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Rapport n° 212: Mission Nouvelle-Calédonie


M. Roland du LUART, Sénateur


Commission des Finances -Rapport d'information 212 - 1996/1997

Table des matières







N° 212

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 6 février 1997.

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 février 1997.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) à la suite d'une mission effectuée en Nouvelle-Calédonie du 2 au 16 septembre 1996,

Par M. Roland du LUART,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard ; François Trucy, secrétaires  ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

Territoires et départements d'outre-mer. - Nouvelle Calédonie - Rapports d'information.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les accords de Matignon, signés à Paris le 26 juin 1988, ont ouvert une période de paix civile et de stabilité pour la Nouvelle-Calédonie.

La loi référendaire du 9 novembre 1988, qui traduit les modalités d'un retour à un fonctionnement normal du territoire, a fixé un délai de dix ans avant le scrutin d'autodétermination que les différentes parties signataires sont convenues d'organiser. L'article 2 dispose, en effet, : "Entre le 1er mars et le 31 décembre 1998, les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie seront appelées à se prononcer par un scrutin d'autodétermination, conformément aux dispositions de l'article 53 de la Constitution, sur le maintien du territoire dans la République ou sur son accession à l'indépendance".

Alors que le terme ratifié par le peuple français approche, la commission des finances a estimé utile de dresser un bilan de l'important volet économique et financier contenu dans les accords de Matignon et le statut de 1988. Le rapporteur spécial, chargé des crédits de l'Outre-mer, M. Roland du Luart, s'est ainsi rendu en Nouvelle-Calédonie du 2 au 16 septembre 1996 afin de rassembler sur pièces et sur place toutes les informations lui permettant d'effectuer ce bilan.

Cette démarche révèle l'intérêt du Sénat et la cohérence de son action puisque la commission des lois avait effectué, en juillet 1992, une mission dans le Pacifique sud, dont l'un des objets était de dresser un tout premier bilan de la mise en place des institutions issues de la loi référendaire du 9 novembre 1988 1(*).

Au cours d'un séjour relativement long de deux semaines, votre rapporteur spécial a procédé à une cinquantaine d'auditions et a parcouru les trois provinces composant le territoire. Outre les services de l'Etat sur place, il a rencontré la plupart des représentants du monde politique, économique et social calédonien.

D'emblée, un constat s'impose : nul ne souhaite aujourd'hui revivre les heures tragiques connues au cours des années 1980. Le rejet de la violence semble un acquis que tous les interlocuteurs de votre rapporteur spécial ont souhaité irréversible. Cette unanimité a même conduit les protagonistes des accords de 1988 à engager, dès la fin de 1995, des discussions afin de trouver une alternative au référendum prévu en 1998 et dont le résultat risquerait de raviver des plaies qu'il serait irresponsable de vouloir ouvrir à nouveau.

Le bilan dressé dans les pages suivantes constitue une seconde source de consensus. Au-delà des convictions des uns et des autres, de leur place au sein de la société calédonienne, les analyses faites autour du fonctionnement du volet économique et financier des accords de Matignon se recoupent très largement pour aboutir au plan du présent rapport :

- L'objectif de rééquilibrage du territoire au profit de la composante mélanésienne de la population supposait incontestablement la mise en oeuvre d'instruments novateurs, traduisant une volonté politique forte : la création des provinces ; l'institution d'une péréquation significative de la ressource fiscale et budgétaire ; un engagement financier important de l'Etat et des collectivités publiques à travers les contrats de développement des provinces, les conventions Etat-Territoire ou le contrat de ville de Nouméa ; les moyens donnés à des structures originales, tels l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier ou l'Institut calédonien de participation.

- De fait, la mobilisation de ce faisceau d'instruments a abouti très concrètement à un développement remarquable du territoire en infrastructures publiques telles que routes et installations sanitaires ou scolaires, tous domaines dans lesquels les communes, hors agglomération de Nouméa, accusaient encore un retard incontestable à la fin des années 1980.

Cependant, le secteur privé tarde à prendre le relais de l'investissement public. Les atouts économiques importants dont jouit la Nouvelle-Calédonie continuent de faire l'objet d'une valorisation insuffisante, en grande partie du fait des blocages structurels dont continue de souffrir la société calédonienne.

Le volontarisme politique, l'élan des accords de Matignon trouvent ainsi leurs limites. Pis : l'entretien des investissements publics créés depuis 1989 en province Nord et, pour une moindre mesure, dans la province des Iles Loyauté présente un coût en fonctionnement que ces collectivités, par manque d'activités économiques susceptibles de leur acquérir des bases fiscales, ne seront pas capables d'assumer dans les années à venir.

C'est la portée même de la provincialisation qui est ainsi mise en péril.

- Face à cet essoufflement des mécanismes mis en place voici plus de huit ans, de nouvelles perspectives méritent d'être dessinées afin d'assurer un socle pérenne à la paix retrouvée en Nouvelle-Calédonie.

En particulier, la conviction de votre rapporteur spécial est que rien de solide ou sérieux ne pourra être fait sans l'implantation d'une activité industrielle à forte valeur ajoutée, centrée autour du traitement du nickel, en province Nord.

*

* *

Le présent rapport doit beaucoup à la qualité des réflexions de chacun des interlocuteurs que votre rapporteur a rencontrés sur le territoire ainsi qu'à leur amour profond de la Nouvelle-Calédonie. Qu'ils soient tous ici remerciés d'avoir su lui faire partager cet attachement viscéral pour cette terre de France, située à près de 20.000 kilomètres de la métropole.

Afin de faciliter la lecture du présent rapport :

1 Franc CFP = 0,055 Franc français

1 Franc français = 18,18 Francs CFP.


CHAPITRE PREMIER

LE CADRE FIXE PAR LE STATUT DE 1988 : LE PARI VOLONTARISTE DU REEQUILIBRAGE

Le texte des accords de Matignon revendique d'emblée "l'ouverture d'une perspective nouvelle pour la Nouvelle-Calédonie, garantissant une paix durable fondée sur la coexistence et le dialogue, fondée également sur la reconnaissance commune de l'identité et de la dignité de chacune des communautés présentes sur le territoire, reposant sur un développement économique, social et culturel équilibré de l'ensemble du territoire, sur la formation et la prise de responsabilités de l'ensemble des communautés humaines que le peuplent (...)".

Le statut de 1988, appliquant ces principes, a créé trois séries d'instruments au service d'un "développement économique, social et culturel équilibré de l'ensemble du territoire" :

- la création des provinces,

- la mise en place d'une forte péréquation de la ressource fiscale et budgétaire,

- la mise en oeuvre des contrats de développement ainsi que de structures spécifiques de soutien à l'action économique.

I. L'ARMATURE INSTITUTIONNELLE : LA "PROVIN-CIALISATION"

La volonté de créer de nouvelles collectivités décentralisées apparaît dès le statut de 1984 avec le transfert du Territoire vers les régions de compétences dans les domaines économique, social et culturel.

Le statut de novembre 1988 constitue une seconde révolution juridique après celle de 1984 puisque les provinces se voient dotées d'une compétence de droit commun et que le Territoire, tout comme l'Etat, ne dispose désormais que d'une compétence d'attribution définie par la loi statutaire.

L'économique et le social continuent cependant de former la base des attributions des provinces.

La Nouvelle-Calédonie a ainsi été dotée de trois provinces : Nord, Sud et Iles Loyauté.

Si les provinces du Nord et du Sud présentent des superficies comparables, la première ne compte que 40 000 habitants à forte majorité mélanésienne cependant que la seconde regroupe 135 000 habitants, dont la plus grande partie de la population européenne.

Quant à la province des Iles Loyauté, presque exclusivement mélanésienne (ou polynésienne à Ouvéa), elle ne compte que 20 000 habitants au recensement de 1996.

A. LES PROVINCES : UNE VOCATION GÉNÉRALISTE ET UN RÔLE DÉTERMINANT EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

L'article 7 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 dispose que "chaque province est compétente dans toutes les matières qui ne sont pas réservées, soit par la présente loi, à l'Etat et au Territoire, soit par la législation en vigueur, aux communes."

En pratique, les provinces agissent principalement dans les domaines suivants :

- Gestion du secteur de la santé par les directions provinciales de l'action sanitaire et sociale (DPASS), la réglementation restant du ressort du Territoire. Ce groupe de compétences recouvre donc la formation et le recrutement du personnel de soins, le financement de l'aide médicale gratuite (AMG), la construction et la gestion des circonscriptions médicales, la prévention sanitaire.

- Définition des programmes d'habitat, d'urbanisme et de construction, les principes directeurs du droit de l'urbanisme continuant de relever de la compétence du Territoire.

- Droit coutumier et droit foncier.

- Mise en place des infrastructures de transport : routes, aéroports et ports.

- Enseignement : dépenses de fonctionnement de l'enseignement primaire ; au même titre que les départements en métropole, construction et entretien des collèges du premier degré ainsi que formation continue des enseignants du premier degré, dont la formation initiale reste assurée par l'Etat et le Territoire.

- Sport, tourisme et action culturelle, le Territoire devant cependant continuer de fournir les équipements sportifs et culturels d'intérêt territorial.

- Développement économique.

Les provinces ont deux types d'action en matière de développement économique : directes et indirectes.

En application de l'article 139 de la loi du 22 janvier 1988, portant statut du Territoire de la Nouvelle-Calédonie, trois sociétés d'économie mixte de développement (SEM) ont ainsi été constituées :

- Promo-sud, société de développement de la province Sud ;

- Sofinor, société de financement et d'investissement de la province Nord ;

- Sodil, société de développement et d'investissement de la province des Iles Loyauté.

Les provinces détenaient, en 1996, individuellement respectivement 68 % de Promo-sud, 75 % de Sofinor et 79,5 % de la Sodil, le reste des actions se partageant entre les banques de la place, l'Institut Calédonien de Participation (ICAP) et quelques actionnaires minoritaires.

Chaque SEM a clairement orienté ses interventions autour d'un pôle précis :

- Pour Promo-sud : le tourisme avec la société des hôtels de Nouméa (SHN-Hôtel Le Méridien).

- Pour la Sofinor : les mines avec la Société des mines du Sud Pacifique (SMSP).

- Pour la Sodil : le transport et l'hôtellerie.

Dans ce cadre, la Sodil avait initialement concentré ses engagements très majoritairement dans la Société maritime des Iles Loyauté (SMIL), exploitant du transbordeur Président Yeiwené. La mise en liquidation de la SMIL a cependant été prononcée par le tribunal de commerce de Nouméa le 5 mai 1996.

Au titre des actions indirectes, chaque province a adopté un "code" spécifique qui recense les dispositions générales et les modalités d'application du régime d'aides.

Le code des investissements de la province Sud s'adresse de façon générale aux principaux secteurs d'activités mais a concerné prioritairement depuis 1990 le tourisme et l'aquaculture.

Pour le secteur des services marchands, seules les entreprises implantées en-dehors du Grand Nouméa sont susceptibles d'obtenir un agrément.

Evolution du montant des aides attribuées par la province Sud
au titre du code des investissements de 1991 à 1995

En milliers de francs CFP

 

1991

1992

1993

1994

1995

Total

Artisanat

50.122

0

69.264

26.609

9.276

155.271

Industrie

29.195

91.777

29.492

7.860

41.199

199.523

Tourisme

6.024

95.705

163.868

68.283

22.089

355.969

Services marchands

10.510

15.995

8.823

14.727

4.127

54.182

Pêche-Aquaculture

24.532

20.084

187.618

45.931

1.500

279.665

Sous-total (1)

120.383

223.561

459.065

163.410

78.191

1.044.610

Agriculture

18.729

15.594

61.912

24.348

7.761

128.344

Elevage

42.963

39.698

44.513

58.384

59.859

245.417

Sous-total (2)

61.692

55.292

106.425

82.732

67.620

373.761

Total général (1) + (2)

182.075

278.853

565.490

246.142

145.811(1)

1.418.371

Source : Province Sud

(1) Environ 8 millions de francs
.

Le code de développement de la province Nord a institué des aides pour les infrastructures primaires, l'investissement, l'équipement, les contrats de licence de fabrication, l'accompagnement, la gestion, l'installation professionnelle, l'autofinancement de démarrage, l'acquisition de véhicules professionnels, la formation professionnelle, la création d'emploi et la recherche de débouchés personnels.

Sur la période 1992-1994, les aides financières au titre du code de développement de la province Nord ont représenté plus de 1,3 milliard de francs CFP (plus de 70 millions de francs français), essentiellement dans le secteur rural, l'artisanat et le tourisme.

La répartition sectorielle des aides a été conjoncturellement bouleversée en 1995 par le soutien apporté à deux projets d'aquaculture représentant à eux seuls 55 % du montant des investissements primés.

Montant des aides attribuées par la province Nord
au titre du code de développement en 1995

En francs CFP

Secteur

Nombre de dossiers

Investissement

Subvention d'équipement

Subvention de fonctionnement

Emplois primés

Artisanat/entreprise

12

201.308.000

65.184.000

13.911.000

6

Artisanat/rural

2

7.699.000

1.425.000

 

0

Commerce

7

7.372.000

2.320.000

5.073.000

2

Aquaculture

2

444.137.000

176.574.000

21.000.000

0

Rural

34

36.412.000

14.938.500

1.265.000

0

Tourisme

6

13.349.000

5.612.000

4.740.000

9

Transport/roulage

12

98.772.000

19.756.000

1.000.000

0

Divers (1)

8

 
 

17.805.496

0

Total

83

809.049.000

285.809.500

64.794.496

17

Source : Province Nord

(1) comprend les projets non classés par ailleurs ainsi que les aides à divers organismes (AICA, Chambre d'agriculture, Comités de Foires...).

Enfin, le code provincial d'aide au développement économique des îles Loyauté touche les quelques secteurs économiques représentés dans ces îles, à l'exception du secteur des services non-marchands : agriculture, services, tourisme et artisanat.

Le montant cumulé de l'aide accordé depuis 1990, soit un peu moins de 800 millions de francs CFP (44 millions de francs français), est de moitié inférieur à celui consenti respectivement par les provinces Nord et Sud.

En outre, le niveau du soutien accordé est très irrégulier. L'année 1994 a ainsi été marquée par une hausse significative, non consolidée en 1995, correspondant au financement de trois importants projets hôteliers répartis dans chaque île principale.

B. L'ETAT ET LE TERRITOIRE : DES COMPÉTENCES D'ATTRIBUTION

Même dotés de compétences d'attributions, l'Etat et le Territoire ont conservé des prérogatives étendues.

Traduction du principe de "l'Etat impartial et au service de tous" voulu par les accords de Matignon, la fonction de Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie regroupe les missions de représentant de l'Etat et d'exécutif du Territoire.

1. L'Etat (article 8 du statut)

L'Etat conserve une compétence exclusive dans les domaines relevant de missions de souveraineté :

- relations internationales (politiques, commerciales, financières...) ;

- contrôle de l'immigration et des étrangers ;

- monnaie, crédit et changes ;

- défense ;

- maintien de l'ordre public et sécurité civile.

Il définit les principes "directeurs" régissant les matières pour lesquelles des adaptations sont rendues nécessaires par les spécificités ou les intérêts locaux :

- fonctionnement et organisation de la justice, droit civil, droit du travail, fonction publique d'Etat...,

- droit du sol et du sous-sol,

- enseignement,

- communication audiovisuelle.

Parallèlement, le titre IV du statut de 1988 confère au Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie la double compétence de représentant de l'Etat (article 64 du statut) et d'exécutif du Territoire (article 65).

A ce dernier titre, le Haut-Commissaire "prépare et exécute les délibérations du Congrès et de sa commission permanente et notamment le budget". Il "nomme à tous les emplois des services territoriaux".

Enfin, l'article 68 de la loi référendaire a institué auprès du Haut-commissaire un comité consultatif, réuni au moins une fois par mois, composé du président et d'un vice-président de chacune des trois assemblées de province ainsi que du président et de l'un des vice-présidents du Congrès du Territoire.

2. Le Territoire (article 9 du statut)

Le Territoire a reçu, en premier lieu, une mission de mise en cohérence des pratiques dans un certain nombre de secteurs dont la gestion relève des provinces. A ce titre, il est chargé notamment de réglementer des matières telles que la santé et la protection sociale, la circulation et les transports routiers, les assurances et les marchés publics. Il fixe les principes directeurs du droit de l'urbanisme.

Le Territoire conserve également dans ses prérogatives plusieurs domaines relevant du service public ou d'intérêt public territorial : construction, équipement et gestion des établissements de soins d'intérêt territorial ; réseau routier d'intérêt territorial et communication par voie maritime ou aérienne d'intérêt territorial ; ouvrages de production ou de transport d'énergie électrique, abattoirs, équipements portuaires et aéroportuaires, d'intérêt territorial ; organisation de manifestations sportives et culturelles, équipements sportifs et culturels, d'intérêt territorial.

Le Territoire est compétent en matière de droit du travail.

Toutefois, la fonction principale exercée par le Territoire consiste dans la définition du régime fiscal et la redistribution des ressources aux autres collectivités.

Malgré la création de l'impôt sur les sociétés (1975) et de l'impôt sur le revenu (1982), le régime fiscal de la Nouvelle-Calédonie, plus encore que le régime métropolitain, est caractérisé par l'importance de la fiscalité indirecte, qui représente environ 65 % des recettes. Le budget du Territoire est alimenté principalement par des taxe sur les marchandises et les produits importés, mais la taxe sur la valeur ajoutée n'existe pas. Une taxe générale sur les prestations de services (TGPS), d'inspiration proche de la TVA, a simplement été mise en oeuvre, à titre temporaire, du 1er février 1994 au 1er février 1996.

Sur la base du budget primitif pour 1996, les recettes fiscales attendues comprenant les droits de douane et les redevances diverses s'élèvent à un peu plus de 50 milliards de francs CFP (2,75 milliards de francs français et 80 % des ressources du budget du Territoire) répartis ainsi :

- impôts directs : 17,4 milliards de francs CFP (environ 960 millions de francs français) dont :

 impôt sur le revenu des personnes physiques : 6 milliards de francs CFP (330 millions de francs français),

 impôt sur les sociétés : 4,65 milliards de francs CFP (256 millions de francs français),

 patente : 2,54 milliards de francs CFP (140 millions de francs français) ;

- impôts indirects : 32,8 milliards de francs CFP (1,8 milliard de francs français) dont :

 taxe générale à l'importation : 13,7 milliards de francs CFP (750 millions de francs français),

 taxe de consommation sur les produits importés : 4 milliards de francs CFP (220 millions de francs français).

Le taux de prélèvement fiscal approchait ainsi 20 % du produit intérieur brut (en 1995) contre 29 % en France métropolitaine. La différence est beaucoup plus nette encore si les prélèvements sociaux sont pris en compte (respectivement 26 % et 44 % du PIB).

Sans être un "paradis fiscal", la Nouvelle-Calédonie dispose incontestablement d'un régime plus favorable que celui mis en oeuvre en métropole :

- taux marginal de 40 % pour l'imposition sur le revenu des personnes physiques ;

- taux de l'impôt sur les sociétés fixé à 30 %, sauf pour les mines et la métallurgie où le taux est de 35 % ; toutefois, ces secteurs sont les seuls à bénéficier de dispositifs de "carry back" qui en réduisent fortement le poids ;

- imposition réduite des revenus de l'épargne avec un taux de 10 % pour l'impôt sur le revenu des créances, dépôts et cautionnements (IRCDC) et de 8 % pour l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières (IRVM).

En contrepartie, les droits et les taxes applicables à l'importation sont particulièrement élevés et contribuent à la cherté du coût de la vie sur une île qui doit importer une forte proportion des biens qu'elle consomme. Ils comprennent :

- des droits de douane dont le taux varie de 0 % à 20 %, auxquels sont assujettis tous les produits importés originaires des pays autres que les Etats membres de l'Union européenne (CEE), les départements d'outre-mer (DOM), les pays et territoires d'outre-mer associés à l'Union européenne (PTOM) et les Etats africains et malgaches associés (EAMA) signataires de la Convention de Yaoundé du 29 juillet 1969 ;

- des taxes qui concernent toutes les importations quelle que soit leur provenance :

 la taxe générale à l'importation (TGI) qui comprend 6 taux variant de 0 % à 41 %,

 la taxe spéciale de 2,25 %;

 la taxe de péage (droit de quai) de 1 % applicable à toutes les marchandises importées par voie maritime.

Pour protéger l'agriculture et l'industrie de transformation locales, des taxes conjoncturelles sont perçues sur les marchandises importées concurrentes de marchandises fabriquées localement.

Enfin, la France et le Territoire de la Nouvelle-Calédonie ont signé en 1983 une convention fiscale en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale, en matière d'impôt sur le revenu, d'impôt sur les sociétés et de droits d'enregistrement. Elle constitue à ce jour la seule convention fiscale signée au sein de la République française, les autres territoires et collectivités d'outre-mer n'en étant pas dotés.

C. LES COMMUNES : LES "OUBLIÉES" DU STATUT

Créées en 1969, les trente-trois communes du territoire disposent du libre et plein exercice de leurs compétences depuis le 1er janvier 1991, en application de la loi du 29 décembre 1990 qui a mis fin à la tutelle administrative et financière, conformément à l'une des dispositions des accords de Matignon. L'urbanisme et le développement économique restent toutefois du ressort des provinces.

Le statut de 1988 ne mentionne cependant qu'indirectement les communes et ne leur accorde aucune place définie dans la nouvelle organisation institutionnelle du territoire.

II. L'ARMATURE FINANCIERE : LA MISE EN PLACE D'UNE FORTE PEREQUATION DE LA RESSOURCE FISCALE ET BUDGETAIRE

Le rééquilibrage entre la région de Nouméa et les provinces à majorité kanak passe, à l'intérieur du cadre institutionnel décrit ci-dessus, par une forte péréquation des ressources levées sur le territoire calédonien.

A cette péréquation interne gérée par le Congrès du Territoire s'ajoutent les dotations que l'Etat français verse aux collectivités calédoniennes.

Le budget du Territoire devient ainsi une structure de redistribution et de péréquation au profit des provinces et des communes. En contrepartie, toutefois, ces catégories de collectivités apparaissent pratiquement dépourvues de ressources propres.

A. LE BUDGET DU TERRITOIRE, STRUCTURE DE REDISTRIBUTION AU PROFIT DES PROVINCES ET DES COMMUNES

Le budget primitif pour 1996 voté par le Congrès du Territoire prévoyait un montant de dépenses, sur la section de fonctionnement, égal à 58,5 milliards de francs CFP (environ 3,2 milliards de francs français).

Dans ce total, une proportion proche des trois-quarts retourne aux trois provinces et aux trente-trois communes :

- 37,8 milliards de francs CFP (un peu plus de 2 milliards de francs français) au titre de diverses "participations" à caractère péréquateur,

- 4,9 milliards de francs CFP (270 millions de francs français) au titre du reversement des centimes additionnels votés par ces catégories de collectivités.

Les dispositions relatives aux modalités de calcul des participations du Territoire aux budgets locaux ont généralement été fixées par le législateur en proportion des recettes fiscales perçues à l'initiative du Congrès.

La baisse prévisible de ces recettes, du fait notamment de la suppression de la taxe générale sur les prestations de service, a ainsi justifié une contraction de 1,8 % du montant des participations et reversements aux provinces et aux communes dans le budget primitif de 1996.

1. L'action péréquatrice du budget du Territoire au profit des budgets des provinces

La péréquation exercée par le Territoire au bénéfice des provinces obéit aux règles fixées par les articles 33 et 35 du statut de 1988. Elle repose sur le versement d'une dotation de fonctionnement et d'une dotation d'équipement dont la répartition favorise les provinces du Nord et des Iles Loyauté.

L'article 33 du statut dispose que la dotation de fonctionnement des provinces est assurée par le budget du Territoire dont elle constitue une dépense obligatoire.

La somme des dotations de fonctionnement des trois provinces devait représenter au moins 15 % en 1989 des dépenses ordinaires du budget de 1988 du Territoire, diminuées de la charge de la dette, des dépenses de fonctionnement des institutions du Territoire, de la participation du budget ordinaire aux dépenses d'équipement et d'investissement, des contributions obligatoires du Territoire, des remboursements de droits indûment perçus et des reversements à des collectivités et établissements publics.

En 1990, cette somme devait représenter au moins 80 % de la base ainsi définie diminuée de la dotation de fonctionnement des conseils coutumiers créés par le statut.

Depuis 1991, la dotation de fonctionnement des provinces évolue comme les recettes fiscales du territoire.

La dotation de fonctionnement est répartie à raison de 50 % pour la province Sud, 32 % pour la province Nord et 18 % pour la province des Iles Loyauté 2(*).

L'article 35 du statut prévoit que la dotation d'équipement des provinces est assurée par le Territoire dont elle constitue également une dépense obligatoire.

La somme des dotations d'équipement des trois provinces est au moins égale à 4 % des recettes fiscales du territoire.

La dotation d'équipement est répartie à raison de 40 % pour la province Sud, 40 % pour la province Nord et 20 % pour la province des Iles Loyauté.

Dans le budget primitif du Territoire pour 1996, les dotations de fonctionnement atteignent environ 28 milliards de francs CFP (1,54 milliard de francs français), dont 14 milliards de francs pour la province Sud, 9 milliards de francs pour la province Nord et 5 milliards de francs pour la province des îles Loyauté.

La dotation de l'article 35 est de 1,9 milliard de francs CFP (environ 105 millions de francs français).

2. L'action péréquatrice du budget du Territoire au profit des budgets des communes

Cette action péréquatrice, instituée par la loi n° 69-5 du 3 janvier 1969 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances3(*), ne présente pas le même caractère radical que celle prévue au profit des provinces :

- les critères de répartition retenus pour le volet "fonctionnement" du fonds intercommunal de péréquation comprennent des éléments représentatifs des charges assumées par les communes ; le résultat n'est donc pas nécessairement défavorable aux communes de la province Sud ;

- les dispositions relatives au FIP - équipement ne fixent de contraintes ni pour le niveau de participation du Territoire ni pour les clés de répartition de ses ressources, même si, dans la pratique, celles-ci se révèlent identiques à celles prévues par l'article 35 du statut pour les provinces.

L'article 9-1 de la loi du 3 janvier 1969 précitée prévoit qu'un fonds intercommunal de péréquation pour le fonctionnement des communes (FIP-fonctionnement) reçoit une quote-part des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget territorial. Cette quote-part, qui ne peut être inférieure à 15 % des recettes fiscales, est fixée chaque année par décret sur proposition du ministre chargé des territoires d'outre-mer, après consultation du Congrès et avis du Haut-commissaire de la République. Elle fait le cas échéant, l'objet d'une régularisation a posteriori lorsque l'assiette de calcul s'est révélée plus favorable que prévue. Il n'est pas prévu explicitement en revanche de régularisation à la baisse en cas de rendement des impositions inférieur aux prévisions.

Le FIP-fonctionnement, dont le montant s'est élevé à 7,2 milliards de francs CFP (400 millions de francs français) pour l'exercice 1996, est réparti par un comité de gestion comprenant des représentants de l'Etat, du Territoire et des communes, pour une part au prorata du nombre d'habitants, pour une autre part compte tenu des charges.

Les critères de répartition adoptés par le comité de gestion, inchangés depuis 1987, sont les suivants :

Population

43 % (ce taux ne peut excéder 50 %)

Routes

27 % (avec coefficient de pondération 3 pour les voies urbaines, 2 pour les routes municipales et 1 pour les chemins ruraux)

Scolarisation

20 %

Superficie

4 %

Eloignement

3 % (avec un coefficient de majoration pour prise en compte de l'insularité)

Charges

3 %

Ces critères reposent sur des données actualisées annuellement.

Le comité de gestion du FIP-fonctionnement peut en outre décider de garantir, sur les ressources du fonds, les emprunts souscrits par les communes. Dans la pratique, l'aval du FIP semble être systématiquement exigé par les organismes prêteurs.

L'article 9-2 de la loi du 3 janvier 1969 précitée institue ensuite un fonds intercommunal de péréquation pour l'équipement des communes (FIP-équipement) pouvant recevoir des dotations de l'Etat, du Territoire et de toutes autres collectivités ou organismes publics et destiné à soutenir le financement des investissements prioritaires des communes et groupements de communes.

Le fonds intercommunal de péréquation pour l'équipement des communes est géré par un comité comprenant des représentants de l'Etat, du Territoire et des communes. Les autres collectivités ou organismes contributeurs y siègent lorsqu'ils l'abondent. Le comité répartit les ressources du fonds compte tenu des programmes d'investissement présentés.

Les communes ayant contractualisé avec l'Etat des aides à leurs programmes d'investissement ne sont pas éligibles à ce fonds pendant la durée d'exécution de leur contrat.

En application des dispositions de l'article 4 du décret n° 93-1151 du 7 octobre 1993, le montant de la subvention accordée ne peut excéder les deux tiers du coût total de l'opération aidée. En outre, le cumul d'une subvention du fonds intercommunal de péréquation pour l'équipement, pondéré d'un coefficient représentatif de la part des concours de l'Etat dans les ressources dudit fonds, et d'autres subventions de l'Etat ne peut excéder 80 % du coût total de l'opération.

Le montant des subventions versées au titre du FIP-équipement représente, en moyenne, 40 % du coût des opérations.

Le montant total des abondements du FIP-équipement s'élève, pour les exercices 1992 à 1996 inclus, à 2,3 milliards de francs CFP (près de 130 millions de francs français) dont 1,2 milliard de francs apportés par le Territoire et 1,1 milliard de francs par l'Etat.

L'enveloppe disponible a été répartie par le comité de gestion en 1996 à raison de 40 % pour les communes de la province Nord, 40 % pour les communes de la province Sud et 20 % pour celles de la province des Iles Loyauté, c'est-à-dire selon le même principe péréquateur prévu par le statut de 1988 au profit de l'équipement des collectivités provinciales.

B. LES CONCOURS DE L'ETAT

Parallèlement au Territoire, l'Etat apporte également une part non négligeable de leurs ressources aux budgets des provinces et plus encore à ceux des communes.

Hors crédits contractualisés, examinés ci-après, les dotations concernées sont de deux ordres :

- le statut de 1988 confère à l'Etat deux séries d'obligations à l'égard des provinces : d'une façon générale, assurer la couverture des dépenses exposées au titre des collèges ; plus spécifiquement, compenser au profit de la province Sud une partie du manque à gagner consécutif au mécanisme péréquateur décrit plus haut ;

- les règles relatives à la dotation globale de fonctionnement (DGF) et à la dotation globale d'équipement (DGE) s'appliquent également en Nouvelle-Calédonie au prix de quelques adaptations.

1. Les obligations prévues par le statut de 1988

L'article 34 du statut de 1988 prévoit que les charges d'enseignement primaire et d'assistance médicale gratuite de chaque province sont déterminées chaque année, dans des conditions fixées par décret, par référence aux dépenses constatées antérieurement au transfert des compétences. Lorsque, pour une province, ces charges représentent une proportion du total des charges des trois provinces consacrées à ces dépenses supérieure à la part de cette province dans la dotation de fonctionnement versée par le Territoire, il y a lieu au versement d'une indemnité compensatrice à la charge de l'Etat.

Ce dispositif ne vise en pratique que la province Sud. Au titre de 1994, dernier exercice dont les résultats complets ont été transmis à votre rapporteur, la part des dépenses d'enseignement primaire et d'assistance médicale gratuite assumée par cette province dans le total pris en charge par les trois provinces était en effet de 59 %, soit neuf points de plus que la part lui revenant (50 %) au titre de la dotation de fonctionnement du Territoire.

L'indemnité compensatrice a été ainsi calculée en appliquant un taux de 9 % au montant global des charges d'enseignement primaire et d'AMG. Une somme légèrement supérieure à 1 milliard de francs CFP, soit 56,85 millions de francs français, a ainsi été versée à ce titre par l'Etat à la province Sud.

Le montant de la dotation santé-éducation a connu depuis sa création une forte croissance :

49,165 millions de francs français en 1991,

47,024 millions de francs français en 1992,

51,244 millions de francs français en 1993,

56,853 millions de francs français en 1994,

58,326 millions de francs français en 1995,

58 millions de francs français en 1996.

Le budget de l'outre-mer pour 1997 provisionne une enveloppe de 58 millions de francs pour le même objet.

L'article 36 du statut de 1988 prévoit ensuite que l'Etat verse aux provinces une dotation spécifique couvrant les dépenses de construction, d'équipement, d'entretien et de fonctionnement des collèges.

En 1990, la somme des dotations spécifiques des trois provinces devait être au moins égale au montant des crédits constatés au cours des trois exercices budgétaires antérieurs au transfert de compétences, soit 1987, 1988 et 1989.

Correspondant à une période particulièrement troublée de l'histoire de la Nouvelle-Calédonie, ces trois années n'ont pas été propices à la construction de collèges et constituent des périodes de faible étiage.

L'insuffisance manifeste de l'enveloppe accordée par l'Etat sur la base définie par le statut du 9 novembre 1988 a ainsi justifié, d'emblée, le versement d'une dotation complémentaire jusqu'à l'exercice 1994 inclus. La loi organique n° 95-173 du 20 février 1995 a finalement prévu la consolidation de ce supplément en disposant que "pour l'année 1995, la somme des dotations spécifiques des trois provinces est au moins égale au montant des crédits constatés en moyenne au cours des trois exercices budgétaires précédents".

Cette somme évolue en fonction de la population scolarisable. Elle est fixée, dans la loi de finances pour 1997, à 51,4 millions de francs français (934,4 millions de francs CFP) inscrits sur le budget de l'Enseignement scolaire, auxquels s'ajoutent 6 millions de francs français au titre de l'allocation complémentaire (109 millions de francs CFP) inscrits sur le budget de l'Outre-mer (soit le même montant qu'en 1994, 1995 et 1996).

La dotation spécifique des collèges comprend une part de fonctionnement et une part d'équipement évoluant parallèlement.

Les crédits de la part de fonctionnement sont répartis entre les provinces en fonction du nombre d'élèves scolarisés dans les collèges de leur ressort et en tenant compte de la nature des enseignements dispensés et de la localisation des établissements.

La part d'équipement est répartie chaque année, par le Haut-commissaire, après avis des présidents des assemblées de province, de manière à tenir compte, à concurrence de 70 %, de la capacité d'accueil des établissements et, à concurrence de 30 %, de l'évolution de la population scolarisable 4(*). Priorité a ainsi été donnée à l'existant au détriment des besoins futurs.

2. Les dotations globales de fonctionnement et d'équipement (DGF et DGE)

La dotation globale de fonctionnement (DGF) et la dotation globale d'équipement (DGE) sont versées aux communes de Nouvelle-Calédonie.

La DGF est composée :

- d'une dotation forfaitaire calculée comme en métropole ;

- d'une quote-part de la dotation d'aménagement calculée par application au solde de la DGF du rapport majoré de 10 % entre la population recensée de l'outre-mer et la population nationale.

Cette quote-part, ainsi calculée, est ensuite répartie entre les communes de Nouvelle-Calédonie :

- à hauteur de 35% en fonction de la population des communes ;

- à hauteur de 10 % en fonction de leur superficie ;

- à hauteur de 25 % en fonction de l'éloignement du chef-lieu ;

- à hauteur de 30 % en fonction de la capacité financière de chaque commune.

Le montant total de la dotation globale de fonctionnement versée aux communes de Nouvelle-Calédonie a atteint 4,6 milliards de francs CFP (252,5 millions de francs français) en 1996, en progression de 3,8 % par rapport à 1995. Le montant des attributions par tête d'habitant a été de 1.327 francs français contre environ 1.250 francs pour les communes de métropole ne percevant que la dotation forfaitaire.

La prise en compte des résultats du recensement de la population calédonienne pour 1996 devrait en outre entraîner, en 1997, une hausse de la DGF versée aux communes du territoire nettement supérieure au taux applicable en métropole.

La dotation globale d'équipement versée aux communes de Nouvelle-Calédonie n'atteint que des montants modestes : une quinzaine de millions de francs français, soit moins de 300 millions de francs CFP, en 1997 (13,8 millions de francs français en 1996).

La commission d'élus prévue à l'article 4 du décret n° 86-419 du 12 mars 1986 relatif à la DGE dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte a convenu que la dotation disponible serait répartie à raison de 40 % pour les communes et groupements de communes de la subdivision sud (à l'exception de Nouméa), 40 % pour ceux de la subdivision nord et 20 % pour la subdivision des îles Loyauté.

A l'instar de la solution retenue pour le FIP-équipement, la répartition de la DGE des communes de Nouvelle-Calédonie obéit ainsi à des règles défalquées de celles fixées par le statut de 1988 pour la dotation d'équipement versée par le Territoire aux trois provinces.

C. LA CONTREPARTIE : DES PROVINCES ET DES COMMUNES LARGEMENT DÉPOURVUES DE RESSOURCES PROPRES ET DÉPENDANTES DU TERRITOIRE ET DE L'ETAT

Les provinces de Nouvelle-Calédonie dépendent, à plus de 90 %, des transferts du Territoire (dotations de fonctionnement et d'investissement) et des subventions de l'Etat (contrats de développement). C'est à ce prix que le montant de leurs budgets atteint des niveaux importants.

Les provinces ont certes la faculté d'instituer une fiscalité propre sous forme de centimes additionnels. Cette possibilité est toutefois doublement contrainte en droit puisque l'article 32-4°5(*) du statut de 1988 exclut les centimes additionnels sur certains impôts (taxes sur le chiffre d'affaires, impôt sur le revenu des personnes physiques ou sur le bénéfice des personnes morales ainsi que droits et taxes à l'importation) et qu'il appartient au Congrès du Territoire de fixer, dans ce cadre, par délibération la liste des contributions susceptibles d'être concernées ainsi que le montant plafond des centimes que les provinces peuvent voter.

Elle est également limitée dans les faits, puisque l'essentiel de l'assiette fiscale calédonienne est concentrée dans le Grand Nouméa. Si le revenu des centimes additionnels n'est pas négligeable dans la province Sud (près de 7 % des recettes de la section de fonctionnement), il est pratiquement, voire totalement inexistant dans les deux autres provinces.

Les données suivantes sont extraites des budgets primitifs pour 1995 et 1996.

Budget primitif de la province Sud

Section de fonctionnement en millions de francs français

Dépenses

1995

1996

Variations 1996/1995

Recettes

1995

1996

Variations 1996/1995

Charges de personnel

450,23

466,03

3,5 %

Dotation du Territoire


839,72


823,16


- 2 %

Fonctionnement des services


65,48


68,09


4 %

Dotation de l'Etat

44,02

50,08

13,7 %

Interventions scolaires, culturelles et sportives


97,53


106,34


9 %

Fiscalité additionnelle


62,49


67,02


7,2 %

Interventions sociales

219,17

235,12

7,3 %

Divers

17,33

47,09

271,7 %

Interventions économiques

52,75

55,24

4,7 %

 
 
 
 

Divers

26,82

27,57

2,8 %

 
 
 
 

TOTAL

911,98

958,39

5,0 %

TOTAL

963,56

987,35

2,5 %

Section d'investissement en millions de francs français

Dépenses

1995

1996

Variations 1996/1995

Recettes

1995

1996

Variations 1996/1995

Programmes provinciaux

54,03

63,08

16,7 %

 
 
 
 

Programmes pour l'Etat, le Territoire et les communes


54,54


20,39


62,6 %

Dotations et partici-pations


182,68


133,00


- 27,2 %

Programmes pour d'autres tiers


127,78


102,99


- 19,4 %

Emprunts et dettes à long et moyen termes


14,02


29,7


111,8 %

Opérations hors programme

19,00

18,51

- 2,6 %

 
 
 
 

Mouvements financiers

- 3,24

- 6,05

86,4 %

Divers

3,84

7,26

89,1 %

Total

252,11

198,92

- 21,1 %

Total

200,54

169,96

- 15,2 %

Bugdet primitif de la province Nord

Section de fonctionnement en millions de francs français

Dépenses

1995

1996

Variations 1996/1995

Recettes

1995

1996

Variations 1996/1995

Charges de personnel

242,0

256,98

6,2 %

Dotation du Territoire


503,43


511,61


1,63 %

Fonctionnement des services


23,02


22,62


- 1,7 %

Dotation de l'Etat

34,96

34,83

- 0,37 %

Interventions scolaires, culturelles et sportives


99,93


105,61


- 5,7 %

Fiscalité additionnelle


0,82


3,15


281,33 %

Interventions sociales

120,12

111,85

- 6,9 %

Divers

15,70

16,26

3,6 %

Interventions économiques

32,89

30,40

- 7,6 %

 
 
 
 

Service financier et divers

19,41

12,47

- 35,8 %

 
 
 
 

TOTAL

537,37

539,93

0,5 %

TOTAL

554,91

565,85

2 %

Section d'investissement en millions de francs français

Dépenses

1995

1996

Variations 1996/1995

Recettes

1995

1996

Variations 1996/1995

Programmes provinciaux

59,62

52,89

- 11,3 %

 
 
 
 

Programmes pour le Territoire et les communes


17,08


18,10


+ 6 %

Participations et recettes affectées à l'investissement


116,78


90,74


- 22,3 %

Programmes pour d'autres tiers


67,16


28,63


- 57,4 %

Emprunts et dettes à long et moyen termes


27,5


8,8


- 68 %

Opérations hors programme

9,46

13,26

40,2 %

Divers

0,27

0,38

40,7 %

Total

153,32

112,88

- 26,4 %

Total

144,55

99,92

- 30,9 %

Budget primitif de la province des Iles Loyauté

Section de fonctionnement en millions de francs français

Dépenses

1995

1996

Variations 1996/1995

Recettes

1995

1996

Variations 1996/1995

Charges de personnel

135,49

139,50

+ 2,95 %

Dotation du Territoire

288,96

282,15

- 2,4 %

Fonctionnement des services

62,05

16,48

- 73,4 %

Dotation de l'Etat

20,91

20,81

- 0,48 %

Interventions scolaires, culturelles et sportives

126,96

46,16

- 63,6 %

Divers

4,32

5,04

16,7 %

Interventions sociales

212,82

66,45

- 68,8 %

 
 
 
 

Interventions économiques

53,53

14,15

- 73,56 %

 
 
 
 

Divers, mouvements d'ordre et prélèvements sur recettes de fonctionnement


- 314,04


- 13,97


NS

 
 
 
 

TOTAL

276,81

268,77

- 2,9

TOTAL

314,19

308,0

- 2 %

NS : non significatif

Section d'investissement en millions de francs français

Dépenses

1995

1996

Variations 1996/1995

Recettes

1995

1996

Variations 1996/1995

Programmes provinciaux

21,65

10,61

- 51 %

 
 
 
 

Programmes pour l'Etat, le Territoire et les communes

25,67

1,48

- 94,2 %

Dotations et participations

69,05

31,59

- 54,3 %

Programmes pour les autres tiers

45,69

36,69

- 19,7 %

Emprunt et dettes à long et moyen termes

9,79

2,47

- 74,7 %

Opérations hors programme

4,79

5,27

10,1 %

Divers

0,27

0,37

+ 36 %

Total

97,80

54,05

- 44,7 %

Total

79,11

34,44

- 56,5 %

Dans un contexte de taux de dépendance externe oscillant entre 88 % (province Sud) et plus de 95 % (provinces Nord et des Iles Loyauté), les provinces ont, en 1996, été confrontées à la disparition de la taxe générale sur les prestations de service, impôt territorial supprimé à partir du 1er février 1996, qui les a amenées à comprimer leurs dépenses de fonctionnement et à diminuer dans de fortes proportions leurs dépenses d'investissement.

Les communes de Nouvelle-Calédonie ne disposent pas non plus de fiscalité propre mais peuvent voter des centimes additionnels à certains impôts territoriaux, dans les mêmes conditions et sous les mêmes contraintes que les provinces. La lecture des comptes administratifs pour 19946(*) révèle que le produit de ces centimes est demeuré stable par rapport à 1993.

Les principales ressources de fonctionnement des communes demeurent donc, comme par le passé, le produit du fonds intercommunal de péréquation (prélevé sur le budget du Territoire) et la dotation globale de fonctionnement (en provenance de l'Etat). Le FIP représente 44,66 % des ressources de fonctionnement et la dotation globale de fonctionnement 27,67 %. Hors Nouméa, ces pourcentages sont portés à, respectivement, 52,80 % et 31,82 %.

Les ressources des communes sont donc elles aussi très dépendantes de l'extérieur.

Comptes des communes (Comptes administratifs comparés)

En millions de francs CFP

Opérations

1990

1991

1992

1993 (1)

1994

Ecarts

 
 
 
 
 
 

94/93

94/90

Production et exploitation du domaine


822


889


1.107


1.133


1.201


6,0 %


46,1 %

Subventions et partici-pations


470


257


284


345


355


2,9 %


- 24,5 %

Dotation globale de fonc-tionnement


3.610


3.948


4.123


4.303


4.509


4,8 %


24,9 %

Fonds Intercommunal de péréquation


5.692


5.971


7.171


6.988


7.278


4,1 %


27,9 %

Recettes fiscales propres

1.752

1.690

1.901

2.000

2.120

6,0 %

21,0 %

Autres recettes

313

450

384

652

835

28,1 %

166,8 %

Recettes de fonction-nement (a)

12.659

13.205

14.970

15.421

16.298

(900 MFF)

5,7 %

28,7 %

Dépenses de personnel

4.752

5.245

5.804

6.125

6.298

2,8 %

32,5 %

Fournitures et services

1.956

2.834

3.059

3.030

3.243

7,0 %

65,8 %

Transferts versés

718

807

867

950

1.031

8,5 %

43,6 %

Frais financiers (b)

848

1.012

1.110

1.086

1.090

0,4 %

28,5 %

Autres charges

1.363

807

954

1.156

1.014

- 12,3 %

- 25,6 %

Dépenses de fonction-nement

9.637

10.705

11.794

12.347

12.676

(700 MFF)

2,7 %

31,5 %

Marge brute d'auto-financement (MBA)


3.022


2.500


3.176


3.074


3.622


17,8 %


19,9 %

Remboursement du capital de la dette (c)


871


996


1.211


1.177


1.456


23,7 %


67,2 %

Marge d'autofinancement courante (MAC)

2.151

1.504

1.965

1.897

2.166

(120 MFF)

14,2 %

0,7 %

Autofin. (MAC+ressources internes)


2.273


1.635


2.067


2.241


2.644


18,0 %


16,3 %

Subventions + autres ressources externes


2.197


2.883


1.804


2.882


2.308 (2)


- 19,9 %


5,1 %

Emprunts

1.861

1.951

1.917

1.751

1.189

- 32,1 %

- 36,1 %

Ressources d'investis-sement

6.331

6.469

5.788

6.874

6.141

(338 MFF)

- 10,7 %

- 3,0 %

Dépenses d'investissement réelles


6.504


6.906


6.132


6.641


5.639


- 15,1 %


- 13,3 %

Variation du fonds de roulement


- 173


- 437


- 344


233


502


115,5 %


- 390,2 %

Encours de la dette

11.148

12.120

12.855

13.515

13.138
(723 MFF)

- 2,8 %

17,9 %

Taux d'endettement %
(b + c) / a


13,58 %


15,21 %


15,50 %


14,67 %


15,62 %

 
 

Source : Trésor Public

(1) Certains chiffres ont été rectifiés

(2) Subvention Etat : 549, Territoire : 415, Provinces : 1.055

III. L'ARMATURE ECONOMIQUE

Le rééquilibrage du territoire de Nouvelle-Calédonie repose enfin, dans le statut de 1988, sur la mise en oeuvre des contrats de développement ainsi que de structures spécifiques de soutien à l'action économique.

A. LA DÉFINITION D'OBJECTIFS PHYSIQUES AMBITIEUX DANS LE CADRE DES CONTRATS DE DÉVELOPPEMENT ET DU CONTRAT DE VILLE DE NOUMÉA.

Le statut du 9 novembre 1988, issu des accords de Matignon, fixe des objectifs de développement économique et social et pose le principe d'un rééquilibrage au profit de la population mélanésienne.

Dans cette optique, il met en oeuvre plusieurs instruments.

1. Les objectifs

Ils sont fixés à l'article 85 de la loi référendaire :

1) Faciliter l'accès de tous aux formations initiales et continues et adapter celles-ci aux particularités du territoire, telles qu'elles résultent, notamment, de la diversité de ses cultures. Cet objectif pouvait être atteint par le développement des bourses, le renforcement de la formation des enseignants, l'adaptation des programmes, notamment par l'enseignement des langues locales, la diversification des filières universitaires et le développement des formations professionnelles en alternance.

2) Favoriser un rééquilibrage du territoire par rapport à l'agglomération chef-lieu et améliorer les infrastructures pour permettre le désenclavement des populations isolées. L'effort devait porter, d'une part, sur l'aménagement des voies routières transversales et la réalisation des équipements, y compris portuaires, nécessaires au développement d'un centre urbain dans la province Nord, d'autre part, sur le renforcement des infrastructures communales et provinciales d'adduction d'eau, d'assainissement, de communication et de distribution électrique.

3) Améliorer les conditions de vie des populations de toutes les parties du territoire, notamment par le renforcement de la prévention et des équipements sanitaires, l'action sociale et le logement social.

4) Promouvoir le patrimoine culturel mélanésien et celui des autres cultures locales. Les actions prioritaires correspondantes devaient porter sur l'inventaire, la protection et la valorisation du patrimoine culturel mélanésien, ainsi que sur le soutien à la production et à la création audiovisuelles.

5) Encourager le développement des activités économiques locales et le développement de l'emploi, en particulier dans les secteurs de l'agriculture et de l'élevage, de l'aquaculture et du tourisme.

6) Faire participer les jeunes au développement par des activités d'insertion.

7) Mettre en oeuvre une politique foncière adaptée aux spécificités locales.

8) Susciter l'intensification des échanges économiques et culturels avec les Etats ou territoires de la région du Pacifique.

2. Les instruments

Le statut du 9 novembre 1988 a parallèlement institué des mécanismes budgétaires spécifiques destinés à accompagner les objectifs de développement économique et social contenus dans les accords de Matignon :

L'article 84 de la loi référendaire prévoit que des contrats de développement sont conclus entre l'Etat et les provinces afin de financer en commun des actions destinées à atteindre, en prenant en compte les spécificités provinciales, les objectifs de développement fixés par l'article 85.

Une première tranche triennale a concerné les années 1990-1992. Une nouvelle programmation a été engagée pour la période 1993-1997.

Conformément aux termes de la loi, les trois-quarts de la participation de l'Etat vont aux provinces des Iles Loyauté et du Nord.

Dans la Province Sud, où l'appareil productif est plus développé, les objectifs poursuivis s'attachent essentiellement à l'action sociale et à l'aménagement du territoire. Dans les provinces du Nord et des Iles Loyauté, les programmes d'équipement (infrastructures et équipements collectifs) représentent plus de 60 % du total des contrats.

La loi référendaire ne prévoit pas, en revanche, de contrat de développement entre l'Etat et le Territoire. Toutefois, en raison des transferts de compétence intervenus lors de la mise en application des nouvelles institutions ou pour opérer des économies d'échelles, un certain nombre d'opérations ont fait l'objet de conventions particulières entre l'Etat et le Territoire. Les projets retenus concernent des investissements d'équipements primaires, des dépenses de formation et d'infrastructures.

Les masses financières consacrées aux contrats de développement et à la convention sont résumées dans les tableaux ci-après et appellent les commentaires suivants :

- les deux générations de contrats poursuivent le même objectif général de rééquilibrage géographique en faveur du Nord et des Iles,

- la deuxième génération de contrats voit l'effort de l'Etat renforcé : sur la période 1990-1992, l'Etat a mis annuellement à la disposition des collectivités provinciales et du Territoire 285 millions de francs français en moyenne (5.181 millions de francs CFP); sur la période 1993-1997 cette enveloppe moyenne se situe en principe au niveau de 330 millions de francs français (6 milliards de francs CFP) soit une croissance proche de 16 %,

- les autres partenaires non signataires des contrats voient leur participation très nettement augmenter : ceci est principalement dû à la contribution de certains opérateurs comme la Société Immobilière de Nouvelle-Calédonie (S.I.C.) dans l'opération "habitat" du contrat Etat-Province Sud ou le Centre Hospitalier Territorial Gaston Bourret dans son programme de rénovation,

- au total sur dix ans environ ce sont plus de 5,8 milliards de francs français ou 106 milliards de francs CFP qui devaient être dépensés.

Contrats de développement et convention Etat-Territoire 1990-1992

en millions de francs CFP

 

Participation Etat

%

Participation Province/Territoire

%

Autres partenaires

%

Total

Province Iles

2.965,6

56,4

1.867,2

35,5

429,0

8,2

5.261,8

Province Nord

6.838,8

45,6

7.293,0

48,6

871,7

5,8

15.003,4

Province Sud

3.629,3

37,4

3.488,3

36,0

2.581,5

26,6

9.699,0

Territoire

2.072,1

40,6

2.259,2

44,3

768,2

15,1

5.099,5

Total

15.505,8(1)

44,2

14.907,6

42,5

4.650,4

13,3

35.063,8 (2)

(1) 853,973 millions de francs français.

(2) 1.929,665 millions de francs français.

Contrats de développement et convention Etat-Territoire 1993-1997

en millions de francs CFP

 

Participation Etat

%

Participation Province/Territoire

%

Autres partenaires

%

Total

Province Iles

5.707,5

57,1

3.169,5

31,7

1.121,1

11,2

9.998,0

Province Nord

12.198,9

54,8

9.026,1

40,5

1.037,0

4,7

22.262,0

Province Sud

7.646,4

27,3

8.758,5

31,2

11.637,5

41,5

28.042,4

Territoire

4.072,4

43,2

3.374,6

35,8

1.987,9

21,1

9.434,9

Opérations inter-provinciales


373,5


30,9


451,2


37,3


385,3


31,8


1.209,9

Total

29.998,5(1)

42,3

24.779,8

34,9

16.168,8

22,8

70.947,2(2)

(1) 1.649,92 millions de francs français.

(2) 3.902,095 millions de francs français.


Parallèlement, un contrat de ville a été signé le 18 février 1993 entre l'Etat et la commune de Nouméa. Il constitue une programmation sur cinq ans des actions prioritaires que la municipalité souhaite mettre en oeuvre avec l'aide de l'Etat. Les trois priorités affichées concernent l'habitat (construction, réhabilitation, aménagement), les infrastructures urbaines (transport et assainissement) et le développement social et culturel des quartiers défavorisés.

Opérations du contrat de ville

en millions de francs CFP

 

Part
Etat

Part
Ville

Part Province

Montant Total

Part Autres

Constructions de logements aidés

2.909,0

0,0

2.381,8

5.290,8

7.347,0

Participations charges foncières logements aidés


545,0


545,4


0,0


1.090,4


0,0

Réhabilitation de logements sociaux

727,3

0,0

0,0

727,3

1.350,2

Résorption habitat insalubre

364,0

76,4

0,0

440,4

0,0

Refonte des transports en commun

181,8

221,8

0,0

403,6

0,0

Assainissement

1.090,9

767,3

0,0

1.858,2

0,0

Aménagement urbain

400,0

363,6

0,0

763,6

0,0

Insertion-Intégration

69,8

140,2

0,0

210,0

0,0

Identité culturelle

107,8

214,1

0,0

321,9

0,0

Lutte contre l'échec scolaire

45,2

79,5

0,0

124,7

0,0

Action sanitaire et sociale-prévention de la délinquance


216,9


431,4


0,0


648,3


0,0

Etudes et diagnostics

200,1

200,0

0,0

400,1

0,0

Total 1993-1997

6.857,8(1)

3.039,7

2.381,8

12.279,3(2)

8.697,2

(1) 377,18 millions de francs français.

(2) 675,36 millions de francs français.


Le contrat de ville de Nouméa devait faire l'objet d'un avenant, au début de 1997, se traduisant par le redéploiement de crédits budgétaires au profit d'actions dans le domaine du logement très aidé.

Enfin, le principe d'un second contrat de ville Etat-Nouméa, courant à compter du 1er janvier 1998, a été acté à Paris, le 9 octobre 1996, par les différentes parties intéressées.

L'article 87 de la loi référendaire a enfin créé, au sein du fonds d'investissement pour le développement économique et social des territoires d'outre-mer (FIDES), un fonds d'équipement et de promotion pour la Nouvelle-Calédonie (FEPNC).

Peuvent bénéficier de financements ou de garanties de ce fonds le Territoire, les provinces, les communes et les personnes physiques ou morales participant au développement économique et social de la Nouvelle-Calédonie. Le fonds peut être alimenté par la procédure des fonds de concours.

En fait, le FEPNC est la structure par laquelle transitent l'ensemble des crédits affectés aux dispositifs contractuels ci-dessus décrits.

Le FEPNC fait l'objet à ce titre d'une gestion totalement déconcentrée, les crédits correspondants étant délégués globalement au Haut-Commissaire en début d'exercice.

Dans la pratique, le fonds est alimenté à partir des crédits du chapitre 68-93 du budget de l'Outre-mer "Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie" par la procédure de la répartition.

Cette technique ne permet toutefois pas, à première lecture, d'évaluer précisément le montant annuel des dotations versées par l'Etat au titre des actions contractuelles conduites en Nouvelle-Calédonie. Seuls les documents annexés au projet de loi de finances fournissent ce détail.

B. LA MISE EN PLACE DE STRUCTURES ORIGINALES D'ACTION

Le statut de 1988 a mis sur pied deux institutions à vocation de soutien économique : l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF) (article 94 du statut) ; l'Institut Calédonien de Participation (ICAP) (article 86 du statut).

Dans l'esprit du statut, mais en-dehors des limites qu'il a fixées, les partenaires du comité de suivi des accords de Matignon ont en outre créé, au début de 1995, l'Agence de développement économique de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL).

1. L'agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF)

Depuis le plan Dijoud de 1978, marquant le véritable démarrage des réformes foncières, plusieurs structures se sont succédées pour être le "bras séculier" de celles-ci.

La première agence de développement rural et d'aménagement foncier était un établissement public territorial, institué par la loi n° 86-844 du 17 juillet 1986.

Le décret n° 89-571 du 16 août 1989, pris pour l'application de l'article 94 du statut de 1988, a redéfini les objectifs poursuivis par l'ADRAF qui est devenu un établissement public d'Etat.

La mission principale de l'ADRAF est de procéder à l'aménagement foncier du territoire. A cette fin, elle est habilitée à acquérir à l'amiable, ou par l'exercice d'un droit de préemption, des terres à vocation agricole, pastorale ou forestière, à procéder à leur aménagement en vue d'une meilleure mise en valeur et à les rétrocéder à titre payant ou gratuit ou à les donner en jouissance, soit sous forme de baux, soit sans aucune contrepartie financière.

Les ressources de l'agence proviennent essentiellement de dotations de l'Etat : 21,6 millions de francs français pour le fonctionnement et 6 millions de francs français d'autorisations de programme pour les achats de terre inscrits en 1996.

Le conseil d'administration de l'ADRAF comprend, outre le Haut-commissaire qui le préside :

- trois représentants de l'Etat ;

- trois représentants du Territoire, désignés par le Congrès ;

- un représentant par province choisi par chacune des trois assemblées de province.

Il est assisté dans chaque province par un comité qui est consulté sur les grandes orientations de l'activité de l'agence, fait des propositions en matière d'acquisitions et donne son avis sur les candidatures aux attributions de terres.

Dans chacune des communes, une commission foncière communale examine également les candidatures aux attributions foncières.

2. L'Institut calédonien de participation (ICAP)

L'ICAP a été créé le 18 mai 1989 sous la forme d'une société d'Etat constituée dans le cadre de la loi n° 46-860 du 30 avril 1946. Sa mise en place, inscrite dans la loi référendaire du 9 novembre 1988 portant statut du Territoire de la Nouvelle-Calédonie, résulte d'une décision politique prise dans le cadre des accords de Matignon.

Son capital social actuel, d'un montant de 138 millions de francs français, a été constitué sur dotation de l'Etat et souscrit par quatre actionnaires dont la Caisse Française de Développement (CFD) qui en détient 52 % et les trois provinces de la Nouvelle-Calédonie qui se répartissent le solde à raison de 16 % chacune. L'ICAP est donc une filiale de la CFD.

La société est administrée par un Conseil d'Administration de neuf membres (dont les présidents des trois provinces) et exerce son activité conformément aux lois et usages régissant le fonctionnement des sociétés anonymes. Un commissaire du Gouvernement et un contrôleur d'Etat représentent les autorités de tutelle de l'Etat.

Les interventions de l'ICAP consistent en des apports en fonds propres (participations en capital) ou quasi fonds propres (avances en compte courant) en vue de conforter la structure financière des entreprises. Les interventions réalisées sont financées en totalité sur les fonds propres de l'ICAP. Cet organisme essaye ainsi de favoriser l'initiative privée dans l'intérieur et dans les îles où les projets sont souvent risqués. Pour le banquier, les fonds propres apportés par l'ICAP favorisent les octrois de concours car ils limitent le risque encouru et apportent une garantie de suivi des promoteurs.

L'ICAP n'a pas pour vocation de contrôler une société en faveur de laquelle il intervient, ni d'investir à titre définitif. Sa participation est toujours minoritaire et limitée en part de capital social (à 35 %) et dans le temps (les conditions de reprise des participations de l'ICAP et de remboursement des avances faites étant négociées avec les promoteurs dès l'étude de leur dossier).

Les interventions financières de l'ICAP peuvent être complétées par des mesures d'accompagnement. L'ICAP joue alors un rôle de conseil et d'appui aux entreprises, notamment en milieu mélanésien peu familiarisé avec les contraintes de l'économie de marché. Ces mesures d'accompagnement consistent plus particulièrement en un appui aux plans technique, juridique et comptable, qui nécessitent parfois la prise en place de contrats d'assistance technique avec des opérateurs spécialisés de la place.

3. L'Agence de développement économique de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL)

L'agence de développement économique de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL) a été créée sur le modèle des commissariats à l'industrialisation de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale en métropole et installée officiellement par le ministre de l'Outre-mer au début du mois de février 1995.

Cette agence réunit notamment l'Etat, le Territoire et les trois provinces. Elle est ouverte, en outre, à tous ceux qui souhaitent oeuvrer pour le développement économique de la Nouvelle-Calédonie et notamment les chambres consulaires ainsi que les entreprises privées.

Un ancien commissaire à la reconversion industrielle de la Lorraine a été nommé commissaire au développement économique de la Nouvelle-Calédonie et l'ADECAL est présidée par le président de la Province Nord, M. Léopold Jorédié.

Le budget pour 1995 était de 8 millions de francs français répartis de la façon suivante : Etat (ministère de l'Outre-mer) 3 millions de francs français, Territoire 3 millions de francs français et provinces 2 millions de francs français (1 million de francs français pour la province Sud, 640.000 francs pour la province Nord et 360.000 francs pour la province des îles, soit la clé de répartition prévue par le statut de 1988 pour la dotation de fonctionnement).

Depuis 1995, l'ADECAL a partagé son activité entre l'aménagement du territoire (analyse économique sur la zone de développement Népoui - Koné - Pouembout, participation à la définition de la politique énergétique, potentialités de développement de la commune de Houaïlou) et à l'élaboration de stratégies de développement (tourisme, agriculture et pêche, filière lait, logistique aérienne).

Parallèlement à ces travaux d'études, l'ADECAL s'est engagée dans la promotion et la prospection de nouvelles activités susceptibles de participer au développement de l'économie et de l'emploi.

CHAPITRE II

LA MISE EN OEUVRE DU VOLET ECONOMIQUE ET FINANCIER DES ACCORDS DE MATIGNON : L'ESSOUFFLEMENT

Deux semaines entières passées sur le territoire ont permis à votre rapporteur de constater cette évidence : l'effort public a été considérable depuis la signature des accords de Matignon. En témoignent tant la forte progression des masses financières en jeu que les réalisations physiques, nombreuses et remarquables, réparties dans l'ensemble de la Nouvelle-Calédonie.

Pourtant très vite un autre constat s'impose : le secteur privé tarde à prendre le relais de l'investissement public. Certes, le territoire dispose d'atouts économiques importants, grâce notamment, mais pas seulement, au nickel. Il continue cependant à faire face à d'importants blocages structurels qui pouvaient, il est vrai, difficilement être surmontés en moins d'une décennie.

A l'expérience, en outre, les institutions issues des accords de 1988 ont présenté certaines fragilités et les mécanismes décrits dans la première partie de cet ouvrage sont apparus partiellement inadaptés, voire lacunaires, en dépit des espoirs mis en eux.

Pour tous les interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur, la mise en oeuvre du volet économique et financier des accords de Matignon souffre aujourd'hui d'un phénomène certain d'essoufflement.

I. UN DEVELOPPEMENT REMARQUABLE DES INFRAS-TRUCTURES PUBLIQUES

A. LA MESURE DE L'EFFORT À TRAVERS LES MASSES FINANCIÈRES

Depuis 1990, la Nouvelle-Calédonie bénéficie d'une progression soutenue de la dépense publique, tirée par l'intervention accrue de l'Etat.

Analyse des flux financiers publics (1990-1994)

 

1990

1991

1992

1993

1994

Variation 1990/94

Total des dépenses publiques (milliards de francs français)

10,47

11,03

11,93

12,46

12,74

+ 22 %

dont Etat
(milliards de francs français)

2,90

3,08

3,34

3,99

4,06

+ 40 %

Part de l'Etat dans les dépenses

28 %

28 %

28 %

32 %

32 %

 

Source :  Trésorerie-paierie générale de Nouvelle-Calédonie

Entre 1990 et 1994, les dépenses de l'Etat sur le territoire ont augmenté de 40 %, passant de 2,9 à 4,06 milliards de francs français, tandis que les dépenses des autres collectivités publiques progressaient de 15 %, soit une moyenne de + 22 % sur la période. Rapportée au total des dépenses publiques, la part de l'Etat est passé de 28 % à 32 % entre 1992 et 1994.

Cette progression correspond à la traduction financière des engagements pris après les accords de Matignon, et notamment la mise en oeuvre du premier contrat de développement. En 1995, les dernières données collectées par la Trésorerie générale font état d'une nouvelle augmentation des dépenses en provenance de métropole, de l'ordre de 5,7 %. Les transferts financiers de l'Etat en Nouvelle-Calédonie auraient atteint 4,3 milliards de francs, à cette date, soit 78 milliards de francs CFP et une progression de près de 50 % par rapport à 1990.

Transferts financiers de l'Etat en Nouvelle-Calédonie

en millions de francs CFP

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Ressources du Budget de l'Etat

52 674

55 917

60 771

72 510

73 899

78 091

Emplois :

 
 
 
 
 
 

Ménages (1)

28.392

29.771

31.219

34.099

36.988

39.722

Biens et Services

6.245

7.508

7.445

15.919

13.638

10.806

Equipements

4.183

2.792

3.560

5.372

4.589

5.693

Budget du Territoire

5.106

6.540

9.945

5.680

5.973

6.319

Provinces

2.360

2.666

3.899

5.107

6.429

6.046

Communes

5.120

5.333

3.341

5.283

5.377

5.301

Etab. publics Nationaux

1.165

1.187

1.314

799

862

1.839

Etablissements publics Territoriaux

103

68

48

251

43

99

Etab. publics locaux et autres organismes publics

 

52

 
 
 

2.266

Total des emplois

52.674

55.917

60.771

72.510

73.899

78.091

(1) Hors soldes et avantages des militaires.

Source : Trésorerie-paierie générale de Nouvelle-Calédonie

Une autre source d'information, nettement moins fiable que les flux constatés a posteriori par la Trésorerie-paierie générale, est constituée par l'annexe annuelle au projet de loi de finances initiale (le "jaune budgétaire") consacrée aux flux de l'Etat vers les territoires d'Outre-mer. Les chiffres qu'elle contient ne correspondent en effet qu'aux dotations inscrites et ne reflètent pas l'état réel des consommations.

Néanmoins, les dernières données fournies attestent d'une stabilisation de l'effort de l'Etat à un niveau élevé avec 4.574,2 millions de francs français votés en 1996 par le Parlement et 4.471,8 millions de francs demandés pour 1997.

La lecture du tableau ci-dessus laisse en particulier apparaître la multiplication par un coefficient de 2,5 des versements de l'Etat aux provinces ainsi que la progression de près de 25 % des dotations au budget du Territoire.

Le premier contrat de développement (1990-1992) peut désormais être considéré comme exécuté en presque totalité.

Le second contrat de développement (1993-1997) ainsi que le contrat de ville de Nouméa ne présentaient, quant à eux, qu'un taux d'engagement inférieur à 40 % à la date du déplacement de votre rapporteur sur le territoire.

Bilan financier des contrats de développement 1993-1997
(art. 84 de la loi référendaire du 9 novembre 1988)
et du contrat de ville 1993-1997

en francs français

Montant

 

Participation de l'Etat

contractualisé (A)

Collectivités

Engagements (B)

%
(B/A)

Paiements
(C)

%
(C/B)

670 939 450

Province Nord

184.727.275

27,53 %

96.495.108

52,24 %

420 546 000

Province Sud

156.057.026

37,11 %

105.331.047

67,50 %

313 908 100

Province Iles Loyauté

159.805.117

50,91 %

115.287.951

72,14 %

223 979 950

Territoire

117.088.313

52,28 %

81.832.589

69,89 %

15 539 855

Opérations
Inter-Provinciales


5.274.440


33,94 %


3.672.375


69,63 %

1 644.913.355

Total Contrats Développement


622.952.171


37,87 %


402.619.070


64,63 %

376 409 587

Contrat de ville Nouméa

146.158.466

38,83 %

95.466.134

65,32 %

A la différence des procédures contractuelles passées entre l'Etat et les autres collectivités d'outre-mer, les contrats de développement, la convention Etat/Territoire de Nouvelle-Calédonie et le contrat de ville de Nouméa ne subissent pas, en 1997, le principe d'un étalement sur un exercice complémentaire des engagements de la métropole. Du reste, l'alignement de la Nouvelle-Calédonie aurait constitué une faute dans le contexte créé par la préparation des modalités de sortie des accords de Matignon.

Le budget de l'Outre-mer pour cette année comporte ainsi 237,63 millions de francs français au titre du financement des contrats de développement et 41,17 millions de francs au titre du contrat de ville de Nouméa.

Le ralentissement observable en fin de période ne peut donc être imputé à la volonté, sans faille, de l'Etat. La relative faiblesse du montant de ses engagements dans le cadre de la seconde génération des procédures contractuelles reflète en réalité l'apparition de difficultés financières de la part de collectivités locales qui "n'arrivent plus à suivre" (lire le III du présent chapitre). Il ne remet pas en cause l'importance de l'oeuvre réalisée sur place.

B. LA MESURE DE L'EFFORT À TRAVERS LES RÉALISATIONS PHYSIQUES

La mesure de l'effort consenti apparaît également dans l'analyse des réalisations physiques, tant dans le domaine sanitaire et social que dans celui des infrastructures publiques.

S'agissant plus particulièrement de la province Nord, les accords de Matignon avaient prévu d'assurer le rééquilibrage par un développement fondé sur une logique de réseau. Les infrastructures devaient être réparties en "H" de part et d'autre d'une transversale reliant l'actuel chef-lieu territorial de Koné et l'ancien bourg administratif de Poindimié.

L'hôtel de la province a été bâti à Koné tandis que Pouembout a vu sa spécialisation agricole reconnue, avec la construction d'un centre de formation.

Sur l'autre côte, Poindimié a reçu un lycée généraliste ainsi qu'un hôpital, tandis que Touho devait voir ses infrastructures portuaires et aéroportuaires améliorées.

L'axe routier de la "Koné-Tiwaka", qui doit relier ces localités, était, dans ce contexte, un axe de développement.

Projets d'aménagement dans la province Nord

Carte : Reclus - La Documentation Française - ORSTOM, in "La Nouvelle-Calédonie au tournant des années 1990 - Un état des lieux".

1. Le domaine sanitaire et social

Le niveau d'encadrement atteint dans les secteurs de l'éducation et celui des soins sanitaires est dorénavant proche de celui de la métropole.

La Nouvelle-Calédonie bénéficie également de programmes en faveur du développement de l'habitat social mais reste encore confrontée, en dépit du chemin parcouru, à un problème d'inadaptation de l'offre à la demande.

a) L'enseignement

Le développement des infrastructures scolaires a constitué l'un des axes des contrats de développement Etat/provinces avec une enveloppe globale dépensée de 114,345 millions de francs français sur la première moitié des années 1990, ainsi répartis :

Province Nord :

- Collège de Koumac :

- Internat de Canala :

- Salles de classe, bibliothèques :

33 millions de francs

31,46 millions de francs

12,98 millions de francs

Province des îles Loyauté :

- Rénovation de l'internat de Wé :

- Constructions et rénovations de salles de classe :

11,38 millions de francs


25,52 millions de francs

Malgré l'élévation du niveau général d'instruction relevée en 1989, lors de l'avant-dernier recensement, et l'atténuation des inégalités, de grandes disparités de niveau d'études subsistaient encore selon le sexe et le lieu de résidence. En outre, la population ayant suivi des études supérieures restait à un seuil très faible : 2,6 % dans la classe d'âge supérieure à 60 ans, 6,4 % de 40 à 59 ans et 8 % de 20 à 39 ans.

L'élévation du niveau général et la diminution des inégalités sont des données incontestables.

Dans l'enseignement du premier degré, la section préélémentaire représentait, en 1995, 36 % de la population scolarisée contre un taux de 31 % en 1990. Les effectifs des collèges ont augmenté de façon régulière depuis 1990 passant ainsi de 20.041 à 25.636 en 1995 (+ 28 %). Cet accroissement remarquable correspond non seulement à l'évolution démographique mais aussi à l'augmentation du taux de passage en sixième (de 66,2 % en 1988 à 92,2 % en 1995) et à l'ouverture du cycle technologique.

De 1988 à 1995, le nombre de diplômés aux différents examens a progressé régulièrement :

- baccalauréat : + 59%

- certificat d'aptitude professionnelle : + 84 %

- brevet d'études professionnelles : +158 %.

Les taux de réussite aux examens restent stables malgré l'augmentation du nombre de candidats. Le nombre de bacheliers, qui a dépassé pour la première fois le millier en 1994, a continué de progresser en 1995, avec un pourcentage d'obtention proche de 60 %.

Votre rapporteur a visité deux établissements scolaires dont les qualités architecturales n'avaient rien à envier à celles des bâtiments construits aujourd'hui en métropole : le lycée polyvalent des îles Loyauté et le lycée de Poindimié (côte est).

Le constat très positif qui se dégage tant de ces visites que des discussions avec l'ensemble des partenaires rencontrés appelle cependant deux nuances :

- le lycée polyvalent de Lifou (îles Loyauté) est confronté aux réticences de nombreux parents qui préfèrent envoyer leurs enfants à Nouméa afin d'accroître leurs chances de réussite scolaire. La prégnance de comportements anciens -les habitants des îles Loyauté sont nombreux à passer sur la Grande Terre une grande partie de leur vie active- met en péril le succès d'une véritable opération d'aménagement du territoire ;

- les tendances récentes du marché de l'emploi sur le territoire ne permettront sans doute pas de fournir à tous les jeunes diplômés un travail correspondant à leur formation et à leurs attentes.

A sa manière, cette dernière remarque prouve que l'effort accordé au développement des infrastructures d'enseignement a largement porté ses fruits...

b) La santé

Dès le début des années 1990, les résultats sanitaires de la Nouvelle-Calédonie se comparaient à ceux obtenus dans les autres régions de l'outre-mer français et même de la métropole, avec laquelle l'écart tend à disparaître.

Taux comparés des résultats obtenus en matière sanitaire
(Outre-mer et métropole)

 

Nlle-Calédonie 1993


Réunion 1990 (1)


Martinique 1991


Guyane 1992 (1)


Guadeloupe
1991 (1)

Polynésie française 1993


Métropole 1992

Santé

 
 
 
 
 
 
 

- Taux brut de mortalité
(pour 1.000 hab.)


5,3


5,3


5,9


4,1


5,6 95


5,0


9,1

- Espérance de vie
à la naissance
(année)



71,6



73,6



nd



nd


h=73 / f=80 94



70,6


h=73,1 /
f=81,3

- Mortalité infantile
(pour 1.000 hab.)


7,6


6,8


8,5


15,4


7,9 95


9,4


7,2

- Taux d'équipements
en lits d'hôpital
(pour 1.000 hab.)



5,1



4,4 95



10,2



6,4



7,4 95



5,3



nd

- Total médecins/population
(pour 100.000 hab.)


185,7


172,0 95


173,9


146,7


150,0


183,0


278

dont généralistes
(pour 100.000 hab.)


92,6


109,0 95


93,2


88,0


85,0


96,6


140,6

dont spécialistes
(pour 100.000 hab.)


93,1


63,0 95


80,7


58,7


66,0


77,1


137,4

- Dentistes (pour 100.000 hab.)

54,9

45,0 95

33,7

23,5

30,0

38,2

67,2

- Sages-femmes
(pour 100.000 hab.)


104,0


24,0 95


36,2


22,7


28,0


25,5


77,6

- Pharmaciens
(pour 100.000 hab.)


41,0


38,0 95


55,4


24,2


50,0


11,2


90,2

- Infirmiers (pour 100.000 hab.)

355,3

413,0 95

435,9

313,3

300,0

272,4

435,6

- Kinésithérapeutes/Masseurs
(pour 100.000 hab.)


36,6


43,0 95


26,7


19,1


26,0


6,6 (2)


69,1

- Dépenses de santé
par habitant (F/hab.)


7.742


8.470 92


1.270


3.729 91


2.500


6.903


nd

(1) Année concernée si différent année citée plus haut
(2) Comprend uniquement le secteur public
Source : Monographie consacrée à la Nouvelle-Calédonie par l'Institut d'émission d'Outre-mer (1996).

Nouméa dispose ainsi d'un Centre hospitalier territorial (CHT Gaston Bourret) qui doit bénéficier d'une dotation pour rénovation d'environ 100 millions de francs français dans le cadre de la convention Etat/Territoire 1993-1997 (7,1 millions de francs français avaient déjà été déboursés au 30 juin 1996).

Face à cette situation relativement favorable, l'accent a été mis sur un rééquilibrage des infrastructures hospitalières au profit de la province Nord.

Dans cette dernière collectivité, seul existait en effet en 1989 l'hôpital de Koumac, petit établissement hospitalier d'une quarantaine de lits. Une enveloppe de 33 millions de francs français a été dégagée dans le cadre du contrat de développement Etat-province du Nord pour sa rénovation (600 millions de francs CFP).

Les accords de Matignon ont également permis de débloquer le projet, remontant à 1982, de construction d'un établissement hospitalier sur la côte Est. C'est le site de Poindimié, placé à l'extrémité de l'un des barreaux du "H" voulu par Jean-Marie Tjibaou, qui a été retenu.

Réalisation remarquable, l'ouverture de l'hôpital de Poindimié était imminente lorsque votre rapporteur l'a visité.

Le coût de cette opération a été d'environ 1 milliard de francs CFP (55 millions de francs français) dont la charge a été répartie comme suit :

757,6 millions de francs CFP (41,7 millions de francs français) à la charge de l'Etat (75,34 %)

102,9 millions de francs CFP (5,7 millions de francs français) à la charge de la province Nord (10,24 %)

145 millions de francs CFP (8 millions de francs français) à la charge du Territoire (14,42 %).

L'hôpital comprend :

- 1 partie hospitalisation de 44 lits répartis en :

*chirurgie : 18 lits

*médecine : 14 lits

*maternité : 12 lits.

Dans chacun des services de médecine, une chambre est réservée pour des handicapés.

- 1 bloc opératoire constitué de 2 salles d'opération (septique et aseptique), d'une salle de réveil et d'une zone de stérilisation servant aussi pour le reste de l'hôpital,

- 1 bloc obstétrical avec une salle d'accouchement, une salle de pré-travail équipée pour permettre un deuxième accouchement simultané, une salle de réanimation et préparation des nouveaux-nés, une nurserie biberonnerie,

- 1 service d'urgence (3 salles) et soins externes,

- des locaux techniques :

* 1 salle de radiologie avec table télécommandée et ampli de brillance, ainsi qu'un labo de développement avec machine automatique,

* 1 laboratoire de biologie/bactériologie,

* 1 pharmacie,

- 1 bâtiment gestion-consultation avec :

* secrétariat, bureau du directeur, du gestionnaire, etc...

* 5 cabinets de consultation et une salle de soins.

Le budget de fonctionnement est estimé à 296 millions de francs CFP (16,3 millions de francs français) par an, dont 210 millions de francs CFP pour les frais de personnel et 86 millions de francs CFP pour le fonctionnement courant. Toutefois, ces montants ne tiennent pas compte du coût des locations de logement pour le personnel.

Votre rapporteur a pu, en outre, constater la sous-évaluation manifeste du nombre des postes prévus (41) pour assurer la bonne marche d'un hôpital qui présente la particularité d'avoir été construit sur un seul niveau de plain-pied.

Le nombre des surveillantes de nuit (1 poste prévu) en particulier devra certainement être doublé. Or, le coût annuel d'un infirmier est, à lui seul, d'environ 5 millions de francs CFP (275.000 francs français), d'après les indications fournies par le Haut-commissariat.

Une estimation rapide du coût futur de fonctionnement cumulé des hôpitaux de Koumac et de Poindimié porte ainsi sur 1 milliard de francs CFP (55 millions de francs français) par an (données du Haut-commissariat à Nouméa). Votre rapporteur précise que dans le budget pour 1996 de la province Nord (budget primitif et budget supplémentaire), les dépenses de la section de fonctionnement atteignaient déjà 10,4 milliards de francs CFP dont 4,8 milliards de francs CFP au titre des seules dépenses de personnel.

Dans le même temps toutefois, l'ouverture de l'hôpital de Poindimié était retardée par la difficulté à recruter le personnel qualifié nécessaire à son fonctionnement.

Enfin, pour être tout à fait complet, votre rapporteur doit ajouter qu'une fois mis en route, l'hôpital de Poindimié devrait capter une clientèle qui se rendait jusqu'ici au centre hospitalier territorial Gaston Bourret. Pour autant, les coûts de fonctionnement de cet établissement ne diminueraient pas à due proportion compte tenu de la masse des frais fixes.

Correspondant à une demande forte exprimée lors des accords de Matignon, l'hôpital de Poindimié est ainsi devenu un objet de polémique dont votre rapporteur devait souligner tous les tenants et les aboutissants.

c) L'habitat social

En masse, l'effort financier le plus important consenti dans le cadre des différentes procédures contractuelles est allé au développement de l'habitat social.

Les moyens financiers contractualisés pour l'habitant social dans le cadre des contrats de développement s'établissent en effet à 818 millions de francs français (14,9 milliards de francs CFP) sur la période 1990-1997.

Les trois cinquièmes de cette enveloppe avaient été consommés au troisième trimestre 1996.

Réalisations contractuelles dans le secteur de l'habitat social
(situation au mois de septembre 1996)

Opérations

Nombre de
constructions nouvelles
(*) et réhabilitation

Coût
(en francs français)

PROVINCE NORD

 
 

CD 1990-1992

 
 

- Aide à l'auto-construction

860 (*)

14.917.100,00

- Logements locatifs et logements sociaux


301


60.664.450,00

CD 1993-1997

 
 

- Logements locatifs

22

3.712.500,00

- Accession aidée

135

36.886.943,01

- Amélioration de l'habitat

748 (*)

48.730.000,00

TOTAL NORD

2.066

164.910.993,01

PROVINCE SUD

 
 

CD 1990-1992

 
 

- Programme d'urgence d'habitat social


121


49.503.881,19

- Auto-construction

284

24.750.000,00

- Accession à la propriété

32

14.936.823,00

- Locatif social

94

8.250.000,00

CD 1993-1997 - Contrat de ville

 
 

- Constructions de 1700 logements à Nouméa, 1er programme de 378 logts


285


125.400.000,00

- Habitat social intérieure et Iles des Pins (amélioration)


332


17.689.650,00

- Réhabilitation des logements à Nouméa


330


33.000.000,00

TOTAL SUD

1.478

273.530.354,19

PROVINCE ILES

 
 

CD 1990-1992

 
 

Habitat social

155

18.315.000,00

CD 1993-1997

 
 

Aide à l'habitat

133

26.235.000,00

TOTAL ILES

288

44.550.000,00

(*) Nombre de constructions nouvelles : il s'agit du nombre de constructions achevées et en cours de réalisation.

Le rôle de la Caisse française de développement (CFD) apparaît également déterminant avec un montant d'engagements financiers en faveur de l'habitat social s'établissant, sur la période 1989-1995, à 33,3 milliards de francs CFP, soit 1,8 milliard de francs français.

Compte tenu de l'extension de l'agglomération de Nouméa, les difficultés tendent aujourd'hui à se concentrer dans la province Sud.

Au cours de l'été 1996, un consensus s'est ainsi créé entre l'Etat, la province Sud et les communes de l'agglomération de Nouméa pour réorienter, dans cette zone, l'effort contractuel consacré à l'habitat social vers le logement très social.

En effet, les moyens actuels qui, en l'absence d'aide à la personne, se limitent à une aide à la pierre au taux de 50 % à 60 % du montant de l'investissement ne permettent pas de loger les familles disposant de moins de deux salaires minimum. Le mode de financement actuel du logement social calédonien fait appel à des conditions de prêt bonifié (Caisse française de développement 6%/20 ans) beaucoup moins favorables que dans les départements d'outre-mer (Caisse des dépôts et consignations 3,027 % /34 ans). La réorientation souhaitée repose sur le recours à des prêts de la Caisse des dépôts et consignations et doit rendre possible non seulement le traitement des cas les plus urgents ayant des revenus voisins du salaire minimum mais surtout le démarrage d'une politique plus dynamique et plus sociale, en matière d'habitat, dans l'agglomération de Nouméa.

La Caisse des dépôts et consignations aurait donné son accord pour étendre ses produits à la Nouvelle-Calédonie, mais cet apport de nouveaux financements n'était pas encore intervenu à la date de rédaction du présent rapport.

La construction de ces logements très aidés, avec des loyers de sortie abordables pour les faibles revenus, est désormais une priorité sociale. C'est aussi une première étape technique incontournable pour récupérer les terrains, actuellement squattés, sur lesquels sont prévus des programmes de logements en nombre beaucoup plus élevé et pour procéder à la réhabilitation de logements anciens suroccupés.

Votre rapporteur a pu constater que les efforts de stabilisation des cabanes sur l'agglomération de Nouméa commençaient à avoir des résultats mais qu'il devenait nécessaire de les relayer par un début de résorption, afin d'éviter que ne se solidifient et ne se développent des poches de marginalisation et d'exclusion qui constituent, d'ores et déjà, des facteurs d'insécurité et de délinquance. Si la situation n'était pas suffisamment maîtrisée elle pourrait rapidement comporter des risques importants de troubles et de déstabilisation qui auraient des répercussions sur l'ensemble du Territoire.

Le programme d'habitat social restant à réaliser dans la province Sud se répartit de la façon suivante, après prise en compte des avenants permettant le redéploiement des crédits déjà contractualisés vers la construction de logements très sociaux :

- 1er programme d'urgence : achèvement de 93 logements sociaux pour un coût de 4,092 millions de francs français,

- 2ème programme d'urgence : réalisation de 364 logements sociaux pour un coût de 130,130 millions de francs français,

- 3ème programme d'urgence : réalisation de 360 logements sociaux (dont 100 logements pour les plus démunis) pour un coût de 128,70 millions de francs français,

- 4ème programme d'urgence : réalisation de 424 logements sociaux (dont 150 pour les plus démunis) pour un coût de 151,58 millions de francs français.

Ainsi, dans le cadre du contrat Etat-Province Sud, reste-t-il à réaliser la construction de 1.241 logements (dont 250 pour les plus démunis) pour un coût global de 414,50 millions de francs français. L'accord de l'Etat sur le 4ème programme d'urgence était imminent au début du mois de février 1997 et, sur les 150 logements destinés aux plus démunis, 70 devaient pouvoir être construits immédiatement.

Enfin, les collectivités locales, avec le soutien du Haut-commissariat, ont exprimé le souhait que le contrat de ville de Nouméa soit à l'avenir doublé par un contrat d'agglomération pour les trois communes limitrophes de Nouméa (Mont-Dore, Dumbéa et Païta), prévoyant notamment la construction, sur crédits nouveaux, de 300 logements pour les plus démunis, pour un coût de 107 millions de francs français.

2. Les infrastructures publiques

a) Les transports

Les montants contractualisés sur les deux générations de contrats de développement pour le développement des infrastructures de transport, soit plus d'un milliard de francs français, en font le deuxième poste de dépenses après l'amélioration des conditions de vie.

Si les contrats de développement et la convention Etat/Territoire ont permis le financement d'opérations portuaires et aéroportuaires, les deux-tiers des moyens ont été consacrés à la route.

Le programme contractuel relatif aux routes pour la période 1990-1997 est retracé dans le tableau ci-après.

Opération

Nombre
de km

Coût (F.F.)

Ratio global (F.F./KM)

PROVINCE SUD

 
 
 

1.20 - Route Yaté-Goro

13,70

38.500.000,00

3.091.240,90

1.30 - Route de Thio-Gd Borendy

35,00

33.000.000,00

942.857,14

1.40 - Voie de dégagement ouest

5,00

74.800.000,00

(*)

5 - Route de Bouraké

16,50

7.700.000,00

466.666,64

Total Sud

70,20

154.000.000,00

2.193.732,2

PROVINCE NORD

 
 
 

1 - Route Koné- Tiwaka

68,00

385.000.000,00

5.661.764,68

2 - Route Houaïlou-Kouaoua

42,00

50.827.084,00

1.210.168,69

1.2 - Routes provinciales

80,00

46.189.836,00

577.372,95

RP n°3 - Koh - Canala

3,00

5.500.000,00

1.833.333,32

RP n°5 - Col Vert-Koh

6,40

7.700.000,00

1.203.125,00

Total Nord

199,40

495.216.920,00

2.483.535,2

PROVINCE ILES

 
 
 

Routes de désenclavement

40,00

4.620.000,00

115.500,00

TOTAL ILES

40,00

4.620.000,00

115.500,00

(*) Le calcul de ce ratio n'a pas de valeur indicative du fait qu'il ne s'agit pas ici d'une route classique mais d'un ouvrage urbain.

Il apparaît qu'en fait une part prépondérante des moyens financiers dégagés par la voie contractuelle a été affectée à la réalisation de la route Koné-Tiwaka, c'est-à-dire à la confection du barreau du "H". Opération hautement symbolique. Opération également fortement décriée au regard de son coût rapporté au kilomètre : près de 5,7 millions de francs français.

Les travaux ont débuté en 1990. A ce jour un tronçon d'environ 27 kilomètres n'est pas terminé. Le financement est assuré sur les contrats de développement mais aussi par le Fonds européen de développement (VIIe FED).

En effet, à l'origine de la conclusion du contrat 1990-1992, une enveloppe de 1.800 millions de francs CFP (100 millions de francs français) avait été inscrite pour la construction de la route Koné-Tiwaka. Il est vite apparu que la configuration du projet conduisait à un besoin en financement beaucoup plus important, l'estimation faite par les techniciens s'élevant à 6.584 millions de francs CFP (362 millions de francs français). Le problème qui s'est alors posé était de rechercher des sources de financement complémentaires. Ce problème a été résolu grâce au redéploiement sur le premier contrat de crédits non utilisés sur les opérations agricoles notamment, à l'intervention des ministères de l'Outre-mer et de l'Equipement qui ont ouvert des crédits supplémentaires, à l'intervention du Fonds européen de développement et à l'inscription au deuxième contrat de développement d'une enveloppe de crédits destinée à compléter le besoin en financement.

Aujourd'hui, un "surcoût du surcoût" est constaté puisque le coût final de la route se situe aux environs de 7.500 millions de francs CFP (à peu près 400 millions de francs français), et est dû notamment aux révisions de prix et aux travaux supplémentaires occasionnés par les intempéries.

Il faut ainsi noter que l'intervention d'éléments extérieurs tels que les mauvaises conditions météorologiques (cyclones ESAU et FRAN en 1994, cyclone BETI en début 1996) ont perturbé le déroulement des travaux routiers en causant des dégâts considérables (120 millions de francs CFP de dégâts dus aux cyclones ESAU et FRAN, 70 millions de francs CFP de dégâts dus au cyclone BETI).

Des problèmes d'ordre foncier ont été rencontrés à l'occasion de la réalisation de la dernière section de la route (section 5), certaines tribus riveraines s'étant opposées ou ayant exigé des conditions au passage de la route sur leurs terres. Ce problème a pu être réglé par la province, mais a obligé les techniciens à reconsidérer à plusieurs reprises le tracé de la dernière section de la route.

Enfin, les problèmes de trésorerie qu'à rencontrés la province Nord en 1994-1995 l'ont conduite à réduire sensiblement le rythme de ses investissements routiers sur cette période, ce qui a entraîné un certain retard dans la réalisation des travaux.

b) L'électricité et le téléphone

L'effort remarquable consenti en matière d'électrification du territoire remonte au début des années 1980. Il a été prolongé et amplifié par la mise en oeuvre des accords de Matignon.

En 1983, seulement 7 000 foyers ruraux sur 14 000 environ étaient électrifiés. La nécessité est apparue, à cette époque, de mettre à la disposition des communes des moyens de financement supplémentaires pour faire évoluer rapidement cette situation.

Un Fonds d'électrification rurale (F.E.R.) a donc été créé par la délibération du Territoire n° 549 du 3 février 1983 afin de subventionner ou prendre en charge les annuités des emprunts contractés par les communes pour des travaux d'électrification préalablement agréés par le FER.

Le Fonds d'électrification rurale a été doté de ressources provenant d'une taxe sur l'électricité, versée par les distributeurs, et d'une participation des communes ou syndicats adhérents.

L'affectation de ces recettes a été prise par un arrêté du 5 juillet 1983 afin de couvrir le financement d'un premier programme quinquennal (mi 1983 - mi 1988) de 2 milliards de francs CFP (110 millions de francs français), pour desservir 3 100 foyers.

Toutefois, en 1989, dans la province Nord, le taux d'électrification restait globalement très insuffisant, plus fort sur la côte ouest (entre 40 % et 60 %) que sur la côte est (moins de 40 %). Plus de la moitié des tribus n'était pas desservie.

Aussi les deux générations de conventions Etat/Territoire sont-elles intervenues dans ce domaine en participant financièrement à l'électrification rurale sur l'ensemble du territoire. Une enveloppe de 222,6 millions de francs français a été contractualisée à cette fin et fournie en complément de ressource au Fonds d'électrification rurale : 118,8 millions de francs français apportés par l'Etat et 103,8 millions de francs français par le Territoire pour la période 1990-1997.

Un deuxième programme pluriannuel (1989- 1993) de 3 milliards de francs CFP (165 millions de francs français) a ainsi pu être approuvé par la délibération du Congrès du Territoire n° 60 du 15 décembre 1988 pour viser à desservir 2 200 foyers d'habitat ou installations à caractère économique.

Enfin, une enveloppe de 55 millions de francs français avait déjà été déboursée au mois de septembre 1996 dans le cadre du troisième programme en cours de réalisation.

Hors agglomération de Nouméa dont l'électrification est ancienne, et hors Iles Bélep qui n'adhèrent pas au FER, le taux d'électrification de la Nouvelle-Calédonie était ainsi de 88,2 % à fin 1996.

Même si elles ont eu tendance à se réduire, les disparités régionales restent cependant fortes comme en témoigne le tableau ci-après. Certaines localités de la Province Nord, en particulier, continuent de présenter des zones d'ombre, en dépit de l'effort réalisé.

Taux de couverture géographique minimum par le réseau public
après le programme 1996

* Résidences principales + secondaires

Nombre foyers résidant sur la Commune (1)

Nombre foyers restant à couvrir

Taux de couverture géographique

PROVINCE SUD (10 communes)

 
 
 

Communes du SIVM

 
 
 

PAITA

1.920

105 ( )

94,5 %

BOULOUPARI

508

80 (  )

84,3 %

LA FOA (2)

641

42

93,4 %

FARINO

116

8

93,1 %

SARRAMEA (2)

132

8

93,9 %

MOINDOU

138

30

78,3 %

Sous-Total SIVM

3.455

273

92,1 %

Communes Hors SIVM

 
 
 

ILE DES PINS (2)

466

133

71,5 %

YATE

439

55

87,5 %

THIO

614

75

87,8 %

BOURAIL

1.248

74

94,1 %

Sous-Total Hors SIVM

2.767

337

87,8 %

TOTAL SUD

6.222

610

90,2%

PROVINCE NORD (16 communes)

 
 
 

NORD OUEST + CANALA KOUAOUA

 
 
 

POYA (2)

637

57

91,1 %

POUEMBOUT

304

48

84,2 %

KONE

943

73

92,3 %

VOH

420

70

83,3

KAALA-GOMEN

463

67

85,5%

KOUMAC

647

83

87,2%

OUEGOA (2)

370

185

50,0 %

POUM

248

66

73,4%

CANALA (3)

810

107

71,1 %

KOUAOUA (3)

 

127

 

Sous-total Nord Ouest

4.842

883

81,8 %

 
 
 
 

Suite du tableau de la page précédente

NORD EST - CANALA KOUAOUA

 
 
 

HOUAILOU

972

49

95,0 %

PONERIHOUEN

552

80

85,5 %

POINDIMIE

865

107

87,6 %

TOUHO

525

90

82,9 %

HIENGHENE

495

121

75,6 %

POUEBO

389

66

83,0 %

Sous-total Nord Est

3.798

513

86,5 %

TOTAL NORD

8.640

1.396

83,8 %

PROVINCE DES ILES (3 communes)

 
 
 

MARE

1 020

31

97,0 %

LIFOU (2)

2 044

128

93,7 %

OUVEA (2)

770

41

94,7 %

TOTAL ILES

3.834

200

94,8 %

TOTAL GENERAL

18.696

2.206

88,2 %

(1) Renseignements fournis par les communes en 1992-1993 sauf (2)
(2) Recensement ITSEE de 1989 ou Estimation DITTT Août 1993
(3) En absence de la répartition du nombre des foyers résidants sur ces communes le TCG est calculé globalement.
( ) dont 72 résidences secondaires à UITOE
(  ) dont 33 résidences secondaires à BOURAKE.

La réalisation du programme proposé par le FER en 1997 devrait cependant faire passer le taux de couverture géographique des zones rurales de Nouvelle-Calédonie au-dessus de la barre des 90 %.

De son côté, le téléphone restait encore en 1989 un privilège de la société urbaine (le grand Nouméa et les grands bourgs) et de quelques communautés rurales à majorité européenne (Farino, Pouembout), avec un taux moyen de couverture de 36,4 % des foyers.

Une action de "téléphone en milieu rural" a donc été initiée dans la cadre des deux conventions Etat/Territoire avec un apport de l'Etat de 64 millions de francs français et un apport du Territoire de 4,8 millions de francs français, complétés par une participation des communes à hauteur de 21,4 millions de francs français.

Les programmes de desserte téléphonique sur la période 1989-1992 ont ainsi permis l'électrification de 65 tribus. La répartition par province a bien sûr privilégié les collectivités à majorité mélanésienne (province Nord : 29 tribus ; province Sud : 7 tribus ; province des Iles Loyauté : 29 tribus).

Sur la période 1993-1997, il est prévu de desservir 39 tribus supplémentaires (province Nord : 27 tribus ; province Sud : 8 tribus ; province des Iles Loyauté : 4 tribus).

c) L'eau et l'assainissement

Le taux de desserte en eau potable des foyers du territoire, estimé à 98 %, est très satisfaisant. Il est sensiblement identique pour chacune des trois provinces :

- 97 % pour la province Sud, dont 100 % pour Nouméa, 99 % pour le Grand Nouméa (Nouméa, Dumbéa, Païta, Mont-Dore), et 93 % pour le secteur rural (reste de la province hors Grand Nouméa) ;

- 97 % pour la province Nord ;

- 98 % pour la province des Iles Loyauté.

La charge des dépenses d'infrastructures et celle de la distribution de l'eau sont des compétences essentiellement municipales.

Toutefois, les provinces interviennent massivement, par le biais de subventions aux communes, dans le cadre des contrats de développement Province/Etat ainsi qu'au niveau technique, en matière de conseil, de maîtrise d'oeuvre (études, suivi des dossiers d'appel d'offres...) ou en tant que conducteurs d'opérations des travaux dans le cas où la maîtrise est confiée à un bureau d'études privé.

Les contrats de développement ont visé à améliorer quantitativement la distribution de l'eau en privilégiant avant tout la rénovation et le renouvellement des réseaux vétustes (par exemple en tribu où d'anciennes installations en acier galvanisé sont aujourd'hui arrivées à la limite de leur durée de vie), ensuite en renforçant les réseaux pour faire face à l'accroissement des besoins et enfin en achevant la desserte en eau de certains habitants non encore raccordés.

Les efforts financiers des différentes collectivités en matière d'adduction d'eau potable ou d'assainissement demeurent soutenus et reflètent l'importance qu'attachent les responsables territoriaux à ce domaine.

Le tableau ci-après retrace les dépenses d'investissement des communes, par province, en faveur du réseau d'alimentation et d'assainissement de l'eau potable.

Budget "eau" des communes regroupées par provinces

en milliers de francs CFP

 

1991

1992

1993

1994

 

Aliment. en eau potable

Travaux d'assainis-sement

Aliment. en eau potable

Travaux d'assainis-sement

Aliment. en eau potable

Travaux d'assainis-sement

Aliment. en eau potable

Travaux d'assainis-sement

Province Sud

460.765

455.984

611.798

533.184

500.315

560.011

411.621

541.251

dont Nouméa

151.577

313.244

167.374

432.441

256.922

278.149

61.237

410.579

Province Nord

264.806

108.125

435.995

2.699

390.315

176.188

348.527

29.067

Province des îles

163.484

0

197.134

0

259.056

 

475.545

 

Total

889.055

564.109

1.244.927

535.883

1.149.686

736.199

1.235.693

570.318

 
 
 
 
 
 
 

(67,96 millions de francs français)

(31,37 millions de francs français)

Source : Monographie de l'IEOM consacrée à la Nouvelle-Calédonie (1996).

En ressources, les communes devaient pouvoir compter sur une enveloppe de 3 milliards de francs CFP (165 millions de francs français) pour la période 1990-1997, soit une moyenne de 375 millions de francs CFP (20,6 millions de francs français) par an, provenant des contrats de développement Etat-provinces.

L'amélioration de la qualité de l'eau distribuée a conduit les communes à s'engager dans un processus de tarification. Restée longtemps une ressource gratuite et abondante dans certaines zones du territoire, l'eau est ainsi devenue payante depuis quelques années, ce qui ne va pas sans poser quelques problèmes de compréhension... et de solvabilité du point de vue du consommateur.

II. LE DÉCOLLAGE ÉCONOMIQUE : LA "BELLE AU BOIS DORMANT" DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

L'image de la "Belle au bois dormant" semble convenir à la Nouvelle-Calédonie. Elle figure en titre de la thèse de doctorat que notre collègue Pierre Gascher, député de la Sarthe, a consacré aux premières décennies de la présence française sur le territoire. Elle apparaît également comme intitulé d'une caricature, bien inoffensive au demeurant, parue dans le journal "Les Nouvelles calédoniennes", à la veille du départ de votre rapporteur du territoire.

Celui-ci y est représenté en "prince charmant" venant donner le baiser rédempteur à l'usine du nord, principal projet économique du nord de la Grande Terre, elle-même représentée en "Belle au bois dormant" !

Au-delà de l'anecdote, votre rapporteur a pu constater le caractère unanime de l'ensemble de ses interlocuteurs, toutes tendances confondues : face à un développement remarquable des infrastructures publiques, le développement économique du territoire, hors zone du Grand Nouméa, n'a pas suivi.

Les atouts importants dont jouit la Nouvelle-Calédonie continuent de faire l'objet d'une valorisation insuffisante. Or, sans développement économique, les investissements publics créés depuis 1989 perdent toute signification. Pis : leur entretien présente un coût que des provinces, dépourvues d'assiette fiscale par manque d'activités, ne seront pas capables d'assumer. C'est la portée même des accords de Matignon qui est ainsi mise en péril.

Parallèlement, les blocages structurels dont souffre la société calédonienne n'ont pas disparu et laissent perdurer des déséquilibres spatiaux, communautaires et sociaux.

A. DES ATOUTS CONSIDÉRABLES DONT LA VALORISATION DEMEURE INSUFFISANTE

L'absence de valorisation du potentiel économique de la Nouvelle-Calédonie est frappante dans de nombreux domaines où le territoire dispose pourtant de forts atouts : le nickel, insuffisamment transformé sur place, apparaît comme une richesse "volée" au territoire ; les tentatives de diversification vers le tourisme et l'aquaculture ont suscité d'importants espoirs en partie déçus ; enfin, l'agriculture et la pêche restent des activités essentiellement vivrières en dépit de réelles possibilités à l'exportation.

1. Le nickel : une richesse "volée" au territoire

La Nouvelle-Calédonie posséderait un peu plus de 20 % des réserves mondiales de nickel, ce qui la place au deuxième rang derrière l'Indonésie.

en millions de tonnes de métal contenu

Pays

Réserves

Ressources

Total

Part en % du total

Indonésie

7,80

55,00

62,80

27,56 %

Nouvelle-Calédonie

15,00

31,00

46,00

20,18 %

Républiques de l'ex-URSS

8,10

13,20

21,30

9,35 %

Canada

8,70

12,50

21,20

9,30 %

Cuba

3,40

14,20

17,60

7,72 %

Philippines

5,70

10,60

16,30

7,15 %

Australie

5,60

3,20

8,80

3,86 %

Autres pays

5,50

28,40

33,90

14,87 %

Total

59,80

168,10

227,90

100,00 %

Source : US Bureau of Mines, Minerals Facts and problems.

Si l'Indonésie possède la première place, la teneur en nickel de ses gisements apparaît globalement inférieure à celle des gisements de Nouvelle-Calédonie. Les réserves de minerais oxydés riches en métal (garniérites), estimées à 5 millions de tonnes de métal contenu, sont situées dans le centre et le nord : à proximité de Thio, Kouaoua et de Poro dans le centre-est, de Népoui et de Voh dans le centre-ouest, de Poum et de Koumac dans le nord. Les autres ressources de minerais oxydés à teneur plus faible (latérites), estimées à plus de 40 millions de tonnes de métal contenu, sont situées dans le sud, près de Goro.

L'importance de la garniérite, de surcroît facile à exploiter, confère à la Nouvelle-Calédonie un rôle important parmi les producteurs de nickel. Le territoire a ainsi fourni, en 1995, une production voisine de 120.000 tonnes de nickel contenu, soit 15 % environ des besoins occidentaux. En simplifiant, la répartition a été la suivante :

- 70.000 tonnes sous forme de minerai exporté pour un montant de 11,5 milliards de francs CFP, soit un peu plus de 600 millions de francs français (40.000 tonnes vers le Japon, 18.000 tonnes vers l'Australie et 10.000 tonnes vers les Etats-Unis) ;

- 50.000 tonnes sous forme de produits métallurgiques finis ou semi-finis, pour un montant de 35 milliards de francs CFP (plus de 1,9 milliard de francs français).

La valeur ajoutée est clairement liée à l'existence d'une industrie métallurgique dont le développement est cependant insuffisant puisque plus de la moitié du minerai extrait continue d'être exporté sans subir de transformation sur place.

Les caractéristiques du marché mondial du nickel ne sont en outre pas favorables à des entreprises qui limiteraient leur chiffre d'affaires à l'activité d'extraction :

- Sur un marché structurellement en croissance, les prix accusent dans le long terme une tendance à la baisse qui impose une diminution des coûts de production. Alors que ces coûts atteignent en Nouvelle-Calédonie environ 2,5 dollars la livre de garniérite, riche en minerai et facile à extraire, il faudra savoir demain produire à moins de 1,5 dollar la livre, dans un contexte de raréfaction de cette qualité de minerai et de recours accru à la latérite, plus pauvre et exigeant des méthodes de traitement dont nul n'a encore la maîtrise.

- Les prix et les volumes accusent en outre de très fortes fluctuations entraînant un niveau de risque élevé pour les producteurs, ce qui explique la tendance à la diminution de leur nombre : quatre d'entre eux (les canadiens Inco et Falconbridge, l'australien Western Mining corporation et la société Le Nickel-SLN, filiale du groupe français Eramet) couvrent 60 % des besoins du marché occidental, tout en se livrant une concurrence acharnée.

- Enfin, de nombreuses incertitudes demeurent sur l'évolution future de la production de nickel. Deux pays, la Russie et Cuba, peuvent ainsi jouer un rôle perturbateur considérable. Leur production n'est en effet aujourd'hui faible qu'à due proportion des difficultés politiques qui les affectent. Leur arrivée massive serait un important facteur de désorganisation et de mutation du marché.

Dans le même ordre d'idée, la découverte d'un important gisement latéritique, fin 1994, au Labrador (province de Terre-Neuve au Canada) fait aujourd'hui peser des menaces sur la volonté de la compagnie Inco, titulaire des droits sur ce nouveau champ minier, d'exploiter le site de Goro, dans la province Sud de la Nouvelle-Calédonie.

L'extraction du minerai de nickel est assurée sur le territoire par une entreprise multinationale, verticalement intégrée, et par sept sociétés minières de taille plus modeste :

- Le principal opérateur minier du territoire, à hauteur d'environ 40 % de la production, est la société Le Nickel-SLN.

Le capital de la SLN est détenu à 90 % par Eramet et à 10 % par Nisshin Steel Company, un des principaux producteurs japonais d'aciers inoxydables. En juillet 1994, plusieurs investisseurs institutionnels français et internationaux sont devenus actionnaires d'Eramet en acquérant 15 % de son capital. Chacun des trois partenaires financiers du groupe (ERAP, Imétal et Elf Aquitaine, respectivement détenteurs de 70 %, 15 % et 15 % des actions d'Eramet) a pour cela cédé 5 % du capital. Fin septembre, les actions du groupe ont été introduites au second marché de la bourse de Paris, et à cette occasion, une fraction supplémentaire de 15 % du capital (7,5 % provenant de l'ERAP et 3,75 % de chacun des deux autres ex-actionnaires principaux) a été proposée au public. L'ERAP, actionnaire majoritaire d'Eramet, détenait ainsi fin 1995 55,6 % de ses actions, le solde étant détenu par des investisseurs institutionnels ou des investisseurs financiers.

- Parmi les sept sociétés minières indépendantes, la plus importante, avec 20 % de la production, est la Société minière du Sud Pacifique (SMSP), entreprise à capitaux publics contrôlée par la province Nord.

Geste hautement symbolique dans le contexte engendré par les accords de Matignon, la SMSP a, en effet, été rachetée à M. Jacques Lafleur, le 5 octobre 1990, par la SOFINOR, la société d'économie mixte propriété de la province Nord.

S'agissant enfin de la métallurgie du nickel, la société Le Nickel-SLN possède à Doniambo, près de Nouméa, une importante fonderie dont la capacité de production, avec trois fours électriques Demag, est aujourd'hui de l'ordre de 54.000 tonnes de nickel contenu. Cette usine produit des ferronickels carburés à 28 % environ de teneur en nickel et des mattes à forte teneur en nickel (72 %) contenant également un peu de cobalt.

Votre rapporteur a pu constater l'aspect hautement symbolique pris aujourd'hui par la question du nickel sur le territoire. L'enjeu de la localisation de la valeur ajoutée issue de l'exploitation du nickel est en effet ressenti comme central et se retrouve dans les discours de la classe politique, toutes tendances confondues, comme chez l'homme de la rue :

Sur un mode mineur : la société Le Nickel-SLN est accusée, non sans excès, de vivre aux dépens du territoire et de lui "voler", en quelque sorte, sa principale ressource naturelle.

Sur un mode majeur : la construction d'une usine de traitement du nickel dans la province Nord apparaît comme l'élément moteur d'un développement économique qui n'a pas encore pris forme. Le sujet, qui figure au premier rang des thèmes qui devront avoir reçu une réponse dans le cadre de la "sortie" des accords de Matignon, est développé ci-après, dans le chapitre III consacré aux propositions de votre commission.

Sur le premier point, il n'appartient évidemment pas à votre rapporteur de prendre partie dans le débat, souvent passionnel, qui oppose la SLN et une partie de l'opinion calédonienne. Il lui a paru utile cependant d'en souligner les composantes pour une meilleure compréhension de la situation sur le territoire :

- En premier lieu, la SLN transfère en France métropolitaine une partie de la valeur ajoutée produite par la métallurgie du nickel.

En effet, les mattes sont raffinées à Sandouville, près du Havre, dans une usine appartenant à Eramet, principal actionnaire de la SLN. D'une capacité de plus de 10.000 tonnes annuelles, l'usine de Sandouville produit, grâce à un procédé hydrométallurgique original, du nickel métal de haute pureté (à 99,99 %), qui est notamment utilisé dans les superalliages nécessaires à l'aéronautique. En outre, les ferronickels, dont la part dans la production de la SLN est prépondérante (environ 80 %) et qui sont utilisés directement par la sidérurgie pour la production des aciers inoxydables, sont également commercialisés sur le marché par Eramet, dont le siège social, et le lieu d'imposition, se trouvent à Paris.

D'après les renseignements fournis sur place à votre rapporteur par les représentants de la SLN, celle-ci vise cependant un objectif de réalisation de produits métallurgiques, en Nouvelle-Calédonie même, supérieur à 60.000 tonnes de nickel contenu par an à partir de l'an 2000, contre environ 50.000 tonnes aujourd'hui. Cette augmentation de 20 % des capacités de traitement du minerai sur place sera rendue possible par la modernisation de l'usine de Doniambo ainsi que par l'ouverture de nouveaux sites miniers.

- En deuxième lieu, la SLN bénéficie de tarifs avantageux pour sa consommation d'électricité, grâce à l'accord passé avec la société néo-calédonienne d'énergie (ENERCAL).

- En troisième lieu, et dans le même ordre d'idées, la SLN bénéficie enfin, à l'instar d'ailleurs de toutes les entreprises minières du territoire, d'une fiscalité avantageuse, votée, il convient tout de même de le rappeler, par le Congrès du Territoire.

D'autre part, et jusqu'à plus ample informé, cette fiscalité ne semble pas devoir être différente de celle appliquée au même type d'activité dans les pays producteurs de nickel, Canada et Indonésie notamment.

La fiscalité minière en Nouvelle-Calédonie

La délibération du Congrès du Territoire n° 250 du 18 décembre 1991 a regroupé et harmonisé les fiscalités des entreprises métallurgiques ou minières en les rattachant à l'impôt sur les sociétés.

Pour tenir compte des autres avantages dont elles bénéficient déjà par ailleurs, notamment en matière douanière (exonération de TGI), le taux de l'impôt sur les sociétés réclamé à ces entreprises est cependant de 35 %, contre 30 % seulement pour les autres sociétés.

Pour la SLN, ce différentiel de taux s'avère peu pénalisant, surtout si l'on considère qu'outre les avantages douaniers évoqués plus haut dont elle bénéficie déjà, elle a accès à de nombreux avantages fiscaux spécifiques aux entreprises métallurgiques ou minières (provisions pour reconstitution des gisements miniers, report en arrière des déficits, crédit d'impôt formation professionnelle...).

En outre, la SLN est la seule entreprise du Territoire à bénéficier jusqu'au 31 décembre 2004, d'un régime de stabilisation fiscale.

A. LES AVANTAGES FISCAUX SPECIFIQUES DES ENTREPRISES METALLURGIQUES OU MINIERES


Les entreprises métallurgiques ou minières bénéficient d'avantages fiscaux dont ne jouissent pas les autres entreprises :

 L'exonération du droit proportionnel de la patente (article 227 du CTI)

La contribution des patentes se compose d'un droit fixe et d'un droit proportionnel. Ce dernier s'élève à 1,2 % des opérations en douane, c'est-à-dire toutes les importations ou exportations de marchandises, matériaux, matériels, destinés ou non à la revente.

En sus de l'exonération des exportations concernant toutes les entreprises, l'article 227 du code territorial des impôts (CTI) institue une exonération du droit proportionnel pour toutes les importations réalisées par les entreprises métallurgiques ou minières.

 Les provisions pour reconstitution des gisements miniers (article 29 du CTI)

En vertu de l'article 29 du CTI, les entreprises métallurgiques ou minières peuvent déduire de leur résultat des "provisions pour reconstitution de gisements".

Ces provisions sont soumises à trois types de condition :

Conditions de remploi

Dans un délai de 2 ans à concurrence du tiers, et de 5 ans pour la totalité, la provision doit être utilisée à la recherche de gisements non encore reconnus en Nouvelle-Calédonie, à l'amélioration de la récupération des substances minérales de ces mêmes gisements ou à la prise de participations dans des sociétés ou organismes ayant pour objet l'une ou l'autre de ces activités.

Conditions de montant

La dotation ne peut excéder ni 15 % des ventes de produits marchands extraits (sont exclues les reventes de produits achetés), ni 50 % du bénéfice net imposable de l'exercice provenant de la vente en l'état ou après transformation de ces mêmes produits.

Conditions de forme

La provision doit être inscrite au passif du bilan dans une rubrique spéciale faisant ressortir le détail des dotations de chaque exercice.

En outre, les sociétés doivent fournir aux services fiscaux tous renseignements utiles sur les éléments de calcul de la provision et les conditions de son utilisation.

La direction territoriale des services fiscaux (DTSF) peut, en tant que de besoin, solliciter l'avis du Service des Mines et de l'Energie.

 Le report en arrière des déficits ou "carry-back" (article 45-23 du CTI)

Selon les principes généraux, une société qui réalise un déficit peut l'imputer sur les bénéfices des années suivantes jusqu'à la 5ème année inclusivement.

L'article 45-23 du CTI permet aux seules entreprises métallurgiques ou minières (contrairement à la métropole où cette possibilité est ouverte à toutes les sociétés) d'imputer un déficit subi au cours d'un exercice sur les bénéfices des 3 exercices précédents.

Cette possibilité est avantageuse pour les sociétés dont l'exploitation s'est révélée bénéficiaire en début d'activité et qui n'ont plus de perspective de bénéfice à court terme.

Ouverte sur option, elle est subordonnée au respect de certaines conditions :

- réalisation d'un minimum d'investissements en biens amortissables,

- absence de dettes en matière d'impôt sur les sociétés,

- le report ne peut concerner le déficit d'un exercice au cours duquel est intervenue une cessation, une absorption ou une liquidation de la société.

Le "carry-back" fait naître au profit de la société une créance égale au produit du déficit effectivement imputé par le taux de l'impôt sur les sociétés, soit 35 %.

La société le Nickel n'a ainsi payé aucun impôt sur les bénéfices en 1988, puis, à nouveau, au cours de la période de 1992 à 1995 inclus. Elle a bénéficié d'un crédit d'impôt de 112 millions de francs CFP en 1992 et 271 millions de francs CFP en 1993 (respectivement 6,16 millions de francs français et 14,9 millions de francs français).

 Le crédit d'impôt formation professionnelle (article 45-24 du CTI)

Institué en faveur des seules entreprises métallurgiques ou minières, ce crédit d'impôt est égal à 30 % de l'excédent des dépenses de formation exposées dans l'année par rapport au montant de la formation professionnelle continue obligatoire.

Il est plafonné à 100.000.000 de francs CFP par an pour les entreprises métallurgiques, et à 50.000.000 de francs CFP pour les entreprises minières (respectivement 5,5 millions de francs français et 2,75 millions de francs français).

Le crédit d'impôt est soit imputé sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice et des 4 exercices suivants, soit, en l'absence de bénéfice, restitué à l'issue de ces 5 ans.

Le contrôle de ce crédit d'impôt incombe au Service des Mines, en liaison avec la DTSF, le Trésor et la Direction du Travail.

 L'exonération des participations des sociétés-mères (article 45-17 du CTI)

Cette mesure ne concerne que les seules sociétés du secteur métallurgique, donc, à ce jour, la SLN seulement.

Elle permet à ces sociétés de déduire de leur résultat fiscal 95 % (100 % moins une quote-part forfaitaire pour frais de 5 %) des produits de participation au capital de sociétés filiales.

Les participations doivent revêtir la forme nominative et représenter au moins 10 % du capital de la société émettrice.

Les sociétés qui entendent se prévaloir de ce régime doivent faire parvenir aux services fiscaux l'engagement de conserver la pleine propriété des titres pendant au moins 2 ans.

 Les modalités particulières de paiement de l'impôt sur les sociétés (articles 45-26 à 45-33 du CTI)

Ces dispositions permettent aux entreprises métallurgiques ou minières d'obtenir une "ristourne" égale à 10 % de leurs versements d'impôt sur les sociétés, lorsque ceux-ci sont effectués auprès de :

- fonds communaux de l'environnement destinés à la réhabilitation des sites miniers,

- sociétés de participation agréées par l'Exécutif et gérées majoritairement par les provinces,

- sociétés d'économie mixte agréées ayant pour objet la réalisation d'activités économiques sur les communes des sites miniers.

Toutefois, les versements servant au calcul de la réduction d'impôt de 10 % ne peuvent excéder :

- ni 15 % du total dû,

- ni 2 fois la moyenne des versements alloués par l'entreprise aux autres fonds ou sociétés agréés.

En tout état de cause, les versements ne peuvent dépasser 250 millions de francs CFP, soit une réduction d'impôt maximum de 25 millions de francs CFP (1,375 million de francs français).

B. LE REGIME DE STABILISATION FISCALE DE L'ARTICLE 7 DU CTI

Ce régime n'est ouvert qu'aux seules entreprises métallurgiques du territoire spécialement agréées par le Congrès.

Il garantit à la société agréée que ni l'assiette, ni le taux des impôts ou taxes pour lesquels elle deviendrait un contribuable "prépondérant" ne seront augmentés.

Actuellement, seule la SLN bénéficie de ce régime pour la période du 1er janvier 1990 au 31 décembre 2004 (délibération n° 15 du 8 novembre 1989).

Les sociétés candidates à ce régime doivent :

- présenter une importance particulière pour le développement économique du Territoire,

- justifier de l'engagement d'un programme d'investissements,

- avoir la qualité de contribuable "prépondérant", c'est-à-dire être assujetti à une disposition de l'impôt concerné pour lequel il n'existe pas plus de 50 contribuables.

2. Le tourisme et l'aquaculture : les espoirs déçus de la diversification

Les tentatives de diversification de l'économie calédonienne vers le tourisme ou l'aquaculture, qui ont suscité un certain espoir ces dernières années, sont encore loin d'avoir porté tous leurs fruits, en dépit de la sollicitude des structures publiques issues des accords de Matignon.

Les provinces ont en effet placé ces deux secteurs parmi leurs priorités d'intervention, tant au titre des contrats de développement que de l'action de leurs sociétés d'économie mixte (cf. : première partie du présent ouvrage).

Parallèlement, l'Institut calédonien de participation (ICAP) a consacré, en 1995, la moitié de ses interventions, à proportions égales, au profit d'une part de l'hôtellerie-tourisme, d'autre part de la pêche-aquaculture.

a) Le tourisme

Le tourisme représente près de 10 % de la production intérieure brute de la Nouvelle-Calédonie. Il se situe ainsi au deuxième rang des industries du territoire, derrière les activités minières et métallurgiques. Il est également la seconde industrie d'exportation.

La capacité hôtelière du territoire a non seulement augmenté ces dernières années, mais s'est en outre diversifiée :

- L'ouverture d'un hôtel "Le Méridien" à Nouméa, en février 1995, a permis de compléter l'offre hôtelière par un établissement de classe internationale.

- Votre rapporteur a, en outre, visité plusieurs installations financées sur contrat de développement ou par l'instrument des SEM, qui témoignent d'une volonté de doter le reste du territoire d'une infrastructure de qualité, susceptible d'attirer une clientèle métropolitaine ou internationale. Ont ainsi ouvert assez ou très récemment le Club Méditerranée à Hienghène (Hôtel Koulnoué Village), l'hôtel Drehu Village à Lifou et l'hôtel Kou-Bugny à l'île des Pins. La commercialisation du Drehu Village, ainsi que d'un autre hôtel installé sur l'île de Maré, est en partie assurée par le voyagiste Nouvelles Frontières.

Cependant, la fréquentation touristique n'obéit pas à une évolution parallèle. Le mouvement de rattrapage, qui s'est amorcé en 1989 après quatre années désastreuses sur le plan touristique en raison des événements politiques et sociaux de l'époque, ne se poursuit que très lentement. Le niveau record atteint en 1984, avec 91.512 touristes, n'avait ainsi toujours pas été franchi en 1995.

Pis : les données provisoires pour les deux premiers trimestres de 1996 indiquaient un nouveau fléchissement de la fréquentation venue de l'extérieur du territoire. La clientèle étrangère se réduisait, ses composantes australienne et néo-zélandaise en particulier, qui subissaient un véritable effondrement. Les pertes ainsi enregistrées ne pouvaient être compensées par l'arrivée de métropolitains, de plus en plus nombreux depuis l'ouverture à la concurrence, en 1994, de la ligne Paris-Nouméa. Le Japon restait cependant encore, en 1995, le premier pays de provenance des touristes non résidents du territoire devant les métropolitains.

Dans ce contexte difficile, l'hôtellerie ne parvenait à maintenir son taux d'occupation des chambres au-dessus du seuil des 40 % que grâce à l'augmentation de la clientèle locale. Celle-ci tend cependant à privilégier la fréquentation des établissements de catégorie 1 étoile, hors du Grand Nouméa et ne se rend pas dans les hôtels décrits plus hauts, construits depuis le début de la présente décennie.

Les premiers résultats du troisième trimestre 1996, produits quelques jours avant la parution du présent rapport, indiquent cependant que la désaffection touristique semble avoir été enrayée. Ces données, si elles sont un bon signe, doivent encore être confirmées et n'interdisent pas de se pencher sur les causes des difficultés qui entravent le développement du tourisme en Nouvelle-Calédonie.

Votre rapporteur a relevé auprès de ses interlocuteurs plusieurs éléments de diagnostic pouvant expliquer le marasme affectant un secteur dont le développement serait pourtant de nature à mieux assurer la viabilité économique du territoire :

- Deux handicaps habituellement dénoncés sont en voie de traitement : l'insuffisante qualité de l'offre hôtelière, tout d'abord, vis à vis en particulier de la clientèle japonaise ; le niveau de desserte aérienne ensuite.

Sur ce dernier point, les professionnels attendaient beaucoup, lors du déplacement de votre rapporteur, de l'ouverture d'une quatrième fréquence pour le vol Air France Paris-Tokyo-Nouméa. Celle-ci est effectivement intervenue à la date du 1er novembre 1996 et se caractérise par la mise à la disposition des Japan Airlines (JAL) d'un certain nombre de sièges que celles-ci peuvent commercialiser à l'intention de leur clientèle.

- Plus fondamentalement, la Nouvelle-Calédonie apparaît dépourvue d'une image propre, lui conférant une identité facilement reconnaissable. Le contraste est de ce point de vue saisissant avec la Polynésie française.

Seule exception : l'image "d'île la plus proche du paradis" (célèbre livre de Mme Morimura paru il y a une trentaine d'années) semble encore assez bien ancrée dans l'esprit du public japonais.

On a vu plus haut que la loi du 9 novembre 1988 attribuait une compétence de droit commun aux provinces en matière de tourisme.

Or, ainsi que le note l'Institut d'émission d'outre-mer dans sa monographie récente consacrée à la Nouvelle-Calédonie, ce dispositif paraît, dans les faits, source d'incohérence et de perte d'efficacité : en effet, chaque province mène sa propre politique touristique en dehors de toute coordination au niveau du Territoire ou de l'Etat. Seule exception à ce "chacun pour soi", le groupement d'intérêt économique "Destination Nouvelle-Calédonie", qui a la charge de la promotion internationale de la Nouvelle-Calédonie, mais dont l'action demeure modeste, à l'image de la campagne promotionnelle qu'il mène cet hiver en métropole.

- La Nouvelle-Calédonie demeure ensuite confrontée au handicap majeur des prix, même si le coût des billets d'avion a pu être réduit sous l'effet de la concurrence.

Ce défaut d'une destination chère est encore accentué, dans le cas des australiens et des néo-zélandais, par la faiblesse de leurs dollars respectifs qui les conduit à préférer des destinations telles Fidji et Vanuatu, très bon marché en raison de coûts salariaux nettement moins élevés.

S'agissant des métropolitains, le handicap du prix est évidemment redoublé par celui de la distance. De fait, le tourisme en provenance de métropole revêt encore très largement un aspect affinitaire, le choix de la destination calédonienne ayant pour raison principale la présence d'amis ou de parents sur le territoire.

- Le tourisme calédonien, notamment les nouvelles installations construites en brousse et sur les îles, souffre également de l'offre insuffisante de "produits" incorporant billet d'avion, nuit à Nouméa, transports vers les autres destinations du territoire et séjour, le cas échéant agrémenté de pratiques sportives (équitation, plongée sous-marine...).

En clair, les "tours opérators" ne sont pas suffisamment présents sur le "produit Nouvelle-Calédonie", à quelques, timides, exceptions près (Nouvelles-Fontières pour la métropole...).

- Enfin, l'élément humain n'a peut-être pas toujours été suffisamment pris en compte. L'expérience prouve qu'un investissement touristique est voué à l'échec, en brousse ou dans les îles, s'il n'a pas été au préalable accepté par la population et si celle-ci ne profite pas, à un degré ou à un autre, des retombées de cette activité.

Votre rapporteur développera plus loin à ce sujet le rôle incontournable encore joué aujourd'hui par la coutume en milieu kanak.

b) L'aquaculture

L'aquaculture de crevettes tropicales, inexistante voici encore quinze ans, a fait l'objet d'importants investissements publics et privés, en particulier dans la province Nord qui offre les meilleurs sites naturels.

La production a atteint 878 tonnes en 1995 et la filière est devenue la seconde activité exportatrice du territoire.

Toutefois, l'aquaculture calédonienne souffre de la saturation du marché local et d'une concurrence très dure sur les marchés à l'exportation.

Le marché intérieur est, en effet, aujourd'hui stabilisé aux alentours de 350 tonnes, ce qui a contraint les producteurs du territoire à se tourner vers l'exportation pour écouler le reste de leur production (481 tonnes en 1995).

Les exportations de crevettes calédoniennes

 

Tonnage exporté (en tonnes)

 

Prix moyen de vente (en F CFP/kg)

 

1992

1993

1994

1995

 

1992

1993

1994

1995

Japon

46

45

-

-

 

1.182

1.250

-

-

France

237

92

221

338

 

1.118

1.113

1.061

1.063

Australie

147

152

110

143

 
 

1.140

1.102

928

Divers

16

7

2

-

 

841

1.176

1.569

-

Total

446

296

333

481

Moyenne générale

1.060

1.093

1.077

1.022

Sources : IFREMER, Sopac et Sodacal.

L'aquaculture néo-calédonienne souffre de prix de revient trop élevés : non seulement les coûts de production sont naturellement élevés sur le territoire et aggravés par la distance séparant la Nouvelle-Calédonie des centres de consommation, mais, en outre, la production de ses concurrents (Chine, Thaïlande, Indonésie et Equateur) se mesure en centaines de milliers de tonnes auxquelles sont attachés des coûts salariés plus faibles et d'importantes économies d'échelle.

Dès lors, le produit calédonien pour se démarquer doit être différent (espèce de Pénéide stylirostris peu répandue et de calibre supérieur) et de qualité irréprochable (contrôle de la qualité, label unique).

Deux marchés à l'exportation ont particulièrement bien répondu à l'argument de la qualité : le Japon et l'Australie. Il est toutefois apparu très vite que les producteurs calédoniens ne pouvaient pas faire "l'impasse" sur leurs deux points faibles, les quantités produites et les prix :

- La percée réalisée au début des années 1990 sur le marché japonais a été remise en cause en grande partie avec l'apparition du "syndrome 93" qui a entraîné une chute de la production, empêchant celle-ci de répondre aux attentes quantitatives de cette clientèle.

Le "syndrome 93" qui affecte les élevages dans leur phase de grossissement et se traduit par des taux de survie inférieurs aux seuils de rentabilité des fermes, n'a pas à ce jour trouvé de solution.

- L'argument des prix a acquis une importance toute particulière aux yeux de la clientèle australienne, même fidélisée par la qualité de la crevette calédonienne, du fait de la dépréciation du dollar tout au long de l'année 1995.

Quant au marché métropolitain, de loin le premier débouché à l'exportation, ses exigences sont à contre-courant du segment sur lequel est positionnée la crevette calédonienne. Relativement indifférent à la qualité du produit offert, il est demandeur de volume et exige des concessions importantes en termes de prix. Face à la très forte concurrence des crustacés d'origine africaine ou sud-américaine, les entreprises aquacoles de Nouvelle-Calédonie ne parviennent à rivaliser qu'à la faveur de l'exonération douanière dont ils bénéficient, d'un fret préférentiel et de la fréquence de la desserte.

Maintien de la qualité, augmentation des quantités produites et réduction des coûts de revient : tel est le triptyque que l'aquaculture calédonienne ne parvient que difficilement à mettre en oeuvre.

La persistance du "syndrome 93", sans empêcher la progression de la production, constitue cependant incontestablement un frein.

Les aléas climatiques en sont un autre. Votre rapporteur a ainsi pu visiter la Blue Lagoon farm, ferme aquacole, doublée d'une écloserie, tout juste entrée en activité au premier semestre 1996 dans la province Nord, à Koné. A court terme, ce projet doit constituer une installation de sept bassins répartis sur 80 hectares. Il pouvait permettre de porter, dès 1997, à 1.300 tonnes le niveau des exportations de crevettes calédoniennes.

Or, d'après les renseignements fournis par le Haut-commissariat, l'intégralité de cette toute nouvelle production a été détruite par le cyclone Dréna qui s'est abattu sur la Nouvelle-Calédonie au mois de janvier 1997.

Enfin, en matière de prix, les producteurs calédoniens restent confrontés à un problème conjoncturel : la SOPAC (Société des producteurs aquacoles calédoniens), qui a pour rôle de centraliser le conditionnement et la commercialisation des crevettes tant sur le plan local qu'à l'exportation, ne regroupe qu'une partie des fermes productrices, ce qui entraîne des déséconomies d'échelle. Elle subissait en outre des difficultés financières à la date de la présence de votre rapporteur sur le territoire.

Ces mêmes producteurs restent toutefois surtout confrontés au problème structurel du coût trop élevé des facteurs de production sur le territoire.

3. L'agriculture et la pêche : des activités essentiellement vivrières en dépit d'un potentiel réel à l'exportation

a) L'agriculture

L'agriculture occupe une place essentielle dans la société calédonienne : elle concentrait en effet encore 14 % de la population active lors du recensement de 1989. Elle se caractérise cependant par un taux de rentabilité des plus médiocres puisque son poids économique est inférieur à 2 % du produit intérieur brut du territoire.

La Nouvelle-Calédonie souffre, il est vrai, d'un handicap majeur : la faiblesse de sa superficie agricole utilisée (SAU) qui ne représente que 10 % de la superficie totale du territoire. Elle reste également très fortement marquée par le caractère presque exclusivement vivrier de l'agriculture mélanésienne : en valeur (francs CFP), la production agricole se concentre à plus de 80 % dans la province Sud, à moins de 20 % dans la province Nord, le poids des îles Loyauté apparaissant insignifiant ; parallèlement, la population active agricole se répartit à hauteur de 60 % dans la province Nord et de 20 % dans chacune des deux autres provinces, Sud et Iles Loyauté.

L'agriculture calédonienne est un secteur bénéficiant d'un fort degré d'aides publiques. Celles-ci prennent la forme de restrictions à l'importation, d'aides à l'investissement, à travers notamment les contrats de développement, d'aides à la trésorerie ou encore d'aides à la commercialisation. Sur ce dernier point, l'action de l'Etablissement de régularisation des prix agricoles (ERPA), établissements public territorial créé en 1989, apparaît déterminante. En 1995, les dépenses de l'ERPA (627,7 millions de francs CFP soit 34,5 millions de francs français environ) ont représenté l'équivalent de plus de 18 % de la production agricole marchande de la Nouvelle-Calédonie (5,2 milliards de francs CFP soit environ 290 millions de francs français).

La politique agricole calédonienne a fait constamment appel, depuis les débuts de la présence française, à la notion de "filières" dont le développement doit permettre la conquête du marché local puis celle de marchés à l'exportation. La mémoire est ainsi restée vive de la "filière" café dont on pensait à la fin du XIXè siècle qu'elle possédait un potentiel de développement comparable à celui du nickel. Après avoir atteint 2.000 tonnes en 1939, la production calédonienne de café est aujourd'hui inférieure à 50 tonnes ! Cet échec reste douloureusement ressenti sur le territoire.

En 1995, les exportations de produits agricoles, animaux vivants et de viandes, n'ont représenté que 187,1 millions de francs CFP (un peu plus de 10 millions de francs français)7(*), à comparer au montant de 5,2 milliards de francs CFP correspondant à la production agricole marchande de la Nouvelle-Calédonie8(*) (3,5 %). Sur ce total, l'essentiel, soit 137 millions de francs CFP, est concentré sur un poste : le squash. La majeure partie de la production de cette petite cucurbitacée est réalisée par un groupe privé qui exporte vers le marché japonais.

Il s'agit donc d'un cas extrême de culture d'emblée tournée vers un marché à l'exportation.

Quelques espoirs sont également mis dans l'exportation vers divers pays du sud-est asiatique de cervidés, animaux vivants ou viande. Un accord a ainsi été conclu avec des importateurs de Chine populaire (province du Guangxi) lors de la présence de votre rapporteur sur le territoire, en septembre 1996. Cette filière subit cependant une évolution en "dents de scie", qui ne permet pas de lui prédire un avenir assuré.

L'agriculture calédonienne ne peut enfin être analysée sans tenir compte de l'arrière-plan essentiel de la réforme foncière.

La mise en place de l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF), dans la foulée des accords de Matignon, a incontestablement donné un "coup de fouet" à cette politique. Sur 120.000 hectares redistribués au cours de la période 19789(*)-1995, plus des deux-tiers (82.000 hectares) l'ont été entre le 1er janvier 1989 et le 31 décembre 1995.

En sept ans, de 1988 à 1995, le foncier mélanésien a augmenté de 36 %, sur la Grande Terre, et toutes les communes ont été concernées à l'exception de Nouméa. Les attributions ont parfois conduit à un doublement ou un triplement des terres dont disposaient les tribus et les clans.

Situation au 31 décembre (en hectares)*

 

1988

1995

Foncier mélanésien

200.000

272.000

Terres privées non mélanésiennes

312.000

294.000

Stock ADRAF

67.000

28.000

*Les données précises sur la propriété privée n'étant pas disponibles, des estimations ont été effectuées.

Deux types d'opérations foncières très différentes ont été menées :

 Des attributions individuelles effectuées sous forme de ventes à des particuliers, essentiellement non mélanésiens. Pour ces attributions initiées essentiellement dans la période 1987-1988 par l'ADRAF territoriale, il s'agissait de permettre l'accès à la terre de calédoniens de l'intérieur, dans des conditions financières favorables.

 Des cessions gratuites aux tribus, clans ou familles mélanésiennes regroupés au sein de Groupements de droit particulier local (GDPL) qui, pour l'essentiel, répondaient à des revendications foncières sur les terres traditionnelles.

En fait, 80 % du stock de l'ADRAF a été affecté au profit de GDPL.

L'utilisation des terres dépend d'accords entre les membres du GDPL sur la répartition de celles-ci : il peut s'agir d'un partage entre les différentes familles, d'une mise à disposition verbale à certains d'entre eux, ou dans les cas les plus élaborés, d'un véritable schéma d'aménagement et de la signature de baux entre le GDPL et les utilisateurs.

D'après les éléments recueillis sur le terrain, quatre catégories d'utilisation peuvent être distinguées retracées dans le tableau ci-après.

 

Province Nord

Province Sud

 

Nombre*

Superficie attribuée

Nombre*

Superficie attribuée

1. Pas d'utilisation

33

7.328

16

1.596

2. Utilisation traditionnelle (habitat, vivrier)

60

9.352

12

2.678

3. Transition vers l'économie (habitat, vivrier, cultures de ventes, élevage traditionnel, reboisement, projets économiques en démarrage)

28

14.933

9

6.264

4. Projets économiques en place (essentiellement élevage)

60

19.573

16

5.800

* Il s'agit du nombre de structures d'exploitations, inférieur au nombre d'actes signés.

 L'élevage, qui était pratiqué sur les propriétés reprises, s'est maintenu sur environ 40 % des surfaces attribuées. La majorité est exploitée sous forme de groupements.

 L'habitat : 62 GDPL ont déjà construit et 61 supplémentaires envisagent de le faire. 200 maisons ont été construites.

 Les cultures vivrières : même si les surfaces concernées sont peu importantes (80 hectares), des jardins vivriers ont été implantés par 620 familles différentes.

Comme sur les réserves, différentes économies se développent :

- Une économie traditionnelle dont la production est destinée principalement à la consommation et qui nécessite un faible investissement.

- Une économie marchande caractérisée par la commercialisation des produits, le recours aux emprunts et aux aides publiques.

Or, le passage de l'une à l'autre de ces économies est en fait à peine amorcé. Comme le note le dernier rapport annuel de l'ADRAF, il nécessitera du temps et un accompagnement important, tant les questions de société à résoudre sont nombreuses. Aussi, l'ADRAF s'est-elle attachée à favoriser l'organisation et l'aménagement des terres des GDPL en organisant de nombreuses réunions d'information et de "suivi" des groupements sur les thèmes suivants :

 Organisation du GDPL (règlement intérieur).

 Réflexion sur l'aménagement et la répartition des terres entre les diverses utilisations (élevage, habitat, cultures vivrières, etc...).

 Mise au point de formules de mises à disposition allant jusqu'au bail, l'objectif étant de distinguer la structure collective propriétaire de l'exploitant (individu ou société).

 Information sur les aides en matière de développement (en liaison avec les services provinciaux).

b) La pêche

La Nouvelle-Calédonie dispose d'une zone économique exclusive (ZEE) dont l'étendue représente environ la moitié de la surface cumulée de la Méditerranée et de la Mer Noire, avec 1.450.000 km².

Les scientifiques estiment à plus de 20.000 tonnes la quantité de poissons qui pourrait être prélevée chaque année dans la ZEE calédonienne sans mettre en péril le renouvellement des ressources. Or, le total des prélèvements opérés dans la zone par les armements battant pavillon français ou étranger est actuellement de l'ordre de 3.000 tonnes par an.

Résultats de la pêche calédonienne par catégorie pour 1995

 

Tonnes

Millions de
francs CFP

Pêche industrielle

1.450

500

Pêche artisanale

1.420

530

Pêche plaisance et vivrière

2.500

ND

Total

5.370

1.030
(56,65 millions de francs français)

Source : Affaires maritimes (estimations)
ND : non déterminé


Le principal armement calédonien, Navimon, ne dispose que de 5 palangriers et ne doit son développement qu'à l'aide publique (actionnariat à dominante de la SODIL, la société d'économie mixte de développement de la province des îles Loyauté, et recours aux mesures de défiscalisation de la loi Pons pour l'achat des navires).

Environ les deux-tiers de la pêche hauturière calédonienne (1.000 tonnes en 1995) sont exportés. Les thonidés (produits frais ou congelés) représentent 90 % de ces exportations.

Parallèlement, des accords de pêche sont régulièrement signés avec des armateurs japonais les autorisant à effectuer des prises, dans la limite d'un quota fixé à 1.500 tonnes pour la dernière campagne.

La modestie de l'armement néo-calédonien trouve d'abord son fondement dans l'absence de tradition maritime hauturière : la population mélanésienne se livre naturellement à une pêche lagonaire à finalité vivrière ; quant à la population européenne, elle a historiquement favorisé l'exploitation minière, l'agriculture et l'élevage au détriment des autres activités.

En outre, l'industrie halieutique nécessite des investissements très lourds (armement, conservation, conditionnement). La Nouvelle-Calédonie demeure confrontée de ce point de vue à ses problèmes structurels : étroitesse du marché local de consommation qui oblige l'armateur à miser sur l'exportation, avec cependant deux handicaps majeurs qui sont la distance séparant le territoire des centres de consommation et l'existence de coûts élevés de production.

B. LA PERSISTANCE D'IMPORTANTS BLOCAGES STRUCTURELS

Le développement économique de la Nouvelle-Calédonie continue en fait d'être entravé par une série de facteurs que le volontarisme politique manifesté lors des accords de Matignon ne pouvait pas réduire en quelques années.

Le territoire paie le coût d'une démographie faible et de son relatif éloignement dans le Pacifique sud.

Les transferts publics dont il bénéficie, en particulier à travers les salaires de la fonction publique, sont un élément déterminant de chèreté des coûts de production.

Cible privilégiée du rééquilibrage inscrit dans les accords de Matignon et le statut de 1988, la population mélanésienne hésite entre recherche identitaire et modernité. Dans ce cadre, la coutume apparait ambivalente : tantôt frein au développement économique, tantôt facteur d'intégration de la population kanak.

Enfin, le territoire continue de souffrir du poids de relations sociales encore très marquées par la grande dureté des conflits du travail.

1. Une démographie faible doublée d'un relatif isolement géographique

Au terme du recensement effectué le 16 avril 1996, la population du territoire de Nouvelle-Calédonie demeure inférieure à 200.000 habitants.

Population des provinces de Nouvelle-Calédonie
(Décret n° 96-1084 du 11 décembre 1996 authentifiant les résultats du recensement de la population effectué en Nouvelle-Calédonie le 16 avril 1996)


PROVINCES


Nombre de communes

SOMME DES POPULATIONS totales (avec doubles comptes)

SOMME DES POPULATIONS municipales

POPULATIONS
sans doubles comptes

Nord

16 + a

52.170

41.366

41.413

Iles Loyauté

3

34.732

20.877

20.877

Sud

13 + b

140.126

133.367

134.546

Territoire

33

227.028

195.610

196.836

(a) Partie Nord du territoire de la commune de Poya

(b) Partie Sud du territoire de la commune de Poya.


La population calédonienne a certes progressé d'environ 20 % depuis le précédent recensement de 1989 puisqu'elle n'atteignait alors que 164.173 habitants.

Il n'en demeure pas moins que la densité du territoire reste très faible avec un peu plus de 10 habitants au km2. Si l'on ne tient compte que de la zone du Grand Nouméa, soit 118.823 habitants concentrés sur 1.644 km2, la densité reste de toute façon assez réduite avec 72,3 habitants au km2.

Autant dire qu'avec 78.013 habitants répartis sur 16.932 km2, le reste du territoire apparaît franchement sous-peuplé, avec une densité de 4,6 habitants au km2, voisine de celle des zones désertiques. Avec une superficie équivalente à celle de Lifou (1.207 km2), qui accueille 10.000 habitants, Tahiti (1.042 km2), la Martinique (1.128 km2) ou encore Hong-Kong (1.068 km2) comptent respectivement environ 150.000 habitants, 385 000 habitants et... 6 millions d'habitants !

Si le sous-peuplement est une caractéristique de pays neufs comme le Canada ou l'Australie, ces deux dernières nations bénéficient d'une population (29 et 17 millions d'habitants) qui leur a permis d'assurer un remarquable développement endogène.

De ce point de vue, les termes les plus souvent entendus dans la bouche des différents interlocuteurs de votre rapporteur sont ceux de "défaut de masse critique" pour désigner le handicap majeur affectant la Nouvelle-Calédonie. Le faible poids démographique du territoire se double, en outre, d'un éloignement physique qui le place à 1.500 kilomètres des côtes orientales de l'Australie, pays développé le plus proche, 6.800 kilomètres de Singapour, 7.500 kilomètres du Japon, 10.000 kilomètres des Etats-Unis et 18.000 kilomètres de la métropole.

La faiblesse de la population calédonienne et sa dispersion sur un espace relativement vaste induisent deux types de surcoûts :

- Le développement des infrastructures (eau, électricité, transports) ne peut se faire sans un fort appui externe. Le présent rapport à montré que le soutien de l'Etat français n'avait pas fait défaut ces dernières années et avait permis d'assurer à la Nouvelle-Calédonie un niveau de développement remarquable. Il n'en demeure pas moins que l'extrême éparpillement de la population calédonienne hors Grand Nouméa, soit moins de 80.000 personnes, sur un espace grand comme trois départements métropolitains continue d'entraîner des surcoûts aussi bien en terme de fonctionnement des services publics qu'en terme d'accessibilité aux biens privés de consommation courante.

- Plus fondamentalement, l'étroitesse du marché local, interdit au tissu de PME locales de s'appuyer sur une large demande intérieure et de développer ainsi des économies d'échelle. Alliée à la chèreté des facteurs de production et à l'éloignement des centres potentiels de consommation, elle nuit au développement d'une économie d'exportation et empêche l'implantation en Nouvelle-Calédonie d'entreprises industrielles métropolitaines ou étrangères.

Cette faiblesse de la consommation intérieure, combinée avec un dispositif fiscal et douanier de protection de certaines productions locales, permet en outre à de nombreuses entreprises d'exercer leur activité dans une position de quasi-monopole, notamment dans les secteurs agro-alimentaire et de la distribution. Les entrepreneurs s'accordent ainsi des marges commerciales excédant très sensiblement celles qu'ils obtiendraient dans un espace réellement concurrentiel, d'autant plus qu'une partie de la population dispose d'un fort pouvoir d'achat.

Ainsi que le note l'Institut d'émission d'outre-mer dans sa monographie récente consacrée à la Nouvelle-Calédonie, "dans ces conditions, les investissements industriels offrent des rendements particulièrement élevés, mais à l'abri de restrictions à l'importation qu'il semble difficile de diminuer, de même d'ailleurs que les investissements immobiliers (les loyers étant relativement chers). Des temps de retour sur investissements de l'ordre de trois à cinq ans ne sont pas rares mais entraînent le maintien d'une mentalité de spéculation peu propice au développement durable."

Le terme "d'économie de comptoir" est ainsi revenu plusieurs fois dans les conversations que votre rapporteur a eues avec ses différents interlocuteurs. Cette analyse sort d'ailleurs renforcée du constat suivant : celui d'un territoire cher et encore largement dépendant des transferts publics.

2. Un territoire cher et encore largement dépendant des transferts publics

Les flux publics soutiennent très largement l'emploi et la croissance en Nouvelle-Calédonie. On a vu plus haut que cette tendance avait été accentuée depuis le début de la décennie avec la forte implication de l'Etat dans l'effort d'équipement du territoire au travers de différentes procédures contractuelles.

Dépenses publiques nettes par poste (1994)

 

MdFF

%

Variation
1990/94

Ménages
(sauf gendarmes et armée Air)

4,16

47 %

+ 24 %

Biens et services publics

2,46

28 %

+ 3 %

Equipement public

1,79

20 %

+ 27 %

Annuités d'emprunts

0,46

5 %

+4.090 %

TOTAL

12,74

100 %

+ 22 %

Source : Trésorerie-paierie générale de Nouvelle-Calédonie.

Toutefois, la structure des dépenses publiques, toutes collectivités confondues, est surtout marquée par l'importance de la masse financière consacrée aux ménages : 47 % des dépenses publiques, contre 24 % en métropole.

De fait, les administrations publiques sont le premier employeur du territoire, aussi bien en terme d'effectifs que de revenus. Elles distribuent environ 55 % des salaires contre 45 % pour les entreprises privées. La proportion de la population active travaillant dans le secteur public atteignait 27 % en 1989 et près de 40 % en écartant les actifs agricoles, dont la grande majorité ne participe pas aux circuits économiques modernes. La répartition par province révèle que la proportion d'emplois publics dans la population active est au moins aussi importante en brousse qu'à Nouméa.

Les résultats du recensement de 1996, en cours d'exploitation10(*), feront probablement apparaître une nouvelle progression, notamment en raison de la politique de rééquilibrage et de soutien à l'emploi mise en oeuvre par les pouvoirs publics (étoffement des administrations provinciales, programmes Jeunes Stagiaires du Développement...).

La prédominance de l'emploi public se traduit directement dans les flux de revenus, d'une part en raison du volume d'emplois, d'autre part en raison d'un effet prix : les rémunérations offertes par le secteur public sont en effet largement supérieures à celles que propose le secteur privé, en raison d'indexations surévaluées (supérieures à la variation du coût de la vie).


La surrémunération des fonctionnaires en poste en Nouvelle-Calédonie


A) En 1996, 7.591 fonctionnaires civils (agents titulaires de droit public) étaient en service en Nouvelle-Calédonie.

 5.301 fonctionnaires territoriaux et communaux, régis par des statuts locaux.

 2.290 fonctionnaires civils de l'Etat,

parmi ceux-ci, 1.095 sont affectés depuis la métropole pour une durée limitée (trois ou six ans actuellement) : ce sont en majorité des cadres de catégorie A (1.002) et notamment des enseignants du secondaire (696).

La rémunération de ces fonctionnaires comprend le traitement afférent au grade, identique à la métropole (les statuts des fonctionnaires locaux reproduisent pratiquement les statuts de l'Etat), affecté d'un coefficient de majoration de X 1,73, pour les quatre communes de l'agglomération de Nouméa (Nouméa, Mont-Dore, Dumbéa et Païta), ou X 1,94 pour les autres communes du territoire.

Les personnels de l'Etat affectés depuis la métropole reçoivent en outre une indemnité d'éloignement, exprimée en mois de traitement indiciaire brut : celle-ci est actuellement de 14 mois pour trois ans de services effectifs continus en Nouvelle-Calédonie.

B) Outre les fonctionnaires civils, 2.045 militaires sont également en service en Nouvelle-Calédonie, dont 1.837 ne sont pas originaires du territoire et appelés à une mobilité obligatoire.

Ils disposent de textes statutaires particuliers, reproduisant les systèmes civils en ce qui concerne la majoration de solde.

C) Le régime de l'indexation des rémunérations ou de l'octroi d'avantages pour les salariés affectés en Nouvelle-Calédonie existe enfin sous des formes diverses dans les emplois supérieurs du secteur privé.

Le pouvoir d'achat versé aux agents publics actifs et retraités constitue ainsi 28 % de la demande totale (contre 15 % en France). Il oscille entre 20 % et 40 % de la production intérieure brute en fonction de la conjoncture. Alimentant la demande des ménages adressée à l'économie (consommation et investissement en logement), ces flux publics jouent certes un rôle d'amortisseur des cycles économiques.

Cette détermination des traitements du secteur public favorise cependant aussi un ensemble de distorsions :

- une pression à la hausse pour les salaires des cadres du secteur privé de niveau similaire ou une fuite des compétences vers la fonction publique en raison des avantages salariaux qui s'ajoutent aux attraits habituels ;

- l'existence de statuts multiples au sein de la société néo-calédonienne voire au sein d'une même entreprise, ce qui peut se traduire par des frustrations ainsi qu'un renforcement des méfiances entre les différentes communautés ;

- la persistance d'un fort pouvoir d'achat indépendamment de la conjoncture et le handicap d'une demande peu élastique au prix des biens.

Enfin, les élus du Territoire qui sont compétents en matière de statut de la fonction publique territoriale ont, comme indiqué dans l'encadré ci-dessus, adopté des régimes de gestion très proches voire identiques à ceux de la fonction publique d'Etat, à l'exception des éléments directement liés à l'éloignement.

La provincialisation ne s'est pas accompagnée d'un éclatement des statuts de la fonction publique locale lorsque plus des deux tiers des postes budgétaires du territoire ont été transférés aux provinces à partir de 1990. L'impact de ce régime de rémunération favorable du secteur public crée incontestablement des difficultés budgétaires pour ces collectivités qui ont ainsi recours à des contractuels.

Les administrations soutiennent également l'activité par leurs dépenses de fonctionnement et d'équipement.


Les dépenses des administrations en biens et services représentent environ 30 % de leurs dépenses totales (soit 2,46 milliards de francs français en 1994), contre environ 9 % en métropole. Cet ensemble recouvre les dépenses de fonctionnement et d'intervention des collectivités et établissements publics (achats, dépenses d'entretien, frais de gestion, charge de la dette, dépenses d'enseignement, dépenses à caractère social,...). En contrepartie, les ménages calédoniens produisent moins de biens et services qu'en métropole (70 % contre 79 %).

Les dépenses d'équipement des administrations sont également nettement supérieures aux dépenses similaires du secteur public métropolitain : entre 16 et 20 % du total des dépenses publiques (soit 1,8 milliard de francs français en 1994) contre 6 % dans l'hexagone. Par rapport au total de la F.B.C.F. du territoire, le secteur public concourt en moyenne pour 28 % de l'investissement, les ménages fournissant 21 % (logements) et les entreprises 51 %.

Toutefois, alors que la plupart des grands projets liés aux accords de Matignon ont été réalisés ou sont en cours d'achèvement (Centre culturel Jean-Marie Tjibaou, 5ème section de la route Koné-Tiwaka), le secteur du bâtiment et des travaux publics commence à souffrir de la stabilisation, voire du reflux de l'investissement public, perceptible depuis quelques mois.

On touche là un autre aspect des distorsions induites par le poids excessif des transferts publics dans les ressources du territoire : la très grande sensibilité à la conjoncture budgétaire d'un secteur, le BTP, dont la part dans le PIB calédonien avoisine un taux de 9 % et qui emploie à lui seul 14 % de la population active du territoire, ce qui le situe à la deuxième place des employeurs privés de la Nouvelle-Calédonie, derrière le commerce (données 1995).

3. Une population mélanésienne entre recherche identitaire et modernité

La population mélanésienne constitue le premier groupe ethnique du territoire sans pour autant regrouper une majorité absolue des habitants. Son poids relatif reste stable autour de 44 %, cependant que la population d'origine européenne continue de représenter environ le tiers des calédoniens et que la troisième composante, la population wallisienne, est supérieure au nombre des habitants restés à Wallis et Futuna.

Répartition de la population par communauté d'appartenance

Communautés

Effectifs

Part

d'appartenance

1983

1989

1996

1989

1996

Européens

53.974

55.085

67.151

33,6 %

34,1 %

Indonésiens

5.319

5.191

5.003

3,2 %

2,5 %

Mélanésiens

61.870

73.598

86.788

44,8 %

44,1 %

Ni-Vanuatu

1.212

1.683

2.244

1,0 %

1,1 %

Tahitiens

5.570

4.750

5.171

2,9 %

2,6 %

Vietnamiens

2.381

2.461

2.822

1,5 %

1,4 %

Wallisiens, Futuniens

12.174

14.186

17.763

8,6 %

9,0 %

Autres Asiatiques (*)

-

642

856

0,4 %

0,4 %

Autres (*)

2.868

5.716

6.829

 

__3,5 %

Non déclarés (*)

-

861

2.209

4,0 %

__1,1 %

ENSEMBLE

145.368

164.173

196.836

100,0 %

100,0 %

(*) Il n'est pas possible de différencier ces communautés en 1983.

Source : Institut territorial de la statistique et des études économiques (ITSEE)

La contraction apparente de la population mélanésienne par rapport aux données de 1989 et la progression du groupe européen doivent être relativisés.

Une partie des kanak avaient boycotté le recensement de 1983, ce qui avait induit un taux d'accroissement de 1989 sur 1983 de toute évidence exagéré.

Il était donc pour le moins hasardeux d'extrapoler un taux du même ordre pour la période 1989-1996.

Surtout, le rapprochement des données des recensements de 1983 à 1996 fait apparaître une anomalie concernant la population européenne en 1989.

La croissance entre 1983 et 1989 de cette communauté, de l'ordre de 1.100 personnes, est en effet manifestement sous estimée au regard de l'accroissement naturel présumé (solde des naissances et des décès) durant cette période. Il n'est donc pas exclu qu'un phénomène de boycott, similaire à celui ayant frappé la population mélanésienne en 1983, ait touché les européens en 1989.

La tendance semble donc bien à la stabilité, mais la polémique lancée par l'Union Calédonienne à la lecture des premiers résultats du recensement de 1996 est révélatrice des espoirs d'une communauté qui se voyait majoritaire dans un très proche avenir.

En fait, les indications provisoires fournies à votre rapporteur par l'Institut territorial de la statistique et des études économiques révèlent un futur plus incertain pour une population mélanésienne qui ne représenterait 50 % de la population calédonienne qu'au cours de la décennie 2010, à taux de fécondité inchangé (un peu moins de 4 enfants par femme au recensement de 1989)... voire en 2050, si le taux de fécondité chute jusqu'au niveau métropolitain (1,6 à 1,7 enfant par femme)11(*).

La population mélanésienne semble aujourd'hui ballotée entre recherche identitaire et aspiration à la modernité. Sans prétendre à un travail de juriste ou de sociologue, votre rapporteur a décelé trois domaines où s'expriment des blocages révélateurs des courants contraires qui traversent la société kanak. Il lui est cependant apparu que ces trois séries de blocages n'avaient rien d'irrémédiable :

Un conflit de légitimité oppose la hiérarchie coutumière et les élus politiques, dans un contexte marqué par l'émergence d'une élite politique kanak.

Ce conflit de deux légitimités, l'une issue de la tradition, l'autre des principes de la démocratie représentative, présente lui-même deux aspects :

- L'assise politique d'un élu mélanésien peut être fragilisée par une position subalterne dans la hiérarchie tribale. Inversement, la confusion des fonctions de chef d'un exécutif local et de chef coutumier fait l'objet d'appréciations divergentes de la part des intéressés eux-mêmes.

- Ensuite, les structures de décision coutumières peuvent être tentées d'intervenir dans les champs de compétences dévolues aux collectivités du territoire.

Le statut de 1988 a eu certes le très grand mérite de mettre en place une collaboration institutionnelle entre la sphère coutumière et la sphère politique.

Le conseil consultatif coutumier du territoire, héritier de la chambre coutumière de 1984, du conseil coutumier territorial de 1985 et de l'assemblée coutumière de 1988 qui n'avaient jamais été constitués, garantit la préservation des règles traditionnelles de la société mélanésienne.

Ce conseil, installé en mai 1990, regroupe des représentants des huit aires coutumières, chacune d'entre elles disposant par ailleurs de son propre conseil coutumier. Il est obligatoirement consulté sur les projets de délibérations des assemblées de province relatives au statut de droit particulier et au droit foncier. Il peut être consulté sur tout autre sujet.

Il a en outre été institué dans chaque aire coutumière un conseil coutumier.

Le conseil coutumier de l'aire est consulté par le président du conseil consultatif coutumier du territoire sur les projets et propositions de délibérations des assemblées de province relatives au statut de droit civil particulier et au droit foncier. Il peut également être consulté sur toute autre matière par les présidents des assemblées de province.

Enfin, des maires ont pu prendre localement l'initiative de créer des instances consultatives permettant d'associer les coutumiers aux décisions prises par le conseil municipal.

Dans la pratique, le fonctionnement de cette collaboration institutionnelle donne lieu à une appréciation plutôt négative pour des motifs diamétralement opposés : les élus reprochent aux coutumiers les empiétements incessants dans leur sphère de compétence ; les coutumiers s'estiment insuffisamment consultés en matière de décisions d'adduction d'eau, de raccordement électrique, de constructions scolaires, pour tout ce qui touche la vie quotidienne.

Ce débat est en outre exacerbé par la complexité de l'organisation coutumière à l'intérieur de laquelle il n'est pas toujours aisé de distinguer l'autorité légitime, dont la parole donnée est susceptible d'être respectée par tous.

La pensée mélanésienne demeure fondamentalement étrangère à la notion de profit et à son corollaire, l'accumulation capitalistique. En témoigne le mode de relation à la terre, empreint de religiosité et exempt de toute idée de commercialisation des biens qu'elle recèle.

Ce point a déjà été développé plus haut, dans la partie consacrée à l'agriculture.

Cette situation, déjà peu propice au concept de développement économique, est là encore aggravée par le contexte né de l'Histoire. La grande révolte de 1878 a entraîné, sur la Grande Terre, le déplacement de nombreuses tribus qui tentent aujourd'hui de retrouver leur aire ancestrale à la faveur de la politique de réforme foncière.

Or, en l'absence de relevés précis des implantations d'origine, au début de la colonisation française, la répartition des terrains confisqués donne lieu à d'importants conflits, qui ont eu tendance à se durcir depuis 1993.

Le directeur de l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier a ainsi signalé à votre rapporteur le cas de terres maintenues en friches, même après leur retour à une tribu sous forme de GDPL (groupement de droit particulier local), du fait de divergences d'appréciation sur la situation prévalant avant les déportations de populations.

La masse non négligeable des terres détenues par l'ADRAF en attente de décisions d'affectation (environ 20.000 hectares) trouve également une bonne part de son origine dans l'existence de tels conflits.

Enfin, le contenu même du droit coutumier est souvent perçu comme un frein au développement.

L'article 75 de la Constitution de 1958 prévoit que "les citoyens de la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun, seul visé à l'article 34, conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé".

Le recensement de 1989 avait révélé que plus de 80.000 personnes relevaient du statut de droit particulier, soit près de la moitié de la population de la Nouvelle-Calédonie.

Il n'existe pas une coutume, mais des coutumes très variables selon les 337 tribus qui regroupent les clans, structures de base de la société mélanésienne. Toutefois, les règles coutumières ont toutes au moins deux traits communs :

- La primauté du collectif sur l'individuel qui ne crée pas une incitation particulière pour la réussite personnelle de tel ou tel membre de la communauté.

Il n'existe ainsi pas de propriété du sol.

- Le caractère oral et imprécis des sources du droit, du moins d'un point de vue européen...

Dans une société où toute décision doit être prise par consensus, le chef n'est pas un "leader charismatique" comme le concevrait un occidental mais le garant de ce consensus.

Tout usage du sol suppose ainsi de la part d'un investisseur potentiel qu'il s'assure au préalable d'un accord des clans, ce qui suppose tout à la fois qu'il s'adresse au "bon" chef, celui qui saura faire respecter, le cas échéant, la parole donnée pour la réalisation d'une opération.

Faute d'avoir respecté la coutume et de s'être adressé au "bon" interlocuteur, plusieurs personnes porteuses de projets touristiques, en particulier dans les îles Loyauté, ont essuyé quelques déboires dont elles ne se sont pas remises.

Votre rapporteur cependant noté avec intérêt, précisément aux îles Loyauté, la volonté de certains chefs coutumiers de "viabiliser" en quelque sorte la pratique coutumière afin de favoriser les investissements.

La grande chefferie de Wet, sur l'île de Lifou, a ainsi créé un comité de développement et institué une procédure de procès-verbal de palabre afin de garantir la stabilité juridique des investissements réalisés.

Dans le même ordre d'idée, les chefs de Lifou participent au capital de la SCI gestionnaire du tout récent investissement touristique, le "Drehu village", implanté dans l'île.

Preuve a ainsi été donnée que la coutume est capable de s'adapter, sans être dénaturée, et donc de permettre un réel développement économique, dans un cadre traditionnel, évitant à la population mélanésienne de subir les phénomènes d'acculturation observés ailleurs.

La situation constatée à Lifou, si elle constitue un certain idéal, est cependant loin de s'observer partout, et notamment sur la Grande Terre.

4. Des relations sociales encore marquées par la très grande dureté des conflits du travail

Votre rapporteur avoue enfin avoir été frappé par le caractère souvent très tendu des relations sociales sur le territoire. Si le nombre des journées de travail perdues tend à diminuer, les grèves sont de plus en plus centrées sur quelques entreprises, voire sur quelques secteurs d'activité sensibles, tels que les ports et les aéroports.

L'année sociale 1995 a ainsi été marquée par le blocage de l'accès à la zone industrielle de Ducos, des dépôts d'hydrocarbure, du port et des aéroports lors de la grève générale du mois de juillet. Le poids de l'action syndicale a été démultiplié par la forte dépendance des entreprises et des consommateurs vis à vis de l'approvisionnement extérieur.

Au cours de la visite de votre rapporteur sur le territoire, une action du même type, quoique de portée plus réduite, a encore eu lieu sur la zone industrielle de Ducos avec le blocus des magasins Ballande.

Le caractère particulièrement radical pris par l'action syndicale semble être très largement le fait de l'USTKE (Union syndicale des travailleurs Kanaks et exploités). Cette union syndicale paraît devoir concentrer une grande partie de ses revendications sur la remise en cause de décisions disciplinaires prises par les chefs d'entreprise et par les administrations.

Les deux semaines de présence de votre rapporteur sur le territoire ont ainsi été "rythmées", en quelque sorte, par le conflit très dur qui a opposé l'exécutif de la province des Iles Loyauté à l'USTKE à propos des mesures d'affectation prises au sujet de deux syndicalistes membres de l'administration provinciale.

Cette attitude d'opposition et de protestation systématiques se nourrit il est vrai d'un droit du travail que d'aucuns s'accordent à qualifier d'archaïque ainsi que du comportement de certains chefs d'entreprises, encore très peu sensibles aux vertus du dialogue.

Ce blocage des rapports sociaux se traduit par un recours presque systématique à la médiation du Haut-commissariat, ce rôle représentant une part non négligeable de son activité.

Il est regrettable, et dommageable pour l'économie calédonienne, que la pacification remarquable de l'espace politique n'ait pu encore atteindre celui des relations du travail.

On notera cependant, dans le secteur privé, que l'USTKE n'est que le second syndicat du territoire en termes de représentativité et que d'autres structures, notamment l'USOENC (Union des syndicats des ouvriers et employés de Nouvelle-Calédonie), premier syndicat calédonien, ont su trouver les voies et moyens d'un dialogue plus apaisé avec un patronat sans doute aussi plus ouvert.

Le Haut-commissaire, rencontré une nouvelle fois par votre rapporteur au mois de janvier 1997, lui a en outre fait part d'une nette amélioration de la situation au cours des dernières semaines. L'avenir dira si cet apaisement n'était que conjoncturel ou s'il a une chance d'être pérenne.

C. UNE RÉSORPTION DIFFICILE DES DÉSÉQUILIBRES AFFECTANT LA SOCIÉTÉ CALÉDONIENNE : LE RÉÉQUILIBRAGE ÉCONOMIQUE RESTE À FAIRE

En l'absence de rééquilibrage économique, en particulier en faveur de la province Nord, la Nouvelle-Calédonie, huit ans après l'entrée en vigueur du statut issu des accords de Matignon, continue donc de faire face à ses handicaps structurels :

- le déséquilibre spatial semble s'être accru à la lecture des premières données du recensement de 1996 ;

- le poids des transferts publics dans la formation de la richesse du territoire s'est développé en l'absence d'un véritable relais du secteur privé ;

- le déséquilibre communautaire et social semble ne devoir se réduire que lentement.

1. Un déséquilibre spatial accru

Le taux de progression de la population calédonienne, qui atteint en moyenne autour de 20 % sur la période 1989-1996, n'a pas été homogène sur l'ensemble du territoire. La province Sud affiche, en effet, un taux supérieur (+ 20,4 %). La province Nord (+ 19,9 %) ne se situe dans l'exacte moyenne que grâce au développement du nouveau pôle administratif de Koné-Ponembout.

Quant aux îles Loyauté, le taux d'accroissement de leur population n'est que de + 16,6 %.

L'analyse des soldes migratoires internes par grandes zones géographiques révèle ainsi un fort mouvement de "banlieurisation" autour de Nouméa. La périphérie de la capitale du territoire a incontestablement reçu une importante population en provenance du centre-ville.

Toutefois, le solde positif enregistré par les communes de Dumbéa, Païta et Mont-Dore s'alimente aussi aux départs nets de population qui affectent la côte est de la province Nord et les Iles Loyauté, deux zones à peuplement presque exclusivement mélanésien, ainsi que la partie rurale de la province Sud.

Seule la côte ouest, dans la province Nord, bénéficie d'un solde migratoire interne légèrement positif, vraisemblablement du fait de l'attractivité artificielle du pôle administratif Koné-Pouembout.

Soldes migratoires internes par grandes zones géographiques

Zones géographiques

Arrivées

Départs

Solde

Nord (côte ouest)

1.428

1.108

+ 320

Nord (côte est)

1.198

1.660

- 462

Iles

1.178

1.788

- 610

Sud (rural)

1.228

1.535

- 307

Sud (périphérie de Nouméa)

8.396

2.699

+ 5.697

Sud (Nouméa)

5.294

9.932

- 4.638

Ensemble des déplacements internes

18.722

18.722

0

NB: Ce tableau est réalisé à partir des déclarations des personnes recensées (question 10 du bulletin individuel). Il ne concerne que les mouvements migratoires internes au territoire (personnes présentes en 1989 et en 1996).

Source : ITSEE

2. Une économie plus dépendante des transferts publics

En l'absence d'une véritable prise de relais par le secteur privé industriel, l'évolution du produit intérieur brut observée entre 1989 et 1994 a encore accentué les caractéristiques profondes de l'économie de la Nouvelle-Calédonie :

- prédominance du secteur des services marchands et surtout non marchands dont la part cumulée dans le PIB passe entre 1993 et 1994 de 76,01 % à 76,63 %, alors qu'elle était de 63,02 % en 1988 ;

- progression ininterrompue du rôle du secteur public aussi bien par les salaires directs qu'il verse que par les commandes qu'il passe aux entreprises : dans ces conditions, les handicaps structurels décrits plus haut (2. du présent B) ne peuvent que s'accroître :

- faiblesse d'un tissu productif local qui reste peu diversifié ;

- poids négligeable de l'agriculture marchande qui conserve cependant une fonction essentielle pour l'emploi et l'aménagement du territoire. Il convient en effet de considérer que le mode de prise en compte des productions dans les comptes économiques ne permet pas de valoriser l'ensemble des cultures vivrières non échangées sur le marché.

Ventilation du PIB de 1989 à 1994

 

1989

1990

1991

1992

1993

1994

Agriculture

1,78 %

2,01 %

1,88 %

1,82 %

1,95 %

1,89 %

Mines

9,93 %

3,61 %

3,97 %

3,00 %

2,56 %

2,30 %

Métallurgie

13,71 %

6,76 %

7,47 %

5,04 %

4,91 %

5,11 %

Industries et activités productives (1)

11,27 %

14,55 %

14,40 %

14,40 %

14,57 %

14,07 %

Services marchands
dont commerce

40,87 %
21,93 %

47,21 %
22,99 %

46,29 %
22,24 %

48,98 %
23,68 %

48,46 %
22,78 %

50,02 %
22,98 %

Services non marchands (administrations publiques et employés de maisons)


22,45 %


25,86 %


26,00 %


26,76 %


27,55 %


26,61 %

Ensemble des branches

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

 

253.475 MFCFP

13.941 MFF

250.427 MFCFP

13.773 MFF

272.235 MFCFP

14.973 MFF

281.427 MFCFP

15.478 MFF

290.609 MFCFP

15.983 MFF

306.748 MFCFP

16.871 MFF

(1) Non métallurgiques

Source ITSEE

Cette analyse est confirmée par l'étude spécifique de la dépense publique, avant prise en compte de son mode de répartition dans le produit intérieur brut calédonien. Non seulement le poids de cette dépense s'est stabilisé à un niveau élevé, mais l'apport de l'Etat français apparaît de plus en plus déterminant.

 L'importance des dépenses publiques :

Pendant les années soixante, les dépenses publiques représentaient environ 30 % du produit intérieur brut. Le rapport augmente progressivement à partir de 1970 : 36 % en 1972, le seuil des 40 % est franchi en 1978, puis 50 % en 1981, 60 % en 1985 et 78 % du PIB en 1993. L'accélération est manifeste dans les années 1980.

Néanmoins, ces données incluent des transferts entre administrations. Les données nettes sont donc plus significatives. Elles suivent une progression identique.

 

1970

1980

1985

1990

1993

1994

Dépenses publiques nettes par rapport au PIB


31 %


40 %


50 %


52 %


57 %


53 %

Source : Trésorerie-paierie générale de Nouvelle-Calédonie

La diminution relative en 1994 tient à la croissance soutenue du PIB, + 3,5 % en francs constants, dont le secteur productif est responsable à 90 %.

 L'importance de l'Etat :

Décomposition de la dépense publique
par rapport au PIB
Comparaison avec la métropole (1993)

Nouvelle-Calédonie

Métropole

Total des dépenses publiques (données brutes)

78 %

56 %

Dont Etat

25 %

22 %

Dont autres collectivités publiques

53 %

34 %

Source : Trésorerie-paierie générale de Nouvelle-Calédonie

La place de l'Etat en Nouvelle-Calédonie semble voisine de celle de l'Etat en métropole. Néanmoins, à la différence de la métropole, les dépenses de l'Etat sont des dépenses nettes, car la fiscalité est de compétence territoriale. Les 25 % du PIB fournis par l'Etat équivalent donc à un transfert sans contrepartie, et il est indifférent de parler de l'Etat ou de la métropole à propos des transferts.

Cette part a progressé de 67 % en 35 ans, passant de 25 % à 33 % des ressources des collectivités publiques.

Les autres ressources sont constituées par la fiscalité (23 %), les ressources propres (15 %) et les transferts autres que ceux de l'Etat (28 %), c'est-à-dire essentiellement ceux du territoire vers les provinces et les communes.

3. Un déséquilibre inter-communautaire et social persistant

Il n'existe pas de données récentes sur la répartition des revenus, la composition de la population active, le niveau de monétarisation de la société calédonienne, toutes informations qui permettraient de mesurer la réalité des avancées effectuées en direction de l'un des principaux objectifs des accords de Matignon : l'atténuation du déséquilibre intercommunautaire et social qui affecte au premier chef la population mélanésienne.

Il serait utile que le Territoire, qui dispose d'un Institut territorial de la statistique et des études économiques (ITSEE), se dote d'instruments lui permettant d'affiner cette connaissance de sa population.

Commentant les résultats de la dernière enquête budget-consommation des ménages, réalisée en 1991, l'Institut d'émission d'outre-mer notait : "Les agriculteurs et assimilés étant à plus de 88 % d'origine mélanésienne, la société calédonienne tend ainsi à créer un monde rural quasiment mono-ethnique disposant de faibles revenus, tandis que les principaux groupes économiques locaux, dont les sièges sociaux sont à Nouméa, sont contrôlés par des résidents d'origine européenne. Ainsi se superpose à un problème social une distinction ethnique, qui sans être exacerbée est d'autant plus présente que la plupart des Mélanésiens continuent à vivre en dehors de l'agglomération nouméenne ou des centres urbains secondaires. Ils privilégient en effet le cadre traditionnel de la vie en milieu tribal ce qui peut renforcer leur marginalisation économique."

La situation a-t-elle évolué en cinq ans ?

Le taux de scolarisation s'est incontestablement accru comme on l'a vu plus haut. Dans le même temps toutefois, l'attraction exercée par Nouméa et sa périphérie sur la population d'origine kanak s'est traduite par un développement inquiétant des phénomènes de squatts...

Un autre indice, plus quantifiable, peut également laisser supposer que le déséquilibre intercommunautaire et social qui touche la société calédonienne se réduit sans doute, mais assez lentement. L'opération "400 cadres" issue des accords de Matignon, devait contribuer à favoriser l'émergence d'une élite mélanésienne destinée à s'impliquer activement dans la vie, notamment économique du territoire.

Le résultat apparaît pour l'instant mitigé.

Un bilan des promotions de 1989 à 1995 fait état de 285 stagiaires, dont 73 femmes et 212 hommes. Ce bilan, fourni par le ministère de l'Outre-mer à votre rapporteur, met l'accent sur les difficultés apparues.

Le vivier du Programme s'est appauvri peu à peu, et le public pour lequel il avait été conçu a en grande partie disparu. Les candidats sont plus jeunes, moins militants que leurs aînés, mais surtout leur niveau à l'entrée dans le Programme ne leur permet souvent pas d'ambitionner des études longues et scientifiques débouchant sur les emplois de responsabilités identifiables sur le territoire.

L'augmentation au cours de ces dernières années de structures de formation post-baccalauréat à Nouméa contribue à accentuer ce phénomène.

Ensuite, les objectifs quantitatifs ne seront pas totalement atteints en 1998 :

- l'objectif des "400 Cadres" formés ne sera pas atteint ;

- 20 à 25 % d'entre eux échouent aux examens et concours visés ;

- et 5 % environ éprouvent de réelles difficultés à trouver un emploi, quelques autres devant se contenter temporairement d'un poste de travail ne correspondant pas vraiment au diplôme obtenu ou à la formation suivie ;

- de toute façon, certains stagiaires des promotions 1997 et 1998 ne termineront leur formation qu'en 2000, 2001, voire plus ;

Le rééquilibrage par la formation reste donc à effectuer :

- le Programme ne vise sur dix ans à former que 10 % des besoins en cadres du territoire ;

- les cadres d'origine mélanésienne sont encore insuffisamment nombreux, notamment trop peu exercent effectivement des responsabilités dans les entreprises privées ;

- certains secteurs économiques comme les professions libérales, l'industrie ou la création d'entreprise ont attiré peu de candidats.

La répartition des 151 stagiaires ayant achevé avec succès leur formation en métropole est en effet la suivante:

Services d'Etat, territoriaux ou provinciaux: 68

Etablissements publics et assimilés: 35

Entreprises privées et assimilées: 34

En métropole, pour une première étape professionnelle: 5

Situation professionnelle non définitivement établie: 9

Le programme "400 cadres" a ainsi vocation à être poursuivi au-delà de 1998, sans doute modifié dans certains de ses critères, et surtout élargi et mis au service d'autres publics en formation.

III. LA FRAGILITE D'INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES ENCORE JEUNES

L'essoufflement de la dynamique créée par les accords de Matignon n'est pas propre à la sphère économique. Il affecte aujourd'hui aussi le coeur même du statut de 1988, la provincialisation, ainsi que son corollaire, la décentralisation communale :

- les collectivités calédoniennes présentent comme caractéristiques des surfaces géographiques imposantes et une forte dispersion de l'habitat qui induisent à elles seules des coûts considérables ;

- tant les élus que le nouvel encadrement administratif bénéficient d'une formation encore insuffisante ;

- enfin, hors de l'agglomération de Nouméa, les bases financières des provinces, et singulièrement de la province Nord et des communes, paraissent mal assurées.

A. DES SURFACES GÉOGRAPHIQUES IMPOSANTES ET UNE FORTE DISPERSION DE L'HABITAT QUI INDUISENT À ELLES SEULES DES COÛTS CONSIDÉRABLES.

Comparées à la moyenne des départements métropolitains (environ 5.700 km²) les deux provinces de la Grande Terre présentent des superficies importantes avec 7.000 km² pour la province Sud et 9.600 km² pour la province Nord, qui fait ainsi presque jeu égal avec la Gironde, le plus grand département français.

Toutefois, le décalage le plus saisissant avec la métropole peut être observé en matière de surfaces communales : la moyenne atteint en Nouvelle-Calédonie 563 km² contre 15 km² en France, soit un rapport de 1 à près de 40 ! La presque totalité des communes calédoniennes figurent ainsi au premier rang des plus grandes superficies communales de notre pays.

Ce handicap de la superficie est alimenté par des densités extrêmement faibles et une forte dispersion de l'habitat hors de l'agglomération de Nouméa.

Superficie et densité par collectivité en 1996

 

Superficie
en km²

Densité hab/km²

Province Nord

- Bélep

- Canala

- Kaala-Gomen

- Koné

- Koumac

- Hienghène

- Houaïlou

- Poindimié

- Ponérihouen

- Pouébo

- Pouembout

- Poum

- Poya

- Ouégoa

- Touho

- Voh

Total Nord

69,5

821,7

718,2

373,6

550,0

1.068,8

940,6

673,1

707,3

202,8

674,3

469,4

564,2

656,8

283,0

804,9

9.578,3

13,3

4,1

2,5

10,9

4,8

2,1

4,6

6,4

3,8

11,6

1,8

2,8

4,5

3,1

7,9

2,4

4,3

suite du tableau de la page précédente

Province Sud

- Boulouparis

- Bourail

- Dumbéa

- Farino

- La Foa

- Ile des Pins

- Moindou

- Mont-Dore

- Nouméa

- Païta

- Poya-Sud

- Sarraméa

- Thio

- Yaté

Total Sud

865,6

797,6

254,6

48,0

464,0

152,3

321,9

643,0

45,7

699,7

281,5

106,4

997,6

1.338,4

7.016,3

1,8

5,5

54,5

5,8

5,4

11,0

1,8

32,3

1.669,4

11,2

nd

4,6

2,6

1,2

19,2

Province Iles Loyauté

- Lifou

- Maré

- Ouvéa

Total Iles

1.207,1

641,7

132,1

1.980,9

8,3

10,7

30,1

10,5

Total territoire

18.575,5

10,6

Source : Recensement général de la population d'avril 1996.



Les conséquences financières des faibles densités et de la dispersion des populations ont déjà été soulignées plus haut. Dans le cas particulier des collectivités publiques, cette fragilité structurelle apparaît tout particulièrement aiguë, huit ans après la signature des accords de Matignon :

- Pour ne prendre que le champ d'action des communes, si les taux d'électrification et de raccordement au réseau d'eau potable apparaissent très satisfaisants, le coût marginal des dernières opérations à réaliser atteint des niveaux très élevés. Il s'agit, en effet, de connecter des tribus, particulièrement isolées dans la chaîne centrale de la Grande Terre, et ne comptant parfois que quelques dizaines d'habitants.

- En termes de charges d'entretien, le problème de l'étendue des surfaces à gérer trouve une traduction très concrète dans le maintien en état des routes. L'interprétation assez stricte faite de la notion "d'intérêt territorial" par la délibération n° 19/CP du 15 novembre 1989 a en effet abouti à transférer aux provinces environ les trois-quarts du réseau précédemment à la charge du Territoire sur la Grande Terre. Sur près de 1.270 kilomètres de routes, seuls les 272,5 kilomètres reliant la capitale territoriale (Nouméa) à la capitale de la province nord (Koné) sont ainsi restés de compétence territoriale12(*).

La province Sud n'a récupéré dans son patrimoine que 273,5 kilomètres (un peu plus de 20 % du total des 1.270 kilomètres), cependant que 692,6 kilomètres (près de 55 %) revenaient à la province Nord, dont une soixantaine de pistes.

Toutefois, l'essentiel des 5.800 kilomètres de routes recensés en Nouvelle-Calédonie relève de la voirie communale avec 2.570 kilomètres de chemins ruraux, 2.300 kilomètres de routes municipales et 874 kilomètres de voies urbaines.

Face à l'ampleur des défis financiers à relever, la solution de l'intercommunalité semble en certains endroits ne devoir trouver son chemin que très progressivement.

L'absence de ressources propres interdit l'extension à la Nouvelle-Calédonie de formules de groupements à fiscalité autonome. C'est donc la technique du syndicat intercommunal qui domine.

Dans le cadre de son déplacement en province Nord, votre rapporteur a ainsi pu constater l'émergence, sur la côte est, d'un syndicat à vocation multiple, en grande partie grâce à la forte personnalité du maire de Poindimié, M. Néaoutyine. Cette structure couvre environ 4.000 km², soit près de la moitié de la province, et forme un ensemble continu et cohérent de Pouébo à Houaïlou.

En revanche, la côte ouest semble encore tâtonner après une première expérience malheureuse et en dépit d'un fort besoin en matière de traitement des ordures ménagères et de services d'incendie et de secours.

B. UNE FORMATION ENCORE INSUFFISANTE DES ÉLUS ET, SURTOUT, DE L'ENCADREMENT ADMINISTRATIF

La provincialisation, "pilier" du statut de 1988, ainsi que la décentralisation communale ont atteint leurs buts : donner à la population mélanésienne les moyens de s'administrer elle-même ; partant, amener une élite politique kanak à "se frotter" aux réalités de la gestion de collectivités publiques.

Votre rapporteur ne peut cependant que se faire l'écho du constat unanime fait par le personnel politique kanak lui-même : une formation insuffisante des élus et de l'encadrement administratif dans les provinces Nord et des îles Loyauté entache gravement la réussite de la dynamique insufflée au tournant des années 1990.

Une première génération d'élus provinciaux et municipaux a ainsi "essuyé les plâtres" de la décentralisation au début de la décennie. Les élections de l'été 1995 cependant ont vu un fort taux13(*) de renouvellement des instances dirigeantes aux deux niveaux d'administration, dans les provinces à majorité mélanésienne.

Cette situation a retardé l'apparition d'un personnel politique disposant d'une expérience suffisante pour assurer son autonomie.

Parallèlement, les moyens financiers dégagés sur la quote-part de la dotation "élu local" affectée à la Nouvelle-Calédonie (12.000 francs français environ par commune de moins de 5.000 habitants en 1996) apparaissent dérisoires au regard des besoins de formation.

Dans ce contexte, le rôle de conseil joué par les représentants de l'Etat et la trésorerie-paierie générale est d'ailleurs tout à fait remarquable et semble très apprécié des élus.

Des faiblesses préoccupantes sont également manifestes en matière d'encadrement administratif. A titre de révélateurs :

- La fonction publique territoriale, très largement affectée aujourd'hui à des tâches de compétence provinciale, dispose bien d'un cadre A, mais celui-ci n'est pas pourvu d'un grade d'administrateur, comme en métropole. Seuls existent les grades d'attachés et de rédacteurs.

- La fonction publique communale est de création très récente, puisqu'elle a été instituée par une délibération du Congrès du Territoire datant de 1994. Dans la pratique, elle commence tout juste à se mettre en place. Jusqu'aux élections municipales de juin 1995 incluses, les mairies calédoniennes auront donc vécu sur un système intégral de "partage des dépouilles" ("spoil system").

Par ailleurs, la nouvelle fonction publique communale ne concerne que les filières administratives à l'exclusion des filières techniques.

La tendance naturelle à aligner les salaires de la fonction publique locale sur ceux de la fonction publique d'Etat induit, en outre, des coûts prohibitifs14(*) et justifie, autant que le penchant "clientéliste" de certains élus, le maintien d'un important volant de personnels contractuels dont le niveau de formation est clairement inadapté aux tâches incombant aux provinces et aux communes dans le cadre des institutions.

L'infrastructure d'accueil du futur encadrement administratif des collectivités publiques de Nouvelle-Calédonie semble ensuite être restée à l'état embryonnaire -ou commence tout juste à se développer.

L'institut de formation du personnel administratif (IFPA), établissement public de l'Etat dont le conseil d'administration est présidé par le Haut-commissaire de la République, n'assume qu'une mission de formation continue, en application des articles 82 et 83 du statut de 1988.

L'Association des maires de Nouvelle-Calédonie offre également des séances de formation continue. Lors de la présence de votre rapporteur sur le territoire, elle venait en outre de créer une commission interne chargée de mettre en oeuvre un plan de formation des personnels communaux. L'Association a depuis été agréée, sur décision du Haut-commissaire, pour prendre en charge cette formation.

Enfin, il n'est pas niable que la mise en place d'une fonction publique locale de qualité et bien rémunérée butera encore longtemps sur la difficulté de l'éloignement et de l'isolement des collectivités de la province Nord et de la province des Iles Loyauté. Ce type de phénomènes commence d'ailleurs déjà à se manifester.

La qualité de gestion des collectivités locales, hors Grand Nouméa, s'est fortement ressentie ces dernières années de cette situation :

- Fortes lacunes en matière organisationnelle et comptable (retard dans la mobilisation des recettes et le paiement des fournisseurs ; défaut presque systématique de tenue d'une comptabilité d'engagements).

Certaines communes, notamment en province Nord, ont beaucoup souffert de l'opacité induite par ces lacunes et apparaissent aujourd'hui en situation de cessation de paiement.

- Facturation insuffisante des services offerts aux administrés, notamment la distribution d'eau dans les communes de brousse.

- Irrégularité du rythme des investissements due à des problèmes organisationnels, techniques et politiques plus qu'à des problèmes financiers.

- Insuffisance de la programmation à moyen terme en matière d'investissement (les schémas directeurs sont trop peu nombreux et trop peu exploités).

C. DES BASES FINANCIÈRES ENCORE MAL ASSURÉES

Le bilan de la situation financière des collectivités du territoire apparaît contrasté. Le constat global de bonne santé laisse cependant voir l'émergence de réelles difficultés qui reflètent tant le poids des investissements des années passées que celui d'une gestion manquant souvent de rigueur.

Cependant la fragilité financière de certaines structures s'alimente aussi à trois sources qui n'ont pas encore été analysées dans le présent rapport :

- les imprécisions et les lacunes du dispositif budgétaire prévu par le statut de 1988 ;

- les incohérences des régimes de prêts aux collectivités locales prévus par la Caisse française de développement (CFD) ;

- le développement d'un secteur parapublic, notamment de sociétés d'économie mixte provinciales, échappant à tout contrôle du fait d'une législation insuffisamment précise.

1. Un bilan contrasté de la situation financière des collectivités du territoire

a) Les provinces

Les provinces ont diversement absorbé le "choc" de l'effort d'investissement qui leur a été demandé dans le cadre du statut de 1988. Il apparaît cependant de plus en plus clairement qu'aucune des trois ne peut continuer à "maintenir le rythme" des contrats de développement, comme en témoigne la faiblesse du taux d'exécution indiqué plus haut (A du présent chapitre).

Si la province Sud présente des références solides en raison de la concentration de richesses dont elle bénéficie, l'heure des ajustements a déjà sonné pour les deux autres collectivités. Le retard pris par la province Nord à les opérer rend sa situation financière particulièrement préoccupante.

Dans le détail, la situation de la province Sud, seule collectivité à pouvoir disposer d'une assiette fiscale autonome, demeure saine bien que le taux des dépenses de personnel reste proche de 50 % des dépenses réelles de fonctionnement.

En 1996, le maintien du budget au niveau antérieur n'a pu se faire que grâce à un recours accru à l'emprunt et à la mobilisation de fonds de réserve. La marge en matière d'emprunt, compte tenu du faible taux d'endettement actuel, demeure certes non négligeable. En revanche, il n'existe plus désormais de fonds de réserve disponible. Il faudra donc, pour les années à venir, envisager de nouvelles diminutions de l'investissement à défaut d'augmentation des ressources.

Par ailleurs, les engagements de la province, par l'intermédiaire de la société d'économie mixte Promo Sud, dans la Société des Hôtels de Nouméa qui exploite l'hôtel Méridien, pourrait entraîner des difficultés financières dans l'avenir.

La lecture des comptes administratifs de l'exercice 1994 montrait, dans la province des Iles Loyauté, que les dépenses de fonctionnement semblaient maîtrisées et, en tout état de cause, progressaient au rythme des recettes. Les frais de personnel étaient contenus à 44,03 % des dépenses réelles. Le fonds de roulement théorique était satisfaisant (41 jours fin 1994) mais l'épargne était faible (6,03 % des produits) et la capacité d'investissement avait tendance à diminuer.

Les élus à la tête de la province des Iles Loyauté depuis les dernières élections (juillet 1995) ont souhaité donner une nouvelle orientation à l'action de leur collectivité en adoptant un profil de gestion plus compatible avec les moyens de celle-ci.

Leur action, en raison des nécessités (contraction des dotations territoriales) et de leur volonté politique s'est traduite en 1996 par une diminution de près de 13 % du budget par rapport à 1995. Cependant, la section d'investissement a reculé de 45 % alors que la section de fonctionnement ne diminuait que de 2,4 %.

La province n'a volontairement pas inscrit les opérations de la tranche 1996 du contrat de développement, privilégiant la réalisation complète des opérations des tranches annuelles antérieures.

D'autre part, une remise en cause de certaines situations au sein de la SODIL, société d'économie mixte dont la province est actionnaire à près de 80 %, pourrait avoir certaines répercussions budgétaires importantes à l'avenir.

Plus que les deux autres, la province Nord connaît une situation incontestablement difficile, qui fait craindre pour sa viabilité.

L'augmentation des dépenses de fonctionnement n'a pas été maîtrisée en 1994 même si les dépenses de personnel ont été contenues à 46,71 % des dépenses réelles ; l'épargne est très réduite (4,64 % des produits de fonctionnement) ; le fonds de roulement est également faible (17 jours fin 1994) et une vision réaliste, c'est-à-dire la prise en compte de l'ensemble des impayés, le rendrait très probablement négatif ; la trésorerie est chroniquement déficitaire ; enfin, l'investissement fléchit.

La province Nord a ainsi dû réduire ses dépenses en 1995. L'exercice a été, en outre, marqué par des difficultés permanentes de trésorerie, auxquelles il a été remédié par un emprunt à court terme (le troisième du genre contracté par cette collectivité) auprès de la Banque de Financement et de Trésorerie (BFT).

Le volume du budget primitif 1996 est à nouveau en diminution, de 4,82 % par rapport à celui de 1995, lui-même en diminution de 1,04 % par rapport à 1994. La totalité de l'effort à réaliser est imputé à la section d'investissement (dépenses en diminution de 26,4 %) alors que les dépenses de la section de fonctionnement continuent de progresser, à un rythme il est vrai ralenti (+ 1,24 %).

Outre cette contraction, différents indicateurs montrent une situation délicate : le prélèvement sur recettes de fonctionnement est tout juste suffisant pour couvrir le remboursement en capital de l'emprunt ; les recettes d'emprunt sont réduites, les capacités dans ce domaine s'amenuisant d'année en année ; les dépenses de personnel, après une pause en 1995, augmentent en 1996 de 5,59 % en volume et représentent 47,47 % des dépenses réelles de fonctionnement contre 46,51 % en 1995.

La traduction budgétaire du retard dans la réalisation du contrat de développement est désormais claire. Par ailleurs, la situation financière réelle de la société d'économie mixte SOFINOR, et donc ses implications éventuellement négatives pour l'actionnaire public, demeurent une inconnue.

La Chambre territoriale des comptes de Nouméa a inscrit la province Nord à son programme et devrait adresser ses premières observations au début du printemps.

b) Les communes

A la lecture des comptes administratifs pour 199415(*), la situation globale des communes paraît globalement satisfaisante.

Les recettes de fonctionnement ayant continué d'augmenter davantage que les dépenses, la capacité d'autofinancement a été maintenue, voire améliorée.

Cette situation, et donc la capacité d'investir, risque cependant d'être remises en cause dans les années à venir, dans un contexte de diminution ou de stagnation des ressources (FIP et DGF), d'augmentation des dépenses de personnel (déjà très élevées puisqu'elles représentent 50 % des dépenses de fonctionnement) et de remboursement de la dette.

Les dépenses d'investissement direct de Nouméa ont chuté de près de 60 % entre 1993 et 1994.

Hors Nouméa, l'investissement a quasiment été préservé jusqu'à présent, mais partiellement au détriment du fonds de roulement, dont il ne semble plus possible d'abaisser davantage le niveau.

Les communes sont, au total, assez peu endettées. Le taux d'endettement moyen est de 15,62 % et le rapport moyen endettement/marge brute d'autofinancement est de 3,62.

Le fonds de roulement varie différemment selon qu'il s'agit de Nouméa ou des autres communes.

Le fonds de roulement de Nouméa, bas en 1992 (16 jours), s'apprécie régulièrement. Fin 1994 il s'établit à 62 jours.

Le fonds de roulement des autres communes, supérieur à 80 jours en 1990, s'établit désormais à 48 jours.

Cependant, au-delà de ce constat global, les situations particulières sont contrastées. Alors que certaines communes thésaurisent (Mont-Dore, Houaïlou, Ponérihouen), d'autres se trouvent dans des situations difficiles : Sarraméa, Hienghène, Touho, l'Ile des Pins, Koné et Pouembout. La chambre territoriale des comptes a été saisie pour les cinq premières. La situation de Maré est également préoccupante, alors que Ouégoa, Yaté et Poya inspirent des inquiétudes.

Ces "points rouges" semblent également pour une part devoir trouver leur origine dans les phénomènes de gestion laxiste décrits ci-dessus (B du présent III).

La situation financière des communes ne pourra donc se maintenir durablement, ou se rétablir, qu'au prix d'efforts de gestion alliant prudence, rigueur et pertinence des choix d'investissement.

A cet égard, l'action de formation des élus municipaux entamée par l'Association des maires de Nouvelle-Calédonie doit être considérée comme un facteur encourageant.

2. Un dispositif statutaire présentant des lacunes

Le dispositif statutaire décrit dans la première partie du présent ouvrage n'est pas lui-même exempt de critiques. Il présente en effet trois séries de lacunes :

- la pérennité des ressources redistribuées aux provinces et aux communes n'est pas garantie ;

- la portée juridique des textes est source de contentieux ;

- enfin, leur compatibilité avec l'objectif de rééquilibrage inscrit dans les accords de Matignon est sur certains points discutable.

a) La pérennité des ressources distribuées aux provinces et aux communes n'est pas garantie.

Les deux concours (fonctionnement et équipement) versés par le Territoire aux provinces ainsi que le FIP-fonctionnement attribué aux communes sont indexés sur l'évolution des recettes fiscales levées par le Congrès (première partie du présent ouvrage). Le tableau récapitulatif ci-après révèle les conséquences de ce mode de redistribution : celui-ci peut conduire à un recul net des sommes reversées, comme ce fut le cas en 1991, dans une moindre mesure en 1993, puis à nouveau en 1996.

Tableau dotation aux provinces et aux communes à insérer

Certes, les fluctuations affectant l'évolution des recettes fiscales sont le reflet, pour partie, des aléas de la conjoncture économique. Elles portent également la marque de la politique décidée par le Congrès du Territoire.

Ainsi en va-t-il du profil des dotations versées sur la période 1994-1996, directement corrélé à l'institution pour une période limitée à deux ans (1er février 1994 - 1er février 1996) d'une taxe générale sur les prestations de service (TGPS) : le total redistribué par le Territoire est ainsi passé de 35,7 milliards de francs CFP en 1993 (1.964,2 millions de francs français) à 38,7 milliards de francs en 1994 (2.128 millions de francs français), puis 40,5 milliards de francs en 1995 (2.227 millions de francs français), avant de revenir finalement à 38 milliards de francs CFP en 1996 (2.090 millions de francs français).

Cette situation tranche avec le "code de bonne conduite" que s'est imposé l'Etat en métropole à travers un "pacte de stabilité" garantissant le maintien global du pouvoir d'achat des concours qu'il verse aux collectivités locales.

b) La portée juridique des textes est source de contentieux

Un contentieux important a opposé le Territoire et certaines communes de Nouvelle-Calédonie au sujet de la portée qu'il convenait de donner aux dispositions relatives aux modalités de calcul du fonds intercommunal de péréquation pour le fonctionnement (FIP-fonctionnement). Ce contentieux laisse penser que les bases juridiques du FIP pourraient, le cas échéant, être affermies grâce à une rédaction ne prêtant à aucune contestation.

Une première requête présentée par l'Association des maires a tourné à l'avantage des communes sur un point qui n'aurait d'ailleurs pas dû donner lieu à débat.

Par jugement en date du 9 août 1995, le tribunal administratif de Nouméa a en effet donné raison aux requérants qui contestaient le mode de calcul du FIP pour les années 1988, 1989 et 1990 (sommes non prescrites) en ce qu'il reposait sur la notion de "recettes prévisionnelles du territoire". La juridiction administrative, rappelant les termes de la loi, a relevé que cette base de calcul devait être corrigée lorsque les recettes réellement perçues se révélaient supérieures aux recettes prévisionnelles.

L'Etat a été condamné en responsabilité par le tribunal administratif à payer aux communes requérantes la différence entre les sommes qui auraient dû être versées par le Territoire et celles effectivement acquittées (près de 1,5 milliard de francs CFP, soit 81 millions de francs français), majorée des intérêts légaux.

Il est déjà regrettable que l'Etat ait commis une erreur de droit sur un texte dont l'interprétation ne pouvait, sur le point du litige soulevé par les maires, prêter à confusion. L'appel déposé à titre conservatoire contre le jugement du tribunal de Nouméa a, en outre, suscité une vive réaction des communes de l'Association des maires de Nouvelle-Calédonie : fermeture des services municipaux le 15 décembre 1995, et refus de recevoir tout représentant de l'Etat jusqu'au règlement du contentieux. Après le retrait de l'appel, l'association a maintenu la pression jusqu'à ce que l'Etat s'engage sur une date de remboursement.

Un étalement de la dette sur trois ans, avec versement du premier tiers en février 1996, a été proposé et accepté.

Il a en outre été décidé, en début d'année 1996, de verser aux douze communes qui n'avaient pas formé de recours, une "libéralité" de 5,8 millions de francs français (105,5 millions de francs CFP) correspondant au manque à gagner sur le FIP 1990 (il y avait prescription pour les FIP antérieurs).

Dès la fin de 1990, le Territoire avait, dans le cadre de la délibération n° 144/CT du 27 décembre, rectifié sa première délibération afin de prévoir, conformément au texte de la loi communale de 1969, un mécanisme de régularisation a posteriori des versements du FIP-fonctionnement lorsque les recettes fiscales servant de base de calcul se révèlent plus élevées que celles inscrites à titre prévisionnel dans le budget primitif du Territoire.

La délibération n° 144 fixe la liste des prélèvements fiscaux entrant dans l'assiette du FIP et de la dotation de fonctionnement des provinces et pose les principes présidant à leur calcul initial ainsi qu'à leur régularisation.

Votre commission des finances note toutefois que les modalités d'application de l'article 9-1 de la loi n° 69-5 du 3 janvier 1969, modifié par l'article 28 de la loi n° 93-1 du 4 janvier 1993, instituant le FIP-fonctionnement doivent être déterminées par décret en Conseil d'Etat.

A ce jour, seul est intervenu un décret n° 93-1152 du 7 octobre 1993 "relatif au comité chargé de gérer le fonds intercommunal de péréquation pour le fonctionnement des communes".

Des décrets annuels fixant la quote-part versée aux communes sont également pris mais ne peuvent être assimilés au texte requis in fine par l'article 9-1 de la loi du 3 janvier 1969 modifiée précitée.

On peut donc se demander si l'autorité réglementaire, en l'occurrence le Premier ministre, n'a pas méconnu sa compétence en laissant le Territoire intervenir directement dans la définition de l'assiette du FIP. Sauf à considérer que le Territoire tient de l'article 9 du statut de 1988 un pouvoir fiscal général et que la délibération n° 144 se contente de dire ce qu'il faut entendre par recette fiscale. Il s'agirait en fait d'un texte interprétatif.

La délibération n° 144/CT ne se limite toutefois pas à une définition d'assiette mais fixe également les modalités de calcul et de régularisation du FIP-fonctionnement.

En outre, elle prévoit la possibilité de régularisations négatives lorsqu'il apparaît que les recettes fiscales sur lesquelles sont assis le FIP-fonctionnement et la dotation de fonctionnement des provinces ont été inférieures au niveau escompté dans le budget primitif du Territoire.

Or, comme on l'a vu plus haut, si la loi de 1969 précitée prévoit expressément les possibilités de régularisation positive au profit des communes, elle n'envisage pas de régularisations négatives au détriment de celles-ci.

Ainsi, si le dispositif d'application du FIP-fonctionnement ne paraît pas devoir être modifié au fond (aux yeux de votre rapporteur, le principe d'une assiette calée sur les recettes effectivement perçues est le seul défendable), il conviendrait peut-être que l'administration, qui a elle-même signalé ces difficultés à votre rapporteur, s'assure de pouvoir les surmonter.

Une seconde requête devait être introduite au début de 1997 par l'Association des maires de Nouvelle-Calédonie auprès du tribunal de Nouméa sur plusieurs points dont l'un pourrait peut-être poser problème. En effet, l'article 9-1 de la loi n° 69-5 du 3 janvier 1969 modifiée assoit le fond intercommunal de péréquation pour le fonctionnement des communes sur les "impôts, droits et taxes perçus au profit du budget territorial".

Or, le budget du Territoire prévoit en recettes fiscales des taxes et droits qui sont ensuite reversés à des structures tierces, telles les collectivités, provinces et communes, le fonds d'électrification rurale (FER), mais aussi la caisse de compensation des prestations familiales, accidents du travail et de prévoyance (CAFAT), la chambre de commerce et d'industrie ou le port autonome de Nouvelle-Calédonie.

La délibération n° 144/CT précitée exclut nommément les sommes faisant l'objet d'un reversement dans l'assiette de calcul du FIP-fonctionnement. Si cette interprétation peut être considérée comme respectant l'esprit de la loi, elle semble cependant contredite par une rédaction qui vise toutes les recettes revenant au budget territorial, quelle que soit leur affectation ultérieure.

Il appartiendra vraisemblablement au juge administratif de se prononcer très prochainement.

La démarche de l'Association des maires de Nouvelle-Calédonie milite en tout cas pour une meilleure rédaction des textes et un plus grand respect de la hiérarchie des normes, y compris de la part de l'administration d'Etat en fonction sur le territoire.

c) Des dispositions dont la compatibilité avec les principes du rééquilibrage prêtent à discussion

Enfin, le caractère lacunaire du chapitre financier du statut de 1988 et des textes subséquents apparaît dans plusieurs dispositifs dont la mise en oeuvre peut prêter à contestation au regard du principe de rééquilibrage géographique au centre des accords de Matignon.

Une partie des subventions d'investissement attribuées par l'Etat ou le Territoire aux provinces et aux communes échappent, en droit, à la notion de clé de répartition.

Tel est le cas du FIP-équipement, même si l'Etat et le Territoire, cogestionnaires, ont retenu la règle du 40-40-20, comme on l'a vu plus haut.

Tel est également le cas des subventions que le Territoire accorde aux autres collectivités locales, hors FIP-équipement. Là encore, l'étude des comptes administratifs de la période 1990-1995 ne révèle pas d'accroc majeur au principe d'une répartition inégale de la ressource entre les provinces, même si la province Nord apparaît relativement moins bien "traitée" que dans le régime prévu par l'article 35 dudit statut.

En effet, sur une enveloppe globale de 9,7 milliards de francs CFP (un peu plus de 500 millions de francs français), les provinces ont reçu 3,7 milliards de francs pour le Sud (40 %), 3 milliards de francs pour le Nord (33 %) et 2,6 milliards de francs pour les îles Loyauté (27 %).

On s'interrogera parallèlement sur la compatibilité de l'existence d'une importante "cagnotte" libre d'emploi laissée aux mains du Territoire avec les dispositions du statut qui ne lui reconnaissent une capacité d'intervention que dans l'équipement en infrastructures à vocation territoriale.

Le Congrès a d'ailleurs décidé, en 1996, de faire transiter l'intégralité de ses subventions d'équipement aux communes par le FIP-équipement et n'a pas inscrit de dotation aux provinces en-dehors du mécanisme de l'article 35 du statut de 1988.

La progression constante de l'indemnité compensatrice versée par l'Etat à la province Sud au titre d'une partie de ses charges d'enseignement primaire et d'assistance médicale gratuite, en application de l'article 34 du statut de 1988, est déjà en soi une dérogation aux principes du rééquilibrage.

En outre, les crédits correspondants sont traditionnellement dégagés par prélèvement sur l'enveloppe "Autres opérations" du chapitre 68-93 du budget de l'Outre-mer "Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie". Or, cette enveloppe, dont le montant reste stable, finance également les opérations "Jeunes stagiaires du développement" (JSD), créées en Nouvelle-Calédonie dans le même esprit que les contrats emploi-solidarité (CES) en métropole et dans les départements d'outre-mer.

La montée en puissance des versements de l'article 34 du statut au sein du chapitre spécifique à la Nouvelle-Calédonie dans le budget de l'Outre-mer constitue une menace pour les JSD, instrument essentiel placé dans les mains du Haut-commissaire pour créer une offre de travail auprès des jeunes dans des zones (province Nord, îles Loyauté) qui restent à l'écart du développement économique.

De ce point de vue, il est heureux que le gouvernement ait manifesté son souhait, lors du dernier débat budgétaire, de maintenir l'indemnité de l'article 34, en 1997, au même niveau qu'en 1996, soit 58 millions de francs français et, en dépit des demandes de la province Sud, de ne pas la majorer à hauteur de 60 millions de francs.

Enfin, votre rapporteur a déjà montré plus haut comment le décret d'application de l'article 36 de la loi référendaire (dotation des collèges) avait principalement tenu compte de l'histoire et des équipements en place, en avantageant relativement l'agglomération de Nouméa, alors que le développement des infrastructures en collèges était essentiellement concentré en province Nord.

Cette inadéquation du dispositif d'application aux principes du rééquilibrage a certes pu être compensée par la prise en compte de l'équipement en lycées dans le contrat de développement Etat-province Nord et par l'octroi d'une dotation additionnelle d'environ 1,5 million de francs français versés à la province en 1996.

De telles réponses apparaissent cependant comme des expédients et appellent une révision des modalités d'application de l'article 36.

3. Un dispositif de prêts bancaires incohérent

L'essentiel de l'activité de prêt aux collectivités locales de Nouvelle-Calédonie est aujourd'hui assurée par la Caisse française de développement, dans des conditions que la succursale de la CFD à Nouméa considère elle-même comme perfectibles.

Les interventions directes de la Caisse française de développement se répartissent en deux guichets : un premier guichet offrant des prêts bonifiés par le Trésor français et un second guichet proposant des prêts à un coût supérieur car financés par appel aux ressources du marché.

La distinction entre premier et second guichet n'obéit pas à une logique économique mais reflète une pratique institutionnelle : les prêts bonifiés sont réservés au champ de compétence propre de la CFD, cependant que les prêts au taux du marché interviennent pour le financement d'opérations qui devraient en principe relever du champ d'activité de la Caisse des dépôts et consignations ou du Crédit local de France.

En pratique, ces deux institutions sont très peu présentes en Nouvelle-Calédonie et sont donc relayées par la CFD.

Dans le détail, les barèmes de la Caisse sont les suivants :

 taux bonifié (6 %), durée 12 à 15 ans, pour les équipements sociaux (santé, sports,...) ou certaines infrastructures (agriculture, secteur des transports, eau, assainissement,...) ;

 taux bonifié (7 %), durée 15 ans, pour les équipements électriques ;

  crédits bonifiés (d'une durée de 15 à 20 ans selon les revenus) pour le financement de l'habitat social, distribués aux filiales bancaires (accession à la propriété) ou à des sociétés immobilières (locatif), soit, en Nouvelle-Calédonie, la Société immobilière de la Nouvelle-Calédonie (SIC), filiale de la CFD ;

 taux aux conditions du marché pour les autres équipements publics (bâtiments administratifs, notamment à vocation scolaire, voirie,...) ou pour tous les projets productifs dont la rentabilité permet ce type de concours.

Au mois de septembre 1996, le taux pratiqué sur ce second guichet (7,4 %) était à peine supérieur aux taux bonifiés du premier guichet. Il est un fait cependant que les communes qui ont dû emprunter au début des années 1990 pour financer la construction d'écoles l'ont fait à des taux sensiblement plus élevés, oscillant entre 9 % et 10 %. Les difficultés financières traversées par certaines de ces collectivités sont certainement aggravées aujourd'hui par l'obligation de reverser des intérêts dont le poids est d'autant plus lourd que l'inflation sur le territoire demeure faible (+ 1,6 % en 1995).

Interrogé sur ce point, le directeur de la Caisse française de développement pour la Nouvelle-Calédonie a indiqué à votre rapporteur qu'il avait alerté le siège parisien de la CFD du caractère aberrant de la ligne de partage entre premier et second guichet, tracée au détriment de l'équipement scolaire du territoire.

4. Un secteur parapublic insuffisamment contrôlé

Le capital des sociétés d'économie mixte présentes sur le territoire calédonien atteint 13,15 milliards de francs CFP (723 millions de francs français), dont 6,76 milliards (372 millions de francs français et 51,4 % du total) sont détenus par les collectivités publiques.

Une fois défalquée la participation de 3 milliards de francs CFP propriété du Territoire dans le capital de la Banque calédonienne d'Investissement (BCI), le reliquat est ainsi réparti :

- Territoire : 1,7 milliard de francs CFP (SIC, AIRCALIN16(*), AIRCAL17(*), ENERCAL...).

- Provinces : 1,6 milliard de francs CFP, dont 700 millions pour la province Sud (Golf de Tina, Promosud...), 545 millions pour la province Nord (SOFINOR, AIRCAL²...) et 326,4 millions pour la province des îles Loyauté (SODIL, AIRCAL²...).

- Communes : 466 millions de francs CFP, essentiellement détenus par les communes de la province Sud (Golf de Tina, Sodemo...).

Les difficultés de la SODIL (société de développement et d'investissement de la Province des Iles Loyauté), actionnaire majoritaire d'une société mise en liquidation (la société maritime des îles Loyauté ; cf. plus haut), démontrent que les responsabilités d'actionnaires des collectivités publiques de Nouvelle-Calédonie ne sont pas uniquement théoriques.

Or, la législation relative aux sociétés d'économie mixte créées en Nouvelle-Calédonie est, d'une part, frappée d'une très grande complexité qui rend sa portée incertaine. Elle est d'autre part caractérisée par un certain laxisme en ce qui touche les contrôles pouvant être exercés sur les SEM dont le capital est détenu par des collectivités publiques autres que les communes et leurs établissements publics.

Dans une note qu'il a fait parvenir à votre rapporteur, le trésorier-payeur général du territoire fait ainsi observer qu'eu égard à cette absence de contrôles, il est dans l'incapacité de lui donner le chiffre d'affaires des différentes SEM calédoniennes.

Les SEM, en Nouvelle-Calédonie comme en métropole, sont des sociétés commerciales, revêtant la forme de sociétés anonymes régies par la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966, sous réserve de dispositions dérogatoires.

Il existe également en Nouvelle-Calédonie quelques sociétés d'économie mixte particulières qui ont été constituées en application de la loi n° 46-860 du 30 avril 1946 tendant à l'établissement, au financement et à l'exécution de plans d'équipement et de développement des territoires relevant du ministère de la France d'Outre-mer.

Pour les autres SEM, deux statuts types ont été successivement instaurés.

- La loi n° 86-844 du 17 juillet 1986, en son article 44 deuxième alinéa, donnait compétence au Congrès du territoire pour fixer les statuts types de SEM constituées par les collectivités territoriales.

L'assemblée délibérante concernée a effectivement exercé cette compétence le 16 octobre 1986 en adoptant la délibération n° 71 "fixant les statuts types des sociétés d'économie mixte constituées en application de l'article 44 de la loi n° 86-844 du 17 juillet 1986".

Par la suite, la loi n° 88-82 du 22 janvier 1988 a cependant abrogé l'article 44 de la loi du 17 juillet 1986 précitée. Son article 139, maintenu en vigueur par le statut du 9 novembre 1988 dispose simplement : "Les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent créer des sociétés d'économie mixte qui les associent à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, à d'autres personnes publiques pour la mise en oeuvre d'opérations concourant à leur développement économique. Les statuts types de ces sociétés pourront déroger aux dispositions du droit commercial".

- Parallèlement, la loi n° 90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de Nouvelle-Calédonie a créé un régime particulier pour les communes et leurs établissements publics.

Tout d'abord, l'article 4 de cette loi de décentralisation a rendu applicable aux communes de Nouvelle-Calédonie l'article L. 381-1 du code des communes de métropole, relatif à l'acquisition d'actions et d'obligations de sociétés (Article L. 2253-2 du code général des collectivités territoriales).

Ensuite, l'article 5 a rendu applicable en Nouvelle-Calédonie les dispositions de la loi n° 83-597 du 7 juillet 1983 relatives aux SEM locales "...en tant qu'elles concernent les communes et les établissements publics communaux et intercommunaux".

En Nouvelle-Calédonie, pour les SEM créées par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, il existe donc en droit deux textes traitant du statut de telles sociétés :

- la délibération générale n° 71/CT du 10 octobre 1986, prise par une autorité qui sans doute n'est plus compétente en la matière, mais qui n'a été ni remplacée ni abrogée expressément ;

- la loi n° 83-597 du 7 juillet 1987, concernant seulement les communes.


Pour les SEM communales (totalement ou partiellement), sans doute les dispositions de la loi n° 83-597 doivent-elles être retenues. Par contre, pour les SEM sans participation communale la question du maintien de l'applicabilité de la délibération n° 71 peut être soulevée.

Les deux textes en cause sont semblables, mais ils diffèrent notamment sur les règles de participation au capital. La délibération n° 71 (article 6) prévoit que "les collectivités territoriales et leurs établissements publics détiennent au minimum 50 % et au maximum 80 % des actions...", alors que la loi n° 83-597 (article 1-2° et article 2) retient les mêmes seuils mais en considérant seulement les collectivités et leurs groupements, sans incorporer les établissements publics.

Mais c'est surtout dans le domaine du contrôle de légalité que les deux régimes diffèrent.

La délibération 71 citée plus haut prévoit ainsi la transmission au Haut-commissaire de la République des comptes de résultats et bilans accompagnés des annexes et rapports des commissaires aux comptes (article 32). Contrairement à la loi de 1983, elle ne prévoit cependant pas d'obligation de transmission des délibérations.

Dans le même ordre d'idée, pour les délibérations dont il a connaissance, le Haut-Commissaire a la possibilité de saisir la Chambre des comptes de toute délibération "de nature à augmenter gravement la charge financière des communes ou de leurs groupements". Curieusement, il n'est pas fait mention des provinces et ni du Territoire, alors que le texte parallèle relatif à la Polynésie française parle de collectivités territoriales.

En dépit d'avancées certaines, la loi n° 96-609 du 5 juillet 1996 portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer n'a pas permis de régler la question de la transmission systématique des délibérations des SEM au contrôle de légalité.

Son article 25 contient néanmoins deux dispositifs intéressants :

- L'enrichissement de l'article L. 262-3 du code des juridictions financières afin de permettre au Haut-commissaire ainsi qu'à l'exécutif de la collectivité territoriale ou de l'établissement public concerné de saisir la chambre territoriale et de lui demander de vérifier la gestion des établissements, sociétés (notamment sociétés d'économie mixte), groupements et organismes à participation publique ou recevant des aides publiques.

Auparavant, ce droit de saisine n'existait pas ; seul le premier président de la Cour des comptes pouvait confier le soin d'assurer ce type de vérification à la chambre territoriale des comptes.

- L'extension à la Nouvelle-Calédonie de l'article 8 de la loi n° 83-597 du 7 juillet 1983 relative aux sociétés d'économie mixte locales qui assure la représentation des collectivités actionnaires au conseil d'administration de la SEM et surtout contraint celle-ci à requérir l'autorisation des collectivités locales actionnaires avant de prendre une participation dans une autre société commerciale.

CHAPITRE III

LA NÉCESSITÉ DE DÉFINIR
DE NOUVELLES PERSPECTIVES

La Nouvelle-Calédonie est entrée, à l'automne 1995, à l'initiative du gouvernement, dans une phase de réflexion institutionnelle. Les partenaires des accords de Matignon sont conscients du risque de nouvelle fracture présenté par le référendum d'autodétermination, dont le statut en vigueur prévoit la tenue en 1998, et ont manifesté leur intention de se mettre d'accord sur une alternative visant à pérenniser la période de paix civile initiée voici près de dix ans (lire la conclusion ci-après).

En outre, le Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie a reçu mission d'instituer, avec les responsables du Territoire et des provinces, une commission du rééquilibrage et du développement chargée d'identifier les dossiers prioritaires et de coordonner les efforts de l'ensemble des acteurs du développement.

Cette commission a été installée le 13 décembre 1995 et huit groupes de travail ont été constitués sur les thèmes suivants :

- éducation ;

- emploi et formation ;

- logement ;

- développement touristique ;

- transport ;

- économie minière ;

- énergie ;

- économie régionale et développement.

Le présent rapport ne saurait atteindre une exhaustivité à laquelle pourront seuls prétendre les travaux de la commission du rééquilibrage et du développement. Du moins est-il en mesure d'avancer quelques pistes de réflexion dans la voie d'une relance de l'objectif de rééquilibrage prévu par les accords de Matignon.

Face à l'essoufflement aujourd'hui constaté, l'ordre des priorités paraît devoir être le suivant :

- Donner à l'investissement privé les moyens de prendre le relais du public.

- Gérer les infrastructures nées des accords de Matignon en précisant la portée des textes et en redéfinissant les compétences sans remettre en cause l'acquis de la "provincialisation".

- S'agissant enfin des moyens financiers, maintenir à niveau l'effort de l'Etat tout en le redéployant au profit de quelques actions ciblées et moderniser la fiscalité du Territoire.

I. DONNER À L'INVESTISSEMENT PRIVÉ LES MOYENS DE PRENDRE LE RELAIS DU PUBLIC

Les potentialités économiques de la Nouvelle-Calédonie ne sont plus à démontrer. Le territoire, à la différence d'autres collectivités d'outre-mer, a, sans aucun doute, la faculté de minorer la part de transferts publics dans la formation de sa production intérieure brute.

Il apparaît ainsi possible de donner à l'investissement privé les moyens de prendre le relais du secteur public :

- Par une action directe : en dotant enfin le nord de la Grande Terre de l'équipement industriel susceptible de créer un effet d'entraînement sur l'ensemble de l'économie locale, sans pour autant négliger la recherche fine de gisements de micro-investissements.

- Par une action sur l'environnement : en mettant un terme à l'éparpillement des initiatives publiques tout en tenant compte de la structure sociale mélanésienne.

A. PROMOUVOIR LE DÉVELOPPEMENT D'ÉQUIPEMENTS STRUCTURANTS : L'INDISPENSABLE CRÉATION D'UNE USINE DE TRAITEMENT DU NICKEL EN PROVINCE NORD

Nécessité de mieux valoriser le nickel sur le sol calédonien ; urgence d'impulser un nouvel élan à la politique de rééquilibrage en fixant les populations et en conférant à la brousse et aux îles la "masse critique" qui leur fait si cruellement défaut : deux motifs majeurs militent pour la création d'une usine de traitement du minerai du nickel en province Nord.

Tout à tour "Serpent de mer" ou "seul espoir de développement" de la partie septentrionale de la Grande Terre, l'usine du nord suscite depuis le début des années 1970 passions, mais aussi dépits et rancoeurs.

Il appartient au gouvernement de M. Alain Juppé d'avoir compris que cette infrastructure était à tout point de vue vitale pour assurer sur des bases fermes la stabilité du territoire. Votre rapporteur spécial lui-même a tenu, lors de son déplacement au mois de septembre 1996, à rappeler les termes très fermes de cet engagement et a indiqué publiquement qu'il devait recevoir l'approbation de la Représentation nationale.

Cependant, l'incapacité de l'Etat à se doter, au début des années 1990, des instruments qui lui auraient permis d'imposer le choix exprimé par M. Juppé continue de peser sur la définition des modalités pratiques de réalisation du projet d'usine du nord.

En outre, pour incontournable qu'il soit, ce projet ne produira d'effets qu'à moyen terme et l'Etat devra constamment veiller à ce que la solution qui se dessine aujourd'hui avec l'accord entre la SMSP et le canadien Falconbridge demeure conforme à l'intérêt général.

1. Un engagement fort de l'Etat

Recevant les partenaires politiques calédoniens le 18 avril 1996, le Premier ministre, M. Alain Juppé, a exprimé "la nécessité d'en engagement nouveau au service du rééquilibrage de la Nouvelle-Calédonie qui doit être conçu et traité comme l'objectif central de la politique du développement".

"Dans cette optique, -a-t-il ajouté- la priorité doit être de rechercher des grands projets d'infrastructures économiques capables d'avoir un impact important en termes de développement.".

Plaçant le projet d'usine du nord au centre de cette stratégie, il a affirmé : "Les éléments dont dispose désormais le gouvernement sur ce projet attestent de son sérieux. Dès lors, le gouvernement apporte sans ambiguïté un plein soutien à cette entreprise. Ce soutien ne peut pas être purement formel. Il devra nécessairement s'accompagner de la prise en compte de diverses nécessités en termes d'équipements et d'infrastructures publiques."

Parmi ces équipements et infrastructures publiques figure, même s'il n'est pas expressément cité, le port en eau profonde qui sera indispensable aux minéraliers et aux bateaux assurant le transport des produits transformés.

Le Premier ministre a évoqué en termes précis, en revanche, la nécessité de prêter une attention particulière au secteur énergétique, fixant deux orientations :

- "le doublement rapide des capacités de production de la centrale thermique de Népoui" ;

- "la réalisation d'un programme d'équipement hydroélectrique en province Nord qui amènera au système énergétique calédonien un surcroît de capacité et un surcroît d'indépendance."

Toujours dans son intervention du 18 avril 1996, M. Alain Juppé précisait enfin que le projet de création d'une usine de traitement du nickel dans le nord appellerait "de la part de la puissance publique, des arbitrages relatifs à l'utilisation du domaine minier car, très légitimement, les investisseurs potentiels demandent des garanties d'approvisionnement sur une durée compatible avec l'amortissement de leur investissement."

2. Un projet restant à concrétiser

Le projet implicitement visé par le Premier ministre dans son discours du 18 avril 1996 était celui que venait de mettre au point la Société minière du Sud Pacifique et la société canadienne Falconbridge, deuxième plus important producteur de produits bruts de nickel au monde.

Jusqu'à l'automne 1996, le domaine minier demandé pour le projet comprenait les gisements de Tiébaghi, Poum et Art, à l'extrême nord de la Grande Terre et dans l'archipel des îles Bélep. Ce "groupe du nord" est un ensemble homogène de garniérites en majeure partie acides, pour lesquelles Falconbridge dispose de la technologie permettant d'en assurer le traitement et la transformation.

La construction d'une usine traitant annuellement 54.000 tonnes de métal nickel par an à partir d'un gisement (Tiébaghi, Poum, Art) disposant de réserves à hauteur de 1,6 million de tonnes de métal nickel dans des garniérites à 2,5 % de teneur en métal permettait un planning d'exploitation sur 25 ans, suffisant pour assurer la rentabilité de l'opération.

De fait, l'intérêt de l'opérateur Falconbridge était manifeste depuis l'apparition du projet et s'était traduit, à la date du déplacement de votre rapporteur sur le territoire, par la rédaction d'une étude préfaisabilité dont une copie a pu lui être transmise.

Le coût de l'investissement était de l'ordre de 1 milliard de dollars US (environ 5 milliards de francs français), dont 40 % correspondant à l'équipement en infrastructures (centrale électrique, port en eau profonde à Koumac, etc...) que Falconbridge se proposait de cofinancer avec les collectivités publiques. La société canadienne avait manifesté son intention de dépenser 165 millions de francs français pour engager ensuite l'étude de faisabilité sur ces bases, ce qui conduisait à un début de construction en 1999 et une montée en production en 2003 (jusqu'en 2028).

Parallèlement, afin d'exprimer sa confiance dans la réussite du projet, Falconbridge s'était engagé à détenir une part minoritaire (49 %) de la société d'exploitation qu'elle devait mettre en place conjointement avec la SMSP.

Selon des projections livrées à votre rapporteur par le directeur de la SOFINOR, actionnaire majoritaire de la SMSP, l'usine du nord, dans cette configuration, créait 700 emplois directs et induisait 2.000 emplois indirects, ce qui permettait de fixer environ 10.000 personnes.

Enfin, le schéma de développement à partir du site de Tiébaghi avait justifié le démarrage, sur la commune de Koumac, du projet de la zone portuaire de Pandop qui devait comprendre des infrastructures destinées à la batellerie minière ainsi qu'aux services liés, tels que réparation navale, mise à disposition d'abris pour les bateaux, ravitaillement en carburant et gardiennage.

A ce titre, une première tranche de 230 millions de francs CFP (12,65 millions de francs français) a été engagée (dont 90 millions de francs pris en charge par le Territoire et 80 millions de francs par le Port autonome de Nouvelle-Calédonie) afin de doter la zone portuaire des éléments assurant sa viabilité. Deux tranches complémentaires étaient ultérieurement prévues à Koumac-Pandop.

Toutefois, le schéma d'exploitation SMSP-Falconbridge, clairement soutenu par le gouvernement, a d'emblée buté sur un problème de taille : le site de Tiébaghi, recelant la fraction la plus importante du stock destiné à être traité, est propriété de la SLN, qui l'a acquis auprès du BRGM en 1994, date à laquelle le projet d'usine du nord n'avait pas encore été formalisé.

La SLN, interrogée par votre rapporteur spécial, a toujours prétendu que la maîtrise des réserves de Tiébaghi était indispensable à la poursuite de son activité dans l'usine de Doniambo. Cependant, la société le Nickel ne semblait pas disposer encore de la technologie qui lui aurait permis de traiter dans des conditions satisfaisantes un minerai caractérisé par un fort taux d'acidité.

Bien qu'actionnaire majoritaire (à plus de 55 %) d'Eramet, maison-mère de la SLN, via l'ERAP, l'Etat n'est pas parvenu à imposer la solution SMSP-Falconbridge à un conseil d'administration dont il est, par négligence, absent en tant que tel, les seuls fonctionnaires qui en sont membres ne l'étant qu'au titre des personnalités qualifiées et étant, de surcroît minoritaires.

Cet état de fait, s'agissant d'un enjeu national majeur pour la France, révèle une négligence fautive de la part de l'autorité de tutelle. Il a été encore aggravé par l'attitude du président du conseil d'administration d'Eramet qui n'a pas hésité à brandir, contre l'Etat actionnaire majoritaire, la menace d'une "rétorsion judiciaire" de l'actionnariat flottant, constitué pour une large part de fonds de pensions américains. Ces derniers auraient réclamé des dommages et intérêts à l'Etat français s'il avait voulu imposer sa solution par la force.

Face à cette situation de blocage, qui a certainement accru l'incompréhension entre la SLN et l'opinion publique calédonienne, le gouvernement a organisé, sous son égide, des discussions entre les professionnels concernés.

Ces discussions se sont tenues les 22, 23 et 24 octobre 1996 aux ministères de l'Outre-mer et de l'Industrie.

Elles se sont conclues à la mi-novembre par la proposition, émanant d'ailleurs d'Eramet, de procéder à l'échange, sous forme de cessions croisées, des massifs de Poum (aujourd'hui détenu par la SMSP) et de Koniambo (aujourd'hui propriété de la SLN). Ce dernier massif, actuellement détenu par la société Le Nickel, serait donc mis à la disposition de l'usine du nord.

A la date de rédaction du présent rapport, une certaine unanimité s'était manifestée pour cette solution transactionnelle qui doit permettre de préserver les intérêts de tous. La société Falconbridge, notamment, a clairement exprimé son intention de rester présente sur le projet d'usine du nord.

Après l'accord des conseils d'administration de la SMSP et d'Eramet, il restait toutefois à formaliser l'accord et à en préciser les conditions.

3. La nécessité d'écarter tout risque d'investissement spéculatif et l'obligation de défendre l'intérêt général

L'accord du mois de novembre 1996 rend plus tangible que jamais la réalisation du projet d'usine du nord, mais, paradoxalement, constitue aussi un recul en ce qu'il laisse pour l'instant complètement dans l'ombre les modalités de l'investissement devant être effectué.

Dans ce contexte, l'Etat peut et doit entourer la transaction à venir de garanties très strictes.

- A la suite de la publication du communiqué de presse commun des ministères de l'Outre-mer et de l'Industrie, Eramet a ainsi souhaité faire savoir que le conseil d'administration de la société ne pourrait donner son accord à la procédure de cession réciproque de titres d'exploitation minière qu'une fois acquise la faisabilité d'une usine métallurgique en province nord par la SMSP et Falconbridge.

Cette condition ne paraît pas exorbitante.

Il s'agit d'éviter que ne se reproduise l'épisode regrettable du site minier de Goro, à l'extrême sud de la Grande Terre, dont les titres d'exploitation ont été acquis par la société canadienne Inco auprès du BRGM, sans aucune contrepartie. Depuis ce transfert, Inco a gelé son investissement, attendant sans doute d'y voir plus clair sur les perspectives d'exploitation du gisement que la société détient au Labrador ainsi que sur la faisabilité d'un projet de traitement hydro-métallurgique des latérites de Goro.

Votre rapporteur a cependant relevé, en conclusion d'une lettre que lui a adressée le président du directoire de la société minière du sud Pacifique, l'engagement très ferme pris par la SMSP et Falconbridge dans le cadre du précédent projet (Tiébaghi) :

"SMSP et Falconbridge demandent seulement qu'on laisse au projet la chance de prouver sa faisabilité et d'arriver à une décision de construction positive. Elles sont prêtes à engager cette faisabilité, pour un montant de l'ordre de 3 milliards de francs CFP, avec la seule garantie de pouvoir obtenir les gisements, pour des termes convenus à l'avance, si la faisabilité est positive. Sinon, elle en rendra la libre disposition à SLN, qui pourra reprendre le planning d'exploitation qu'elle avait initialement prévue, avec une ouverture dans 5 ans."

Il ne fait pas de doute que cet engagement pourrait être reproduit dans le cadre de l'opération "Koniambo".

- Le rôle de l'Etat est également de garantir une bonne gestion dans le temps de l'opération SMSP-Falconbridge :

*en soulignant auprès des calédoniens que, quelle que soit la forme prise par l'investissement, celui-ci ne commencera à produire ses effets qu'au début du siècle prochain (2003 dans le schéma "Tiébaghi") ;

*en posant clairement à Falconbridge, mais aussi à la SLN sur laquelle l'Etat conserve un contrôle indirect, la question de l'avenir du traitement du nickel sur le territoire.

Depuis l'origine, en effet, la production calédonienne repose très largement sur l'exploitation d'un minerai riche, la garniérite, et facilement extractible. L'épuisement des réserves imposera très vite de se tourner vers la latérite, minerai moins riche, plus difficile à extraire, et dont le traitement peut être assuré par un procédé hydrométallurgique dont la mise au point reste à faire et dont l'impact sur l'environnement apparaît d'emblée assez lourd.

L'échéance est à 25 ou 30 ans, date à laquelle l'usine du nord conçue par la SMSP et Falconbridge cessera de produire. Il n'est donc pas trop tôt pour s'en préoccuper.

B. POURSUIVRE L'EFFORT D'ORGANISATION DE FILIÈRES DE PRODUCTION À HAUTE VALEUR AJOUTÉE

Des entretiens qu'il a eux avec l'ensemble des responsables du territoire, votre rapporteur retire quelques convictions concernant l'organisation de filières de production à haute valeur ajoutée :

- L'effort déjà consenti en faveur de l'aquaculture des crevettes peut et doit être accru. Les handicaps décrits dans la deuxième partie de cet ouvrage, en particulier le poids des aléas climatiques, le "Syndrome 93" et l'insuffisante structuration de la filière, ne sont pas tels, en effet, qu'ils ne puissent être surmontés.

- Les promesses de la pêche hauturière et de la transformation sur place de ses ressources n'en sont qu'à leurs premiers balbutiements.

Or, le rééquilibrage économique au profit des provinces Nord et des Iles Loyauté peut s'alimenter à ce type d'activités dans des proportions similaires à celles de l'industrie du nickel.

Selon certaines estimations, en effet, 1.000 emplois directs pourraient être créés dans le secteur de l'exploitation des ressources halieutiques, induisant de 3.000 à 5.000 emplois indirects.

Les zones les plus prometteuses semblent devoir être les Chesterfield, à l'extrême nord-est du territoire, ainsi que les îles Loyauté.

D'ores et déjà, la production et la commercialisation de la coquille Saint-Jacques dans le secteur de l'archipel des Bélép, entamées à la fin de 1995, suscite de réels espoirs.

Le directeur de l'Agence de développement de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL) a en outre présenté à votre rapporteur un projet de convention d'étude qui devait être signé avec la société "Pêche et froid". Cette dernière s'engageait à étudier, dans un délai d'un an, les possibilités offertes en matière de pêche hauturière et les besoins en infrastructures qu'exigerait l'installation d'un groupe métropolitain spécialisé dans ce domaine sur le territoire

Cette démarche, certes pour l'instant prudente puisque "Pêche et froid" n'a pris aucun engagement, paraît excellente.

Ainsi que le note l'IEOM dans sa monographie sur la Nouvelle-Calédonie, le territoire a en effet intérêt à s'appuyer sur la nouvelle orientation du commerce international de la métropole vers l'Asie et donc à mettre en avant sa proximité géographique des marchés asiatiques et australiens pour susciter l'implantation d'un groupe agro-alimentaire métropolitain présent dans la pêche ou la conserverie. Dans cette optique, la Nouvelle-Calédonie peut devenir un centre de production en même temps qu'un centre de réexportation.

L'exportation de poissons vivants vers Hong-Kong et la Chine est une veine à forte valeur ajoutée qui ne doit pas non plus être négligée.

- Enfin, dans le domaine des productions agricoles, les difficultés rencontrées depuis 150 ans pour établir des filières appellent sans aucun doute à la prudence.

La Nouvelle-Calédonie possède en outre un patrimoine forestier encore assez riche dont l'exploitation est rendue difficile par des problèmes fonciers et d'accessibilité. Cependant de réels espoirs peuvent être fondés sur le développement de produits dérivés, notamment la production d'essence de niaouli sur la Grande Terre et celle d'huile de santal aux îles Loyauté.

D'après les renseignements fournis localement par M. le commissaire délégué pour la province des îles Loyauté, la valeur ajoutée à attendre d'une meilleure exploitation du santal à Lifou est, en effet, énorme puisque le coût de revient de la tonne raffinée ne s'élève pour le producteur qu'à 1,8 million de francs CFP alors que le prix de vente atteint 25 millions de francs CFP (respectivement 100.000 francs français et 1,37 million de francs français).

Dans le même ordre d'idée, le coprah de l'île d'Ouvéa présente également d'importants perspectives de localisation de la plus-value aux îles Loyauté.

Depuis l'ouverture en juin 1993 d'une unité d'extraction gérée par la Coopérative agricole et aquacole des producteurs d'Ouvéa (CAAPO), le coprah brut est directement transformé sur place en huile à Wadrilla. 96 tonnes d'huile ont ainsi été produite en 1995 pour être écoulées en presque totalité vers la Société de culture et de transformation des oléagineux (SCTO) de Nouméa.

La SCTO, dont le capital est détenu par le Territoire, redéploie son activité vers des produits plus élaborés et donc plus rémunérateurs : après avoir arrêté sa section huilerie au profit de la CAAPO, elle développe ses activités de transformation en particulier dans la savonnerie. En 1995, cette société a ainsi fabriqué 356 tonnes de savon (principalement du savon ménager) à partir de l'huile de coprah d'Ouvéa, soit une hausse de 30 % en un an et de 125 % en deux ans. Elle couvre actuellement environ 80 % de la consommation calédonienne de savons de ménage.

Alors que le cours mondial du coprah continue de baisser, les producteurs néo-calédoniens pourraient voir s'ouvrir de nouveaux débouchés intérieurs avec le développement de la nouvelle technologie des bio-carburants. D'ores et déjà, le Centre de coopération internationale en recherche agroéconomique pour le développement (CIRAD) a mis au point un bio-carburant à base d'huile de coprah qui est utilisé par le groupe électrogène de l'usine de la CAAPO.

C. RENFORCER LES INSTRUMENTS DE DETECTION DES POTENTIALITES DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE SUR LE TERRAIN

La Nouvelle-Calédonie a su se doter d'instruments d'analyse et de détection des potentialités de développement économique qui ont déjà fait leurs preuves : l'ICAP et l'ADECAL. Ces outils sont encore jeunes et doivent être renforcés.

- L'Institut calédonien de participation (ICAP) aurait pu succomber à la tentation de l'administration de l'utiliser comme une source parallèle de subventionnement, permettant de passer par-dessus les règles très strictes de la comptabilité publique.

Les politiques qui composent son conseil d'administration ont heureusement su assez vite imposer une ligne de conduite rigoureuse qui amène aujourd'hui l'ICAP à privilégier, dans les projets, les facteurs assurant leur viabilité : existence de débouchés ainsi que facteur humain, dont la capacité à mener à bien le projet. Au-delà du financement des investissements, l'Institut est de plus en plus amené à jouer un rôle essentiel de conseil aux entreprises.

Cette vision du développement doit être impérativement préservée.

Il est enfin clair que l'ICAP peut et doit jouer un rôle de premier plan dans l'accompagnement de la mise en place d'un deuxième pôle métallurgique en province Nord, en favorisant l'éclosion d'entreprises dans les secteurs d'activité induits par la nouvelle usine de traitement du nickel.

- Des remarques similaires peuvent être faites au sujet de l'Agence de développement de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL).

Cette structure, qui n'a que deux années d'existence, a effectué un travail unanimement reconnu comme utile.

Votre rapporteur a souligné un peu plus haut la portée de la prospective effectuée sur la filière "pêche hauturière".

En province Nord, l'ADECAL a également fourni aux élus des instruments de réflexion sous forme d'études transversales. L'Agence a ainsi proposé un recalibrage des investissements publics sur la zone de développement de Népoui-Koné-Ponembout et défendu une vision plus réaliste des aménagements à réaliser (abandon du projet de port en eau profonde à Népoui et du projet d'aéroport international). L'objectif est de détecter les gisements de développement économique en évitant la "fuite en avant" de collectivités déjà passablement endettées. Ce travail repose sur une connaissance fine des hommes, de leur environnement et des possibilités qui en découlent.

L'ADECAL a procédé, dans le même esprit, à des études très poussées pour certaines communs du nord (Houaïlou, Poya, Hienghène).

Cette action doit être poursuivie.

D. PRÉVOIR DANS LE STATUT DU TERRITOIRE LES VOIES ET MOYENS D'UNE COOPÉRATION INTERPROVINCIALE DANS LE SECTEUR DU TOURISME

La déperdition de moyens engendrée par l'éclatement des compétences entre les trois provinces en matière de tourisme a été soulignée plus haut.

Il paraît indispensable d'élaborer une planification qui fixerait les besoins en fonction, notamment, de la demande exprimée par les marchés extérieurs. Il faut rompre avec la logique de la multiplication des projets locaux, sans vision d'ensemble.

Il paraît souhaitable, dans un premier temps, de favoriser la voie contractuelle, ce qui suppose qu'une prise de conscience intervienne assez vite. L'ADECAL pourrait être l'instrument de cette nécessaire réflexion à trois.

A défaut, votre rapporteur propose que l'élaboration d'un schéma-directeur, qui définirait clairement et de façon coordonnée une stratégie de développement du tourisme :

- soit confiée à une conférence interprovinciale dans laquelle chaque province serait traitée sur un pied d'égalité ;

- ou soit directement rangée parmi les compétences du Territoire dans le cadre du statut.

La première de ces deux solutions aurait sa préférence : elle permet, en effet, de ne pas revenir sur l'acquis de la provincialisation et une coopération interprovinciale, associant décentralisation et efficacité grâce à la concertation et aux économies d'échelle, est une voie institutionnelle qui mérite d'être approfondie dans le cadre d'une évolution possible du statut de 1988.

E. DÉFINIR LES MODALITÉS D'UNE ASSOCIATION DE LA POPULATION MÉLANÉSIENNE AUX PROJETS ÉCONOMIQUES

Votre rapporteur a déjà longuement développé les tentatives réussies menées à Lifou pour concilier droit coutumier et développement économique : participation de la hiérarchie tribale au capital des sociétés d'exploitation d'investissements hôteliers ; procédures-types de procès-verbaux de palabre pour l'implantation d'un entrepreneur sur une terre clanique...

L'assemblée de la province des îles Loyauté a pris une délibération pour renforcer la portée de ces procédures-types.

Il convient bien sûr de persister dans cette voie, tout en sachant que la question foncière se pose pour des raisons historiques en des termes plus aigus sur la Grande Terre que dans les îles.

La nécessité de venir à bout des conflits en cours en matière d'attribution des surfaces revendiquées par différentes tribus suppose de continuer à soutenir l'action de l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF). Les conséquences financières de ce soutien sont détaillées ci-après.

D'une façon générale, il paraîtrait utile que les pouvoirs publics se dotent d'une réflexion à jour sur l'utilité qu'il y aurait à suivre en Nouvelle-Calédonie l'exemple des îles Fidji, qui ont institué un cadastre permettant de recenser très précisément les terres coutumières placées sous le régime juridique de la réserve. La mise en place de cadastre, d'après les renseignements partiels fournis à votre rapporteur, s'accompagne d'un mécanisme de location des terres recensées, un organisme d'Etat assurant la gestion de ces locations pour le compte des tribus.

Le cadastre offre la garantie juridique qui fait tant défaut aujourd'hui à l'investisseur sur le sol calédonien. Son élaboration peut cependant buter sur des obstacles, tels les litiges opposant les tribus sur l'appartenance des terres.

Le sujet commençait tout juste à être évoqué sur le territoire lors du séjour de votre rapporteur, même si de l'avis général les esprits ne paraissaient pas encore prêts.

On notera toutefois que l'ADRAF s'est inspirée de la logique mise en oeuvre aux Fidji en attribuant des terres à des GDPL (groupements de droit particulier local) susceptibles de les céder ensuite à bail.

II. GÉRER LES INFRASTRUCTURES NÉES DES ACCORDS DE MATIGNON : PRÉCISER LA PORTÉE DES TEXTES ET REDÉFINIR LES COMPÉTENCES SANS REMETTRE EN CAUSE LA PROVINCIALISATION

Le dispositif législatif et réglementaire qui structure le volet économique et financier des accords de Matignon n'est pas exempt de critiques. Au terme des auditions qu'il a menées sur le territoire, votre rapporteur estime que des correctifs peuvent être apportés dans quatre directions :

- Purger les sources de contentieux par une réécriture des dispositions budgétaires du statut à la lumière des litiges passés et en cours.

- Procéder à un audit des coûts de fonctionnement induits par les infrastructures créées par les provinces et réviser le cas échéant les critères et les clés de répartition prévues par le statut.

- Redéfinir la portée de la notion d'"intérêt territorial" dans les domaines du transport terrestre et du transport maritime.

- Parfaire la logique de la décentralisation en renforçant l'institution communale et en améliorant la portée du contrôle de légalité sur les collectivités locales et leurs sociétés d'économie mixte.

A. AMÉLIORER UN DISPOSITIF NORMATIF PERFECTIBLE

A la lumière des litiges que son interprétation a suscités et suscite encore, le dispositif normatif fixant les modalités de répartition du fonds intercommunal de péréquation (FIP) pour le fonctionnement des communes est susceptible d'être amélioré sur deux points :

1. Il conviendra tout d'abord, le cas échéant, d'adopter une rédaction plus précise du premier alinéa de l'article 9-1 de la loi n° 69-5 du 3 janvier 1969 modifiée qui dispose : "Un fonds intercommunal de péréquation pour le fonctionnement des communes reçoit une quote-part des impôt, droits et taxes perçus au profit du budget territorial'. Cette formulation demeure en effet imprécise sur l'exclusion de l'assiette de la quote-part reversée aux communes des prélèvements opérés au profit de tiers et transitant par le budget du Territoire. L'exclusion est la seule interprétation défendable mais ne ressort pas nécessairement d'un texte peut être trop laxiste.

2. Il pourraît également être nécessaire de substituer à la délibération n° 144 du Congrès du Territoire, prise par une autorité dont la compétence en la matière fait doute, le décret en Conseil d'Etat prévu in fine par le quatrième alinéa de l'article 9-1 de la loi n° 69-5 du 3 janvier 1969 précitée pour la détermination des modalités d'application de cet article.

B. ASSEOIR LE RÉÉQUILIBRAGE INSTITUTIONNEL SUR DES BASES RENFORCÉES ET PÉRENNES

L'ensemble des collectivités calédoniennes sont entrées dans une phase de ralentissement de leur effort d'équipement et, notamment pour les provinces, doivent maintenant se préoccuper de faire fonctionner l'existant.

Le poids financier des investissements publics réalisés depuis 1989 a tout spécialement fragilisé la province Nord ainsi qu'un certain nombre de communes réparties sur le territoire.

Dans le cadre de son budget primitif pour 1997, le Territoire a ainsi voté au profit de la province Nord une subvention d'équilibre de 815 millions de francs CFP (près de 45 millions de francs français) dont la contrepartie, selon les voeux exprimés par les élus locaux, devrait être fournie par l'Etat. Celui-ci vient de manifester un geste de bonne volonté en ce sens, sans pour autant s'engager sur le montant (rencontre des élus calédoniens et du Premier ministre, jeudi 30 janvier 1997).

L'objectif des prochaines années est donc d'abord d'assurer le passage d'un régime caractérisé par le développement des infrastructures publiques à un régime de croisière visant à assurer leur bon fonctionnement. Dans ce cadre, l'assainissement de la situation financière des collectivités en difficulté est également une nécessité.

Votre rapporteur retient trois séries de propositions pour asseoir le rééquilibrage institutionnel prévu par les accords de Matignon sur des bases renforcées et pérennes :

- Il est devenu indispensable, face à la multiplication des contestations émanant notamment de la province Nord et de l'Association des maires de Nouvelle-Calédonie, de procéder à un audit des coûts de fonctionnement induits par les infrastructures créées par les collectivités locales et de réviser, le cas échéant, les clés de répartition fixées par le statut et la loi communale de 1969.

De même, les modalités de répartition des dotations d'équipement attribuées par l'Etat et le Territoire ne doivent-elles plus être un objet de polémique incessant.

A ce sujet, l'étude rétrospective effectuée par l'administration au moins d'octobre 1996 sur la répartition des dotations d'équipement effectivement versées par le Territoire, hors FIP, pendant la période 1990-1995 est un élément à verser au dossier mais doit être complétée par des analyses prospectives.

La commission des finances du Sénat ne dispose évidemment pas des moyens qui lui permettraient de faire des propositions reposant sur une analyse objective de la situation et des perspectives futures.

Ce rôle pourrait fort bien, en revanche, être accompli par une structure de réflexion comparable à la commission consultative d'évaluation des charges instituée par l'article 94 de la loi de décentralisation n° 83-8 du 7 janvier 1983 "relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat". La "commission consultative d'évaluation des charges des collectivités de Nouvelle-Calédonie" serait constituée de représentants de l'administration (haut-commissariat et trésorerie-paierie générale), du Territoire, de chacune des trois provinces ainsi que des communes et pourrait être présidée par le président de la Chambre territoriale des comptes, magistrat membre de la Cour des comptes.

La commission consultative devra également se prononcer sur deux points connexes :

La compatibilité de l'institution d'une garantie de progression minimale des dotations versées par le Territoire aux provinces et aux communes avec la compétence fiscale dévolue au Congrès.

La compatibilité avec l'objectif de rééquilibrage institutionnel du territoire du caractère en pratique automatique de la progression des ressources correspondant à la compensation versée à la province Sud au titre des dépenses d'enseignement et d'aide médicale gratuite (article 34 du statut).

- Il semble d'ores et déjà possible d'avancer très vite sur un point particulier qui a fait l'objet d'une attention plus poussée de l'administration : la révision du décret n° 90-296 du 29 mars 1990 pris pour l'application de l'article 36 du statut de 1988 et relatif à la répartition de la dotation spécifique pour les collèges.

Comme signalé plus haut, ce texte prévoit une répartition des crédits d'équipement de la dotation collège à hauteur de 70 % en fonction de l'existant et de 30 % seulement en fonction des besoins à venir (pour le détail, voir première partie du présent ouvrage). Cette clé de répartition a défavorisé relativement la province Nord, peu équipée en 1989 et qui a dû consentir un important effort de construction par rapport à la province Sud.

M. le Haut-commissaire a demandé à chacun des trois commissaires délégués de dresser une analyse très précise de l'usage fait localement par les provinces de la dotation collège. Au vu du résultat, il pourrait proposer une réécriture du décret du 29 mars 1990 précité afin d'isoler, dans la répartition de la dotation, une enveloppe spécifique pour le gros équipement bénéficiant d'une clé de répartition plus favorable que celle aujourd'hui en vigueur et s'ajoutant à une enveloppe "fonctionnement" et à une enveloppe "entretien courant".

Cette démarche doit être rapidement menée à son terme.

- Enfin, il convient que les autorités de tutelle de la Caisse française de développement (ministère de l'Economie et des finances en premier lieu, mais aussi ministères des Affaires étrangères, de la Coopération et de l'Outre-mer) autorisent une révision des règles présidant à l'octroi des prêts bonifiés par le Trésor public français et l'éligibilité au "premier guichet" (taux fixe de 6 %) des investissements à vocation scolaire des collectivités locales du Territoire.

C. ELARGIR LA PORTEE DE LA NOTION D'INTERET TERRITORIAL

Le 16° de l'article 9 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 confie au Territoire une compétence de principe en matière de réseau routier d'intérêt territorial et de communications par voie maritime (ou aérienne) d'intérêt territorial.

Dans la pratique, la portée de la notion d'intérêt territorial a été appliquée en matière de routes et de transport maritime en termes extrêmement stricts. Ne sont ainsi concernées que les liaisons directes entre Nouméa et Koné, capitale de la province Nord, ou l'agglomération de Wé sur l'île de Lifou, siège des institutions de la province des Iles Loyauté.

Cette interprétation des textes paraissait, au mois de septembre dernier, doublement injuste aux élus des provinces Nord et des Iles Loyauté qui ont alerté votre rapporteur spécial :

- Du fait de la configuration du découpage provincial sur la Grande Terre, 210 kilomètres, sur les 280 kilomètres de la route territoriale n° 1 reliant Nouméa à Koné, se trouvent en province Sud donnant un avantage certain à celle-ci au détriment de l'objectif de rééquilibrage fixé par les accords de Matignon.

- "L'intérêt territorial" ne semble en outre pas devoir être réduit à la vision strictement administrative qui a prévalu jusqu'à aujourd'hui. Il doit tenir compte de la réalité de la localisation des populations et de l'existence de flux réguliers entre Nouméa et le reste du territoire.

Cette conception plus large, sans être laxiste, milite pour la prise en charge directe par le Congrès du Territoire de deux types de liaisons qui pourraient être nommément mentionnées dans le statut :

Pour les liaisons terrestres : sur la Grande Terre, les routes côtières ainsi que les grandes transversales (Koné-Tiwaka ; Bourail-Houaïlou ; Bouloupari-Thio).

Pour les liaisons maritimes : la traversée Nouméa-îles Loyauté (Maré, Lifou, Ouvéa et retour).

Cependant, après la liquidation de la Société maritime des îles Loyauté (SMIL- détenue majoritairement par la Sodil), le fonctionnement de la ligne a pu reprendre à la mi-septembre 1996 grâce à la location d'un bateau battant pavillon australien et à la prise en charge du déficit d'exploitation par le budget de la province des îles Loyauté.

D'après les renseignements récemment fournis à votre rapporteur, cette solution, risquée compte tenu de la faible surface financière des Iles Loyauté, s'avère finalement rentable grâce, notamment, à la desserte sur le trajet Nouméa-Loyauté, de l'île des Pins. Dès lors, la territorialisation, si elle reste justifiée dans son principe, revêt moins un caractère d'urgence.

La commission consultative d'évaluation des charges des collectivités de Nouvelle-Calédonie, dont la mise en place est proposée plus haut, devrait bien évidemment tenir compte, dans son analyse de la répartition des dépenses entre niveaux de collectivités, de ces extensions de la compétence territoriale.

Tout en comprenant la démarche des élus des provinces du Nord et des Iles Loyauté, votre rapporteur a cependant tenu à souligner son caractère paradoxal, puisque la provincialisation des voies de communication pouvait passer pour un des acquis de la décentralisation instituée par le statut de 1988.

Peut-être serait-il opportun de prévoir là, comme en matière de tourisme, une coopération interprovinciale institutionnalisée que votre rapporteur conçoit, encore une fois, comme une voie à approfondir. Si les décisions de financement devaient relever à l'avenir du Territoire, du moins peut-on envisager que des schémas directeurs des routes et des transports maritimes soient inscrits parmi les compétences d'une conférence des trois provinces.

D. PARFAIRE LA LOGIQUE DE LA DECENTRALISATION : RENFORCER L'INSTITUTION COMMUNALE ET AMELIORER LA PORTEE DU CONTRÔLE DE LEGALITE SUR LES SOCIETES D'ECONOMIE MIXTE

Enfin, la réflexion institutionnelle doit aller, selon votre rapporteur, jusqu'à tirer toutes les conséquences de la décentralisation mise en oeuvre sur le territoire au tournant des années 1990.

En rupture avec le dispositif législatif aujourd'hui en vigueur, les communes devront tout d'abord faire l'objet d'un titre particulier qui garantira pleinement leur place dans l'architecture institutionnelle issue des discussions en cours entre les partenaires des accords de Matignon. Le silence du statut de 1988 sur ce point est unanimement reconnu comme anormal.

L'autre volet de la décentralisation, sa contrepartie, à savoir le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et de leurs satellites, doit être parallèlement renforcé.

La priorité va, sur ce point, à l'extension à l'ensemble des sociétés d'économie mixte de Nouvelle-Calédonie, y compris celles dont le capital est pour partie détenu par les provinces ou le Territoire, des dispositions de la loi n° 83-597 du 7 juillet 1983 relative aux sociétés d'économie mixte locales.

Outre une simplification du régime applicable aux SEM calédoniennes -on rappelle que les sociétés contrôlées par les communes et leurs groupements relèvent déjà de la loi de 1983- cette extension doit permettre au contrôle de légalité exercé par le Haut-commissariat de disposer de l'ensemble des décisions prises par ces sociétés et d'améliorer ainsi la mission de prévention de l'Etat auprès des collectivités actionnaires. On ne doit, semble-t-il, qu'à la confusion qui a entouré l'examen de la loi du 5 juillet 1996 "l'oubli" de cette mesure, indispensable, de salubrité publique.

III. REDÉPLOYER L'EFFORT DE L'ÉTAT ET MODERNISER LA FISCALITÉ DU TERRITOIRE

La période qui s'ouvre suppose enfin un aggiornamento de l'environnement financier et fiscal du territoire. Sur ce point, le constat est double :

- L'Etat doit au moins maintenir à niveau son effort et le redéployer au profit de quelques axes forts en évitant un certain saupoudrage qui a marqué les deux premières générations de contrats de développement.

- Parallèlement, il convient d'inciter le Territoire à poursuivre une réflexion, d'ailleurs bien engagée, sur la modernisation de la fiscalité de la Nouvelle-Calédonie.

A. RECENTRER L'EFFORT DE L'ETAT D'UN SAUPOUDRAGE DES CREDITS VERS LE FINANCEMENT D'ACTIONS CORRESPONDANT A UN OBJECTIF D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

Votre rapporteur doit faire part, à titre liminaire, de l'attachement très fort, exprimé par l'ensemble des responsables calédoniens, à la présence de l'Etat sur le territoire. L'Etat "impartial" voulu par les signataires des accords de Matignon a incontestablement joué son rôle.

Il ressort ainsi des entretiens que votre rapporteur a eus avec plusieurs personnalités de la mouvance indépendantiste que même si la Nouvelle-Calédonie devait accéder à la souveraineté politique, l'Etat français devrait rester présent, au moins pour garantir la stabilité interne et externe du pays.

Le présent rapport a souligné plus haut la volonté manifestée par l'Etat de respecter ses engagements contractuels à l'égard des collectivités locales de Nouvelle-Calédonie en 1997, dernière année, en principe, de mise en oeuvre des contrats de développement, de la convention avec le Territoire et du contrat de ville de Nouméa. Cet effort est réalisé dans un contexte marqué par l'allongement sur un exercice complémentaire de la totalité des engagements contractuels de l'Etat avec l'ensemble des collectivités publiques, hors Nouvelle-Calédonie.

Votre rapporteur estime qu'il convient en effet d'achever au plus vite les investissements en cours, y compris les équipements jugés localement, à tort ou à raison, comme étant "de prestige" : la transversale Koné-Tiwaka, mentionnée plus haut, mais aussi le centre culturel Jean-Marie Tjibaou.

Réalisation remarquable, mais dont la construction a connu quelques avatars à la suite du désistement de l'un des équipementiers, le centre culturel Jean-Marie Tjibaou symbolise, en effet, la reconnaissance de la culture kanak et vise à lui donner toute sa place dans la vie sociale du territoire. Son coût final est évalué à 337,15 millions de francs français, ce qui correspond à 316,7 millions de francs valeur janvier 1992, soit un montant inférieur à l'enveloppe fixée initialement (320 millions de francs).

A compter de 1998, l'action de l'Etat sur le territoire devrait être resserrée autour de quatre objectifs ciblés :

Il est tout d'abord nécessaire de conserver leurs moyens d'action aux structures dont l'Etat assure pour partie le fonctionnement
 : l'ADECAL, comme cela a déjà été souligné plus haut, mais aussi l'ADRAF (Agence de développement rural et d'aménagement foncier).

En moyenne, les dépenses sur les années 1992 à 1995 au titre des achats de terres effectués par l'ADRAF ont été de 10 millions de francs par an. Ce rythme paraît raisonnable compte tenu des besoins recensés.

Or, les montants délégués en 1996 ne s'élevaient à la date du déplacement de votre rapporteur sur le territoire qu'à 4,25 millions de francs18(*) et l'administration, compte tenu des moyens en diminution dont elle disposera en 1997 sur la section générale du FIDES, s'apprête à proposer au comité directeur du fonds l'inscription d'une enveloppe limitée à 6 millions de francs pour les achats de terre de l'ADRAF.

Une solution, strictement conjoncturelle, peut consister à solliciter le fonds de roulement dont dispose l'ADRAF. Cette voie n'apparaît toutefois pas pérenne et met en danger l'action d'une institution indispensable à la paix civile en Nouvelle-Calédonie.

L'Etat doit ensuite mieux prendre en compte à l'avenir le rôle économique des communes. Non seulement celles-ci doivent avoir toute leur place dans le statut de la Nouvelle-Calédonie (cf. plus haut), mais elles ont vocation à être traitées comme des partenaires au service du développement et de l'aménagement du territoire.

L'Etat pourrait en particulier s'impliquer de façon décisive dans l'achèvement de la couverture des besoins en adduction d'eau et en alimentation électrique, tous domaines de compétence communale.

L'enjeu est clair et essentiel : même si beaucoup a été fait depuis 1989, nombre de tribus de la chaîne centrale de la Grande Terre ont le sentiment, justifié, de ne pas avoir encore "touché les dividendes" des accords de Matignon et estiment qu'il a été trop sacrifié à des "réalisations de prestige" sans véritable utilité pratique (transversale Koné-Tiwaka, Centre culturel Jean-Marie Tjibaou, voire hôpital de Poindimié...). Il y va finalement de la réussite effective de l'objectif de rééquilibrage : il manque encore le "déclic" psychologique qui permettrait à tous de reconnaître que l'oeuvre entamée voici dix ans est à présent achevée.

Le coût unitaire, considérable en raison de la dispersion de l'habitat, des derniers raccordements à réaliser en eau et en électricité justifie cette implication de l'Etat que votre rapporteur propose, en outre, de placer, le cas échéant, hors des plafonds contraignants prévus par le décret n° 72-196 du 10 mars 1972.

L'enjeu du développement équilibré de Nouméa et de sa zone d'influence devrait également figurer au rang des priorités de l'Etat. La multiplication de l'habitat précaire appelle une réponse énergique qui passe non seulement par un fort redéploiement des aides directes déjà accordées depuis 1993 dans le cadre du contrat de ville de Nouméa, mais également par la mise en place d'instruments bancaires moins coûteux au service du logement très social, grâce, par exemple, à une affectation des ressources du livret A prélevées sur le territoire au profit de la construction en Nouvelle-Calédonie (produits Caisse des dépôts et consignations).

Ces problèmes, dont le traitement a des conséquences directes sur la stabilité du territoire, ont été détaillés plus haut par votre rapporteur. Leur prise en compte justifie, au-delà du renouvellement du contrat de ville de Nouméa, la conclusion d'un contrat d'agglomération englobant également Dumbéa, Païta et la commune de Mont-Dore.

Enfin, l'Etat s'est d'ores et déjà engagé, par la voix de M. Alain Juppé, Premier ministre, à apporter une aide décisive à la réalisation des infrastructures d'accompagnement du projet d'usine métallurgique en province Nord, si celui-ci se concrétise.

La question du développement des équipements induits par ce projet n'est cependant pas détachable du problème posé par la situation financière particulièrement préoccupante de la société ENERCAL (société néo-calédonienne d'énergie).

L'investissement de la centrale thermique "Jacques Iékawé" de Népoui, réalisé notamment pour subvenir aux besoins futurs du territoire, et pris en charge totalement par ENERCAL, a en effet obéré la situation financière de l'entreprise d'électricité qui affiche depuis 1993/1994 un résultat net négatif. Un rapport de l'Inspection générale des finances, remis au mois d'octobre 1995 par M. Hirel, avançait ainsi des propositions pour tenter de rétablir les comptes d'une entreprise dont la gestion demeure par ailleurs saine.

S'exprimant sur les conséquences financières des infrastructures à réaliser dans le secteur énergétique au cours des prochaines années (doublement des capacités de Népoui et équipement hydroélectrique de la province Nord afin de répondre à la demande induite par la nouvelle usine métallurgique notamment), le Premier ministre, M. Alain Juppé, a précisé, dans son intervention précitée du 18 avril 1996 :

"Bien entendu, la mise en oeuvre de ce programme énergétique devra s'appuyer sur la solidarité nationale afin que, contrairement aux décisions prises en 1988, elle ne se traduise pas par une augmentation des tarifs préjudiciable à la compétitivité de l'économie calédonienne.

"L'impact à terme de ces grands projets d'infrastructures doit d'ores et déjà être programmé. Leur réalisation devra en particulier être prise en compte dans les contrats de développement."

L'Etat ne pouvait mieux souligner, au plus haut niveau, son attachement à donner toutes ses chances au développement économique de la province Nord.

Au-delà du respect de ces quatre axes d'intervention (pérennisation de l'action de l'ADECAL et de l'ADRAF, achèvement de la couverture du territoire en infrastructures de base, développement harmonieux de l'agglomération de Nouméa, participation au financement des infrastructures induites par le projet d'usine métallurgique du nord), l'Etat doit bien sûr maintenir son aide au travers des dispositions de la loi Pons relative à la défiscalisation des investissements outre-mer.



Celle-ci a un impact sensiblement plus limité que dans le reste de l'outre-mer puisque la Nouvelle-Calédonie constitue un espace fiscal autonome et a signé avec la France, en 1983, une convention fiscale, ce qui a pour effet d'écarter du bénéfice du mécanisme de défiscalisation les investisseurs résidant sur le territoire.

La Nouvelle-Calédonie n'a ainsi représenté, en 1995, que 2 % des dossiers agréés (5) et 3,5 % du montant des investissements agréés (137,9 millions de francs français). Le rôle d'appoint de la loi Pons sur le territoire peut cependant être important dans deux secteurs où efforts public et privé d'investissement devront s'unir au cours des prochaines années : l'armement maritime et le logement social.

Votre rapporteur ne cache pas que le dispositif qu'il vient de détailler (recentrage des actions de l'Etat autour de quatre axes prioritaires et maintien de la loi Pons) aura un coût net pour l'Etat français, même si une grande partie du financement doit être obtenue par redéploiement de crédits. Il lui a semblé que le gouvernement avait cependant, dès aujourd'hui, la volonté d'assumer ce coût.

Enfin, à plus long terme, l'Etat ne pourra pas faire l'impasse sur deux questions, l'une de portée économique, l'autre de portée budgétaire, qui doivent cependant être absolument disjointes du débat institutionnel en cours tant les solutions à leur apporter demandent une réflexion approfondie. Du moins le rôle du présent rapport peut-il être d'appeler à cette réflexion :

Sur la question du niveau d'indexation des salaires de la fonction publique : le problème est général à l'ensemble de l'outre-mer, même s'il se pose en termes particulièrement aigus en Nouvelle-Calédonie du fait de l'éloignement de la métropole. Le quasi-doublement des salaires par rapport à la norme française représente un coût considérable pour de jeunes collectivités comme les provinces du Nord et des Iles Loyauté.

Le débat récemment entamé à l'île de la Réunion, à l'initiative de l'ensemble des partenaires sociaux et avec le soutien de l'Etat, peut servir d'exemple au territoire s'il débouche sur une solution consensuelle.

Les esprits ont, en effet, paru mûrs à votre rapporteur, tant chez les élus locaux que dans la fonction publique territoriale, mais à la condition, bien sûr, que l'Etat prenne sa part dans le mouvement de réduction des avantages concédés à ses propres agents.

Sur la question des avances consenties par l'Etat à la Nouvelle-Calédonie au titre du protocole "Nickel" (ou question de la "dette minière) : Afin de contribuer à la modernisation de la fiscalité de la Nouvelle-Calédonie, l'Etat, par deux protocoles successifs de 1974 et 1984, s'était engagé, en effet, à introduire, pour relativiser les fortes variations de cours du nickel sur les marchés mondiaux, un système de stabilisation des recettes fiscales provenant de la vente de ce métal par le territoire.

Le mécanisme, assez complexe, de la caisse de stabilisation des recettes fiscales du nickel, initialement prévu pour fonctionner de 1975 à 1992, est fondé sur la différence existant entre les recettes annuelles perçues à partir du volume annuel des exportations de nickel (en valeur contenue et en minerai brut) et les recettes correspondantes d'une année de référence (1975). La différence, lorsqu'elle est négative, doit donner lieu au paiement d'un complément de recettes par l'Etat, et en revanche à un remboursement par le Territoire dans le cas contraire.

Du fait des fluctuations du cours du nickel, le mécanisme a joué essentiellement au bénéfice du territoire. Chaque année, de 1975 à 1988, l'Etat a accordé des avances dont le montant a varié de quelque 47 millions de francs français en 1975 à 200 millions en 1984 et 1985 et même 220 millions en 1983. Le territoire, en revanche, n'a procédé qu'à un seul remboursement de 166 millions de francs en 1989. L'encours actuel s'établit à 1.886 millions de francs français, ou 34,3 milliards de francs CFP et n'a pas bougé depuis 1989 en raison de l'apparition d'un contentieux provoqué par le changement du taux d'imposition du nickel décidé par le territoire.

Des divergences sont apparues entre la direction du Trésor -gestionnaire de compte d'avances- qui avait souhaité établir un protocole de remboursement non nécessairement lié au nickel, et le ministère d'outre-mer, pour qui tout remboursement ne pouvait être lié qu'à l'importance des seules recettes fiscales provenant des ventes de nickel.

Aucun accord n'ayant encore pu intervenir dans ces conditions, l'existence d'une avance remboursable de près de 2 milliards de francs français constitue un problème d'ampleur.

A titre strictement personnel, votre rapporteur se demande si, dans le contexte qui sera celui des prochaines années, il est raisonnable d'envisager que le Territoire remboursera l'intégralité de l'avance consentie par l'Etat. Il plaide donc pour que cette question soit abordée, enfin, avec réalisme par les administrations concernées.

B. INCITER LE TERRITOIRE A POURSUIVRE SA REFLEXION SUR LA MODERNISATION DE LA FISCALITE CALEDONIENNE

La fiscalité doit demeurer de la compétence du Territoire et, compte tenu de la concentration de la masse imposable sur l'agglomération de Nouméa, ne peut que continuer de transiter par le budget du Congrès pour faire l'objet d'une redistribution péréquatrice entre les provinces et les communes.

Dans ce cadre préservé, l'Etat s'interdit bien sûr d'imposer sa propre vision de la fiscalité.

Néanmoins, l'orientation des prélèvements obligatoires levés en Nouvelle-Calédonie a un double impact :

- sur l'organisation de l'économie : de ce point de vue, votre rapporteur a souligné plus haut les inconvénients d'une fiscalité qui repose encore pour une large part sur l'existence d'importantes barrières douanières ;

- sur les ressources des provinces et des communes et, finalement, sur leur viabilité financière : on a vu plus haut que la décision du Territoire de supprimer la taxe générale sur les prestations de service (TGPS) avait eu pour effet de diminuer les recettes péréquées et avait certainement contribué à fragiliser un peu plus des collectivités déjà en difficulté.

Votre rapporteur a donc noté avec intérêt l'évolution de la réflexion localement dans trois domaines en particulier où le rôle de l'Etat est sans doute d'inciter le Territoire à accélérer une mise à jour de sa fiscalité :

1. La taxe à la valeur ajoutée (TVA)

L'idée d'instituer une taxe à la valeur ajoutée part du constat que les droits perçus à l'importation pénalisent les investissements du fait de la non récupération par l'investisseur.

La taxe générale à l'importation (TGI) pourrait être remplacée par un système simple s'inspirant de celui de la TVA qui introduirait un système de récupération de taxe supportée en amont.

Cependant, la mise en place d'une TVA au sens strict s'est heurtée en Nouvelle-Calédonie à trois séries d'obstacles :

- l'existence de circuits économiques très courts rendant délicate l'identification et la localisation de la valeur ajoutée ;

- la nécessité d'instituer un mécanisme lourd de déclaration auquel les calédoniens ne sont pas habitués ;

- enfin, l'abaissement induit des barrières douanières avec des risques certains pour des PME et des PMI, faibles importatrices de matières transformables, et pour l'instant à l'abri de la concurrence sur le marché local.

Ce constat a conduit à l'institution, à titre d'alternative, d'une taxe générale sur les prestations de service (TGPS) au taux de 3 %.

Même si cette taxe a été supprimée, pour des raisons d'opportunité politique qu'il n'appartient pas à votre rapporteur de commenter, son rétablissement prochain sous une dénomination différente et avec une assiette affinée paraît possible. Après un délai de réflexion, les esprits paraissent en effet mûrs pour prolonger l'expérience.

Une commission d'étude sur la fiscalité, interne au Congrès, a ainsi été récemment instituée, dont les travaux ont notamment abouti à la rédaction d'un projet de délibération prévoyant la création d'une taxe sur la consommation et les services (TCS). Disposant d'une assiette plus large que la TGPS (services, comme la TGPS, et consommation) , la TCS serait levée au taux de 1 % ou de 2 % pour un produit évalué à environ 3 milliards de francs CFP (165 millions de francs français).

Son montant pourrait être répercuté sur le consommateur final, grâce à un système de déductibilité, ce qui l'apparenterait à une TVA simplifiée.

2. Les ressources fiscales des provinces et des communes

L'existence d'une ressource fiscale propre pour les provinces et les communes se heurte, comme on l'a vu plus haut, à la forte concentration de la masse imposable sur Nouméa.

La meilleure réponse, de ce point de vue, est le développement économique, seul susceptible d'offrir un "aliment" fiscal à ces collectivités.

Des marges de manoeuvre paraissent cependant pouvoir être gagnées si le Congrès du Territoire décide d'y recourir et si le statut de 1988 est aménagé :

- par un déplafonnement des centimes additionnels ou, à tout le moins, un relèvement des plafonds ;

- par la création de nouveaux centimes ; en effet, l'article 32-4° de la loi "référendaire" n° 88-1028 du 9 novembre 1988, modifié par la loi organique de janvier 1995, prévoit seulement des centimes additionnels à des "impôts territoriaux", à l'exclusion toutefois des taxes générales sur le chiffre d'affaires, des impôts sur le revenu des personnes physiques et morales, et des droits et taxes à l'importation ; or, on a vu dans la première partie du présent ouvrage que l'impôt sur le revenu restait d'un poids modeste et pouvait sans doute être un peu plus sollicité ; en outre, les communes, à la différence des provinces, ne peuvent pas actuellement lever de centimes additionnels à la contribution téléphonique, le code territorial des impôts n'ayant pas prévu cette possibilité ;

- par la création éventuelle de nouveaux impôts locaux.

Pour répondre au souhait de responsabilisation des collectivités locales, en particulier les communes, il a en effet été envisagé la création d'une taxe locale de location. Elle viserait les produits bruts encaissés concernant les locations : de propriétés bâties et non bâties, de fonds de commerce comme de titres miniers.

3. Un plan d'épargne-logement territorial

Là aussi, des avancées rapides semblaient possibles lors du déplacement de votre rapporteur.

L'avis favorable du ministère des Finances pour la mise en place d'un plan d'épargne-logement (PEL) territorial serait imminent.

Il resterait cependant pour le Congrès du Territoire à définir et à financer le régime de primes.

CONCLUSION

Beaucoup a été fait pour la Nouvelle-Calédonie en très peu d'années et l'ensemble des acteurs du territoire ainsi que l'Etat français peuvent être fiers de l'oeuvre accomplie.

Au-delà du rééquilibrage institutionnel, le statut de 1988 a permis d'atténuer de façon significative les écarts de niveau d'équipement qui séparaient Nouméa du reste du territoire voici encore dix ans.

Cependant, l'effort considérable déjà consenti doit être poursuivi pour être mené à son terme. Surtout, les collectivités publiques, et au premier chef l'Etat français, doivent maintenant s'attacher à conférer à l'investissement privé les moyens de prendre le relais afin de garantir à la Nouvelle-Calédonie un développement pérenne.

Le rééquilibrage économique reste à faire.

Ce constat, central, en amène un autre : la période de paix ouverte voici près de dix ans ne doit pas être remise en cause.

Le temps n'a certes pas effacé la structuration de la vie politique calédonienne autour de la défense de l'option indépendantiste et de son refus.

Votre rapporteur a cependant relevé la profonde convergence qui unit aujourd'hui la plupart des habitants du territoire dans la recherche d'une alternative au référendum d'autodétermination prévu pour 1998 :

- Les enjeux du référendum d'autodétermination risqueraient d'être troublés par l'intervention, au même moment, des élections législatives.

- Ensuite, sa tenue entraînerait très vraisemblablement, dans un contexte de stabilité des rapports de force, une nouvelle victoire du camp de ceux qui prônent le maintien de la Nouvelle-Calédonie dans la République française. Elle se conclurait ainsi par la réapparition d'une fracture communautaire et géographique dont le territoire pourrait cette fois ne pas se relever.

- Plus fondamentalement sans doute, la classe politique mélanésienne issue de la mouvance indépendantiste sait que l'option qu'elle défend ne peut être mise en place, dès 1998, sans phase transitoire. "Nous avons encore besoin d'une génération" est le leitmotiv que votre rapporteur a entendu dans la bouche de tous ses interlocuteurs, sans exception.

Cette conviction est sans doute renforcée par l'expérience neuve de la gestion des provinces et des communes, mais procède aussi de la comparaison avec les Etats de la zone Pacifique : partout, les indépendances se sont accompagnées d'un recul considérable du niveau de vie. Le produit intérieur brut de la Nouvelle-Calédonie rapporté au nombre de ses habitants, comme celui de la Polynésie française, reste celui d'un pays développé, ce qui n'est le cas d'aucune des micro-nations qui les entourent.

Après les élections pour le renouvellement des assemblées de province du 9 juillet 1995 et la mise en place des exécutifs des provinces et du bureau du nouveau Congrès, le Premier ministre, M. Alain Juppé, a ainsi pris l'initiative de réunir les partenaires des accords de Matignon le 16 octobre 1995 pour définir une méthode et réfléchir à un calendrier afin de rechercher une solution négociée qui pourrait être proposée aux calédoniens.

Il avait alors été décidé d'un commun accord de créer un comité de discussion préalable associant des délégations restreintes mandatées par les partenaires des accords, qui serait chargé d'explorer les voies du consensus et d'en examiner les dimensions économique, financière, technique et juridique. Ce dialogue avec les partenaires des accords de Matignon devait être élargi par la suite aux autres formations politiques du territoire et aux responsables sociaux professionnels.

Après des débuts prometteurs, le cadre multilatéral associant l'ensemble des partenaires des accords de Matignon a cependant été récusé au mois d'avril 1996 par le FLNKS.

Le ministre de l'Outre-mer s'est rendu en Nouvelle-Calédonie du 29 juin au 5 juillet 1996. Ce déplacement a été marqué par une volonté d'aller à la rencontre des habitants dans les trois provinces et d'avoir des contacts avec tous les responsables politiques, économiques, coutumiers, syndicaux et religieux et les deux associations de maires.

A l'issue de ce déplacement il a constaté que "les fils du dialogue étaient renoués" avec le FLNKS.

Le ministre a souligné que "personne ne peut comprendre les problèmes de la Nouvelle-Calédonie s'il ne les restitue pas dans une perspective historique". Il a indiqué que "le rôle de l'Etat est d'être un arbitre et un garant de la démocratie acceptée par tous", que "l'Etat a un rôle moteur à jouer pour élaborer un premier texte qui soit vu, au préalable, en rencontres bilatérales ou multilatérales...".

C'est dans ce contexte d'attente et d'espoir que votre rapporteur a effectué son déplacement sur le territoire.

Depuis, la situation a évolué favorablement avec la réception à Paris, par le Premier ministre, à la fin du mois de janvier 1997, d'envoyés des mouvements les plus représentatifs de l'échiquier politique calédonien :


· La question de l'investissement métallurgique conduit en province nord par la SMSP et Falconbridge semble en passe d'être déconnectée du débat institutionnel. Toutefois, les modalités pratiques de mise en oeuvre de l'accord passé avec Eramet doivent encore être définies . Le Premier ministre a insisté pour que ces modalités soient maintenant adoptées dans les plus brefs délais, en demandant "aux deux sociétés de désigner et d'envoyer leurs mandataires à Nouméa pour engager sans délai la procédure d'échange" des titres miniers.


· La signature d'un communiqué de presse commun à l'ensemble des partenaires des accords de Matignon prouve l'intention des élus indépendantistes de réactiver les discussions multilatérales Etat-RPCR-FLNKS, alors que le lien était rompu depuis le mois d'avril.

Même si les instances dirigeantes de l'Union calédonienne, principale composante du FLNKS, ont plusieurs fois manifesté leur distance avec les élus, l'heure semble cependant revenue au dialogue entre les signataires des accords de Matignon.

M. de Peretti devait ainsi se rendre sur le territoire le jour de la parution du présent rapport pour en renouer définitivement les fils.

Cependant, le contenu de la "solution négociée" reste à définir. Trois points doivent encore être élucidés. Par ordre de difficulté :

Le "règlement du contentieux colonial".

Demandé par la mouvance indépendantiste, il pourrait reposer sur un compromis, l'Etat reconnaissant ses torts mais faisant également valoir l'apport de la présence française au développement de la Nouvelle-Calédonie.

Il serait souhaitable que ce règlement passe par un "geste" fort de réconciliation entre toutes les communautés, à la faveur d'un déplacement du Premier ministre ou du Président de la République sur le territoire.

Un accroissement des responsabilités confiées aux calédoniens.

Cet approfondissement pourrait s'effectuer à deux niveaux :


· par la dévolution des fonctions de l'exécutif à une structure élue et la suppression du dédoublement institutionnel auquel est soumis aujourd'hui le Haut-commissaire ;


· par la reconnaissance de nouvelles compétences dans certains domaines sur lesquels règne une unanimité relative parmi les calédoniens tels les mines, l'emploi, l'immigration ou la maîtrise du foncier.

La définition d'une nouvelle période de stabilité pour la Nouvelle-Calédonie.

Si tous s'accordent pour reconnaître qu'une nouvelle période de stabilité doit s'ouvrir, pendant laquelle les calédoniens exerceront des responsabilités accrues, la portée qu'il convient de donner à ce délai cristallise l'essentiel des différends entre les parties en présence :


· pour le FLNKS, cette période, dont la durée est négociable, est le support d'un processus irréversible d'accession à l'indépendance ;


· s'il évoque "une solution irréversible d'émancipation du territoire", le RPCR fixe à 24 ans la période incompressible avant un nouveau référendum d'autodétermination et estime que "la solution institutionnelle négociée entre les trois partenaires des accords de Matignon qui serait soumise à l'approbation des calédoniens par un référendum de ratification, devrait mettre en oeuvre [pendant cette période de 24 ans] une souveraineté partagée entre la République française et le Territoire, permettant à la Nouvelle-Calédonie d'affirmer son identité particulière dans le respect des compétences propres de l'Etat".

L'Etat, pour sa part, a rappelé, par la voix de M. de Peretti, qu'il ne pourrait jamais transiger sur le principe selon lequel le suffrage universel doit être la base de toute décision. Le Parlement ne peut que soutenir cette démarche qui exclut absolument toute idée d'un processus irréversible conduisant à l'indépendance de la Nouvelle-Calédonie sans organisation d'un nouveau référendum d'autodétermination.

Une piste médiane, suggérée par M. de Peretti, pourrait consister à laisser aux calédoniens eux-mêmes la définition de la date à laquelle ils seront amenés à se prononcer une nouvelle fois sur leur maintien au sein de la République française. Aucune période incompressible ne serait alors fixée et le Congrès se déterminerait, à une majorité qualifiée qui reste à définir, en vue de convoquer le collège électoral.

Le temps presse.

La "solution négociée", si elle aboutit, aura très certainement des implications constitutionnelles. Or, la lourdeur des procédures de révision rend de plus en plus problématique le respect des délais permettant d'éviter d'aller au référendum d'autodétermination prévu par le statut de 1988.

Parallèlement, l'économie du territoire pâtit de cette situation d'attente qui retarde les investissements dont elle a tant besoin.

La commission des finances et son rapporteur spécial sont convaincus de la capacité des calédoniens à s'entendre. Grâce à l'action remarquable du gouvernement, et plus particulièrement de M. de Peretti, un accord semble à portée de main. Le sens des responsabilités manifesté depuis dix ans par tous les acteurs du territoire ne saurait leur faire défaut en ce moment crucial où se décide leur avenir.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le Mercredi 5 février 1997 sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a entendu une communication de M. Roland du Luart, rapporteur spécial des crédits de l'outre-mer, sur la mission d'information qu'il a effectuée en Nouvelle-Calédonie, du 2 au 16 septembre 1996, en vue de dresser un bilan économique et financier du territoire dans la perspective de l'échéance référendaire de 1998.

Après l'exposé de M. Roland du Luart, rapporteur spécial, M. Christian Poncelet, président, a ouvert le débat.

M. Alain Richard a loué l'honnêteté intellectuelle de l'exposé fait par le rapporteur spécial, ajoutant qu'il le rejoignait dans son diagnostic sur la situation en vigueur en Nouvelle-Calédonie.

Estimant que le référendum d'autodétermination n'avait de sens que si le climat constaté en 1988 avait perduré mais devenait nuisible dès lors que le territoire s'est engagé dans une transition vers le développement économique, il a demandé que le Gouvernement fasse tout ce qui est en son pouvoir pour qu'une solution négociée intervienne entre les trois partenaires des accords de Matignon avant la fin de l'année.

Il a également souhaité que les dirigeants de la mouvance indépendantiste canaque aient bien présentes à l'esprit les conséquences négatives des indépendances mises en place dans le reste du Pacifique au cours des dernières décennies.

Enfin, en réponse à plusieurs questions de MM. Christian Poncelet, président et Emmanuel Hamel, M. Roland du Luart a précisé certains aspects de son déplacement, soulignant la nécessité de lever très rapidement l'hypothèque du référendum de 1998 afin de permettre le retour à la confiance des investisseurs dans l'avenir du territoire.

La commission a donné acte au rapporteur des conclusions de sa communication et décidé de les publier sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE :

PROGRAMME DE LA MISSION


ENTRETIENS PRÉPARATOIRES


Jeudi 11 juillet 1996

Entretien avec M. Jean-Jacques de PERETTI, ministre délégué à l'Outre-mer.

Mercredi 7 août 1996

Entretien avec M. Yves CABANA, délégué interministériel à la Nouvelle-Calédonie


PROGRAMME DE LA MISSION
EN NOUVELLE-CALEDONIE



SEMAINE DU 2 AU 8 SEPTEMBRE 1996

Lundi 2 septembre 1996

06 h 25 - Arrivée à l'aéroport de Tontouta.

- Installation à l'hôtel Le Méridien.

09 h 30 - M. Dominique BUR, Délégué du Gouvernement, Haut-commissaire de la République.

12 h 30 - Déjeuner à la résidence du Délégué.

15 h 00 - M. Jean LEQUES, Maire de Nouméa.

16 h 30 - Congrès du Territoire :

  M. Pierre FROGIER (Président du Congrès).

 M. Paul MAES (Président de la commission des finances)

 M. Richard KALOÏ (Président de la commission de la réglementation économique et fiscale)

Mardi 3 septembre 1996

08 h 00 - M. Yves GOYETCHE, Directeur de l'Institut calédonien de participation (ICAP).

09 h 30 - M. Simon LOUECKHOTE, Sénateur de Nouvelle-Calédonie.

11 h 00 - M. Jacques LEGUÉRÉ, Président du Comité économique et social avec les membres du bureau du CES.

12 h 00 - Déjeuner à l'invitation du CES.

15 h 00 - M. Claude SARRAN, Membre du Congrès du Territoire, Président du Mouvement pour la France pour la Nouvelle-Calédonie.

16 h 30 - M. Jacques LAFLEUR, député de Nouvelle-Calédonie, Président de la province Sud.

20 h 00 - Dîner avec Jean-Hugues SIMON-MICHEL, conseiller chargé de la Nouvelle-Calédonie au cabinet du ministre délégué à l'Outre-mer.

Mercredi 4 septembre 1996

Matin - Rencontre avec les dirigeants de la société Le Nickel (SLN). Visite de l'usine métallurgique de Doniambo à Nouméa.

14 h 00 - M. Guy GEORGE, Membre du Congrès du Territoire, Président du Front National pour la Nouvelle-Calédonie.

15 h 30 - Association Française des Maires :

M. Harold MARTIN, maire de Païta, et M. Philippe GOMES, maire de La Foa.

17 h 30 - M. Henry-Philippe de CLERCQ, Directeur Général de la Banque calédonienne d'investissement (BCI).

Jeudi 5 septembre 1996

08 h 30 - M. Gaston HMEUN, Membre du Conseil Economique et Social, Secrétaire général de l'Union des syndicats des ouvriers et employés de Nouvelle-Calédonie (USOENC).

10 h 00 - Association des Maires de Nouvelle-Calédonie :

M.  Cyriaque ALOSIO, maire d'Ouvéa, et le bureau de l'association.

11 h 45 - Visite du chantier du Centre Jean-Marie TJIBAOU, sous la conduite de M. Jean-Pierre DETEIX, secrétaire général de l'Agence de développement de la culture kanak (ADCK).

14 h 30 - M. Francis GUILLEMIN, Président de la Chambre de Commerce et d'Industrie et plusieurs entrepreneurs membres de la CCI.

16 h 00 - M. FORT, Secrétaire Général du syndicat Force Ouvrière (F.O.) pour la Nouvelle-Calédonie et les membres du bureau.

17 h 15 - Mme KELLER, Secrétaire Générale de la Chambre d'Agriculture.

Vendredi 6 septembre 1996

08 h 00 - M. Gérard VLADYSLAV, Directeur général de l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF).

09 h 30 - M. Michel VIGER, Directeur de l'Agence de développement de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL).

11 h 00 - M. Guy POTELLE, Directeur territorial des services fiscaux (DTSF).

14 h 30 - M. Bernard RENAUD, Président de la Chambre des Métiers.

16 h 00 - M. Jean-Pierre MESTRE, Chef du Service territorial des finances.

17 h 30 - M. Paul AHMED-MICHAUX, Directeur de l'Institut territorial de la Statistique et des études économiques (ITSEE).

Samedi 7 et Dimanche 8 septembre 1996



Week-end à Nouméa et à l'Ilot Casy, Baie de Prony, Commune de Mont-Dore dans la province Sud.

SEMAINE DU 9 AU 15 SEPTEMBRE 1996

Lundi 9 septembre 1996

 Déplacement en province des Iles Loyauté : OUVEA et LIFOU



07 h 00 - Décollage de l'aéroport de Magenta.

08 h 00 - Arrivée à Ouvéa.

- Visite de l'île avec M. le Sénateur Simon LOUECKHOTE et M. Martin JAEGER, Commissaire délégué de la République pour la province des Iles.

10 h 00 - Décollage pour Lifou.

10 h 30 - Atterrissage à Lifou.

- Coutume d'accueil à la grande chefferie de WET par le Grand-Chef Paul SIAZÉ.

12 h 00 - Déjeuner à la subdivision avec M. Martin JAEGER, M. Simon LOUEKHOTE, Sénateur, et M. Nidoïsh NAISSELINE, Président de la province des Iles Loyauté.

14 h 00 - Visite du DREHU village, réalisation hôtelière récente.

14 h 30 - Visite du lycée polyvalent des îles Loyauté.

15 h 00 - Entretien avec le Président Nidoïsh NAISSELINE, au siège de la Province.

16 h 00 - Rencontre avec des entrepreneurs de l'île de Lifou.

17 h 30 - Départ pour l'aérodrome.

18 h 00 - Décollage pour Nouméa.

Mardi 10 septembre 1996

08 h 00 - M. Dominique BUR, Délégué du gouvernement, Haut-commissaire de la République.

09 h 00 - M. François BURCK, Président de l'Union Calédonienne.

10 h 30 - Rencontre avec des élus du groupe FLNKS (front de libération nationale Kanak socialiste) au Congrès du Territoire.

14 h 30 - M. Vincent ROUSSET, Directeur de la Caisse française de développement (CFD).

15 h 30 - M. Claude ARCHAMBAULT, Trésorier-Payeur Général du territoire.

17 h 00 - M. Jean MUGUET, président de la Chambre Territoriale des Comptes.

20 h 00 - Dîner à la Résidence du Délégué, en l'honneur de M. du Luart.


Mercredi 11 septembre 1996

 Déplacement en Province Nord



06 h 15 - Décollage de l'aéroport de Magenta.

07 h 00 - Arrivée à Koné.

- Accueil par le Commissaire délégué de la République pour la Province Nord, M. Bernard GUERIN.

07 h 15 - Petit déjeuner à la Résidence de la Subdivision Administrative Nord.

08 h 00 - Audience chez le Maire de Koné, M. Marcel NEDIA accompagné du maire de Pouembout, M. Jean NAOUNA.

09 h 00 - Audience à la Province Nord. Accueil par le Président Léopold JOREDIE, en présence de M. Thierry MENNESSON, Secrétaire général de la province Nord.

10 h 00 - Départ pour Koumac.

(La délégation est accompagnée durant les 2 jours par M. Yves RIOU, adjoint du Commissaire délégué).

11 h 00 - Audience chez le Maire de Koumac, M. Robert FROUIN, et visite du port de PANDOP (co-financement Etat/Territoire/commune/province/ port autonome).

12 h 00 - Déjeuner dans un restaurant de Koumac.

14 h 00 - Départ de Koumac.

15 h 30 - Visite des équipements de l'Entreprise aquacole BLUE LAGOON FARM à Foué, commune de Koné.

Accueil par M. Emmanuel DE GUIRAN de la SOFINOR et M. PRUCHE, mandataire du PDG de Blue Lagoon Farm.

16 h 30 - Départ pour Hienghène par la transversale Koné-Tiwaka (Contrat de développement).

18 h 30 - Arrivée au Club Med de Hienghène (financements Contrat de développement).

- Accueil par M. Vic VUKCEVIC, Directeur.

- Nuit au Club Med.

Jeudi 12 septembre 1993

 Suite du déplacement en Province Nord

08 h 00
- Petit déjeuner avec le Maire de Hienghène, M. Daniel FISDIEPAS.

08 h 30 - Visite des installations du Club Med en compagnie du Maire de Hienghène.

09 h 15 - Audience à la mairie de Hienghène.

10 h 00 - Départ pour Poindimié.

11 h 00 - Visite de l'hôpital de Poindimié en cours de finition (Contrat de développement) avec M. Paul NEAOUTYINE, maire de la commune.

11 h 45 - Audience chez M. Paul NEAOUTYINE, maire de Poindimié.

12 h 45 - Déjeuner à Poindimié.

14 h 30 - Visite du lycée d'enseignement général de la province Nord en présence du maire de Poindimié.

15 h 00 - Départ pour Nouméa par la route.

Vendredi 13 septembre 1996

08 h 00 - M. Raphaël PIDJOT, Directeur de la Société de financement et d'investissement de la province nord (SOFINOR).

09 h 30 - M. le Délégué du Gouvernement et les services du Haut-commissariat.

11 h 30 - Conférence de presse.

12 h 30 - Déjeuner avec M. de BROSSE, avocat au barreau de Nouméa.

14 h 00 - M. Didier LEROUX, Président du groupe de l'UNCPT (Une Nouvelle-Calédonie pour tous) au Congrès du Territoire.

15 h 30 - Conseil Consultatif Coutumier du Territoire :

M. Bergé KAWA et le bureau du Conseil.

17 h 00 - M. Maurice NENOU, député de Nouvelle-Calédonie.

Samedi 14 et Dimanche 15 septembre 1996

 Week-end à l'île des Pins.

 Rencontre avec M. DANG, président de la Société minière du Sud-pacifique (SMSP), dimanche soir.

Lundi 16 septembre 1996

11 h 30 - Départ pour l'aéroport de la TONTOUTA.

13 h 25 - Décollage pour Paris.

N.B. : L'Union syndicale des travailleurs kanaks et exploités (USTKE), plusieurs fois contactée, n'a pas donné suite aux demandes de votre rapporteur de rencontrer ses dirigeants.


ENTRETIENS COMPLEMENTAIRES


Jeudi 10 octobre 1996

Entretien avec M. Jean-Jacques de PERETTI, ministre délégué à l'outre-mer.

Jeudi 23 janvier 1997

Entretien avec M. Dominique Bur, Délégué du Gouvernement, Haut-commissaire de la République.




1 Sénat - Rapport d'information n° 299 - Seconde session ordinaire de 1992-1993 (MM. Jean-Marie Girault, Bernard Laurent, Michel Dreyfus-Schmidt et Camille Cabana).

2 La province Sud concentre 68,4 % de la population calédonienne contre 21 % dans la province Nord et 10,6 % dans la province des îles Loyauté, d'après les données du recensement de 1996.

3 Modifiée par la loi n° 93-1 du 4 janvier 1993.

4 Les 70 % destinés à tenir compte de la capacité d'accueil des établissements sont répartis comme suit :

1°) A raison de 35 % proportionnellement à la superficie développée hors oeuvre totale des collèges publics ;

2°) A raison de 15 % proportionnellement à la superficie développée hors oeuvre totale des collèges publics dont la construction date de plus de dix ans ;

3°) A raison de 20 % proportionnellement aux effectifs des élèves des collèges publics.

Les 30 % destinés à tenir compte de l'évolution de la population scolarisable sont répartis proportionnellement au nombre de naissances constatées dans la province entre la septième et la quatrième année précédant l'année d'attribution de la dotation.

5 Issu de la loi organique n° 95-173 du 20 février 1995 (article 5).

6 Dernières données disponibles pour l'ensemble des communes.

7 Données Institut d'émission d'outre-mer (Bulletins trimestriels).

8 Direction de l'Agriculture et de la forêt (DAF).

9 Plan Dijoud ; première réforme foncière.

10 Seuls les premiers résultats ont été publiés par l'INSEE au mois de janvier 1997.

11 Ces données, issues d'une simple conversation et non étayées par une analyse solide, doivent être prises avec précaution.

12 A cette route territoriale n° 1 s'ajoute, sur l'île de Lifou, une route territoriale n° 2 reliant sur 22 kilomètres l'aéroport à l'agglomération de Wé où se trouve l'hôtel de la province des îles Loyauté.

13 Aux alentours de 60 % selon les données du Haut-commissariat.

14 Votre rapporteur rappelle que le traitement de base d'un fonctionnaire de l'Etat en poste hors de l'agglomération de Nouméa est affecté d'un coefficient égal à 1,94.

15 Dernières données transmises à votre rapporteur.

16 Air Calédonie International.

17 Air Calédonie.

18 Information fournie début septembre au siège de l'ADRAF.



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