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5 décembre 1996 : Faut-il modifier le mode de scrutin pour les élections européennes ? ( rapport d'information )

 

Faut-il modifier le mode de scrutin pour les élections européennes


M. de La Malène


Délégation du Sénat pour l'Union Européenne - rapport 123 - 1996 / 1997

Table des matières






En 1976, les Etats membres de la Communauté européenne ont décidé l'élection des représentants des Etats au Parlement européen au suffrage universel direct. Jusqu'à cette date, ces représentants étaient désignés par les Parlements nationaux en leur sein.

Afin de mettre en oeuvre la décision du Conseil des ministres de la Communauté, la France a mis en place un mode de scrutin proportionnel dans le cadre d'une circonscription unique formée par le territoire de la République. Ce mode de scrutin a été utilisé à quatre reprises, en 1979, 1984, 1989 et 1994.

Ce système électoral est fortement critiqué depuis longtemps. Le Parlement européen souffre d'un défaut de légitimité qui n'a pas été comblé par l'élection au suffrage universel, loin s'en faut. Il demeure une institution méconnue des citoyens et dont les élus paraissent coupés de leurs électeurs.

Forts de ce constat, nombreux sont ceux qui estiment que le mode de scrutin retenu en France pour les élections européennes est largement responsable de cette situation. Les propositions de modification de ce mode de scrutin se sont multipliées au cours des dernières années.

Pour que les prochaines élections, qui auront lieu en juin 1999, puissent se dérouler avec un nouveau mode de scrutin, il faudrait, compte tenu du calendrier électoral français, que la réforme de ce dernier soit adoptée au cours de la session parlementaire qui s'est ouverte le 1er octobre dernier et qui s'achèvera en juin 1997.

La Délégation du Sénat pour l'Union européenne, créée en 1979 afin que le Parlement français conserve un lien avec la construction communautaire après la décision d'élire au suffrage universel les parlementaires européens, a naturellement sa place dans un tel débat. Votre rapporteur, après avoir entendu les représentants des forces politiques au Parlement européen, a donc souhaité étudier les hypothèses alternatives au mode de scrutin actuel en s'efforçant de rechercher les moyens de mieux servir les intérêts français au Parlement européen et de donner davantage de légitimité à la construction européenne.

I. UN MODE DE SCRUTIN CONTESTÉ

A. LE MODE DE SCRUTIN ACTUEL

·  L'élection du Parlement européen au suffrage universel a été instituée en 1976 par l' " Acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct ", annexé à la décision du Conseil des Communautés européennes du 20 septembre 1976.

L'article 138 du Traité de Rome prévoyait que, le moment venu, l'Assemblée européenne serait élue au suffrage universel direct. C'est le 10 décembre 1974 au Sommet de Paris que les Chefs d'Etat et de Gouvernement des neuf Etats membres de la Communauté européenne ont arrêté le principe de cette élection au suffrage universel. Après dix-huit mois de négociations, le Conseil a adopté l'Acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel.

L'Acte du 20 septembre 1976 définit certaines modalités de l'élection des représentants au Parlement des peuples des Etats membres. Il fixe le nombre de représentants élus dans chaque Etat membre (voir tableau p. 7), et la durée du mandat (cinq ans). Il évoque également le régime des privilèges et immunités ainsi que celui des incompatibilités. Ainsi, l'Acte de 1976 prévoit notamment que la qualité de représentant au Parlement européen est compatible avec celle de membre du Parlement d'un Etat membre. En revanche, le mandat parlementaire européen est incompatible avec les fonctions de membre du Gouvernement d'un Etat membre, de membre de la Commission européenne, de juge, avocat général ou greffier de la Cour de Justice des Communautés européennes, de membre de la Cour des Comptes européenne, de membre du comité consultatif de la CECA ou de membre du Comité économique et social de la Communauté européenne... En outre, l'Acte de 1976 prévoit que chaque Etat membre est libre de fixer les incompatibilités applicables sur le plan national.

En ce qui concerne la vacance des sièges, chaque Etat membre doit établir les procédures appropriées pour que, au cas où un siège devient vacant au cours d'une législature, ce siège soit pourvu pour le reste de la période. Lorsque la vacance résulte de l'application des dispositions nationales en vigueur dans un Etat membre, celui-ci en informe le Parlement qui en prend acte.

Plus généralement, l'article 7 de l'Acte annexé à la décision du Conseil prévoit dans son paragraphe 2 que " jusqu'à l'entrée en vigueur d'une procédure électorale uniforme, et sous réserve des autres dispositions du présent acte, la procédure électorale est régie, dans chaque Etat membre, par les dispositions nationales ". Les Etats membres, ayant constaté l'impossibilité de mettre en place une procédure électorale uniforme, ont opté pour l'application de dispositions nationales dans l'attente de la mise en oeuvre de la procédure uniforme explicitement prévue par l'article 138 du Traité de Rome.

·  A la suite de l'adoption de cet Acte par le Conseil des Communautés européennes, le Parlement français a adopté une loi relative à l'élection des représentants au Parlement européen, qui définit, dans ses articles 3 et 4, le mode de scrutin applicable lors de ces élections.

Loi du 7 juillet 1977

Article 3

L'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.

Les sièges sont attribués aux candidats d'après l'ordre de présentation sur chaque liste.

Les listes qui n'ont pas obtenu au moins 5 pour cent des suffrages exprimés ne sont pas admises à répartition des sièges.

Article 4

Le territoire de la République forme une circonscription unique.

Dans le système mis en place en 1977, l'ensemble des électeurs votent sur la base de listes nationales comportant chacune nécessairement les noms de 87 candidats correspondant aux 87 sièges de parlementaires européens attribués à la France (le nombre de parlementaires européens français, fixé à 81 en 1976, a été modifié à la suite de la réunification allemande pour atteindre 87).

La circonscription nationale unique comprend les électeurs de métropole, mais également les électeurs des départements et territoires d'outre-mer ainsi que les électeurs des collectivités à statut spécial (Mayotte, Saint-Pierre et Miquelon). Le mode de scrutin retenu est la représentation proportionnelle, qui permet la représentation de l'ensemble des forces politiques. L'attribution des sièges est faite selon la règle de la plus forte moyenne, qui conduit à favoriser les listes ayant obtenu le plus grand nombre de voix. En outre, la dispersion des voix est atténuée par le seuil de 5% en dessous duquel aucune liste ne peut obtenir de siège.

·  Avant de formuler une appréciation sur le mode de scrutin appliqué en France, il est intéressant d'évoquer les solutions retenues par nos partenaires, dont les principales caractéristiques sont résumées dans le tableau suivant :

LES MODES DE SCRUTIN AUX ÉLECTIONS EUROPÉENNES




 

Nombre de députés

Mode de scrutin

Nombre de circonscriptions

Allemagne

99

Scrutin proportionnel sans vote préférentiel. Les partis ont la possibilité de présenter des listes soit au niveau fédéral (SPD, Libéraux, Verts), soit au niveau des 17 Länder (CDU-CSU)

Autriche

21

Représentation proportionnelle avec vote préférentiel

1

Belgique

25

Représentation proportionnelle avec vote préférentiel

4

Danemark

16

Représentation proportionnelle sans vote préférentiel

1

(les îles Féroé et le Groënland ne participent pas)

Espagne

64

Représentation proportionnelle sans vote préférentiel

1

Finlande

16

Représentation proportionnelle. Les partis ont la possibilité de présenter des listes soit au niveau national soit au niveau régional (pour les premières élections, tous les partis ont choisi le niveau national)

France

87

Représentation proportionnelle sans vote préférentiel

1

Grèce

25

Représentation proportionnelle sans vote préférentiel

1

Irlande

15

Représentation proportionnelle avec système du vote simple transférable*

4

Italie

87

Représentation proportionnelle avec vote préférentiel

5

Le décompte des voix et la répartition des sièges se font au niveau national où s'établit le quorum déterminant le nombre de voix nécessaires à l'obtention des sièges

Luxembourg

6

Représentation proportionnelle avec vote préférentiel et panachage

1

Pays-Bas

31

Représentation proportionnelle avec vote préférentiel

1

Portugal

25

Représentation proportionnelle sans vote préférentiel

1

Royaume-Uni

87

Scrutin uninominal majoritaire à un tour (représentation proportionnelle avec système du vote simple transférable* en Irlande du Nord)

84 (Grande-Bretagne)

3 (Irlande du Nord)

Suède

22

Représentation proportionnelle avec vote préférentiel et panachage

1

*Les noms des candidats figurent par ordre alphabétique sur le bulletin de vote. L'électeur vote pour un candidat et, en plus, marque l'ordre de préférence des candidats auxquels doit aller sa voix au cas où le candidat désigné en premier lieu aurait déjà obtenu le nombre de voix nécessaire pour être élu ou aurait été éliminé faute d'avoir recueilli ce nombre de voix.

Parmi les pays de la Communauté, nombreux sont ceux qui ont adopté le même système que la France. Ainsi, la représentation proportionnelle dans une circonscription nationale unique est appliqué en Autriche, au Danemark, en Espagne, en Grèce, au Luxembourg, aux Pays-Bas, au Portugal et en Suède. Les systèmes allemand et finlandais sont assez particuliers puisque les partis peuvent choisir de présenter des listes soit au niveau national soit au niveau régional (au niveau des Länder en Allemagne). La Grande-Bretagne applique un scrutin uninominal majoritaire à un tour avec découpage du territoire en 84 circonscriptions (3 des sièges du Royaume-Uni sont réservés à l'Irlande du Nord qui applique un mode de scrutin différent). Enfin, quelques Etats ont choisi de découper leur territoire en circonscriptions : 4 en Belgique, 4 en Irlande, 5 en Italie.

La représentation proportionnelle dans une circonscription unique est donc la solution la plus communément retenue parmi les pays de l'Union européenne.

B. APPRÉCIATION

Le mode de scrutin actuel a été appliqué à quatre reprises, en 1979, en 1984, en 1989 et en 1994. La participation en France lors de ces élections a été dans l'ensemble assez peu élevée et a connu une évolution négative malgré une légère remontée en 1994 (60,7% en 1979, 56,7% en 1984, 48,7% en 1989 et 52,7% en 1994).

A titre de comparaison, la participation a atteint en 1994 74,8% en Italie, 71,2% en Grèce, 60% en Allemagne, 59,1% en Espagne, mais 35,5% au Portugal, 36% aux Pays-Bas et 36,4% au Royaume-Uni.

Le mode de scrutin actuel fait depuis longtemps l'objet de critiques fortes et justifiées.

La première d'entre elles concerne le lien entre l'électeur et l'élu. Le choix de la représentation proportionnelle dans une circonscription unique conduit à éloigner considérablement l'élu de ses électeurs. Les citoyens ont le choix entre des listes comportant plusieurs dizaines de noms, qu'ils ne peuvent qu'accepter ou refuser en bloc, sans qu'aucune individualisation du vote ne soit possible. Dans ces conditions, la composition des listes de candidats est largement l'apanage des organes dirigeants des partis politiques. Le système actuel exclut toute possibilité de sanction par l'électeur à l'issue du mandat et rend largement fictive la notion de responsabilité de l'élu devant les citoyens. Dans ce système, la réélection des parlementaires ne dépend pas - ou fort peu - de leur action au sein du Parlement européen.

Certains font valoir que ce mode de scrutin est responsable de l'absentéisme des députés européens français au sein du Parlement européen.

Une seconde critique est adressée au mode de scrutin actuel : il ne permet pas une représentation équilibrée des composantes du territoire français. Ainsi, parmi les personnalités actuellement élues au Parlement européen, 27 sont originaires de la région parisienne alors qu'aucun élu n'est originaire de Picardie, de Lorraine ou d'Auvergne.

En revanche, la représentation proportionnelle dans le cadre de la circonscription nationale a l'avantage de permettre la représentation de l'ensemble des courants d'opinion français. Surtout, les élections européennes sont l'occasion d'un large débat national sur les questions européennes, qui pourrait être moins aisé à conduire avec un autre mode de scrutin. Enfin, ce mode de scrutin est d'une grande simplicité et s'adaptera sans aucune difficulté à la diminution éventuelle du nombre de sièges attribués à la France dans le cadre de l'élargissement futur de l'Union européenne.

Le mode de scrutin pour les élections européennes fait l'objet depuis plusieurs années de demandes de modifications, compte tenu de ses inconvénients. Deux propositions de loi ont ainsi été déposées en ce sens en 1988 et 1992(1(*)). En 1993, M. Edouard BALLADUR, alors Premier ministre, avait envisagé l'hypothèse d'une modification du mode de scrutin dans sa déclaration de politique générale. M. Michel BARNIER, ministre délégué chargé des Affaires européennes a également évoqué cette éventualité devant la Délégation du Sénat pour l'Union européenne en estimant que " une révision du mode d'élection des membres français du Parlement européen pourrait les aider à renforcer leur rôle au sein de cette Assemblée, le mode de scrutin actuel favorisant un certain éparpillement " (2(*)).

Si une réforme devait intervenir avant les prochaines élections, qui se dérouleront en juin 1999, il serait indispensable que la loi électorale soit modifiée au cours de l'actuelle session parlementaire qui s'achèvera en juin 1997. En effet, il sera très difficile d'envisager une telle réforme à quelques mois des élections législatives prévues en mars 1998 et encore plus difficile de faire aboutir ce projet entre les élections législatives et les élections européennes. Dans ce cadre, votre rapporteur a donc souhaité étudier la manière dont le mode de scrutin pourrait être modifié.

II. LA RÉFORME DU MODE DE SCRUTIN : DES PARAMÈTRES À PRENDRE EN COMPTE, DES OBJECTIFS À ATTEINDRE

La réforme éventuelle du mode de scrutin aux élections européennes ne peut que conduire à l'éclatement de la circonscription nationale unique, élément fondamental du mode de scrutin actuel. Dans ce cadre, un certain nombre d'éléments doivent être intégrés dans une réflexion sur ce sujet. Il est en outre nécessaire que les hypothèses alternatives soient examinées au regard d'objectifs précis.

A. DE NOMBREUX PARAMÈTRES

Une éventuelle réforme du mode de scrutin pour les élections européennes implique de prendre en considération certains aspects propres à ce type de scrutin.

1. Les contraintes constitutionnelles

En 1976, lorsque le Conseil des Communautés européennes a décidé l'élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, le Président de la République a soumis au Conseil constitutionnel la décision du Conseil des Communautés, conformément à l'article 54 de la Constitution.

Celui-ci a déclaré la décision conforme à la Constitution tout en apportant la précision suivante : " considérant que l'engagement international du 20 septembre 1976 ne contient aucune stipulation fixant, pour l'élection des représentants français à l'Assemblée des Communautés européennes, des modalités de nature à remettre en cause l'indivisibilité de la République, dont le principe est réaffirmé par l'article 2 de la Constitution ; que les termes de " procédure électorale uniforme " dont il est fait mention à l'article 7 de l'acte soumis au Conseil constitutionnel ne sauraient être interprétés comme pouvant permettre qu'il soit porté atteinte à ce principe ; que de façon générale, les textes d'application de cet acte devront respecter les principes énoncés ci-dessus ainsi que tous les autres principes de valeur constitutionnelle ".

Ainsi, le Conseil constitutionnel n'a admis l'élection au suffrage universel direct des représentants français au Parlement européen que pour autant qu'une telle élection ne porte pas atteinte au principe d'indivisibilité de la République.

Ce considérant a fait l'objet de très nombreux commentaires et a suscité des interprétations divergentes de la part des spécialistes de droit constitutionnel. Ainsi, MM. L. FAVOREU et L. PHILIPP en ont déduit que " l'élection ne pourra se faire selon un mode de scrutin supposant un découpage de la France en circonscriptions grandes ou petites, et qu'en définitive, le seul mode d'élection compatible avec le principe d'indivisibilité, tel que l'interprète le Conseil constitutionnel, est l'élection des 81 représentants français à la représentation proportionnelle dans le cadre d'une circonscription unique ". (3(*))

D'autres professeurs ont au contraire estimé que la décision du Conseil constitutionnel visait uniquement à proscrire la création de circonscriptions transnationales. Il est aujourd'hui difficile de savoir laquelle de ces deux interprétations est exacte et il subsiste une incertitude sur la conformité à la Constitution d'un mode de scrutin qui conduirait à l'éclatement de la circonscription nationale.

Il faut noter que cette décision du Conseil constitutionnel a probablement joué un rôle dans le choix du mode de scrutin actuel, comme l'a reconnu M. Christian BONNET, alors ministre de l'Intérieur, lors de la discussion de la loi du 7 juillet 1977 : " Le Gouvernement a pensé que le cadre national pourrait seul, dans un tel scrutin, respecter le principe de l'indivisibilité de la République, réaffirmé par le Conseil constitutionnel, et permettre aux élus de représenter le peuple français dans sa totalité sans que se développent des forces centrifuges sur lesquelles il me semble inutile d'insister ici ". (4(*)).

2. La perspective d'une procédure électorale uniforme

L'article 138 du Traité sur l'Union européenne prévoit la mise en oeuvre d'une procédure électorale uniforme dans l'ensemble des pays de l'Union européenne. Cette disposition était déjà inscrite dans le Traité de Rome.

Article 138 du Traité sur l'Union européenne

(...)

3. Le Parlement européen élaborera des projets en vue de permettre l'élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les Etats membres.

Le Conseil, statuant à l'unanimité, après avis conforme du Parlement européen, qui se prononce à la majorité des membres qui le composent, arrêtera les dispositions dont il recommandera l'adoption par les Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

Le Parlement européen est donc chargé d'élaborer des projets, le Conseil de l'Union européenne devant ensuite statuer à l'unanimité. Depuis l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht, le Parlement européen doit en outre donner un avis conforme sur le texte envisagé par le Conseil.

Depuis l'élection du Parlement européen au suffrage universel, ce dernier a tenté à plusieurs reprises d'élaborer des textes en vue de la mise en oeuvre d'une procédure électorale uniforme.

- En 1982, le Parlement européen a adopté le projet SEITLINGER qui prévoyait la mise en place d'un système proportionnel avec circonscriptions régionales plurinominales en nombre variable et possibilité de coalition au niveau national des listes présentées dans les régions. Ce projet, qui laissait une certaine marge de manoeuvre aux Etats, n'a pu être adopté par le Conseil.

- En 1985, un autre projet a été proposé par M. BOCKLETT, mais il n'a pu franchir le passage de l'adoption par le Parlement européen.

- Enfin, en 1993, le Parlement européen a adopté une résolution présentée par M. de GUCHT. Ce projet avait pour objectif d'harmoniser les éléments fondamentaux des différents systèmes et non de créer une procédure rigoureusement identique pour chacun des Etats membres.

Le projet de GUCHT envisageait la mise en place d'un scrutin proportionnel avec répartition des sièges en tenant compte des suffrages exprimés sur l'ensemble du territoire de l'Etat membre. Le découpage éventuel en circonscriptions était laissé à l'appréciation de chaque Etat. Le projet permettait même le maintien du scrutin uninominal majoritaire, à condition que celui-ci ne soit appliqué qu'à deux tiers des sièges, le dernier tiers étant attribué à la proportionnelle. Il s'agissait donc d'orientations très générales. Néanmoins, ce projet n'a pu aboutir, faute d'accord au sein du Conseil. Il semble même que ce dernier n'ait eu que deux brefs échanges de vues sur ce sujet.

Si 14 Etats membres sur 15 ont pour l'heure opté pour la représentation proportionnelle, cela ne signifie pas que ces Etats soient d'accord sur l'ensemble des aspects du mode de scrutin. En outre, le Royaume-Uni paraît peu disposé à abandonner le mode de scrutin majoritaire.

Il semble aujourd'hui que la mise en place d'une procédure électorale uniforme ne soit pas possible avant plusieurs années. Dans ces conditions, chaque Etat reste entièrement libre de définir son mode de scrutin en fonction de ses intérêts et de ses traditions.

3. La question de la représentation des départements et territoires d'Outre-mer

Le vote des populations des territoires d'Outre-mer aux élections européennes a posé des problèmes juridiques qui pourraient resurgir si le mode de scrutin était modifié.

Les territoires d'Outre-mer n'appartiennent pas à la Communauté européenne, ils lui sont associés. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur la légitimité de leur participation aux élections européennes. Cependant, le Traité de Rome s'applique " à la République française " dont font partie les territoires d'Outre-mer en vertu de la Constitution. Les populations de ces territoires ont donc été appelées à voter pour chacune des élections au Parlement européen.

Dans un arrêt Nicolo du 20 octobre 1989, le Conseil d'Etat a confirmé la légalité de la participation des ressortissants des territoires d'Outre-mer aux élections européennes.

Toutefois, la difficulté risque de resurgir si une réforme du mode de scrutin conduisait à faire éclater la circonscription nationale. En effet, la participation d'entités électoralement autonomes, n'appartenant pas au territoire de la Communauté européenne pourrait être critiquée.

Une autre difficulté se pose, autant pour les départements d'Outre-mer que pour les Territoires d'Outre-mer : l'éclatement éventuel de la circonscription nationale impose d'envisager la constitution de circonscriptions pour l'Outre-mer.

Quelle que soit l'option retenue sur le territoire métropolitain, il n'existe que peu de possibilités pour la représentation de l'Outre-mer. On peut envisager la constitution d'une circonscription unique, dans laquelle les électeurs, compte tenu de l'importance de la population, seraient appelés à désigner trois parlementaires européens. Une autre hypothèse consisterait à créer trois zones géographiques : une zone Pacifique, une zone Océan indien et une zone Amérique. Dans chacune de ces zones, les populations éliraient un représentant au Parlement européen.

Dans un cas comme dans l'autre, on peut craindre que la participation des départements et territoires d'Outre-mer aux élections européennes ne perde toute signification.

Aux dernières élections européennes, le taux de participation a été de 36% en Nouvelle-Calédonie, de 24% à La Réunion, de 23% en Polynésie française, de 17% en Martinique et de 14,5% en Guadeloupe. Si l'enjeu national venait à disparaître, au profit de circonscriptions ne correspondant à aucune réalité humaine, la participation des départements et territoires d'Outre-mer n'aurait vraisemblablement plus qu'un caractère purement formel.

En outre, le Conseil constitutionnel pourrait censurer la création de telles circonscriptions ad hoc.

4. La représentation des Français établis hors de France

La représentation des Français hors de France doit également être examinée dans l'hypothèse d'un éclatement de la circonscription nationale. Le vote dans une circonscription nationale unique présente pour eux l'avantage de la simplicité.

Pour l'avenir, si la circonscription nationale disparaissait, deux solutions pourraient être envisagées : le rattachement à l'une des circonscriptions françaises créées dans le cadre de la réforme du mode de scrutin ou la création d'une circonscription spécifique. Mais cette seconde solution se heurte au faible nombre de Français établis hors de France inscrits sur les listes électorales (196.542 lors des élections européennes de 1994).

Dans la réflexion sur le mode de scrutin, il convient désormais de tenir compte du fait que, dans le cadre de l'application des dispositions du Traité sur l'Union européenne relatives à la citoyenneté, les Français établis dans un autre pays de l'Union européenne peuvent voter dans le pays de leur résidence aux élections européennes. La mise en place d'une procédure complexe pour le vote des Français établis hors de France pourrait inciter ceux d'entre eux qui sont établis dans un pays membre de l'Union européenne à participer aux élections organisées dans ce pays.

5. La difficile question du cumul des mandats et des fonctions

Depuis de nombreuses années, le cumul des mandats et des fonctions fait l'objet de critiques. Des limites ont d'ores et déjà été apportées aux possibilités de cumuls. Le Mouvement européen a récemment mis en place une commission chargée de réfléchir à la réforme du mode de scrutin aux élections européennes et présidée par M. Jean-Claude CASANOVA (5(*)). Dans le rapport publié par cette commission, les auteurs ont demandé l'interdiction du cumul de deux mandats parlementaires ou d'un mandat parlementaire et d'une fonction exécutive dans une collectivité décentralisée.

L'objectif est louable. Le travail au Parlement européen nécessite une pleine implication du parlementaire dans les travaux des commissions et des groupes politiques et le cumul des mandats en France est souvent considéré comme responsable d'un certain absentéisme des députés français au sein de cette Assemblée.

Pour autant, on peut se demander si le remède ne serait pas pire que le mal. L'objectif de toutes les propositions de réforme du mode de scrutin aux élections européennes est le rapprochement entre l'élu et l'électeur. Un tel rapprochement n'est possible que si l'élu européen représente une réalité sur le territoire français, s'il existe véritablement aux yeux de ses électeurs.

On peut se demander si l'exercice du seul mandat de parlementaire européen est susceptible de conduire à un tel rapprochement. Il n'est pas certain qu'un changement de mode de scrutin puisse à lui seul permettre de donner au parlementaire européen un véritable ancrage. Même en envisageant la mise en place d'un scrutin majoritaire uninominal, le parlementaire européen serait élu dans des circonscriptions de près de 700.000 habitants, ce qui ne conduirait qu'à un enracinement limité.

Dans ces conditions, ne faut-il pas reconsidérer la question du cumul des mandats et des fonctions au regard de cette nécessité pour la légitimité du Parlement européen que l'élu représente quelque chose dans son pays d'origine ?

Avant l'adoption de l'Acte du 20 septembre 1976 sur l'élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel, ces représentants étaient désignés par les Parlements nationaux en leur sein. Assurément, le cumul de deux mandats parlementaires pouvait sembler être une gageure au regard des contraintes imposées par chacun de ces mandats, mais ce système présentait au moins l'avantage d'envoyer au Parlement européen des représentants bénéficiant d'un ancrage incontestable dans la vie politique nationale. Et un tel ancrage peut seul favoriser le développement de la légitimité d'une Assemblée par définition très éloignée des peuples appelés à l'élire.

La question du cumul des mandats et fonctions mérite donc une appréciation plus nuancée que celle qui est parfois portée. Quel serait l'intérêt de vouloir associer une meilleure représentation des composantes du territoire national si l'on interdisait à toutes les personnalités bénéficiant d'un ancrage au sein de ces composantes du territoire de présenter leur candidature au Parlement européen ?

Certes, il est nécessaire de prendre en compte le fait que le mandat de parlementaire européen est extrêmement contraignant, compte tenu notamment des déplacements qu'il impose. Il convient toutefois de se demander si ces contraintes temporelles ne sont pas, partiellement au moins, liées à un fonctionnement contestable de l'institution elle-même, dont les activités semblent parfois illimitées.

En tout état de cause, le problème du cumul des mandats et fonctions doit être examiné de manière très approfondie dans le cas du mandat de parlementaire européen.

B. LES OBJECTIFS D'UNE RÉFORME

Le Parlement européen présente des spécificités qui doivent être prises en compte dans la définition des objectifs d'une réforme du mode de scrutin. En l'absence de peuple européen et d'élection véritablement européenne, les élections des représentants au Parlement européen donnent lieu à des débats distincts dans chaque Etat membre. Chaque Etat est doté d'un système de partis qui lui est propre. Dans ces conditions, les élections européennes ne peuvent avoir pour objectif de constituer une majorité destinée à soutenir un gouvernement.

Deux dispositions des traités seulement évoquent la conception traditionnelle du régime parlementaire, à savoir le vote d'approbation de la Commission européenne (instauré par le Traité de Maastricht) et la possibilité de renverser la Commission européenne (disposition présente dans le Traité de Rome). Cette dernière disposition n'a jamais été utilisée avec succès.

Dans le processus décisionnel communautaire, le Parlement européen est appelé à exercer, conjointement avec le Conseil de l'Union européenne, le pouvoir législatif. Son intervention peut prendre des formes variées, allant de l'avis à la co-décision (dans ce cas, le Parlement européen dispose d'un véritable droit de veto sur les textes qui lui sont soumis). Par ailleurs, le Parlement européen est appelé à donner un avis conforme sur certains textes importants et sur des accords internationaux passés par l'Union.

En matière budgétaire, le Parlement européen dispose de pouvoirs étendus puisqu'il décide en dernier ressort sur les dépenses dites non obligatoires, qui représentent aujourd'hui plus de 50% du budget communautaire.

Dans le système décisionnel communautaire, les majorités au Parlement européen se font texte par texte après des négociations entre délégations nationales au sein de chaque groupe politique, puis, éventuellement, entre groupes politiques. Il est nécessaire de prendre en compte cette situation dans une réflexion sur la réforme du mode de scrutin.

La réforme éventuelle du mode de scrutin français pour les élections européennes devrait avoir deux objectifs essentiels :

- améliorer la défense des intérêts de la France au sein du Parlement européen ;

- donner davantage de légitimité à la construction européenne.


La réalisation de ces objectifs implique un ancrage de l'élu européen dans la vie politique nationale car le premier reproche formulé à l'encontre du Parlement européen est son éloignement des réalités du terrain. Les parlementaires européens sont trop éloignés des citoyens, n'ont, dans le système actuel, pas de compte à rendre et sont, en quelque sorte, en apesanteur. Il est incontestable qu'une meilleure assise des élus renforcerait la défense des intérêts français au sein du Parlement européen, même si les parlementaires ont d'ores et déjà de nombreux contacts avec des organisations socio-professionnelles.

En revanche, votre rapporteur n'est pas persuadé que la défense des intérêts français passe nécessairement par le regroupement des élus au sein des deux grands groupes du Parlement européen, comme cela est parfois affirmé.

De fait, deux grands groupes dominent le Parlement européen. Cela signifie-t-il que seule l'appartenance à l'un de ces deux groupes permet de jouer un rôle au sein de l'institution ? Votre rapporteur n'en est pas convaincu. L'acceptation d'un tel postulat conduirait inévitablement à défendre le scrutin majoritaire, qui seul permet une amplification des mouvements du corps électoral.

Il est clair que les travaillistes britanniques ont actuellement une influence considérable au sein du groupe du Parti des socialistes européens, mais cela tient d'abord à leur nombre (63 sur un total de 215 membres) et il est probable que leur influence ne serait guère moindre s'ils avaient constitué un groupe autonome, comme l'avaient d'ailleurs fait les conservateurs lorsque leurs représentants bénéficiaient d'un nombre de sièges comparable.

En revanche, peut-on réellement penser que la délégation française (12 députés) au sein du groupe PPE (Parti populaire européen), qui comprend 173 membres, pèserait bien davantage sur les décisions du Parlement européen si elle était renforcée par les 17 élus français siègeant au groupe UPE (Union pour l'Europe) ?

Votre rapporteur s'attachera donc à examiner les possibilités de modification du mode de scrutin français au regard des objectifs précédemment énoncés, tout en restant attentif à la nécessité d'éviter la mise en place d'un système qui, dans un but louable de rapprochement entre l'élu et l'électeur, conduirait en fait à rendre plus difficile la perception des enjeux du scrutin et conduirait mécaniquement à une participation électorale plus faible encore qu'aujourd'hui.

III. LES HYPOTHÈSES ALTERNATIVES

Quatre hypothèses paraissent envisageables pour remplacer le mode de scrutin actuel : le scrutin majoritaire, le scrutin proportionnel mixte régional et national, le scrutin purement régional et le scrutin proportionnel dans le cadre de quelques grandes circonscriptions.

A. LE SCRUTIN MAJORITAIRE

La modification la plus radicale du mode de scrutin actuel consisterait à introduire le scrutin majoritaire tel qu'il est pratiqué en Grande-Bretagne depuis l'adhésion de ce pays à la Communauté européenne. Dans le cadre actuel, le scrutin ne pourrait comporter qu'un tour, dans la mesure où l'Acte de 1976 qui mentionne le scrutin à deux tours comme une possibilité, enferme la procédure électorale dans une période comprise entre le jeudi et le dimanche de la même semaine. La mise en oeuvre d'un scrutin à deux tours impliquerait donc une modification de la décision du Conseil de 1976.

Ce mode de scrutin impliquerait le découpage du territoire français en 87 circonscriptions qui ne pourraient correspondre, même de manière approximative, au cadre départemental, compte tenu des déséquilibres démographiques entre départements. En revanche, les circonscriptions pourraient être obtenues par regroupement de circonscriptions législatives. Un tel découpage conduirait à l'apparition de circonscriptions entièrement nouvelles. L'une des principales difficultés d'un tel mode de scrutin est qu'il faudrait reprendre entièrement le découpage après chaque élargissement de l'Union européenne dans la mesure où le nombre de représentants français serait appelé à diminuer.

Naturellement, ce mode de scrutin est celui qui rapprocherait le plus l'élu de l'électeur. Toutefois, dans le cadre européen, ce rapprochement resterait limité, chaque parlementaire étant élu en moyenne par 450.000 personnes dans des circonscriptions très vastes. Par ailleurs, on a vu que la vertu traditionnelle du scrutin majoritaire - la constitution d'une majorité large - présentait peu d'intérêt dans le cadre du Parlement européen. En réalité, le véritable progrès qu'entraînerait l'adoption d'un tel mode de scrutin serait dans la possibilité offerte aux électeurs de sanctionner le parlementaire au terme de son mandat. L'élu européen deviendrait ainsi véritablement responsable devant les citoyens. Compte tenu de la distance qui sépare le Parlement européen des citoyens, seul le scrutin majoritaire serait à même de faire naître une telle responsabilité.

Cependant, outre les difficultés pratiques déjà évoquées d'une telle solution, ce mode de scrutin ne permet pas la représentation de l'ensemble des forces politiques du pays, alors même que le fonctionnement du Parlement européen ne nécessite pas l'apparition d'une ample majorité. Si même une telle majorité était souhaitable, elle serait problématique à réaliser, les élections européennes conduisant à la juxtaposition de quinze débats nationaux largement dépendants de la situation intérieure de chaque pays.

Par ailleurs, l'adoption d'un tel mode de scrutin irait à l'encontre de la mise en oeuvre d'une procédure électorale uniforme, quatorze Etats membres ayant pour l'heure mis en oeuvre un scrutin proportionnel. Il est toutefois vrai que, indépendamment de la réforme éventuelle du mode de scrutin français, la réalisation d'une telle procédure électorale uniforme paraît aujourd'hui bien hypothétique.

B. LE SCRUTIN PROPORTIONNEL MIXTE RÉGIONAL ET NATIONAL

Il s'agirait de mettre en place un système attribuant une partie des sièges dans le cadre régional et une autre partie dans le cadre national.

·  En 1988, MM. Adrien ZELLER, Edmond ALPHANDERY et 45 autres députés ont déposé une proposition de loi (6(*)) visant à attribuer deux tiers des sièges dans le cadre des régions et un tiers des sièges dans le cadre du système actuel de liste nationale (cette proposition a été déposée avant que le nombre de parlementaires français passe de 81 à 87). L'objectif de cette proposition de loi était de rapprocher les citoyens de l'Europe tout en leur permettant " d'identifier à côté de leurs préoccupations plus quotidiennes, les engagements nationaux ".

Dans le système proposé par ces députés, certaines régions ne devaient bénéficier que d'un siège qui devait donc être pourvu au scrutin uninominal majoritaire. Les citoyens devaient être appelés à voter deux fois : une fois pour une liste nationale et une fois pour une liste régionale. Le seuil de 5% aurait été supprimé, le mode de scrutin devant permettre à lui seul de limiter le phénomène de dispersion des voix.

·  Plus récemment, la commission mise en place par le Mouvement européen pour étudier la réforme du mode de scrutin a étudié une hypothèse similaire, sans toutefois la retenir. La possibilité envisagée conduirait à attribuer 70 sièges dans le cadre régional et 14 sièges au niveau national (3 sièges étant réservés à l'Outre-mer). Le mode de scrutin serait la représentation proportionnelle au plus fort reste.

Dans ce système, les électeurs ne voteraient qu'une fois, pour une liste régionale. Les sièges nationaux seraient répartis de la manière suivante :

- établissement du nombre de voix obtenues sur l'ensemble du territoire national pour les listes portant la même étiquette et ayant passé entre elles un accord d' " apparentement " ;

- calcul pour chaque ensemble de listes apparentées du nombre moyen de voix par élu ;

- attribution des 14 sièges successivement à chacune des listes qui a la plus forte moyenne de voix par député.

Quelle que soit l'hypothèse retenue, ce mode de scrutin permet de compenser les effets majoritaires induits par l'existence de circonscriptions grâce à l'attribution de sièges au niveau national. Surtout, il permet le maintien d'un débat national sur l'Europe à l'occasion des élections européennes.

Cependant, la complexité de ce système totalement étranger aux habitudes françaises conduit à s'interroger sur les effets qu'il pourrait avoir sur une participation électorale déjà peu élevée. Par ailleurs, il n'est pas certain que la mise en place de deux types d'élus au Parlement européen soit conforme à la Constitution.

C. LE SCRUTIN RÉGIONAL

Le scrutin pourrait se dérouler intégralement dans le cadre des 22 régions actuelles. 84 sièges seraient répartis entre les régions en fonction de la démographie, trois revenant à l'Outre-mer.

·  En 1992, MM. Alain LAMASSOURE et Charles MILLON ont déposé une proposition de loi visant à mettre en oeuvre ce mode de scrutin (7(*)).

·  La commission mise en place par le Mouvement européen s'est récemment prononcée, après avoir examiné plusieurs autres solutions, pour ce mode de scrutin dans le cadre des 22 régions métropolitaines, trois sièges étant réservés à l'Outre-mer.

Une fois le principe du scrutin proportionnel dans le cadre régional retenu, diverses modalités peuvent être envisagées. La répartition des restes peut être faite à la plus forte moyenne ou au plus fort reste selon qu'on souhaite éviter la dispersion ou favoriser les petites listes.

Dans leur proposition de loi, MM. LAMASSOURE et MILLON ont suggéré que, dans les circonscriptions ayant plusieurs représentants à élire, on mette en place le vote préférentiel, c'est-à-dire la possibilité pour l'électeur de modifier l'ordre des candidats sur les listes qui lui sont proposées.

Ce système permettrait évidemment une plus grande personnalisation du scrutin et renforcerait le rôle de l'électeur. Son principal défaut est de déplacer l'enjeu de l'élection à l'intérieur de chaque liste.

Dans le système défendu par la commission du Mouvement européen, la répartition des sièges se ferait de la manière suivante :

Régions

Population

Nombre de sièges

Base démographique par siège

Ile-de-France

10.660.554

16

666.284

Rhône-Alpes

5.350.701

8

668.837

Provence-Côte d'Azur

4.257.907

6

709.651

Nord-Pas-de-Calais

3.965.058

6

660.843

Pays de Loire

3.059.112

5

611.822

Aquitaine

2.795.830

4

698.957

Bretagne

2.795.638

4

698.909

Midi Pyrénées

2.430.663

4

607.665

Centre

2.371.036

3

790.345

Lorraine

2.305.726

3

768.575

Languedoc-Roussillon

2.114.985

3

704.995

Picardie

1.810.687

3

603.562

Haute-Normandie

1.737.247

3

579.082

Alsace

1.624.372

2

812.186

Bourgogne

1.609.153

2

804.576

Poitou-Charentes

1.595.081

2

797.540

Basse-Normandie

1.391.318

2

695.659

Champagne-Ardennes

1.347.848

2

673.924

Auvergne

1.321.214

2

660.607

Franche-Comté

1.097.276

2

548.638

Limousin

722.850

1

722.850

Corse

249.736

1

249.736

Population métropolitaine totale

56.613.992

 
 

Source : " Réformer le mode de scrutin européen ", rapport de la commission présidée par JC. CASANOVA, Mouvement européen - France, La lettre des Européens, hors série n° 1, juin 1996

La première réflexion qui s'impose à la lecture d'un tel tableau est que le scrutin proportionnel serait très sérieusement mis à mal dans un tel système. Quelle signification peut bien avoir la représentation proportionnelle dans une circonscription où deux sièges seulement doivent être pourvus ? A titre de comparaison, pour les élections sénatoriales, le scrutin est proportionnel dans les départements où cinq sièges au moins sont à pourvoir.

Certes, on peut envisager certains correctifs qui conduiraient à limiter le nombre de régions qui se verraient attribuer deux sièges, mais le principe de la représentation proportionnelle serait néanmoins remis en cause. Deux régions seraient même soumises au scrutin majoritaire puisqu'elles ne bénéficieraient que d'un siège. En outre, ce phénomène devrait être accentué à l'occasion des futurs élargissements de l'Union européenne, qui conduiront nécessairement à une réduction du nombre de représentants français au Parlement européen.

Par ailleurs, ce mode de scrutin risque de faire disparaître les enjeux proprement européens de l'élection au profit de débats sur la défense de telle ou telle région auprès des institutions européennes. Les parlementaires européens ne cesseront-ils pas d'être les représentants de la France pour devenir ceux de la Bretagne, de la Corse ou du Limousin ? D'ores et déjà, certaines régions d'Europe ont ouvert des représentations à Bruxelles afin de défendre directement leurs intérêts sur certains dossiers, par exemple les fonds structurels. On peut se demander s'il est souhaitable que ce phénomène soit accentué par la réforme du mode de scrutin.

Malgré les défauts immédiatement perceptibles de ce mode de scrutin, il convient de s'interroger sur sa pertinence en ce qui concerne le rapprochement entre l'électeur et l'élu, souvent évoqué pour justifier la réforme du mode de scrutin. L'élection dans le cadre national conduit à laisser aux organes dirigeants des partis politiques une grande marge de manoeuvre pour la constitution des listes, au risque de voir privilégier des critères sans rapport avec le mandat à exercer. On peut toutefois se demander si la régionalisation du scrutin améliorerait sensiblement la situation dans ce domaine en l'absence de véritable possibilité de sanction de l'élu par l'électeur. Ne risque-t-on pas de voir simplement les organes régionaux des partis prendre le relais des organes nationaux ?

Dans son rapport, la commission mise en place par le Mouvement européen et présidée par M. Jean-Claude CASANOVA fait valoir que " les candidats devront nécessairement avoir un ancrage territorial et bénéficier, indépendamment de leur appartenance politique au plan national, d'une certaine notoriété au plan local, ou du moins régional. " Il est clair que cet ancrage devrait être le principal apport d'un tel mode de scrutin. Cependant, la même commission recommande d'interdire strictement le cumul d'un mandat de parlementaire européen et d'un autre mandat parlementaire ou d'une fonction exécutive dans une collectivité territoriale. Dans ces conditions, ne peut-on craindre que l'objectif d'ancrage territorial et de notoriété de l'élu européen ne soit réduit à peu de choses ? Il s'agit de l'une des difficultés essentielles que pose le mandat de parlementaire européen.

L'organisation du Parlement européen est aujourd'hui adaptée à la situation de parlementaires élus sur liste nationale et n'ayant pas de compte à rendre à leurs électeurs. Ainsi, les parlementaires sont invités à participer à de multiples réunions de groupes et de commissions, en plus des sessions plénières qui, elles-mêmes, tendent à se multiplier. Le calendrier des travaux du Parlement européen est conçu de telle manière que la participation à ces travaux occupe à temps plein un parlementaire consciencieux. Aussi, la proximité de l'électeur, source de légitimité, paraît-elle incompatible avec la participation à la vie d'une institution dont les activités semblent s'étendre sans répit.

Enfin, il convient de signaler que le seul Etat comparable par la taille à la France et ayant opté pour un découpage en circonscriptions - l'Italie - a choisi de créer cinq circonscriptions seulement (8(*)).

En définitive, le choix d'un mode de scrutin dans le cadre des 22 régions actuelles présente de lourds inconvénients pour qui est attaché à l'idée que les élus européens sont les représentants de la France tout entière au Parlement européen.

Il convient désormais de s'interroger sur la possibilité de créer en France quelques grandes circonscriptions pour les élections européennes, qui permettraient peut-être de limiter les inconvénients du mode de scrutin régional.

D. LE SCRUTIN PROPORTIONNEL DANS DE GRANDES CIRCONSCRIPTIONS

Pour limiter les inconvénients précédemment évoqués du mode de scrutin dans le cadre des 22 régions actuelles, on envisage parfois le découpage de la France en grandes circonscriptions électorales, dont le nombre pourrait être compris entre cinq et dix, et regroupant plusieurs régions administratives. Le scrutin demeurerait véritablement proportionnel, les électeurs devant élire plus d'une dizaine de représentants dans chaque circonscription. L'écueil de la résurgence du débat sur l'Europe des régions serait fortement atténué dans ce cadre. La représentation des courants minoritaires continuerait en outre à être assurée.

En fait, le principal défaut de ce système est de n'avoir aucun avantage par rapport au mode de scrutin actuel, tout au moins au regard des objectifs évoqués par votre rapporteur : servir les intérêts de la France au Parlement européen, donner davantage de légitimité à la construction européenne.

Le rapprochement entre l'élu et l'électeur ne serait aucunement assuré, les listes continueraient d'être constituées selon les mêmes principes qu'actuellement. Si, par exemple, le territoire métropolitain était divisé en huit circonscriptions, chacune d'entre elles comprendrait environ sept millions d'habitants, chargés d'élire une dizaine de députés européens. L'intérêt d'une telle évolution en termes de responsabilisation des élus paraît donc limité. En revanche, le débat national sur l'Europe que permet le mode de scrutin actuel pourrait être altéré par ce découpage du territoire.

En définitive, on peut se demander s'il est vraiment indispensable de modifier le mode de scrutin au profit d'un système aussi semblable au cadre actuel.

Au terme de cet examen, au cours duquel votre rapporteur a souhaité évoquer davantage les principes que les modalités techniques, il apparaît qu'aucun mode de scrutin ne paraît présenter d'avantage décisif pour atteindre les objectifs évoqués par votre rapporteur. Le mode de scrutin actuel n'est pas satisfaisant, mais chacune des hypothèses alternatives présente des défauts importants ou n'apporte aucune véritable amélioration à la situation présente.

L'élection européenne et le Parlement européen présentent des spécificités telles qu'aucun mode de scrutin ne semble à lui seul en mesure de remédier à la faiblesse persistante de l'institution européenne élue au suffrage universel : sa légitimité encore fragile. Neuf Etats de l'Union européenne sur quinze ont opté pour le scrutin dans le cadre d'une circonscription nationale unique et semblent se satisfaire d'un tel système. La légitimation du Parlement européen et de ses membres ne passe-t-elle pas aujourd'hui davantage par une évolution de son organisation, de son fonctionnement, plus que par une réforme du système électoral français ?

Depuis de nombreuses années, votre rapporteur est convaincu que l'élection au suffrage universel des parlementaires européens aurait dû être accompagnée de la rédaction d'une " loi fondamentale " définissant les compétences exactes du Parlement européen, précisant clairement ce qu'il peut faire et ce qu'il ne peut pas faire.

Faute d'un tel texte, les citoyens ne sont guère à même de percevoir l'influence que peut avoir leur vote à l'occasion des élections européennes, pour lesquelles l'enjeu n'est pas de constituer une majorité de gouvernement.


Au cours des dernières décennies, le Parlement européen a eu tendance à étendre constamment le champ de ses activités, brouillant par là-même l'image qu'il donnait de lui-même.

Ce débordement s'est traduit ces dernières années par la multiplication des sessions additionnelles à Bruxelles, qui s'ajoutent aux sessions tenues à Strasbourg. Il a également pris la forme d'une multitude de résolutions dans les domaines les plus variés, en l'absence de toute compétence inscrite dans leTraité. Pour prendre un exemple récent, au cours de sa session de septembre 1996, le Parlement européen a notamment adopté des résolutions sur la situation à Chypre, au Burundi et en Indonésie, sur l'incarcération en Russie de M. Alexander NIKITINE, sur les sanctions contre les homosexuels en Roumanie et sur l'expulsion des immigrés illégaux en Europe, tous sujets fort intéressants, mais sur lesquels le Parlement européen ne dispose d'aucune compétence dans le Traité sur l'Union européenne.

Dans ces conditions, on peut se demander si la difficulté de combiner un enracinement local avec un mandat de parlementaire européen ne provient pas de cette incertitude qui entoure le champ des compétences du Parlement européen.

Le renforcement de la légitimité de l'institution parlementaire européenne pourrait donc passer par une définition plus claire de ses compétences, qui donnerait une visibilité plus grande à ses travaux. Il s'agit d'un sujet qui dépasse le cadre de ce rapport et mériterait une analyse approfondie. Quoi qu'il en soit, la modification du mode de scrutin aux élections européennes, malgré son caractère intellectuellement séduisant, ne semble pas à même d'apporter un progrès significatif dans le renforcement de la légitimité du Parlement européen.

EXAMEN DU RAPPORT

La Délégation a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du 4 décembre 1996.

Au cours du débat qui a suivi l'exposé du rapporteur, M. Jacques Genton, président, a rappelé qu'à l'origine, les membres de l'Assemblée parlementaire européenne avaient pour vocation de représenter l'entité européenne et non chacun des Etats membres et que, pour cette raison, les Etats avaient tout fait pour limiter au maximum les compétences de cette Assemblée.

M. Pierre Fauchon a tout d'abord évoqué le cumul des mandats et des fonctions et a fait valoir qu'il paraissait impossible aujourd'hui d'exercer deux mandats parlementaires. Il a revanche estimé qu'un enracinement local était nécessaire, tant aux parlementaires nationaux qu'aux parlementaires européens, et en a conclu que le cumul d'un mandat parlementaire et d'un mandat ou d'une fonction locale devait être autorisé. A propos du mode de scrutin, M. Pierre Fauchon s'est déclaré en accord avec le rapporteur pour constater que les possibilités envisagées pour modifier le mode de scrutin actuel ne rapprocheraient pas l'élu des électeurs, à moins d'envisager un mode de scrutin uninominal majoritaire. Soulignant qu'il faudrait beaucoup de courage pour aller vers un tel système, il a souhaité que le rapport, sans demander la mise en oeuvre d'un tel mode de scrutin, souligne que seule cette réforme aurait une véritable signification. Il a estimé qu'à défaut d'une telle évolution, le mode de scrutin actuel était probablement le moins mauvais, permettant en particulier la mise en place de listes conduites par des personnalités politiques de premier plan. M. Pierre Fauchon a enfin déclaré approuver les propos du rapporteur relatifs à la mise en place d'une loi fondamentale. Il a fait valoir qu'il était de plus en plus indispensable de mettre en oeuvre une Constitution européenne et que ce problème ne pourrait être indéfiniment ignoré.

M. Paul Masson a rappelé que les signataires des traités fondateurs des Communautés européennes se méfiaient profondément des Parlements et souhaitaient avant tout construire un système efficace, tout en lui donnant une touche démocratique. Il a observé que cette manière de faire n'était plus possible aujourd'hui, la construction communautaire souffrant avant tout d'un déficit de légitimité. Approuvant les propos du rapporteur, il a observé qu'il n'existait aucun Parlement au monde, en dehors du Parlement européen, ne disposant d'aucune loi fondamentale pour définir l'étendue de ses compétences. Il a estimé qu'on ne pouvait attendre aucune amélioration d'une réforme du mode de scrutin et qu'une telle réforme serait très mal perçue par l'opinion à un moment où les difficultés de la France ne font pas de ce problème un sujet prioritaire.

M. Daniel Millaud a évoqué l'incohérence de la situation dans laquelle se trouvent actuellement les territoires d'Outre-mer au regard du droit communautaire. Les territoires d'Outre-mer n'appartiennent pas à la Communauté européenne en vertu du Traité de Rome, mais leurs populations votent néanmoins aux élections européennes en vertu du principe d'indivisibilité de la République inscrit dans la Constitution. De même, le statut de la Polynésie française confère au territoire la compétence d'autoriser ou non l'entrée des étrangers en Polynésie, mais cette compétence ne s'applique pas aux ressortissants communautaires en vertu du principe de non-discrimination qui sous-tend l'ensemble du droit communautaire. M. Daniel Millaud a estimé que la situation actuelle n'était plus acceptable, que certains partenaires de la France avaient trouvé des solutions originales pour leurs territoires respectifs, et qu'il convenait de redéfinir les relations entre la Communauté européenne et les territoires d'Outre-mer dans le respect de l'organisation particulière de ces territoires prévue par l'article 74 de la Constitution.

M. Pierre Lagourgue a fait valoir que le mode de scrutin actuel ne permettait que très rarement et de manière marginale la représentation des départements d'Outre-mer au Parlement européen. Rappelant que les départements d'Outre-mer comptent presque deux millions d'habitants, il a souhaité que, quelle que soit la solution retenue, on réfléchisse au moyen d'améliorer la représentation de ces départements au Parlement européen. Il a enfin observé que, dans cette perspective, le mode de scrutin uninominal majoritaire serait probablement le meilleur.

M. Emmanuel Hamel a estimé que le mode de scrutin actuel était le moins mauvais et qu'il n'était pas souhaitable de le modifier.

En réponse aux orateurs, M. Christian de La Malène a tout d'abord précisé qu'il ne plaidait pas pour le cumul de mandats parlementaires, mais qu'il estimait nécessaire que les parlementaires européens bénéficient d'un enracinement local. A propos du mode de scrutin, il a suggéré que la délégation, sans proposer un tel mode de scrutin, souligne les avantages du mode de scrutin uninominal majoritaire. Evoquant la question de la loi fondamentale définissant les compétences du Parlement européen, il a rappelé qu'il défendait cette idée depuis longtemps, mais qu'elle impliquait un débat difficile entre ceux qui souhaitent que le Parlement européen soit doté de compétences très étendues et ceux qui plaident pour des compétences plus limitées. Il a observé que le Parlement européen lui-même s'accommodait très bien de la situation actuelle, craignant que ses compétences ne soient figées dès lors qu'elles seraient inscrites dans une loi fondamentale.

M. Christian de La Malène a ensuite rappelé que les départements d'Outre-mer, du fait de leur statut de département et de leur ultra-périphicité, bénéficiaient d'avantages importants, mais subissaient également certaines contraintes et que des améliorations étaient sans doute possibles. Il a enfin estimé que les territoires d'Outre-mer bénéficiaient bel et bien d'une organisation particulière conformément à l'article 74 de la Constitution, même si leurs rapports avec la Communauté européenne pouvaient ne pas paraître satisfaisants.

La délégation a adopté à l'unanimité le rapport d'information ainsi que les conclusions résultant du débat.

CONCLUSIONS

La Délégation,

- constate qu'aucun mode de scrutin envisageable pour les élections européennes n'est susceptible d'apporter un remède significatif aux insuffisances découlant du mode de scrutin actuel qui présente l'avantage de permettre un débat national sur les questions européennes ;

- estime que, si une réforme devait néanmoins voir le jour, le scrutin uninominal majoritaire, malgré les défauts qui lui sont inhérents, serait seul à même de conduire au rapprochement entre l'électeur et l'élu nécessaire à une meilleure expression de la démocratie ;

- considère que la réforme du mode de scrutin ne peut à elle seule conforter la légitimité et la place du Parlement européen au sein des institutions communautaires et souligne, à cet effet, la nécessité d'une loi fondamentale définissant clairement les compétences du Parlement européen.

ENTRETIENS DU RAPPORTEUR

- M. Klaus HÄNSCH, président du Parlement européen ;

- Mme Pervenche BERES, député européen, groupe du Parti des Socialistes Européens (P.S.E.) ;

- M. Jean-Louis BOURLANGES, député européen, groupe du Parti Populaire Européen (P.P.E.) ;

- Mme Nicole FONTAINE, vice-présidente du Parlement européen, groupe du P.P.E. ;

- M. Jean-Claude PASTY, président du groupe de l'Union pour l'Europe au Parlement européen (U.P.E.) ;

- M. René PIQUET, président du groupe de la Gauche Unitaire Européenne (G.U.E.) ;

- M. Konrad Karl SCHWAIGER (Allemagne), député européen, groupe du P.P.E. ;

- M. Tom SPENCER (R-U), député européen, groupe du P.P.E. ;

- M. Yves VERWAERDE, député européen, groupe du P.P.E.



(1) Proposition de loi tendant à rapprocher la Communauté européenne des citoyens de MM. Adrien ZELLER, Edmond ALPHANDERY et plusieurs de leurs collègues, n° 499, 21 décembre 1988.

Proposition de loi tendant à modifier le mode de scrutin des représentants de la France au Parlement européen de MM. Alain LAMASSOURE et Charles MILLON, n° 3184, 17 décembre 1992.

(2) Bulletin des commissions du Sénat, réunion du mardi 30 avril 1996, p. 3841.

(3) Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 1986

(4) JO Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 21 juin 1977, p. 3988

(5) Réformer le mode de scrutin européen, rapport de la commission présidée par Jean-Claude CASANOVA, Mouvement européen - France, La lettre des Européens, hors série n° 1, juin 1996.

(6) Proposition de loi tendant à rapprocher la Communauté européenne des citoyens de MM. Adrien ZELLER, Edmond ALPHANDERY et plusieurs de leurs collègues, n° 499, 21 décembre 1988.

(7) Proposition de loi tendant à modifier le mode de scrutin des représentants de la France au Parlement européen, n° 3184, 17 décembre 1992.

(8) En Allemagne, le choix est laissé aux partis entre liste nationale et liste au niveau des Länder, qui sont au nombre de 17. Seule la CDU-CSU présente des listes au niveau des Länder.