ce qui constitue une garantie permettant d'éviter la prise de mesures unilatérales sur l'accès à la ressource et le contrôle des navires en haute mer. Il pose, par ailleurs, des règles de contrôle visant à s'assurer du respect de la réglementation. Cette question est devenue centrale et a constitué le point d'achoppement entre les Etats côtiers et les Etats pêcheurs. La partie VI de l'accord permet à une partie de prendre le contrôle d'un navire battant pavillon d'une autre partie dans les conditions suivantes : l'accord autorise, dans le cadre régional, l'inspection des navires battant pavillon d'un Etat membre de l'organisation régionale, par les Etats parties de cette même organisation. En cas d'infraction simple, l'Etat d'inspection doit obtenir l'accord formel de l'Etat du pavillon avant de prendre une action contre le navire. En cas d'infraction grave, l'Etat d'inspection peut prendre le contrôle du navire en cas de non-réponse de l'Etat du pavillon dans un délai de trois jours ou lorsque cet Etat n'a pas mené immédiatement une enquête approfondie à l'issue de laquelle il fait un rapport sans retard à l'Etat d'inspection. De plus, l'Etat d'inspection peut avoir recours à l'usage de la force pour assurer l'inspection et le déroutement.

Ces derniers aspects suscitent des inquiétudes. L'accord comporte certes des garanties au respect du droit des Etats du pavillon : les infractions graves donnant une large compétence à l'Etat d'inspection sont limitativement énumérées, ces inspections n'interviennent que dans le cadre d'organisations régionales, et des dispositions sont prévues sur la responsabilité en matière de dommages ; mais ces garanties apparaissent bien faibles au regard des inconvénients que comporte ce dispositif : tout d'abord, il porte atteinte au principe de l'exclusivité de la juridiction de l'Etat du pavillon, qui ne connaît que de rares dérogations liées notamment à la répression de la piraterie. Par ailleurs, les conditions permettant à l'Etat du pavillon de s'opposer à l'inspection lorsque celle-ci concerne une infraction grave, sont difficiles à mettre en oeuvre et sujettes à interprétation. Enfin, le recours à l'usage de la force apparaît particulièrement discutable : celui-ci doit demeurer exceptionnel en haute mer, et n'est, à ce jour, prévu que pour la répression du trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes.


M. Jacques Genton a souligné que les travaux du Conseil avaient permis de progresser vers un équilibre plus satisfaisant, la Présidence en exercice tentant d'obtenir un compromis autour des points suivants : la Communauté signerait l'accord afin de ne pas se trouver isolée dans ce domaine ; cette signature serait accompagnée d'une déclaration interprétative de la Commission sur les points soulevant les plus grandes difficultés (usage de la force, juridiction sur les navires) ; la signature serait complétée, sur le plan interne à la Communauté, par l'adoption d'une déclaration sur le partage des compétences entre la Communauté et les Etats membres.

M. Robert Pandraud, appuyé par M. Jacques Genton, s'est étonné que le Conseil d'Etat, après un premier avis positif, ait finalement estimé que ce texte ne relevait pas de l'article 88-4 de la Constitution, au motif qu'il s'agissait de la signature et non de la ratification de l'accord en cause. Il a souhaité que le Gouvernement maintienne cette proposition parmi celles soumises aux Assemblées dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. Sur le fond, il a estimé que, compte tenu de l'évolution des négociations, ce texte n'appelait pas un examen plus approfondi.

Les délégations ont alors décidé de ne pas intervenir sur la proposition d'acte communautaire E 627.

III. MARCHÉ INTÉRIEUR

Proposition E 606

Com (95) 724 final


(Procédure écrite du 28 juin 1996)

Ce texte, relatif à la responsabilité des transporteurs aériens, vise à garantir une meilleure indemnisation aux victimes d'accidents aériens et à leurs ayants droit.

Le régime de responsabilité des transporteurs aériens est régi par la convention de Varsovie de 1929 et par ses protocoles additionnels. Il se caractérise essentiellement par un plafonnement du montant de l'indemnisation susceptible d'être versée aux victimes ou à leurs ayants droit, en contrepartie de la présomption de responsabilité qu'il fait peser sur le transporteur aérien. Les plafonds d'indemnisation n'ont pas été révisés depuis 1955 et s'avèrent notoirement insuffisants.

La proposition de règlement E 606 a donc pour objectif d'améliorer la protection des usagers du transport aérien. Elle prévoit notamment l'abandon de toute limite légale ou contractuelle de responsabilité et introduit l'idée que, pour les dommages à concurrence de 100.000 écus, le transporteur ne puisse s'exonérer de sa responsabilité, comme c'est le cas actuellement, en prouvant que lui ou ses préposés ont pris toutes les mesures nécessaires pour éviter le dommage ou qu'il leur était impossible de les prendre.

Ce texte prévoit, par ailleurs, le versement aux victimes ou à leurs ayants-droit, dans les dix jours de l'accident, d'une somme forfaitaire pouvant aller jusqu'à 50.000 écus.

Enfin, les victimes pourront, outre les possibilités offertes par la convention de Varsovie, intenter une action en dommages-intérêts devant les juridictions des Etats membres où elles ont leur domicile.

Les objectifs de ce texte sont louables ; il devrait satisfaire les usagers des transports aériens ainsi que les associations de victimes d'accidents.

Toutefois, ce texte soulève plusieurs problèmes :

- on peut d'abord s'interroger sur le bien-fondé de l'adoption d'un règlement communautaire dans ce secteur d'activité. Un instrument juridique à portée internationale serait, semble-t-il, plus adapté, compte tenu de la nature même du transport aérien.

- le champ d'application de ce texte soulève ensuite des réserves. En effet, il ne s'applique qu'aux transporteurs aériens communautaires, ce qui risque de créer une distorsion de concurrence à leur encontre. Ce règlement devrait, en tout état de cause, s'appliquer aux transporteurs extra-communautaires lorsqu'ils proposent des services aériens au départ, à destination ou à l'intérieur de la Communauté.

- enfin, certaines dispositions de ce texte risquent de soulever des difficultés. Il en est ainsi de l'allocation forfaitaire versée dans les dix jours de l'accident, l'expérience ayant montré que ce délai est trop bref pour identifier avec certitude les véritables ayants droit de la victime. Par ailleurs, la faculté offerte à la victime de saisir en réparation les juridictions de son domicile est préoccupante. Il est à craindre, en effet, que les Etats-Unis suivent sur ce terrain la Communauté, avec le risque, pour les compagnies aériennes communautaires, d'être assignées en réparation devant les juridictions américaines.

Il convient de noter que ce texte est la toute première version élaborée par la Commission européenne, et qu'il devrait donc être largement modifié à l'occasion de son examen au sein des instances communautaires.

Le Gouvernement entend faire porter la discussion sur les problèmes évoqués ci-dessus et, en particulier, sur la possibilité d'étendre le champ d'application du règlement aux transporteurs extra-communautaires offrant des services sur le territoire de la Communauté.

Par ailleurs, ce texte a le mérite de remédier à l'absence d'un régime international d'indemnisation satisfaisant. Il intègre les éléments de l'accord conclu par certaines compagnies aériennes dans le cadre de l'association internationale des transporteurs aériens (IATA) qui tend à améliorer l'indemnisation des victimes. Ce faisant, il contourne le risque que certaines compagnies aériennes et, en particulier, de charters, refusent de souscrire à quelque engagement que ce soit pour améliorer l'indemnisation des victimes.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 606, tout en se réservant la possibilité de le faire ultérieurement en fonction de l'évolution des négociations à son sujet.

Proposition E 609

Com (95) 709 final


(Procédure écrite du 10 mai 1996)

Ce texte tend à modifier certaines dispositions de la directive du 18 décembre 1989 qui fixe les règles relatives au ratio de solvabilité des établissements de crédit et, en particulier, celles concernant la pondération de certains risques.

Il prévoit, en effet, de réduire de moitié l'exigence de fonds propres pour les créances hypothécaires qui bénéficieront ainsi de la même pondération que les prêts hypothécaires.

Cette pondération réduite est déjà autorisée, à titre dérogatoire, par la directive de 1989, en Allemagne, au Danemark, en Grèce et en Autriche. Il s'agit donc d'étendre cette mesure, jusqu'au 1er janvier 2001, à l'ensemble des Etats membres, afin d'éviter toute distorsion de concurrence au sein de la Communauté.

Cette mesure, strictement technique, répond à la demande des organismes de crédits hypothécaires.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 609.

Proposition E 638

Com (96) 183 final


(Procédure écrite du 28 juin 1996)

Ce texte tend à modifier certaines dispositions des directives communautaires relatives aux entreprises d'investissement et aux établissements de crédit. Ces modifications consistent, pour partie, à actualiser les dispositions de ces directives et, pour le reste, à en combler les lacunes.

Les principales modifications sont les suivantes :

- Il est tout d'abord prévu d'autoriser les Etats membres à conclure des accords avec les autorités non bancaires de pays tiers (autorités de surveillance des institutions financières et des compagnies d'assurance, ainsi que des marchés financiers) afin de permettre des échanges d'informations. Le Gouvernement français est opposé à cette modification, au motif que les autorités non bancaires de pays tiers peuvent déjà s'adresser aux tutelles bancaires locales. Le Gouvernement juge suffisante cette possibilité et estime que tout élargissement des communications à ces autorités entraînerait de nouvelles lourdeurs coûteuses.

- Il est ensuite projeté de réduire la pondération prévue pour certains actifs afin de l'ajuster aux risques que ceux-ci représentent réellement.

- Enfin, il est envisagé d'instaurer un traitement prudentiel plus strict et plus précis des instruments dérivés hors bourse (swaps, options sur swaps, options sur des obligations assimilables du trésor, etc.). En particulier, la proposition E 638 prévoit une meilleure adaptation de la couverture par les fonds propres aux risques de crédit encourus.

Seule cette dernière modification impose des obligations nouvelles aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement. Toutefois, le montant de la couverture exigée ne sera pas nécessairement supérieur à ce qu'il est actuellement. En effet, il est prévu que les Etats membres pourront diminuer le montant de capital requis pour tenir compte de l'existence de conventions de compensation dont l'effet est de réduire les risques associés aux instruments dérivés hors bourse.

Par ailleurs, il convient de souligner que les mesures proposées en matière d'instruments dérivés hors bourse sont très proches de celles arrêtées par l'enceinte internationale au sein de laquelle se réunissent les autorités de surveillance du secteur bancaire.

Ce texte, très technique, ne paraît pas soulever de difficulté. Le Gouvernement entend, toutefois, éviter un élargissement du cadre dans lequel les autorités non bancaires de pays tiers peuvent se voir communiquées des informations.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 638.

IV. FISCALITÉ

Proposition E 622

Com (96) 144 final


(Procédure écrite du 28 mai 1996)

Ce texte tend à autoriser les Pays-Bas à introduire une mesure dérogatoire à certaines dispositions de la directive harmonisant les législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires. Les Pays-Bas souhaitent, en effet, instaurer une base minimale d'imposition de la TVA pour la constitution de droits réels portant sur des bâtiments ou sur une fraction de bâtiment et le sol y attenant. Chaque fois que l'administration néerlandaise pourra établir que la base d'imposition est anormalement basse par rapport au prix du marché, elle appliquera la TVA sur la valeur normale du marché de ces droits.

Cette mesure, qui vise à lutter contre l'évasion fiscale, déroge à l'article 11 de la directive précitée relatif au calcul de la base d'imposition.

Toutefois, l'article 27 de la directive prévoit que le Conseil, sur proposition de la Commission, peut autoriser tout Etat membre à introduire des mesures dérogeant aux dispositions de celle-ci afin soit de simplifier la perception de la taxe, soit d'éviter certaines fraudes ou évasions fiscales.

La Commission propose donc d'autoriser les Pays-Bas à introduire la mesure envisagée jusqu'au 31 décembre 1998.

Il convient de souligner le caractère ponctuel de la mesure envisagée par les Pays-Bas. Par ailleurs, cette dérogation n'aura d'effet que sur la seule fiscalité néerlandaise.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 622.

Proposition E 642

(Procédure écrite du 28 juin 1996)

Ce texte concerne une demande formulée par l'Allemagne en vue de déroger à la réglementation communautaire en matière de TVA afin de simplifier les procédures fiscales applicables à la construction de deux ponts autoroutiers reliant l'Allemagne à la République tchèque.

Cette demande vise à écarter l'application du principe de territorialité prévu par la sixième directive TVA, en vertu duquel les travaux de construction, de remise en état et de rénovation des ponts frontaliers exécutés sur le territoire allemand seraient soumis à la TVA allemande, tandis que ceux effectués sur le territoire tchèque seraient imposés en République tchèque. L'application de cette règle serait, en effet, d'une grande complexité et obligerait, en particulier, les entrepreneurs à déterminer avec précision le territoire sur lequel ont été réalisés les travaux.

L'Allemagne demande donc que l'ensemble des travaux soit soumis au seul droit fiscal allemand ; elle souhaite en outre être autorisée à renoncer à la perception d'une taxe lors de l'importation sur son territoire de biens destinés à la construction des ponts.

Les dérogations au principe de territorialité de la TVA demandées par l'Allemagne sont de portée très réduite et n'ont d'incidence que sur la seule fiscalité allemande. On peut, par ailleurs, souligner que l'Allemagne a déjà été autorisée, à plusieurs reprises, à procéder à de telles dérogations, l'exemple le plus récent concernant la construction d'un pont autoroutier reliant l'Allemagne à la Pologne (proposition d'acte communautaire E 596) pour lequel la délégation n'a pas jugé nécessaire d'intervenir.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 642.

V. BUDGET DES COMMUNAUTÉS

Proposition E 586

Com (95) 690 final


(Réunion de la délégation du 28 mai 1996)

Présentation du texte par M. Jacques Oudin :

Cette proposition de règlement vise à établir des dispositions générales supplémentaires au sens de l'article 10 du règlement n° 2988/95 du Conseil relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. Il tend à autoriser les agents de la Commission à effectuer des contrôles auprès des autorités publiques centrales, régionales et locales des Etats membres, ainsi qu'auprès des opérateurs économiques, afin de constater les fraudes au budget communautaire.

Le texte actuel de la proposition de règlement, tel qu'il résulte du compromis établi par la Présidence, est profondément différent de celui qui a été transmis au Parlement le 20 février 1996. Il doit prochainement être examiné par le COREPER et semble pouvoir recueillir l'accord de la plupart des délégations. Par rapport au texte d'origine, cette version comporte de nombreuses dispositions qui ont été introduites pour protéger les droits des Etats et restreindre l'intrusion des agents de la Commission dans le fonctionnement de la justice pénale des Etats.

Ces dispositions stipulent que :

- le règlement n'affecte pas les dispositions du droit pénal (articles 1 et 2) ;

- le règlement laisse intacte la possibilité et la responsabilité principale pour les Etats membres d'effectuer eux-mêmes des contrôles ;

- l'établissement des rapports par les contrôleurs de la commission est soumis aux exigences de procédure prévues par la loi nationale de l'Etat membre concerné.

Ces précautions n'ont pas exclu pour autant tout risque de dérive de la pratique dans le sens de la communautarisation du droit pénal des Etats membres. Les principales réserves qui pourraient être formulées sur ce texte portent sur :

- la notion de " niveau de protection équivalent ", qui est de portée politique, mais ne constitue pas un critère objectif pouvant être inséré dans un texte législatif ayant des effets directs dans le droit national ;

- la demande de la Commission, pour ses contrôleurs, d'avoir accès aux informations obtenues par les contrôleurs nationaux lors d'enquêtes judiciaires ;

- l'assimilation des contrôleurs de la Commission -qui peuvent être également des experts nationaux détachés auprès de la Commission, ou des agents temporaires, voire même des personnes extérieures appartenant " à des organismes extérieurs "- aux contrôleurs nationaux.

J'insiste sur le fait que la Commission pourrait ainsi recourir à des organismes privés (cabinets d'audit par exemple) pour procéder, sous sa responsabilité, aux contrôles. Cette disposition aboutirait à déléguer à des personnes privées des prérogatives de puissance publique tout en créant un risque de dispersion des informations recueillies dans le cadre des contrôles en cas de non-respect du secret professionnel.

Par ailleurs, je vous précise que M. Pierre Joxe, Président de la Cour des Comptes, entendu par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, le 16 avril 1996, a estimé que ce texte risquerait de porter atteinte au bon fonctionnement des contrôles nationaux et pourrait, en cas d'adoption, entraîner des transformations significatives de notre système juridique.

Aussi, je vous propose que notre délégation adopte des conclusions attirant l'attention du Gouvernement sur ces aspects.


En réponse à une question de M. Paul Masson, M. Jacques Oudin a indiqué que la Communauté pouvait édicter des sanctions administratives pour réprimer les fraudes, mais qu'elle ne pouvait intervenir dans le domaine pénal.

Un débat s'est alors engagé sur le niveau où devait principalement s'exercer le contrôle.

M. Paul Loridant a suggéré que le texte des conclusions mentionne la nécessité de respecter le principe de subsidiarité ; il a ajouté qu'il fallait examiner si le contrôle est plus efficace lorsqu'il est exercé par les organes nationaux qui connaissent le terrain ou par un organe communautaire.

M. Jacques Genton a fait valoir qu'il fallait en l'occurrence concilier le principe de subsidiarité et la nécessité d'assurer un contrôle effectif et efficace dans tous les Etats membres.

M. Yves Guéna a rappelé que M. Pierre Joxe, premier Président de la Cour des Comptes, avait estimé que l'amélioration du contrôle communautaire ne devait pas être réalisée au détriment des mécanismes internes de contrôle et qu'il serait paradoxal que la Cour des Comptes française, indépendante vis-à-vis des institutions nationales, puisse recevoir des instructions émanant des institutions communautaires. Il a ajouté que l'Etat dans lequel une fraude serait détectée devrait être invité à agir avec ses propres moyens de contrôle.

M. Ambroise Dupont a indiqué qu'il fallait cependant prévoir la possibilité d'un contrôle communautaire lorsqu'il y a carence du contrôle national.

Ces observations ayant été introduites dans le projet de conclusions, la délégation a alors procédé à l'adoption des conclusions proposées par M. Jacques Oudin, sur la proposition E 586 (voir texte ci-après).

CONCLUSIONS ADOPTEES PAR LA DELEGATION

La délégation du Sénat pour l'Union européenne,

Considérant que la proposition E 586 s'inscrit dans le contexte du renforcement de la lutte contre la fraude au budget communautaire et qu'elle tend à autoriser les agents de la Commission à effectuer des contrôles sur place en vue de constater les irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés ;

Considérant que cette proposition fait suite à l'adoption, le 18 décembre dernier, du règlement n° 2988/95 relatif à la protection des intérêts financiers de la Communauté ;

Considérant que ce texte, qui définit la notion d'irrégularité susceptible d'être sanctionnée et qui prévoit les sanctions administratives applicables, dispose que " des dispositions générales supplémentaires relatives aux contrôles et aux vérifications sur place seront adoptées ultérieurement selon les procédures prévues à l'article 235 du traité C.E. et à l'article 203 du traité CECA. " ;

Estime souhaitable l'adoption d'un texte renforçant les contrôles et souligne que l'harmonisation des sanctions réalisée par le règlement n° 2988/95 est indissociable de l'harmonisation des contrôles ;

Considérant que cette proposition règle les pouvoirs et les obligations des contrôleurs de la Commission, ainsi que les moyens dont ils disposent pour effectuer sur place les contrôles dans le cadre d'une enquête anti-fraude ;

Considérant que ces contrôles peuvent être exercés auprès des autorités publiques centrales, régionales et locales, ainsi que des opérateurs économiques ; qu'ils ne peuvent être effectués qu'après information des autorités de l'Etat membre concerné, dont les agents peuvent s'associer aux opérations de contrôle.

Considérant que les contrôleurs de la Commission disposent d'un droit à l'information très étendu, puisqu'ils ont accès à toutes les informations relatives aux opérations faisant l'objet du contrôle, y compris celles recueillies par les contrôleurs nationaux et celles obtenues lors d'enquêtes judiciaires et que ce droit paraît excessif ;

Estime que les contrôles doivent principalement rester de la compétence des Etats membres et que les pouvoirs des contrôleurs de la Commission doivent être encadrés ;

Considérant que la Commission pourrait recourir à des organismes privés (cabinets d'audit par exemple) pour procéder, sous sa responsabilité, aux contrôles ; que cette disposition aboutit à déléguer à des personnes privées des prérogatives de puissance publique pouvant déboucher sur des sanctions judiciaires ; que cette possibilité pourrait créer de plus un risque sérieux de dispersion des informations recueillies dans le cadre des contrôles, en cas de non-respect du secret professionnel par les organismes privés concernés ;

Demande au Gouvernement de s'opposer à la possibilité, pour la Commission, de recourir, à des fins d'assistance technique, à des organismes extérieurs agissant sous sa responsabilité.

Considérant que les cas d'irrégularités et de gaspillage communiqués formellement par les Etats membres sont passés de 2.146 en 1992 à 4.758 en 1995 ; mais que dans le même temps les services de contrôles nationaux ont été réduits dans leurs missions, que les contrôles douaniers portuaires sont souvent insuffisants et que les sanctions ne sont généralement pas appliquées aux Etats fautifs ;

Demande au Gouvernement de vouloir bien proposer au Conseil des ministres de l'Union européenne :

- d'écarter, dans le respect du principe de subsidiarité, la perspective de mener un jour la totalité des enquêtes au niveau européen et de ne privilégier le recours au contrôle communautaire que dans les cas où le système national de contrôle est inopérant ;

- de rétablir et de renforcer les services de contrôles existants dans les Etats-membres ;

- de coordonner, sur le plan intergouvernemental et dans le cadre du troisième pilier du traité sur l'Union européenne, l'action de ces services de contrôle nationaux grâce à un renforcement du secrétariat général du Conseil.

Proposition E 628

Sec (96) 492 final


(Réunion de la délégation du 29 mai 1996)

Présentation par M. Denis Badré d'une proposition de résolution :

La proposition de révision des perspectives financières présentée par la Commission européenne, le 29 mars 1996, au Parlement européen et au Conseil, en application des paragraphes 11 et 12 (1(*)) de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire a été transmise au Parlement français, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, le 9 mai 1996.

Cette proposition appelle deux types de remarques.

I. SUR LA PROCEDURE

Le Conseil Européen d'Edimbourg de décembre 1992 avait arrêté des perspectives financières qui déterminent, sur la période 1993-1999, les plafonds annuels de crédits pour chaque rubrique du budget communautaire ; ces perspectives sont également plus communément appelées " Paquet Delors II ".

A. l'Accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire du 29 octobre 1993 n'avait pas été transmis au Parlement français au titre de l'article 88-4 de la Constitution

Après une année de négociations difficiles entre le Conseil des ministres de la Communauté, la Commission et le Parlement européen, en raison notamment des exigences de ce dernier, les perspectives financières avaient été finalement consignées dans un acte communautaire qu'on pourrait appeler " acte innommé ", pour reprendre une expression du Conseil d'Etat ; cet acte est l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire du 29 octobre 1993.

A l'époque, cet accord n'avait pas été transmis au Parlement au titre de l'article 88-4. Le Conseil d'Etat avait en effet estimé que les accords interinstitutionnels, non prévus par le traité de Rome, n'appartenaient pas à la catégorie des actes communautaires stricto sensu de l'article 88-4 de la constitution.

Le Président Jacques Genton, dans son rapport du 13 avril 1994 sur l'application de l'article 88-4 de la Constitution, avait souligné que cet accord n'était pas anodin, puisque, outre la traduction des perspectives financières arrêtées par le Conseil européen à Edimbourg, il reconnaissait pour la première fois, au Parlement européen, le pouvoir d'émettre un avis sur les dépenses obligatoires (agriculture et administration), alors que jusqu'alors les discussions entre les Etats membres et le Parlement européen se limitaient aux dépenses non obligatoires (politiques liées au fonctionnement du marché intérieur et dépenses de politique extérieure) pour lesquelles les deux institutions se partagent la décision.

Le Président Genton soulignait encore qu'on pourrait comprendre que le Parlement français ne soit pas saisi de ces accords et déclarations s'ils n'avaient qu'une valeur déclaratoire dépourvue de toute portée juridique. Mais la Cour de justice s'est plusieurs fois appuyée sur de tels accords pour rendre des décisions dès l'instant où ces accords peuvent, " si les obligations qui en découlent sont suffisamment précises et inconditionnelles, être élevés au rang d'actes destinés à appliquer le traité et rendre susceptibles d'annulation les dispositions dérivées qui leur sont contraires ", selon les conclusions d'un avocat général dans une affaire où était évoquée une déclaration commune des trois institutions communautaires.

Ces actes établissent donc des normes qui s'imposent aux institutions communautaires. Elles correspondent, dans l'esprit des institutions européennes, aux lois organiques françaises.

B. Le Conseil d'Etat a estimé que la proposition de révision des perspectives financières doit être regardée comme étant une proposition d'acte communautaire au sens de l'article 88-4 de la Constitution

A la différence de ce qui s'est passé en 1993, le Conseil d'Etat, cette fois-ci, a estimé qu'il y avait lieu de saisir le Parlement français.

Son avis est le suivant :

" En tant que proposition de décision conjointe du Conseil de l'Union Européenne et du Parlement européen prise selon la procédure de l'article 189 B du Traité de l'Union européenne, la proposition de révision des perspectives financières doit être regardée comme étant une proposition d'acte communautaire au sens de l'article 88-4 de la Constitution.

" Dès lors que les montants pluriannuels prévus par le programme-cadre arrêtés selon la procédure de codécision de l'article 189 B du traité de l'Union européenne par application des dispositions de l'article 130 I du même Traité doivent, pour être révisés, suivre la même procédure en application des § 11 et 12 de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993, et être inscrits dans l'avant-projet de budget que la Commission est chargée d'établir en application de l'article 203 du Traité, lesdites révisions des perspectives financières dont les montants sont définis, sont de nature législative : elles peuvent être assimilées en droit interne à une loi de programme dont les autorisations de programme sont, en vertu de l'article 33 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, en principe inscrits dans la partie " services votés " du projet de loi de finances ".

La Délégation ne peut que se réjouir de cette transmission qui ouvre pour la première fois la possibilité au Sénat d'envisager un débat public, grâce aux dispositions de l'article 73 bis du règlement, sur les perspectives financières de l'Union européenne.

II. SUR LE FOND

Pour l'ensemble de la période (1993-1999), l'accord interinstitutionnel a prévu que les crédits d'engagement progressent de 25,6 % (de 69,2 à 86,9 milliards d'Ecus).

Les perspectives financières, qui ont été adaptées en avril 1995 pour tenir compte de l'élargissement à quinze Etats-membres, ont accru sensiblement les crédits affectés aux dépenses de cohésion économique et sociale ; ce renforcement se traduit par une augmentation très forte des dotations prévisionnelles pour les actions structurelles (+ 45,4 % sur la période). La progression des crédits pour les politiques externes est également significative (+ 50,7 %). La ligne directrice agricole progresse peu sur la période (+ 11,6 %). Les dépenses administratives progressent de 24,8 %.

Pour assurer le financement de ces dépenses, le Conseil européen d'Edimbourg a également pris une nouvelle décision sur les ressources propres. Celle-ci prévoit que le montant total des ressources attribuées aux Communautés est graduellement relevé, chaque année, de 0,01 à 0,02 points de PNB de 1995 à 1999. Les plafonds de ressources propres exprimés en pourcentage du PNB communautaire passent ainsi de 1,20 % en 1994 à 1,27 % en 1999.

La nouvelle décision a été adoptée par le Conseil le 31 octobre 1994. Mais elle n'est pas encore entrée en vigueur, un Etat membre - les Pays-Bas - n'ayant pas encore procédé à sa ratification. Le processus budgétaire reste donc provisoirement placé sous le régime de la précédente décision sur les " ressources propres " du 24 juin 1988, qui limite à 1,2 % du PNB le plafond de ces ressources.

A. La Commission propose de renforcer des politiques communautaires

La présente proposition vise, pour l'essentiel, à permettre le renforcement des politiques communautaires dans les domaines des réseaux transeuropéens de transport et de la recherche. Les autres besoins pris en compte concernent le refinancement des fonds structurels, des actions extérieures et des dépenses administratives.

De façon plus précise, ces mouvements de dépenses concernent :

- la reconstitution de la réserve financière de la Commission pour les initiatives communautaires (100 millions d'Ecus) sur laquelle avait été financé le programme de soutien au processus de paix en Irlande (d'un montant total de 300 millions d'Ecus)  ;

- le financement d'une aide financière exceptionnelle à la Géorgie, à l'Arménie et au Tadjikistan (170 millions d'Ecus), ainsi que d'une aide alimentaire aux pays du Caucase et de l'Asie centrale (65  millions d'Ecus en 1996, 70 millions d'Ecus en 1997 et 50 millions d'Ecus par an en 1998 et 1999)  ;

- le financement du programme immobilier et des besoins en effectifs des institutions après l'élargissement de l'Union à l'Autriche, la Finlande et la Suède (relèvement du plafond de la rubrique de 57 millions d'Ecus en 1998 et de 66 millions en 1999) ;

- le relèvement de la dotation pour les aides d'urgence (+ 129 millions d'Ecus) ;

- le renforcement des financements pour les réseaux transeuropéens (+ 1 milliard d'Ecus) ;

- l'affectation d'une dotation supplémentaire (+ 700 millions d'Ecus) au 4ème programme cadre de recherche et développement technologique RDT (1997 et 1998) ;

- l'affectation d'une dotation supplémentaire (140 millions d'Ecus) pour des actions complémentaires en faveur des P.M.E. (3ème programme cadre 1997-2000).

B. La Commission présente sa proposition comme apparemment équilibrée et financièrement neutre pour les Etats

La proposition de la Commission s'appuie sur l'idée que les marges de crédits disponibles sous-plafond, dans les perspectives financières, peuvent être récupérées au profit de dépenses non-obligatoires sous d'autres rubriques. Cette position, qui serait à la rigueur acceptable pour des dépenses obligatoires, ne peut être retenue pour des dépenses non-obligatoires ; à l'heure où s'impose la nécessité de réduire les déficits publics, la seule attitude possible consiste à diminuer les contributions nationales plutôt qu'à réorienter les crédits disponibles sous plafond vers d'autres dépenses communautaires.

Lors de l'examen de l'article 30 du projet de loi de finances pour 1996 relatif à l'évaluation de la participation française au budget des Communautés européennes, j'ai déjà eu l'occasion de souligner que la forte progression des dépenses non obligatoires " démontre l'absence d'une volonté de maîtrise de la dépense européenne par l'adaptation du niveau des dépenses non obligatoires aux contraintes budgétaires des Etats ".

La Commission propose de dégager 2,7 milliards d'Ecus de crédits d'engagement correspondant aux dépenses de son projet en opérant, dans les perspectives financières, une reclassification des dépenses agricoles au profit des dépenses des fonds structurels, des actions extérieures et des dépenses administratives, sans relèvement du plafond des perspectives financières, ni augmentation des crédits de paiement.

Cette reclassification des dépenses s'opérerait par :

- un transfert progressif vers la rubrique I (FEOGA-Garantie), à hauteur de 2, 1 milliards d'Ecus, des crédits en faveur de l'agriculture actuellement inscrits au titre des actions structurelles (FEOGA-Orientation, actions de l'objectif 5a) et des politiques internes. Ce transfert sous la ligne directrice agricole (LDA) serait justifié, selon la Commission, par la sous-consommation des crédits qui la composent ;

- une réduction d'un montant équivalent des crédits nécessaires au titre des politiques structurelles et internes et l'affection de la marge aux besoins nouveaux ;

- des redéploiements internes supplémentaires à hauteur de 0,6 milliards d'Ecus.

La proposition n'est neutre financièrement qu'en apparence.

En effet, du fait de l'annulation des économies possibles dans la ligne budgétaire agricole, la révision coûterait en réalité 1,8 milliards d'Ecus aux quinze Etats membres sur la période 1996-1999. Pour la France, le coût supplémentaire de cette proposition serait de l'ordre de 2,1 milliards de francs (environ 1,6 milliards d'Ecus de crédits de paiement supplémentaires jusqu'en 1999).

La France et plusieurs autres Etats membres (Allemagne, Royaume-Uni, Pays-Bas, Suède, Autriche, Espagne), qui réunissent largement la minorité de blocage, ont manifesté leur hostilité à cette révision des perspectives financières proposée par la Commission à un moment où les Etats sont déjà engagés dans des programmes d'assainissement budgétaire drastiques. Ces Etats estiment que la rigueur budgétaire qu'ils s'imposent actuellement devrait logiquement conduire la Commission à adopter le même comportement en matière de budget européen.

C. Les demandes de la Commission ne sont pas justifiées

Les demandes de crédits supplémentaires formulées par la Commission ne sont pas justifiées.

1. Le financement du complément du 4ème programme-cadre de recherche est déjà assuré

Le financement du complément du 4ème programme-cadre de recherche (700 millions d'Ecus) a été envisagé par le Conseil lors de l'adoption du programme. En outre le fonctionnement actuel du programme est sujet à caution et son évaluation est insuffisante pour légitimer son abondement. Il regroupe déjà à lui seul les deux tiers des crédits de la rubrique des politiques internes ; mais il n'a été consommé qu'à 77 % en crédits de paiement en 1995. Si des marges devaient être dégagées, elles passeraient nécessairement par une efficacité accrue dans l'utilisation des crédits déjà affectés.

2. L'aide aux pays du Caucase et d'Asie centrale ne justifie pas la révision proposée

Au sein des actions extérieures, l'aide aux pays du Caucase et d'Asie centrale n'est pas prioritaire. Elle passe après la reconstruction de l'ex-Yougoslavie, l'aide technique aux pays de l'Europe centrale et orientale et aux pays tiers méditerranéens, voire après l'aide à l'Afrique du Sud ou à l'Amérique latine. Dans ces conditions, un relèvement du plafond de la rubrique, ayant en large partie pour objet de faire un don à ces pays afin de leur permettre d'honorer les échéances des prêts garantis ou octroyés par l'Union, ne constitue pas un motif sérieux de révision des perspectives financières.

3. La reconstitution de la réserve pour les initiatives communautaires ne s'impose pas dans l'immédiat

La restitution de crédits à la réserve pour les initiatives communautaires afin d'abonder le programme de soutien au processus de paix en Irlande du Nord ne s'impose pas; en effet les initiatives communautaires connaissent un taux d'exécution trop faible (62 % en engagements et 45 % en paiements en 1995) pour qu'il soit nécessaire de reconstituer leur réserve.

4. Les mouvements de crédits entre la réserve pour aide d'urgence et le relèvement du plafond de la rubrique des actions extérieures ne sont pas acceptables dans leur principe

L'acceptation de cette proposition conduirait à avaliser l'attitude de la Commission qui considère la réserve d'urgence comme une dotation de fonctionnement normale. Ainsi, en juin 1995, la Commission avait présenté une demande de mobilisation de cette réserve sans faire état des conditions exceptionnelles qui justifiaient cette demande, mais au motif que sa propre programmation interne ne lui permettait plus de faire face aux besoins ; étant donné que, par définition, ces besoins sont infinis, il importe par conséquent de contraindre la Commission à une meilleur gestion prévisionnelle de sa dotation normale. La réserve d'urgence n'a en effet vocation à être mobilisée qu'en cas d'urgence absolue.

5. Les dépenses immobilières du Parlement européen ne justifient pas une révision des perspectives financières

Les dépenses immobilières des institutions, en particulier celles du Parlement européen, ne sauraient justifier une révision des perspectives financières dans la mesure où, au cours des deux derniers exercices, le Parlement européen a récupéré à son profit une part importante de la marge disponible sous la rubrique 5 (dépenses administratives).

6. La priorité en faveur des réseaux transeuropéens peut être assurée dans le cadre budgétaire actuel

La priorité en faveur des réseaux transeuropéens, sur laquelle la France peut rejoindre la Commission, fait déjà l'objet d'un engagement budgétaire à hauteur de 1,8 milliards d'Ecus de 1994 à 1999. Aller au-delà ne peut être significatif dans la mesure où l'engagement communautaire restera toujours marginal par rapport au coût global des grands travaux (estimé à moins de 5 % du total). Il ne faut pas oublier non plus que la Banque Européenne d'Investissement (BEI) a déjà accordé 16 milliards d'Ecus pour le financement de grands projets de transport et d'énergie qui sont destinés à renforcer et développer les infrastructures des réseaux européens.

L'argumentaire de la Commission (effets directs induits par les investissements et effets indirects ou structurants) n'est pas non plus convainquant, car il ne porte pas sur les avantages du financement communautaire par rapport au financement assuré par les Etats. En outre le taux de consommation actuel des crédits de la rubrique (50 %) est trop faible pour justifier le relèvement proposé.

La priorité accordée aux réseaux de transport peut être financée, en tout état de cause, par une meilleur définition des politiques internes qui se caractérisent fréquemment par leur dispersion, leur absence de base légale et un respect douteux du principe de subsidiarité.

D. Le redéploiement proposé sur la ligne agricole présente de nombreux risques

Du point de vue de la procédure budgétaire, la révision des perspectives budgétaires par redéploiement de la ligne directrice agricole créerait un précédent que le Parlement européen ne manquerait pas d'utiliser. Il pourrait notamment demander une enveloppe supplémentaire pour l'ex-Yougoslavie, que le Conseil aurait politiquement du mal à refuser, une fois qu'il aurait avalisé le principe d'une telle révision.

En outre la proposition de la Commission interfère avec la question de la qualification des dépenses puisqu'elle reviendrait à transférer, sous la ligne directrice agricole (qui en principe ne comporte que des dépenses obligatoires), des dépenses qui sont considérées comme des dépenses non-obligatoires (et pour lesquelles le Parlement européen dispose du dernier mot).

Au regard des conséquences budgétaires de l'encéphalite bovine spongiforme (EBS), l'existence d'une marge budgétaire sous la rubrique agricole semble souhaitable.

Le budget européen devra en effet faire face à trois types de dépenses dans les prochains mois :

- les dépenses d'abattage volontaire et de la non-mise sur le marché des bovins de trente mois au moins (320 millions d'Ecus par an pendant cinq ans) ;

- les dépenses du programme sélectif et obligatoire d'abattage des animaux " suspects " pour lesquels il est très difficile d'établir un coût prévisionnel compte tenu du caractère fluctuant de la position adoptée par la Grande-Bretagne ;

- les dépenses d'intervention sur le marché au cas où la consommation de viande bovine serait durablement réduite (le coût serait de 200 millions d'Ecus pour une baisse de consommation de 100.000 tonnes).

Devant ces incertitudes, il serait donc prudent de maintenir des marges de disponibilités financières sous la rubrique agricole.

En définitive, la proposition de la Commission ne me semble pas pouvoir recueillir l'approbation du Sénat. C'est pourquoi je vous propose d'adopter une proposition de résolution à ce sujet.


Après que MM. Jacques Genton et Yves Guéna eurent félicité M. Denis Badré pour la solidité de son argumentation et exprimé leur accord avec les dispositions de sa proposition de résolution, M. Christian de La Malène a insisté sur l'importance de la prochaine révision des perspectives financières qui interviendra en 1999 et qui devra tenir compte de l'incidence budgétaire du prochain élargissement. Il serait, selon lui, de mauvaise politique de procéder actuellement à une révision des perspectives financières arrêtées par le Conseil européen alors qu'il faudra très prochainement entreprendre le réexamen de celles-ci. Et cela d'autant plus que la crise de la viande bovine pourrait conduire à une réaffectation de crédits sur la ligne budgétaire agricole en cas d'utilisation des marges actuellement disponibles.

La délégation a alors unanimement approuvé le dépôt, par M. Denis Badré, de sa proposition de résolution sur la proposition d'acte communautaire E 628 (voir texte ci-après).

PROPOSITION DE RESOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de révision des perspectives financières présentée par la Commission au Parlement européen et au Conseil en application des paragraphes 11 et 12 de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire,

Se réjouit de la transmission au Parlement, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, des projets d'accords interinstitutionnels portant sur la révision des perspectives financières et demande au Gouvernement que toutes les propositions relatives à des accords interinstitutionnels soient désormais transmises au Parlement ;

Considérant que la rigueur budgétaire que s'imposent actuellement les Etats membres devrait conduire la Commission à adopter le même comportement en matière de budget européen et que la véritable économie conduirait à diminuer la contribution des Etats membres plutôt qu'à réorienter les crédits disponibles sous plafond vers d'autres dépenses communautaires ;

Considérant que la Commission propose, sans relèvement du plafond des perspectives financières ni augmentation des crédits de paiement, de dégager 2,7 milliards d'Ecus de crédits d'engagement ;

Considérant que ces crédits, qui correspondent aux dépenses entraînées par la proposition de la Commission, seraient dégagés par une reclassification des dépenses au sein des perspectives financières, reclassification qui aurait pour effet d'accroître les crédits disponibles pour les fonds structurels, les actions extérieures et les dépenses administratives ;

Considérant que les demandes de la Commission ne sont pas justifiées :

- le financement du complément du 4ème programme cadre de recherche est déjà assuré ;

- une modification de l'ordre des priorités d'action dans le domaine de la politique extérieure de l'Union n'apparaît pas actuellement justifiée ;

- la reconstitution de la réserve pour les initiatives communautaires ne s'impose pas dans l'immédiat ;

- les mouvements de crédits entre la réserve pour aide d'urgence et le relèvement du plafond de la rubrique des actions extérieures ne sont pas acceptables dans leur principe ;

- les dépenses immobilières du Parlement européen n'impliquent pas de révision des perspectives financières ;

- la priorité en faveur des réseaux transeuropéens peut être assurée dans le cadre budgétaire actuel ;

Considérant que le redéploiement proposé sur la ligne agricole présente de nombreux risques, tant du point de vue de la procédure budgétaire qu'au regard de l'utilisation prévisible des crédits de la ligne agricole ;

Considérant notamment que le principe d'un redéploiement des dépenses obligatoires vers les dépenses non obligatoires ne doit pas être admis ;

Considérant que la proposition entraînerait du fait de l'annulation des économies possibles dans la ligne budgétaire agricole un relèvement de 2,1 milliards de francs de la contribution française au budget communautaire ;

Demande au Gouvernement de s'opposer fermement à la proposition de révision des perspectives financières présentée par la Commission.

Cette proposition de résolution a été publiée sous le n° 395 (1995-1996).

Elle a été renvoyée à la commission des Finances, du Contrôle budgétaire et des Comptes économiques de la Nation.

La commission des Finances, du Contrôle budgétaire et des Comptes économiques de la Nation a adopté le 18 juin 1996 une résolution relative à la proposition d'acte communautaire E 628.

Cette résolution a été adoptée par le Sénat le 26 juin 1996 et a été publiée sous le n° 165 (1995-1996).

Proposition E 653

(Réunion de la délégation du 26 juin 1996)

Présentation du texte par M. Jacques Genton :

Je souhaite évoquer avec vous l'avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire pour 1996 sur lequel le Gouvernement nous a demandé de nous prononcer en urgence.

Je pense que vous avez pu prendre connaissance des informations que je vous ai adressées à ce sujet aujourd'hui même.

Le courrier par lequel M. Lamassoure m'a fait parvenir ce texte budgétaire et par lequel il demande que nous intervenions en urgence est daté du 20 juin, mais il ne m'est parvenu par télécopie que le 24 juin. J'étais alors à Rome pour la COSAC et je ne l'ai donc découvert que ce matin.

Le Conseil devant statuer demain sur ce texte, il m'a semblé que le mieux était de vous adresser aussitôt l'ensemble des informations dont je disposais afin que vous puissiez faire connaître votre opinion au cours de notre réunion de ce soir.

Comme vous avez pu le constater, il s'agit d'un avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire pour 1996, c'est-à-dire d'une " loi de finances rectificative " pour la Communauté.

En premier lieu, ce texte prend acte des économies dégagées dans le secteur agricole et prévoit le financement des dépenses pour le secteur bovin résultant de l'encéphalopathie spongiforme bovine. La Commission européenne propose d'inscrire dans le budget 1,278 milliards d'écus destinés à financer les mesures d'éradication de la maladie, d'intervention sur les marchés ainsi que de compensation des pertes de revenus subies par les producteurs.

En second lieu, ce projet contient des modifications de moindre importance de certaines lignes budgétaires. La Commission européenne propose de déduire de la contribution britannique les dépenses résultant du protocole social adopté en même temps que le traité sur l'Union européenne, dans la mesure où la Grande-Bretagne ne participe pas aux actions entreprises dans le cadre de ce protocole. La Commission propose également d'abonder les lignes budgétaires consacrées aux dépenses administratives du Conseil et du Parlement européen, notamment pour financer les travaux immobiliers du Parlement européen.

Enfin, cet avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire contient d'importantes modifications en ce qui concerne les recettes.

Il prend en compte l'entrée en vigueur de la décision du 31 octobre 1994 relative aux ressources propres, en opérant un nouveau calcul des contributions des Etats membres, sans que le plafond global des dépenses soit modifié. Ce nouveau calcul est pratiquement neutre pour notre pays.

En outre, l'avant-projet prend en compte l'excédent du budget de 1995, qui a atteint 9,2 milliards d'écus ; ce montant sera remboursé aux Etats membres. Nous ne pouvons que nous réjouir de ce remboursement des excédents, dans le contexte actuel de lutte contre les déficits publics. Il est souhaitable que le Parlement européen, qui dispose de pouvoirs importants en matière budgétaire, ne remette pas en cause ce remboursement.

Telles sont les grandes orientations de cet avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire, qui devrait faire l'objet d'un accord au Conseil demain. Si vous en êtes d'accord, je vous propose que nous n'intervenions pas sur ce texte.


La délégation a alors décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 653.

AUTRES ACTIVITES

Le vendredi 7 juin, les membres de la délégation ont participé, conjointement avec ceux de la délégation de l'Assemblée nationale, à une rencontre avec plusieurs juges à la Cour de Justice des Communautés européennes.

MM. Jacques Genton, Claude Estier et Yves Guéna ont représenté la délégation à la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) qui s'est tenue à Rome les 24 et 25 juin 1996.

ANNEXE : RECAPITULATIF DES RESOLUTIONS DU SENAT SUR LES PROPOSITIONS D'ACTES COMMUNAUTAIRES (SESSION 1995-1996)

- n° 1 (1995-1996) du 12 octobre 1995 : Coordination des procédures de passation des marchés publics de services, de fournitures et de travaux et dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications (E 404).

- n° 32 (1995-1996)
du 14 novembre 1995 : Exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle (E 419).

- n° 53 (1995-1996)
du 27 décembre 1995 : Interconnexion dans le secteur des télécommunications, ouverture complète du marché des télécommunications à la concurrence, communications mobiles et personnelles (E 467, E 507, E 508 et E 509).

- n° 113 (1995-1996)
du 25 avril 1996 : Organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes et des produits transformés à base de fruits et légumes (E 613).

- n° 114 (1995-1996)
du 30 avril 1996 : Conclusion des négociations avec certains pays tiers dans le cadre de l'article XXIV-6 du GATT (E 580).

- n° 129 (1995-1996)
du 21 mai 1996 : Développement des services postaux communautaires (E 474).

- n° 133 (1995-1996)
du 29 mai 1996 : Egalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale (E 450).

- n° 134 (1995-1996)
du 29 mai 1996 : Prestation de chômage et de préretraite des travailleurs se déplaçant à l'intérieur de la Communauté (E 582 et E 583).

- n° 162 (1995-1996)
du 25 juin 1996 : Association des pays et territoires d'outre-mer à la Communauté européenne (E 594).

- n° 165 (1995-1996)
du 26 juin 1996 : Révision des perspectives financières de la Communauté (E 628).

- n° 166 (1995-1996)
du 26 juin 1996 : Situation de déficit public excessif en France (E 648).

- n° 173 (1995-1996)
du 2 juillet 1996 : Développement des chemins de fer communautaires (E 510).

- n° 174 (1995-1996)
du 9 juillet 1996 : Promotion des organisations non gouvernementales ayant pour but principal la défense de l'environnement (E 569).

- n° 175 (1995-1996)
du 9 juillet 1996 : Promotion de l'efficacité énergétique - SAVE II - (E 511).

- n° 176 (1995-1996)
du 12 juillet 1996 : Exercice permanent de la profession d'avocat dans un Etat membre autre que celui où la qualification a été acquise (E 405).




(1) Paragraphe 11 de l'Accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 sur la discipline budgétaire : " Indépendamment des exercices réguliers d'ajustement technique et d'adaptation aux conditions d'exécution, les perspectives financières peuvent être révisées, sur proposition de la Commission, pour faire face à la nécessité d'engager des actions non prévues à l'origine, dans le respect du plafond des ressources propres ".

Paragraphe 12 : " En règle générale, une telle proposition de révision doit être présentée et adoptée avant le début de la procédure budgétaire pour l'exercice ou le premier des exercices concernés par cette révision. La révision des perspectives financières est adoptée par décision commune des deux branches de l'autorité budgétaire statuant conformément aux règles de majorité visées à l'article 203 paragraphe 9 cinquième alinéa du traité ".



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