Rapport n° 212: Mission Nouvelle-Calédonie
M. Roland du LUART, Sénateur
Commission des Finances -Rapport d'information 212 - 1996/1997
Table des matières
- INTRODUCTION
-
CHAPITRE PREMIER
LE CADRE FIXE PAR LE STATUT DE 1988 : LE PARI VOLONTARISTE DU REEQUILIBRAGE- I. L'ARMATURE INSTITUTIONNELLE : LA "PROVIN-CIALISATION"
- II. L'ARMATURE FINANCIERE : LA MISE EN PLACE D'UNE FORTE PEREQUATION DE LA RESSOURCE FISCALE ET BUDGETAIRE
- III. L'ARMATURE ECONOMIQUE
-
CHAPITRE II
LA MISE EN OEUVRE DU VOLET ECONOMIQUE ET FINANCIER DES ACCORDS DE MATIGNON : L'ESSOUFFLEMENT- I. UN DEVELOPPEMENT REMARQUABLE DES INFRAS-TRUCTURES PUBLIQUES
-
II. LE DÉCOLLAGE ÉCONOMIQUE : LA "BELLE AU BOIS DORMANT" DE LA
NOUVELLE-CALÉDONIE
- A. DES ATOUTS CONSIDÉRABLES DONT LA VALORISATION DEMEURE INSUFFISANTE
-
B. LA PERSISTANCE D'IMPORTANTS BLOCAGES STRUCTURELS
- 1. Une démographie faible doublée d'un relatif isolement géographique
- 2. Un territoire cher et encore largement dépendant des transferts publics
- 3. Une population mélanésienne entre recherche identitaire et modernité
- 4. Des relations sociales encore marquées par la très grande dureté des conflits du travail
- C. UNE RÉSORPTION DIFFICILE DES DÉSÉQUILIBRES AFFECTANT LA SOCIÉTÉ CALÉDONIENNE : LE RÉÉQUILIBRAGE ÉCONOMIQUE RESTE À FAIRE
-
III. LA FRAGILITE D'INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES ENCORE JEUNES
- A. DES SURFACES GÉOGRAPHIQUES IMPOSANTES ET UNE FORTE DISPERSION DE L'HABITAT QUI INDUISENT À ELLES SEULES DES COÛTS CONSIDÉRABLES.
- B. UNE FORMATION ENCORE INSUFFISANTE DES ÉLUS ET, SURTOUT, DE L'ENCADREMENT ADMINISTRATIF
- C. DES BASES FINANCIÈRES ENCORE MAL ASSURÉES
-
CHAPITRE III
LA NÉCESSITÉ DE DÉFINIR
DE NOUVELLES PERSPECTIVES-
I. DONNER À L'INVESTISSEMENT PRIVÉ LES MOYENS DE PRENDRE LE RELAIS DU
PUBLIC
- A. PROMOUVOIR LE DÉVELOPPEMENT D'ÉQUIPEMENTS STRUCTURANTS : L'INDISPENSABLE CRÉATION D'UNE USINE DE TRAITEMENT DU NICKEL EN PROVINCE NORD
- B. POURSUIVRE L'EFFORT D'ORGANISATION DE FILIÈRES DE PRODUCTION À HAUTE VALEUR AJOUTÉE
- C. RENFORCER LES INSTRUMENTS DE DETECTION DES POTENTIALITES DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE SUR LE TERRAIN
- D. PRÉVOIR DANS LE STATUT DU TERRITOIRE LES VOIES ET MOYENS D'UNE COOPÉRATION INTERPROVINCIALE DANS LE SECTEUR DU TOURISME
- E. DÉFINIR LES MODALITÉS D'UNE ASSOCIATION DE LA POPULATION MÉLANÉSIENNE AUX PROJETS ÉCONOMIQUES
-
II. GÉRER LES INFRASTRUCTURES NÉES DES ACCORDS DE MATIGNON : PRÉCISER LA
PORTÉE DES TEXTES ET REDÉFINIR LES COMPÉTENCES SANS REMETTRE EN CAUSE LA
PROVINCIALISATION
- A. AMÉLIORER UN DISPOSITIF NORMATIF PERFECTIBLE
- B. ASSEOIR LE RÉÉQUILIBRAGE INSTITUTIONNEL SUR DES BASES RENFORCÉES ET PÉRENNES
- C. ELARGIR LA PORTEE DE LA NOTION D'INTERET TERRITORIAL
- D. PARFAIRE LA LOGIQUE DE LA DECENTRALISATION : RENFORCER L'INSTITUTION COMMUNALE ET AMELIORER LA PORTEE DU CONTRÔLE DE LEGALITE SUR LES SOCIETES D'ECONOMIE MIXTE
- III. REDÉPLOYER L'EFFORT DE L'ÉTAT ET MODERNISER LA FISCALITÉ DU TERRITOIRE
-
I. DONNER À L'INVESTISSEMENT PRIVÉ LES MOYENS DE PRENDRE LE RELAIS DU
PUBLIC
- CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
-
ANNEXE :
PROGRAMME DE LA MISSION
N° 212
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 6
février 1997.
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7
février 1997.
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) à la suite d'une mission effectuée en Nouvelle-Calédonie du 2 au 16 septembre 1996 ,
Par M. Roland du LUART,
Sénateur,
(1) Cette commission est composée de
: MM.
Christian Poncelet,
président
; Jean Cluzel, Henri Collard,
Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe
Marini,
vice-présidents
; Emmanuel Hamel, René
Régnault, Alain Richard ; François Trucy,
secrétaires
; Alain Lambert,
rapporteur
général
; Philippe Adnot, Denis Badré,
René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin,
Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel
Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent,
Henri Torre, René Trégouët.
Territoires et départements d'outre-mer.
-
Nouvelle
Calédonie - Rapports d'information.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Les accords de Matignon, signés à Paris le 26 juin 1988,
ont ouvert une période de paix civile et de stabilité pour la
Nouvelle-Calédonie.
La loi référendaire du 9 novembre 1988, qui traduit les
modalités d'un retour à un fonctionnement normal du territoire, a
fixé un délai de dix ans avant le scrutin
d'autodétermination que les différentes parties signataires sont
convenues d'organiser. L'article 2 dispose, en effet, :
"Entre le
1er mars et le 31 décembre 1998, les populations
intéressées de la Nouvelle-Calédonie seront
appelées à se prononcer par un scrutin
d'autodétermination, conformément aux dispositions de
l'article 53 de la Constitution, sur le maintien du territoire dans la
République ou sur son accession à l'indépendance"
.
Alors que le terme ratifié par le peuple français approche, la
commission des finances a estimé utile de dresser un bilan de
l'important volet économique et financier contenu dans les accords de
Matignon et le statut de 1988. Le rapporteur spécial, chargé des
crédits de l'Outre-mer, M. Roland du Luart, s'est ainsi rendu en
Nouvelle-Calédonie du 2 au 16 septembre 1996 afin de rassembler sur
pièces et sur place toutes les informations lui permettant d'effectuer
ce bilan.
Cette démarche révèle
l'intérêt du
Sénat et la cohérence de son action
puisque la commission des
lois avait effectué, en juillet 1992, une mission dans le Pacifique sud,
dont l'un des objets était de dresser un tout premier bilan de la mise
en place des institutions issues de la loi référendaire du 9
novembre 1988
1(
*
)
.
Au cours d'un séjour relativement long de deux semaines, votre
rapporteur spécial a procédé à une cinquantaine
d'auditions et a parcouru les trois provinces composant le territoire. Outre
les services de l'Etat sur place, il a rencontré la plupart des
représentants du monde politique, économique et social
calédonien.
D'emblée, un constat s'impose :
nul ne souhaite aujourd'hui
revivre les heures tragiques connues au cours des années 1980
.
Le rejet de la violence semble un acquis que tous les interlocuteurs de votre
rapporteur spécial ont souhaité irréversible. Cette
unanimité a même conduit les protagonistes des accords de 1988
à engager, dès la fin de 1995, des discussions afin de trouver
une alternative au référendum prévu en 1998 et dont le
résultat risquerait de raviver des plaies qu'il serait irresponsable de
vouloir ouvrir à nouveau.
Le bilan dressé dans les pages suivantes constitue une seconde
source de consensus
. Au-delà des convictions des uns et des autres,
de leur place au sein de la société calédonienne, les
analyses faites autour du fonctionnement du volet économique et
financier des accords de Matignon se recoupent très largement pour
aboutir au plan du présent rapport :
-
L'objectif de rééquilibrage du territoire
au profit de
la composante mélanésienne de la population supposait
incontestablement
la mise en oeuvre d'instruments novateurs
, traduisant
une volonté politique forte : la création des
provinces ; l'institution d'une péréquation significative de
la ressource fiscale et budgétaire ; un engagement financier
important de l'Etat et des collectivités publiques à travers les
contrats de développement des provinces, les conventions Etat-Territoire
ou le contrat de ville de Nouméa ; les moyens donnés
à des structures originales, tels l'Agence de développement rural
et d'aménagement foncier ou l'Institut calédonien de
participation.
- De fait, la mobilisation de ce faisceau d'instruments a abouti très
concrètement à
un développement remarquable du
territoire en infrastructures publiques
telles que routes et installations
sanitaires ou scolaires, tous domaines dans lesquels les communes, hors
agglomération de Nouméa, accusaient encore un retard
incontestable à la fin des années 1980.
Cependant, le secteur privé tarde à prendre le relais de
l'investissement public
. Les atouts économiques importants dont
jouit la Nouvelle-Calédonie continuent de faire l'objet d'une
valorisation insuffisante, en grande partie du fait des blocages structurels
dont continue de souffrir la société calédonienne.
Le volontarisme politique, l'élan des accords de Matignon trouvent
ainsi leurs limites. Pis : l'entretien des investissements publics
créés depuis 1989 en province Nord et, pour une moindre mesure,
dans la province des Iles Loyauté présente un coût en
fonctionnement que ces collectivités, par manque d'activités
économiques susceptibles de leur acquérir des bases fiscales, ne
seront pas capables d'assumer dans les années à venir.
C'est la portée même de la provincialisation qui est ainsi mise
en péril.
- Face à cet essoufflement des mécanismes mis en place voici
plus de huit ans,
de nouvelles perspectives méritent d'être
dessinées
afin d'assurer un socle pérenne à la paix
retrouvée en Nouvelle-Calédonie.
En particulier, la conviction de votre rapporteur spécial est que rien
de solide ou sérieux ne pourra être fait sans l'implantation d'une
activité industrielle à forte valeur ajoutée,
centrée autour du traitement du nickel, en province Nord.
*
* *
Le présent rapport doit beaucoup à la qualité des réflexions de chacun des interlocuteurs que votre rapporteur a rencontrés sur le territoire ainsi qu'à leur amour profond de la Nouvelle-Calédonie. Qu'ils soient tous ici remerciés d'avoir su lui faire partager cet attachement viscéral pour cette terre de France, située à près de 20.000 kilomètres de la métropole.
Afin de faciliter la lecture du présent rapport :
1 Franc CFP = 0,055 Franc français
1 Franc français = 18,18 Francs CFP.
CHAPITRE PREMIER
LE CADRE FIXE PAR LE STATUT DE 1988
: LE PARI VOLONTARISTE DU REEQUILIBRAGE
Le texte des accords de Matignon revendique d'emblée
"
l'ouverture d'une perspective nouvelle pour la Nouvelle-Calédonie,
garantissant une paix durable fondée sur la coexistence et le dialogue,
fondée également sur la reconnaissance commune de
l'identité et de la dignité de chacune des communautés
présentes sur le territoire, reposant sur un développement
économique, social et culturel
équilibré
de
l'ensemble du territoire, sur la formation et la prise de
responsabilités de l'ensemble des communautés humaines que le
peuplent (...)
".
Le statut de 1988, appliquant ces principes, a créé
trois
séries d'instruments
au service d'un "
développement
économique, social et culturel équilibré de l'ensemble du
territoire
" :
- la création des provinces,
- la mise en place d'une forte péréquation de la ressource
fiscale et budgétaire,
- la mise en oeuvre des contrats de développement ainsi que de
structures spécifiques de soutien à l'action économique.
I. L'ARMATURE INSTITUTIONNELLE : LA "PROVIN-CIALISATION"
La volonté de créer de nouvelles
collectivités décentralisées apparaît dès le
statut de 1984 avec le transfert du Territoire vers les
régions
de compétences dans les domaines économique, social et culturel.
Le statut de novembre 1988 constitue une seconde révolution juridique
après celle de 1984 puisque les provinces se voient dotées d'une
compétence de droit commun et que le Territoire, tout comme l'Etat, ne
dispose désormais que d'une compétence d'attribution
définie par la loi statutaire.
L'économique et le social continuent cependant de former la base des
attributions des provinces.
La Nouvelle-Calédonie a ainsi été dotée de trois
provinces : Nord, Sud et Iles Loyauté.
Si les provinces du Nord et du Sud présentent des superficies
comparables, la première ne compte que 40 000 habitants
à forte majorité mélanésienne cependant que la
seconde regroupe 135 000 habitants, dont la plus grande partie de la
population européenne.
Quant à la province des Iles Loyauté, presque exclusivement
mélanésienne (ou polynésienne à Ouvéa), elle
ne compte que 20 000 habitants au recensement de 1996.
A. LES PROVINCES : UNE VOCATION GÉNÉRALISTE ET UN RÔLE DÉTERMINANT EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
L'article 7 de la loi référendaire du
9 novembre 1988 dispose que "
chaque province est compétente dans
toutes les matières qui ne sont pas réservées, soit par la
présente loi, à l'Etat et au Territoire, soit par la
législation en vigueur, aux communes
."
En pratique, les provinces agissent principalement dans les domaines suivants :
- Gestion du secteur de
la santé
par les directions provinciales
de l'action sanitaire et sociale (DPASS), la réglementation restant du
ressort du Territoire. Ce groupe de compétences recouvre donc la
formation et le recrutement du personnel de soins, le financement de l'aide
médicale gratuite (AMG), la construction et la gestion des
circonscriptions médicales, la prévention sanitaire.
- Définition des programmes d'
habitat,
d
'urbanisme
et de
construction,
les principes directeurs du droit de l'urbanisme
continuant de relever de la compétence du Territoire.
- Droit
coutumier
et droit
foncier
.
- Mise en place des
infrastructures de transport
: routes,
aéroports et ports.
-
Enseignement
: dépenses de fonctionnement de l'enseignement
primaire ; au même titre que les départements en métropole,
construction et entretien des collèges du premier degré ainsi que
formation continue des enseignants du premier degré, dont la formation
initiale reste assurée par l'Etat et le Territoire.
-
Sport
,
tourisme
et
action culturelle
, le Territoire
devant cependant continuer de fournir les équipements sportifs et
culturels d'intérêt territorial.
-
Développement économique
.
Les provinces ont deux types d'action en matière de développement
économique : directes et indirectes.
En application de l'article 139 de la loi du 22 janvier 1988, portant statut du
Territoire de la Nouvelle-Calédonie,
trois sociétés
d'économie mixte de développement
(SEM) ont ainsi
été constituées :
- Promo-sud, société de développement de la province Sud ;
- Sofinor, société de financement et d'investissement de la
province Nord ;
- Sodil, société de développement et d'investissement de
la province des Iles Loyauté.
Les provinces détenaient, en 1996, individuellement respectivement
68 % de Promo-sud, 75 % de Sofinor et 79,5 % de la Sodil, le
reste des actions se partageant entre les banques de la place, l'Institut
Calédonien de Participation (ICAP) et quelques actionnaires minoritaires.
Chaque SEM a clairement orienté ses interventions autour d'un pôle
précis :
- Pour Promo-sud : le tourisme avec la société des hôtels
de Nouméa (SHN-Hôtel Le Méridien).
- Pour la Sofinor : les mines avec la Société des mines du Sud
Pacifique (SMSP).
- Pour la Sodil : le transport et l'hôtellerie.
Dans ce cadre, la Sodil avait initialement concentré ses engagements
très majoritairement dans la Société maritime des Iles
Loyauté (SMIL), exploitant du transbordeur Président
Yeiwené. La mise en liquidation de la SMIL a cependant été
prononcée par le tribunal de commerce de Nouméa le 5 mai
1996.
Au titre des
actions indirectes
, chaque province a adopté un
"
code
" spécifique qui recense les dispositions
générales et les modalités d'application du régime
d'aides.
Le code des investissements de la province Sud
s'adresse de façon
générale aux principaux secteurs d'activités mais a
concerné prioritairement depuis 1990 le tourisme et l'aquaculture.
Pour le secteur des services marchands, seules les entreprises
implantées en-dehors du Grand Nouméa sont susceptibles d'obtenir
un agrément.
Evolution du montant des aides attribuées par la
province Sud
au titre du code des investissements de 1991 à 1995
En milliers de francs CFP
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
Total |
|
Artisanat |
50.122 |
0 |
69.264 |
26.609 |
9.276 |
155.271 |
|
Industrie |
29.195 |
91.777 |
29.492 |
7.860 |
41.199 |
199.523 |
|
Tourisme |
6.024 |
95.705 |
163.868 |
68.283 |
22.089 |
355.969 |
|
Services marchands |
10.510 |
15.995 |
8.823 |
14.727 |
4.127 |
54.182 |
|
Pêche-Aquaculture |
24.532 |
20.084 |
187.618 |
45.931 |
1.500 |
279.665 |
|
Sous-total (1) |
120.383 |
223.561 |
459.065 |
163.410 |
78.191 |
1.044.610 |
|
Agriculture |
18.729 |
15.594 |
61.912 |
24.348 |
7.761 |
128.344 |
|
Elevage |
42.963 |
39.698 |
44.513 |
58.384 |
59.859 |
245.417 |
|
Sous-total (2) |
61.692 |
55.292 |
106.425 |
82.732 |
67.620 |
373.761 |
|
Total général (1) + (2) |
182.075 |
278.853 |
565.490 |
246.142 |
145.811 (1) |
1.418.371 |
Source : Province Sud
(1) Environ 8 millions de francs
.
Le code de développement de la province Nord
a institué
des aides pour les infrastructures primaires, l'investissement,
l'équipement, les contrats de licence de fabrication, l'accompagnement,
la gestion, l'installation professionnelle, l'autofinancement de
démarrage, l'acquisition de véhicules professionnels, la
formation professionnelle, la création d'emploi et la recherche de
débouchés personnels.
Sur la période 1992-1994, les aides financières au titre du code
de développement de la province Nord ont représenté plus
de 1,3 milliard de francs CFP (plus de 70 millions de francs
français), essentiellement dans le secteur rural, l'artisanat et le
tourisme.
La répartition sectorielle des aides a été
conjoncturellement bouleversée en 1995 par le soutien apporté
à deux projets d'aquaculture représentant à eux seuls
55 % du montant des investissements primés.
Montant des aides attribuées par la province
Nord
au titre du code de développement en 1995
En francs CFP
|
Secteur |
Nombre de dossiers |
Investissement |
Subvention d'équipement |
Subvention de fonctionnement |
Emplois primés |
|
Artisanat/entreprise |
12 |
201.308.000 |
65.184.000 |
13.911.000 |
6 |
|
Artisanat/rural |
2 |
7.699.000 |
1.425.000 |
|
0 |
|
Commerce |
7 |
7.372.000 |
2.320.000 |
5.073.000 |
2 |
|
Aquaculture |
2 |
444.137.000 |
176.574.000 |
21.000.000 |
0 |
|
Rural |
34 |
36.412.000 |
14.938.500 |
1.265.000 |
0 |
|
Tourisme |
6 |
13.349.000 |
5.612.000 |
4.740.000 |
9 |
|
Transport/roulage |
12 |
98.772.000 |
19.756.000 |
1.000.000 |
0 |
|
Divers (1) |
8 |
|
|
17.805.496 |
0 |
|
Total |
83 |
809.049.000 |
285.809.500 |
64.794.496 |
17 |
Source : Province Nord
(1) comprend les projets non classés par ailleurs ainsi que les aides
à divers organismes (AICA, Chambre d'agriculture, Comités de
Foires...).
Enfin,
le code provincial d'aide au développement économique
des îles Loyauté
touche les quelques secteurs
économiques représentés dans ces îles, à
l'exception du secteur des services non-marchands : agriculture, services,
tourisme et artisanat.
Le montant cumulé de l'aide accordé depuis 1990, soit un peu
moins de 800 millions de francs CFP (44 millions de francs
français), est de moitié inférieur à celui consenti
respectivement par les provinces Nord et Sud.
En outre, le niveau du soutien accordé est très
irrégulier. L'année 1994 a ainsi été marquée
par une hausse significative, non consolidée en 1995, correspondant au
financement de trois importants projets hôteliers répartis dans
chaque île principale.
B. L'ETAT ET LE TERRITOIRE : DES COMPÉTENCES D'ATTRIBUTION
Même dotés de compétences d'attributions,
l'Etat et le Territoire ont conservé des prérogatives
étendues.
Traduction du principe de "
l'Etat impartial et au service de
tous
" voulu
par les accords de Matignon, la fonction de Haut-commissaire de la
République en Nouvelle-Calédonie regroupe les missions de
représentant de l'Etat et d'exécutif du Territoire.
1. L'Etat (article 8 du statut)
L'Etat conserve une compétence exclusive dans les
domaines relevant de
missions de souveraineté
:
- relations internationales (politiques, commerciales, financières...) ;
- contrôle de l'immigration et des étrangers ;
- monnaie, crédit et changes ;
- défense ;
- maintien de l'ordre public et sécurité civile.
Il définit les principes "
directeurs
" régissant les
matières pour lesquelles des adaptations sont rendues nécessaires
par les spécificités ou les intérêts locaux :
- fonctionnement et organisation de la justice, droit civil, droit du travail,
fonction publique d'Etat...,
- droit du sol et du sous-sol,
- enseignement,
- communication audiovisuelle.
Parallèlement, le titre IV du statut de 1988 confère au
Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie la
double compétence de représentant de l'Etat
(article 64 du
statut)
et d'exécutif du Territoire
(article 65).
A ce dernier titre, le Haut-Commissaire "
prépare et exécute
les délibérations du Congrès et de sa commission
permanente et notamment le budget
". Il "
nomme à tous les
emplois
des services territoriaux
".
Enfin, l'article 68 de la loi référendaire a institué
auprès du Haut-commissaire
un comité consultatif
,
réuni au moins une fois par mois, composé du président et
d'un vice-président de chacune des trois assemblées de province
ainsi que du président et de l'un des vice-présidents du
Congrès du Territoire.
2. Le Territoire (article 9 du statut)
Le Territoire a reçu, en premier lieu, une mission de
mise en cohérence des pratiques
dans un certain nombre de
secteurs dont la gestion relève des provinces
. A ce titre, il est
chargé notamment de réglementer des matières telles que la
santé et la protection sociale, la circulation et les transports
routiers, les assurances et les marchés publics. Il fixe les principes
directeurs du droit de l'urbanisme.
Le Territoire conserve également dans ses prérogatives
plusieurs domaines relevant du service public ou d'intérêt
public territorial
: construction, équipement et gestion des
établissements de soins d'intérêt territorial ;
réseau routier d'intérêt territorial et communication par
voie maritime ou aérienne d'intérêt territorial ; ouvrages
de production ou de transport d'énergie électrique, abattoirs,
équipements portuaires et aéroportuaires, d'intérêt
territorial ; organisation de manifestations sportives et culturelles,
équipements sportifs et culturels, d'intérêt territorial.
Le Territoire est compétent en matière de droit du travail.
Toutefois,
la fonction principale exercée par le Territoire consiste
dans la définition du régime fiscal et la redistribution des
ressources aux autres collectivités.
Malgré la création de l'impôt sur les
sociétés (1975) et de l'impôt sur le revenu (1982), le
régime fiscal de la Nouvelle-Calédonie, plus encore que le
régime métropolitain, est caractérisé par
l'importance de la fiscalité indirecte, qui représente environ
65 %
des recettes. Le budget du Territoire est alimenté
principalement par des taxe sur les marchandises et les produits
importés, mais
la taxe sur la valeur ajoutée n'existe pas
.
Une taxe générale sur les prestations de services (TGPS),
d'inspiration proche de la TVA, a simplement été mise en oeuvre,
à titre temporaire, du 1er février 1994 au
1er février 1996.
Sur la base du budget primitif pour 1996, les recettes fiscales attendues
comprenant les droits de douane et les redevances diverses
s'élèvent à un peu plus de 50 milliards de francs CFP
(2,75 milliards de francs français et
80 %
des
ressources du budget du Territoire) répartis ainsi :
- impôts directs : 17,4 milliards de francs CFP (environ
960 millions de francs français) dont :
impôt sur le revenu des personnes physiques : 6 milliards de
francs CFP (330 millions de francs français),
impôt sur les sociétés : 4,65 milliards de
francs CFP (256 millions de francs français),
patente : 2,54 milliards de francs CFP (140 millions de francs
français) ;
- impôts indirects : 32,8 milliards de francs CFP (1,8 milliard
de francs français) dont :
taxe générale à l'importation : 13,7 milliards
de francs CFP (750 millions de francs français),
taxe de consommation sur les produits importés : 4 milliards
de francs CFP (220 millions de francs français).
Le taux de prélèvement fiscal approchait ainsi 20 % du
produit intérieur brut (en 1995) contre 29 % en France
métropolitaine. La différence est beaucoup plus nette encore si
les prélèvements sociaux sont pris en compte (respectivement
26 % et 44 % du PIB).
Sans être un "paradis fiscal", la Nouvelle-Calédonie dispose
incontestablement d'un régime plus favorable que celui mis en oeuvre en
métropole :
- taux marginal de 40 % pour l'imposition sur le revenu des personnes
physiques ;
- taux de l'impôt sur les sociétés fixé à
30 %, sauf pour les mines et la métallurgie où le taux est
de 35 % ; toutefois, ces secteurs sont les seuls à
bénéficier de dispositifs de "carry back" qui en réduisent
fortement le poids ;
- imposition réduite des revenus de l'épargne avec un taux de
10 % pour l'impôt sur le revenu des créances,
dépôts et cautionnements (IRCDC) et de 8 % pour l'impôt
sur le revenu des valeurs mobilières (IRVM).
En contrepartie, les droits et les taxes applicables à l'importation
sont particulièrement élevés et contribuent à la
cherté du coût de la vie sur une île qui doit importer une
forte proportion des biens qu'elle consomme. Ils comprennent :
- des droits de douane dont le taux varie de 0 % à 20 %,
auxquels sont assujettis tous les produits importés originaires des pays
autres que les Etats membres de l'Union européenne (CEE), les
départements d'outre-mer (DOM), les pays et territoires d'outre-mer
associés à l'Union européenne (PTOM) et les Etats
africains et malgaches associés (EAMA) signataires de la Convention de
Yaoundé du 29 juillet 1969 ;
- des taxes qui concernent toutes les importations quelle que soit leur
provenance :
la taxe générale à l'importation (TGI) qui comprend
6 taux variant de 0 % à 41 %,
la taxe spéciale de 2,25 %;
la taxe de péage (droit de quai) de 1 % applicable à
toutes les marchandises importées par voie maritime.
Pour protéger l'agriculture et l'industrie de transformation locales,
des taxes conjoncturelles sont perçues sur les marchandises
importées concurrentes de marchandises fabriquées localement.
Enfin, la France et le Territoire de la Nouvelle-Calédonie ont
signé en 1983
une convention fiscale
en vue d'éviter les
doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale, en
matière d'impôt sur le revenu, d'impôt sur les
sociétés et de droits d'enregistrement. Elle constitue à
ce jour la seule convention fiscale signée au sein de la
République française, les autres territoires et
collectivités d'outre-mer n'en étant pas dotés.
C. LES COMMUNES : LES "OUBLIÉES" DU STATUT
Créées en 1969, les trente-trois communes du
territoire disposent du libre et plein exercice de leurs compétences
depuis le 1er janvier 1991, en application de la loi du 29 décembre
1990 qui a mis fin à la tutelle administrative et financière,
conformément à l'une des dispositions des accords de Matignon.
L'urbanisme et le développement économique restent toutefois du
ressort des provinces.
Le statut de 1988 ne mentionne cependant qu'indirectement les communes et ne
leur accorde aucune place définie dans la nouvelle organisation
institutionnelle du territoire.
II. L'ARMATURE FINANCIERE : LA MISE EN PLACE D'UNE FORTE PEREQUATION DE LA RESSOURCE FISCALE ET BUDGETAIRE
Le rééquilibrage entre la région de
Nouméa et les provinces à majorité kanak passe, à
l'intérieur du cadre institutionnel décrit ci-dessus, par une
forte péréquation des ressources levées sur le territoire
calédonien.
A cette péréquation interne gérée par le
Congrès du Territoire s'ajoutent les dotations que l'Etat
français verse aux collectivités calédoniennes.
Le budget du Territoire devient ainsi une structure de redistribution et de
péréquation au profit des provinces et des communes. En
contrepartie, toutefois, ces catégories de collectivités
apparaissent pratiquement dépourvues de ressources propres.
A. LE BUDGET DU TERRITOIRE, STRUCTURE DE REDISTRIBUTION AU PROFIT DES PROVINCES ET DES COMMUNES
Le budget primitif pour 1996 voté par le Congrès
du Territoire prévoyait un montant de dépenses, sur la section de
fonctionnement, égal à 58,5 milliards de francs CFP (environ
3,2 milliards de francs français).
Dans ce total,
une proportion proche des trois-quarts retourne aux trois
provinces et aux trente-trois communes
:
- 37,8 milliards de francs CFP (un peu plus de 2 milliards de
francs français) au titre de diverses "
participations
" à
caractère péréquateur,
- 4,9 milliards de francs CFP (270 millions de francs
français) au titre du reversement des
centimes
additionnels
votés par ces catégories de
collectivités.
Les dispositions relatives aux modalités de calcul des participations du
Territoire aux budgets locaux ont généralement été
fixées par le législateur
en proportion des recettes fiscales
perçues à l'initiative du Congrès.
La baisse prévisible de ces recettes, du fait notamment de la
suppression de la taxe générale sur les prestations de service, a
ainsi justifié une contraction de 1,8 % du montant des
participations et reversements aux provinces et aux communes dans le budget
primitif de 1996.
1. L'action péréquatrice du budget du Territoire au profit des budgets des provinces
La péréquation exercée par le Territoire
au bénéfice des provinces obéit aux règles
fixées par les articles 33 et 35 du statut de 1988. Elle repose sur le
versement d'une dotation de fonctionnement et d'une dotation
d'équipement dont la répartition favorise les provinces du Nord
et des Iles Loyauté.
L'article 33
du statut dispose que
la dotation de fonctionnement des
provinces
est assurée par le budget du Territoire dont elle
constitue une dépense obligatoire.
La somme des dotations de fonctionnement des trois provinces devait
représenter au moins 15 % en 1989 des dépenses ordinaires du
budget de 1988 du Territoire, diminuées de la charge de la dette, des
dépenses de fonctionnement des institutions du Territoire, de la
participation du budget ordinaire aux dépenses d'équipement et
d'investissement, des contributions obligatoires du Territoire, des
remboursements de droits indûment perçus et des reversements
à des collectivités et établissements publics.
En 1990, cette somme devait représenter au moins 80 % de la base
ainsi définie diminuée de la dotation de fonctionnement des
conseils coutumiers créés par le statut.
Depuis 1991, la dotation de fonctionnement des provinces évolue comme
les recettes fiscales du territoire.
La dotation de fonctionnement est répartie à raison de
50 % pour la province Sud
,
32 % pour la province Nord
et
18 % pour la province des Iles Loyauté
2(
*
)
.
L'article 35
du statut prévoit que
la dotation
d'équipement des provinces
est assurée par le Territoire dont
elle constitue également une dépense obligatoire.
La somme des dotations d'équipement des trois provinces est au moins
égale à
4 % des recettes fiscales du territoire.
La dotation d'équipement est répartie à raison de
40 %
pour la province Sud,
40 %
pour la province Nord
et
20 %
pour la province des Iles Loyauté.
Dans le budget primitif du Territoire pour 1996, les dotations de
fonctionnement atteignent environ 28 milliards de francs CFP
(1,54 milliard de francs français), dont 14 milliards de
francs pour la province Sud, 9 milliards de francs pour la province Nord
et 5 milliards de francs pour la province des îles Loyauté.
La dotation de l'article 35 est de 1,9 milliard de francs CFP (environ
105 millions de francs français).
2. L'action péréquatrice du budget du Territoire au profit des budgets des communes
Cette action péréquatrice, instituée par
la loi n° 69-5 du 3 janvier 1969 relative à la création et
à l'organisation des communes dans le territoire de la
Nouvelle-Calédonie et dépendances
3(
*
)
, ne
présente pas le même caractère
radical que celle prévue au profit des provinces :
- les critères de répartition retenus pour le volet
"fonctionnement" du fonds intercommunal de péréquation
comprennent des éléments représentatifs des charges
assumées par les communes ; le résultat n'est donc pas
nécessairement défavorable aux communes de la province Sud ;
- les dispositions relatives au FIP - équipement ne fixent de
contraintes ni pour le niveau de participation du Territoire ni pour les
clés de répartition de ses ressources, même si, dans la
pratique, celles-ci se révèlent identiques à celles
prévues par l'article 35 du statut pour les provinces.
L'article 9-1 de la loi du 3 janvier 1969 précitée prévoit
qu'
un fonds intercommunal de péréquation pour le
fonctionnement des communes
(FIP-fonctionnement) reçoit une
quote-part des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget
territorial. Cette quote-part, qui ne peut être inférieure
à
15 %
des recettes fiscales, est fixée chaque
année par décret sur proposition du ministre chargé des
territoires d'outre-mer, après consultation du Congrès et avis du
Haut-commissaire de la République. Elle fait le cas
échéant, l'objet d'une régularisation a posteriori lorsque
l'assiette de calcul s'est révélée plus favorable que
prévue. Il n'est pas prévu explicitement en revanche de
régularisation à la baisse en cas de rendement des impositions
inférieur aux prévisions.
Le FIP-fonctionnement, dont le montant s'est élevé à
7,2 milliards de francs CFP (400 millions de francs français)
pour l'exercice 1996, est réparti par un comité de gestion
comprenant des représentants de l'Etat, du Territoire et des communes,
pour une part au prorata du nombre d'habitants, pour une autre part compte tenu
des charges.
Les critères de répartition adoptés par le comité
de gestion, inchangés depuis 1987, sont les suivants :
|
Population |
43 % (ce taux ne peut excéder 50 %) |
|
Routes |
27 % (avec coefficient de pondération 3 pour les voies urbaines, 2 pour les routes municipales et 1 pour les chemins ruraux) |
|
Scolarisation |
20 % |
|
Superficie |
4 % |
|
Eloignement |
3 % (avec un coefficient de majoration pour prise en compte de l'insularité) |
|
Charges |
3 % |
Ces critères reposent sur des données
actualisées annuellement.
Le comité de gestion du FIP-fonctionnement peut en outre décider
de
garantir
, sur les ressources du fonds, les emprunts souscrits par les
communes. Dans la pratique, l'aval du FIP semble être
systématiquement exigé par les organismes prêteurs.
L'article 9-2 de la loi du 3 janvier 1969 précitée institue
ensuite
un fonds intercommunal de péréquation pour
l'équipement des communes
(FIP-équipement) pouvant recevoir
des dotations de l'Etat, du Territoire et de toutes autres collectivités
ou organismes publics et destiné à soutenir le financement des
investissements prioritaires des communes et groupements de communes.
Le fonds intercommunal de péréquation pour l'équipement
des communes est géré par un comité comprenant des
représentants de l'Etat, du Territoire et des communes. Les autres
collectivités ou organismes contributeurs y siègent lorsqu'ils
l'abondent. Le comité répartit les ressources du fonds compte
tenu des programmes d'investissement présentés.
Les communes ayant contractualisé avec l'Etat des aides à leurs
programmes d'investissement ne sont pas éligibles à ce fonds
pendant la durée d'exécution de leur contrat.
En application des dispositions de l'article 4 du décret n° 93-1151
du 7 octobre 1993, le montant de la subvention accordée ne peut
excéder les deux tiers du coût total de l'opération
aidée. En outre, le cumul d'une subvention du fonds intercommunal de
péréquation pour l'équipement, pondéré d'un
coefficient représentatif de la part des concours de l'Etat dans les
ressources dudit fonds, et d'autres subventions de l'Etat ne peut
excéder 80 % du coût total de l'opération.
Le montant des subventions versées au titre du FIP-équipement
représente, en moyenne, 40 % du coût des opérations.
Le montant total des abondements du FIP-équipement
s'élève, pour les exercices 1992 à 1996 inclus, à
2,3 milliards de francs CFP (près de 130 millions de francs
français) dont 1,2 milliard de francs apportés par le
Territoire et 1,1 milliard de francs par l'Etat.
L'enveloppe disponible a été répartie par le
comité de gestion en 1996 à raison de 40 % pour les communes
de la province Nord, 40 % pour les communes de la province Sud et
20 % pour celles de la province des Iles Loyauté,
c'est-à-dire selon le même principe péréquateur
prévu par le statut de 1988 au profit de l'équipement des
collectivités provinciales.
B. LES CONCOURS DE L'ETAT
Parallèlement au Territoire, l'Etat apporte
également une part non négligeable de leurs ressources aux
budgets des provinces et plus encore à ceux des communes.
Hors crédits contractualisés, examinés ci-après,
les dotations concernées sont de deux ordres :
- le statut de 1988 confère à l'Etat deux séries
d'obligations à l'égard des provinces : d'une façon
générale, assurer la couverture des dépenses
exposées au titre des collèges ; plus spécifiquement,
compenser au profit de la province Sud une partie du manque à gagner
consécutif au mécanisme péréquateur décrit
plus haut ;
- les règles relatives à la dotation globale de fonctionnement
(DGF) et à la dotation globale d'équipement (DGE) s'appliquent
également en Nouvelle-Calédonie au prix de quelques adaptations.
1. Les obligations prévues par le statut de 1988
L'article 34
du statut de 1988 prévoit que les
charges
d'enseignement primaire
et d'
assistance médicale
gratuite
de chaque province sont déterminées chaque
année, dans des conditions fixées par décret, par
référence aux dépenses constatées
antérieurement au transfert des compétences. Lorsque, pour une
province, ces charges représentent une proportion du total des charges
des trois provinces consacrées à ces dépenses
supérieure à la part de cette province dans la dotation de
fonctionnement versée par le Territoire, il y a lieu au versement
d'
une indemnité compensatrice à la charge de l'Etat
.
Ce dispositif ne vise en pratique que la province Sud. Au titre de 1994,
dernier exercice dont les résultats complets ont été
transmis à votre rapporteur, la part des dépenses d'enseignement
primaire et d'assistance médicale gratuite assumée par cette
province dans le total pris en charge par les trois provinces était en
effet de 59 %, soit neuf points de plus que la part lui revenant
(50 %) au titre de la dotation de fonctionnement du Territoire.
L'indemnité compensatrice a été ainsi calculée en
appliquant un taux de 9 % au montant global des charges d'enseignement
primaire et d'AMG. Une somme légèrement supérieure
à 1 milliard de francs CFP, soit 56,85 millions de francs
français, a ainsi été versée à ce titre par
l'Etat à la province Sud.
Le montant de la dotation santé-éducation a connu depuis sa
création une forte croissance :
49,165 millions de francs français en 1991,
47,024 millions de francs français en 1992,
51,244 millions de francs français en 1993,
56,853 millions de francs français en 1994,
58,326 millions de francs français en 1995,
58 millions de francs français en 1996.
Le budget de l'outre-mer pour 1997 provisionne une enveloppe de
58 millions de francs pour le même objet.
L'article 36
du statut de 1988 prévoit ensuite que l'Etat verse
aux provinces
une dotation spécifique couvrant les dépenses de
construction, d'équipement, d'entretien et de fonctionnement des
collèges.
En 1990, la somme des dotations spécifiques des trois provinces devait
être au moins égale au montant des crédits constatés
au cours des trois exercices budgétaires antérieurs au transfert
de compétences, soit 1987, 1988 et 1989.
Correspondant à une période particulièrement
troublée de l'histoire de la Nouvelle-Calédonie, ces trois
années n'ont pas été propices à la construction de
collèges et constituent des périodes de faible étiage.
L'insuffisance manifeste de l'enveloppe accordée par l'Etat sur la base
définie par le statut du 9 novembre 1988 a ainsi justifié,
d'emblée, le versement
d'une dotation complémentaire
jusqu'à l'exercice 1994 inclus. La loi organique n° 95-173 du
20 février 1995 a finalement prévu
la consolidation
de ce supplément en disposant que "
pour l'année 1995, la
somme des dotations spécifiques des trois provinces est au moins
égale au montant des crédits constatés en moyenne au cours
des trois exercices budgétaires précédents
".
Cette somme évolue en fonction de la population scolarisable. Elle est
fixée, dans la loi de finances pour 1997, à 51,4 millions de
francs français (934,4 millions de francs CFP) inscrits sur le
budget de l'Enseignement scolaire, auxquels s'ajoutent 6 millions de
francs français au titre de l'allocation complémentaire
(109 millions de francs CFP) inscrits sur le budget de l'Outre-mer (soit
le même montant qu'en 1994, 1995 et 1996).
La dotation spécifique des collèges comprend une part de
fonctionnement et une part d'équipement évoluant
parallèlement.
Les crédits de la part de fonctionnement sont répartis entre les
provinces en fonction du nombre d'élèves scolarisés dans
les collèges de leur ressort et en tenant compte de la nature des
enseignements dispensés et de la localisation des établissements.
La part d'équipement est répartie chaque année, par le
Haut-commissaire, après avis des présidents des assemblées
de province, de manière à tenir compte, à concurrence de
70 %, de la capacité d'accueil des établissements et,
à concurrence de 30 %, de l'évolution de la population
scolarisable
4(
*
)
.
Priorité a ainsi
été donnée à l'existant au détriment des
besoins futurs.
2. Les dotations globales de fonctionnement et d'équipement (DGF et DGE)
La dotation globale de fonctionnement (DGF) et la dotation
globale d'équipement (DGE) sont versées aux communes de
Nouvelle-Calédonie.
La
DGF
est composée :
- d'une dotation forfaitaire calculée comme en métropole ;
- d'une quote-part de la dotation d'aménagement calculée par
application au solde de la DGF du rapport majoré de 10 % entre la
population recensée de l'outre-mer et la population nationale.
Cette quote-part, ainsi calculée, est ensuite répartie entre les
communes de Nouvelle-Calédonie :
- à hauteur de 35% en fonction de la population des communes ;
- à hauteur de 10 % en fonction de leur superficie ;
- à hauteur de 25 % en fonction de l'éloignement du
chef-lieu ;
- à hauteur de 30 % en fonction de la capacité
financière de chaque commune.
Le montant total de la dotation globale de fonctionnement versée aux
communes de Nouvelle-Calédonie a atteint 4,6 milliards de francs
CFP (252,5 millions de francs français) en 1996, en progression de
3,8 % par rapport à 1995. Le montant des attributions par
tête d'habitant a été de 1.327 francs français
contre environ 1.250 francs pour les communes de métropole ne
percevant que la dotation forfaitaire.
La prise en compte des résultats du recensement de la population
calédonienne pour 1996 devrait en outre entraîner, en 1997, une
hausse de la DGF versée aux communes du territoire nettement
supérieure au taux applicable en métropole.
La dotation globale d'équipement
versée aux communes de
Nouvelle-Calédonie n'atteint que des montants modestes : une quinzaine
de millions de francs français, soit moins de 300 millions de
francs CFP, en 1997 (13,8 millions de francs français en 1996).
La commission d'élus prévue à l'article 4 du décret
n° 86-419 du 12 mars 1986 relatif à la DGE dans les
territoires d'outre-mer et à Mayotte a convenu que la dotation
disponible serait répartie à raison de 40 % pour les
communes et groupements de communes de la subdivision sud (à l'exception
de Nouméa), 40 % pour ceux de la subdivision nord et 20 % pour
la subdivision des îles Loyauté.
A l'instar de la solution retenue pour le FIP-équipement, la
répartition de la DGE des communes de Nouvelle-Calédonie
obéit ainsi à des règles défalquées de
celles fixées par le statut de 1988 pour la dotation d'équipement
versée par le Territoire aux trois provinces.
C. LA CONTREPARTIE : DES PROVINCES ET DES COMMUNES LARGEMENT DÉPOURVUES DE RESSOURCES PROPRES ET DÉPENDANTES DU TERRITOIRE ET DE L'ETAT
Les provinces
de Nouvelle-Calédonie
dépendent,
à plus de 90 %
, des transferts du
Territoire (dotations de fonctionnement et d'investissement) et des subventions
de l'Etat (contrats de développement). C'est à ce prix que le
montant de leurs budgets atteint
des niveaux importants
.
Les provinces ont certes la faculté d'instituer une fiscalité
propre sous forme de
centimes additionnels
. Cette possibilité est
toutefois doublement contrainte en droit puisque
l'article 32-4°
5(
*
)
du statut de 1988
exclut les centimes additionnels sur certains impôts (taxes sur le
chiffre d'affaires, impôt sur le revenu des personnes physiques ou sur le
bénéfice des personnes morales ainsi que droits et taxes à
l'importation) et qu'il appartient au Congrès du Territoire de fixer,
dans ce cadre, par délibération la liste des contributions
susceptibles d'être concernées ainsi que le montant plafond des
centimes que les provinces peuvent voter.
Elle est également limitée dans les faits, puisque l'essentiel de
l'assiette fiscale calédonienne est concentrée dans le Grand
Nouméa. Si le revenu des centimes additionnels n'est pas
négligeable dans la province Sud (près de 7 % des recettes
de la section de fonctionnement), il est pratiquement, voire totalement
inexistant dans les deux autres provinces.
Les données suivantes sont extraites des budgets primitifs pour 1995 et
1996.
Budget primitif de la province Sud
Section de fonctionnement
en millions de francs français
|
Dépenses |
1995 |
1996 |
Variations 1996/1995 |
Recettes |
1995 |
1996 |
Variations 1996/1995 |
|
Charges de personnel |
450,23 |
466,03 |
3,5 % |
Dotation du Territoire |
|
|
|
|
Fonctionnement des services |
|
|
|
Dotation de l'Etat |
44,02 |
50,08 |
13,7 % |
|
Interventions scolaires, culturelles et sportives |
|
|
|
Fiscalité additionnelle |
|
|
|
|
Interventions sociales |
219,17 |
235,12 |
7,3 % |
Divers |
17,33 |
47,09 |
271,7 % |
|
Interventions économiques |
52,75 |
55,24 |
4,7 % |
|
|
|
|
|
Divers |
26,82 |
27,57 |
2,8 % |
|
|
|
|
|
TOTAL |
911,98 |
958,39 |
5,0 % |
TOTAL |
963,56 |
987,35 |
2,5 % |
Section d'investissement
en millions de francs français
|
Dépenses |
1995 |
1996 |
Variations 1996/1995 |
Recettes |
1995 |
1996 |
Variations 1996/1995 |
|
Programmes provinciaux |
54,03 |
63,08 |
16,7 % |
|
|
|
|
|
Programmes pour l'Etat, le Territoire et les communes |
|
|
|
Dotations et partici-pations |
|
|
|
|
Programmes pour d'autres tiers |
|
|
|
Emprunts et dettes à long et moyen termes |
|
|
|
|
Opérations hors programme |
19,00 |
18,51 |
- 2,6 % |
|
|
|
|
|
Mouvements financiers |
- 3,24 |
- 6,05 |
86,4 % |
Divers |
3,84 |
7,26 |
89,1 % |
|
Total |
252,11 |
198,92 |
- 21,1 % |
Total |
200,54 |
169,96 |
- 15,2 % |
Bugdet primitif de la province Nord
Section de fonctionnement
en millions de francs français
|
Dépenses |
1995 |
1996 |
Variations 1996/1995 |
Recettes |
1995 |
1996 |
Variations 1996/1995 |
|
Charges de personnel |
242,0 |
256,98 |
6,2 % |
Dotation du Territoire |
|
|
|
|
Fonctionnement des services |
|
|
|
Dotation de l'Etat |
34,96 |
34,83 |
- 0,37 % |
|
Interventions scolaires, culturelles et sportives |
|
|
|
Fiscalité additionnelle |
|
|
|
|
Interventions sociales |
120,12 |
111,85 |
- 6,9 % |
Divers |
15,70 |
16,26 |
3,6 % |
|
Interventions économiques |
32,89 |
30,40 |
- 7,6 % |
|
|
|
|
|
Service financier et divers |
19,41 |
12,47 |
- 35,8 % |
|
|
|
|
|
TOTAL |
537,37 |
539,93 |
0,5 % |
TOTAL |
554,91 |
565,85 |
2 % |
Section d'investissement
en millions de francs français
|
Dépenses |
1995 |
1996 |
Variations 1996/1995 |
Recettes |
1995 |
1996 |
Variations 1996/1995 |
|
Programmes provinciaux |
59,62 |
52,89 |
- 11,3 % |
|
|
|
|
|
Programmes pour le Territoire et les communes |
|
|
|
Participations et recettes affectées à l'investissement |
|
|
|
|
Programmes pour d'autres tiers |
|
|
|
Emprunts et dettes à long et moyen termes |
|
|
|
|
Opérations hors programme |
9,46 |
13,26 |
40,2 % |
Divers |
0,27 |
0,38 |
40,7 % |
|
Total |
153,32 |
112,88 |
- 26,4 % |
Total |
144,55 |
99,92 |
- 30,9 % |
Budget primitif de la province des Iles Loyauté
Section de fonctionnement en millions de francs français
|
Dépenses |
1995 |
1996 |
Variations 1996/1995 |
Recettes |
1995 |
1996 |
Variations 1996/1995 |
|
Charges de personnel |
135,49 |
139,50 |
+ 2,95 % |
Dotation du Territoire |
288,96 |
282,15 |
- 2,4 % |
|
Fonctionnement des services |
62,05 |
16,48 |
- 73,4 % |
Dotation de l'Etat |
20,91 |
20,81 |
- 0,48 % |
|
Interventions scolaires, culturelles et sportives |
126,96 |
46,16 |
- 63,6 % |
Divers |
4,32 |
5,04 |
16,7 % |
|
Interventions sociales |
212,82 |
66,45 |
- 68,8 % |
|
|
|
|
|
Interventions économiques |
53,53 |
14,15 |
- 73,56 % |
|
|
|
|
|
Divers, mouvements d'ordre et prélèvements sur recettes de fonctionnement |
|
|
|
|
|
|
|
|
TOTAL |
276,81 |
268,77 |
- 2,9 |
TOTAL |
314,19 |
308,0 |
- 2 % |
NS : non significatif
Section d'investissement
en millions de francs français
|
Dépenses |
1995 |
1996 |
Variations 1996/1995 |
Recettes |
1995 |
1996 |
Variations 1996/1995 |
|
Programmes provinciaux |
21,65 |
10,61 |
- 51 % |
|
|
|
|
|
Programmes pour l'Etat, le Territoire et les communes |
25,67 |
1,48 |
- 94,2 % |
Dotations et participations |
69,05 |
31,59 |
- 54,3 % |
|
Programmes pour les autres tiers |
45,69 |
36,69 |
- 19,7 % |
Emprunt et dettes à long et moyen termes |
9,79 |
2,47 |
- 74,7 % |
|
Opérations hors programme |
4,79 |
5,27 |
10,1 % |
Divers |
0,27 |
0,37 |
+ 36 % |
|
Total |
97,80 |
54,05 |
- 44,7 % |
Total |
79,11 |
34,44 |
- 56,5 % |
Dans un contexte de taux de dépendance externe
oscillant entre 88 % (province Sud) et plus de 95 % (provinces Nord
et des Iles Loyauté), les provinces ont, en 1996, été
confrontées à la disparition de la taxe générale
sur les prestations de service, impôt territorial supprimé
à partir du 1er février 1996, qui les a amenées à
comprimer leurs dépenses de fonctionnement et à diminuer dans de
fortes proportions leurs dépenses d'investissement.
Les communes de Nouvelle-Calédonie
ne disposent pas non plus de
fiscalité propre mais peuvent voter des centimes additionnels à
certains impôts territoriaux, dans les mêmes conditions et sous les
mêmes contraintes que les provinces. La lecture des comptes
administratifs pour 1994
6(
*
)
révèle
que le produit de ces centimes est demeuré stable par rapport à
1993.
Les principales ressources de fonctionnement des communes demeurent donc, comme
par le passé, le produit du fonds intercommunal de
péréquation (prélevé sur le budget du Territoire)
et la dotation globale de fonctionnement (en provenance de l'Etat). Le FIP
représente 44,66 % des ressources de fonctionnement et la dotation
globale de fonctionnement 27,67 %. Hors Nouméa, ces pourcentages
sont portés à, respectivement, 52,80 % et 31,82 %.
Les ressources des communes sont donc elles aussi très
dépendantes de l'extérieur.
Comptes des communes (Comptes administratifs comparés)
En millions de francs CFP
|
Opérations |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 (1) |
1994 |
Ecarts |
|
|
|
|
|
|
|
|
94/93 |
94/90 |
|
Production et exploitation du domaine |
|
|
|
|
|
|
|
|
Subventions et partici-pations |
|
|
|
|
|
|
|
|
Dotation globale de fonc-tionnement |
|
|
|
|
|
|
|
|
Fonds Intercommunal de péréquation |
|
|
|
|
|
|
|
|
Recettes fiscales propres |
1.752 |
1.690 |
1.901 |
2.000 |
2.120 |
6,0 % |
21,0 % |
|
Autres recettes |
313 |
450 |
384 |
652 |
835 |
28,1 % |
166,8 % |
|
Recettes de fonction-nement (a) |
12.659 |
13.205 |
14.970 |
15.421 |
16.298
|
5,7 % |
28,7 % |
|
Dépenses de personnel |
4.752 |
5.245 |
5.804 |
6.125 |
6.298 |
2,8 % |
32,5 % |
|
Fournitures et services |
1.956 |
2.834 |
3.059 |
3.030 |
3.243 |
7,0 % |
65,8 % |
|
Transferts versés |
718 |
807 |
867 |
950 |
1.031 |
8,5 % |
43,6 % |
|
Frais financiers (b) |
848 |
1.012 |
1.110 |
1.086 |
1.090 |
0,4 % |
28,5 % |
|
Autres charges |
1.363 |
807 |
954 |
1.156 |
1.014 |
- 12,3 % |
- 25,6 % |
|
Dépenses de fonction-nement |
9.637 |
10.705 |
11.794 |
12.347 |
12.676
|
2,7 % |
31,5 % |
|
Marge brute d'auto-financement (MBA) |
|
|
|
|
|
|
|
|
Remboursement du capital de la dette (c) |
|
|
|
|
|
|
|
|
Marge d'autofinancement courante (MAC) |
2.151 |
1.504 |
1.965 |
1.897 |
2.166
|
14,2 % |
0,7 % |
|
Autofin. (MAC+ressources internes) |
|
|
|
|
|
|
|
|
Subventions + autres ressources externes |
|
|
|
|
|
|
|
|
Emprunts |
1.861 |
1.951 |
1.917 |
1.751 |
1.189 |
- 32,1 % |
- 36,1 % |
|
Ressources d'investis-sement |
6.331 |
6.469 |
5.788 |
6.874 |
6.141
|
- 10,7 % |
- 3,0 % |
|
Dépenses d'investissement réelles |
|
|
|
|
|
|
|
|
Variation du fonds de roulement |
|
|
|
|
|
|
|
|
Encours de la dette |
11.148 |
12.120 |
12.855 |
13.515 |
13.138
|
- 2,8 % |
17,9 % |
|
Taux
d'endettement %
|
|
|
|
|
|
|
|
Source : Trésor Public
(1) Certains chiffres ont été rectifiés
(2) Subvention Etat : 549, Territoire : 415, Provinces : 1.055
III. L'ARMATURE ECONOMIQUE
Le rééquilibrage du territoire de Nouvelle-Calédonie repose enfin, dans le statut de 1988, sur la mise en oeuvre des contrats de développement ainsi que de structures spécifiques de soutien à l'action économique.
A. LA DÉFINITION D'OBJECTIFS PHYSIQUES AMBITIEUX DANS LE CADRE DES CONTRATS DE DÉVELOPPEMENT ET DU CONTRAT DE VILLE DE NOUMÉA.
Le statut du 9 novembre 1988, issu des accords de Matignon,
fixe des objectifs de développement économique et social et pose
le principe d'un rééquilibrage au profit de la population
mélanésienne.
Dans cette optique, il met en oeuvre plusieurs instruments.
1. Les objectifs
Ils sont fixés à l'
article 85
de la loi
référendaire :
1) Faciliter
l'accès de tous aux formations
initiales et
continues et adapter celles-ci aux particularités du territoire, telles
qu'elles résultent, notamment, de la diversité de ses cultures.
Cet objectif pouvait être atteint par le développement des
bourses, le renforcement de la formation des enseignants, l'adaptation des
programmes, notamment par l'enseignement des langues locales, la
diversification des filières universitaires et le développement
des formations professionnelles en alternance.
2) Favoriser un
rééquilibrage du territoire
par rapport
à l'agglomération chef-lieu et améliorer les
infrastructures pour permettre le désenclavement des populations
isolées. L'effort devait porter, d'une part, sur l'aménagement
des voies routières transversales et la réalisation des
équipements, y compris portuaires, nécessaires au
développement d'un centre urbain dans la province Nord, d'autre part,
sur le renforcement des infrastructures communales et provinciales
d'
adduction d'eau, d'assainissement, de communication et de distribution
électrique.
3)
Améliorer les
conditions de vie
des populations de
toutes les parties du territoire, notamment par le renforcement de la
prévention et des équipements sanitaires, l'action sociale et le
logement social.
4)
Promouvoir le patrimoine culturel mélanésien
et celui
des autres cultures locales. Les actions prioritaires correspondantes devaient
porter sur l'inventaire, la protection et la valorisation du patrimoine
culturel mélanésien, ainsi que sur le soutien à la
production et à la création audiovisuelles.
5) Encourager le développement des activités économiques
locales et le développement de l'emploi, en particulier dans les
secteurs de l'
agriculture
et de
l'élevage
, de
l'aquaculture
et du
tourisme
.
6) Faire participer les
jeunes
au développement par des
activités d'insertion.
7) Mettre en oeuvre
une politique foncière
adaptée aux
spécificités locales.
8) Susciter l'intensification des
échanges économiques et
culturels avec les Etats ou territoires de la région du Pacifique
.
2. Les instruments
Le statut du 9 novembre 1988 a parallèlement
institué des mécanismes budgétaires spécifiques
destinés à accompagner les objectifs de développement
économique et social contenus dans les accords de Matignon :
L'article 84
de la loi référendaire prévoit
que des
contrats de développement
sont conclus entre l'Etat et
les provinces afin de financer en commun des actions destinées à
atteindre, en prenant en compte les spécificités provinciales,
les objectifs de développement fixés par l'article 85.
Une première tranche triennale a concerné les années
1990-1992. Une nouvelle programmation a été engagée pour
la période 1993-1997.
Conformément aux termes de la loi,
les trois-quarts
de la
participation de l'Etat vont aux provinces des Iles Loyauté et du Nord.
Dans la Province Sud, où l'appareil productif est plus
développé, les objectifs poursuivis s'attachent essentiellement
à l'action sociale et à l'aménagement du territoire. Dans
les provinces du Nord et des Iles Loyauté, les programmes
d'équipement (infrastructures et équipements collectifs)
représentent plus de 60 % du total des contrats.
La loi référendaire ne prévoit pas, en revanche, de
contrat de développement
entre l'Etat et le Territoire
.
Toutefois, en raison des transferts de compétence intervenus lors de la
mise en application des nouvelles institutions ou pour opérer des
économies d'échelles, un certain nombre d'opérations ont
fait l'objet de
conventions
particulières entre l'Etat et le
Territoire. Les projets retenus concernent des investissements
d'équipements primaires, des dépenses de formation et
d'infrastructures.
Les masses financières consacrées aux contrats de
développement et à la convention sont résumées dans
les tableaux ci-après et appellent les commentaires suivants :
- les deux générations de contrats poursuivent le même
objectif général de rééquilibrage
géographique en faveur du Nord et des Iles,
- la deuxième génération de contrats voit l'effort de
l'Etat renforcé : sur la période 1990-1992, l'Etat a mis
annuellement à la disposition des collectivités provinciales et
du Territoire 285 millions de francs français en moyenne
(5.181 millions de francs CFP); sur la période 1993-1997 cette
enveloppe moyenne se situe en principe au niveau de 330 millions de francs
français (6 milliards de francs CFP) soit une croissance proche de
16 %,
- les autres partenaires non signataires des contrats voient leur
participation très nettement augmenter : ceci est principalement
dû à la contribution de certains opérateurs comme la
Société Immobilière de Nouvelle-Calédonie (S.I.C.)
dans l'opération "habitat" du contrat Etat-Province Sud ou le Centre
Hospitalier Territorial Gaston Bourret dans son programme de rénovation,
- au total sur dix ans environ ce sont
plus de 5,8 milliards de
francs français ou 106 milliards de francs CFP qui devaient
être dépensés.
Contrats de développement et convention Etat-Territoire 1990-1992
en millions de francs CFP
|
|
Participation Etat |
% |
Participation Province/Territoire |
% |
Autres partenaires |
% |
Total |
|
Province Iles |
2.965,6 |
56,4 |
1.867,2 |
35,5 |
429,0 |
8,2 |
5.261,8 |
|
Province Nord |
6.838,8 |
45,6 |
7.293,0 |
48,6 |
871,7 |
5,8 |
15.003,4 |
|
Province Sud |
3.629,3 |
37,4 |
3.488,3 |
36,0 |
2.581,5 |
26,6 |
9.699,0 |
|
Territoire |
2.072,1 |
40,6 |
2.259,2 |
44,3 |
768,2 |
15,1 |
5.099,5 |
|
Total |
15.505,8 (1) |
44,2 |
14.907,6 |
42,5 |
4.650,4 |
13,3 |
35.063,8 (2) |
(1) 853,973 millions de francs français.
(2) 1.929,665 millions de francs français.
Contrats de développement et convention Etat-Territoire 1993-1997
en millions de francs CFP
|
|
Participation Etat |
% |
Participation Province/Territoire |
% |
Autres partenaires |
% |
Total |
|
Province Iles |
5.707,5 |
57,1 |
3.169,5 |
31,7 |
1.121,1 |
11,2 |
9.998,0 |
|
Province Nord |
12.198,9 |
54,8 |
9.026,1 |
40,5 |
1.037,0 |
4,7 |
22.262,0 |
|
Province Sud |
7.646,4 |
27,3 |
8.758,5 |
31,2 |
11.637,5 |
41,5 |
28.042,4 |
|
Territoire |
4.072,4 |
43,2 |
3.374,6 |
35,8 |
1.987,9 |
21,1 |
9.434,9 |
|
Opérations inter-provinciales |
|
|
|
|
|
|
|
|
Total |
29.998,5 (1) |
42,3 |
24.779,8 |
34,9 |
16.168,8 |
22,8 |
70.947,2 (2) |
(1) 1.649,92 millions de francs français.
(2) 3.902,095 millions de francs français.
Parallèlement,
un contrat de ville
a été
signé le 18 février 1993 entre l'Etat et la commune de
Nouméa. Il constitue une programmation sur cinq ans des actions
prioritaires que la municipalité souhaite mettre en oeuvre avec l'aide
de l'Etat. Les trois priorités affichées concernent l'habitat
(construction, réhabilitation, aménagement), les infrastructures
urbaines (transport et assainissement) et le développement social et
culturel des quartiers défavorisés.
Opérations du contrat de ville
en millions de francs CFP
|
|
Part
|
Part
|
Part Province |
Montant Total |
Part Autres |
|
Constructions de logements aidés |
2.909,0 |
0,0 |
2.381,8 |
5.290,8 |
7.347,0 |
|
Participations charges foncières logements aidés |
|
|
|
|
|
|
Réhabilitation de logements sociaux |
727,3 |
0,0 |
0,0 |
727,3 |
1.350,2 |
|
Résorption habitat insalubre |
364,0 |
76,4 |
0,0 |
440,4 |
0,0 |
|
Refonte des transports en commun |
181,8 |
221,8 |
0,0 |
403,6 |
0,0 |
|
Assainissement |
1.090,9 |
767,3 |
0,0 |
1.858,2 |
0,0 |
|
Aménagement urbain |
400,0 |
363,6 |
0,0 |
763,6 |
0,0 |
|
Insertion-Intégration |
69,8 |
140,2 |
0,0 |
210,0 |
0,0 |
|
Identité culturelle |
107,8 |
214,1 |
0,0 |
321,9 |
0,0 |
|
Lutte contre l'échec scolaire |
45,2 |
79,5 |
0,0 |
124,7 |
0,0 |
|
Action sanitaire et sociale-prévention de la délinquance |
|
|
|
|
|
|
Etudes et diagnostics |
200,1 |
200,0 |
0,0 |
400,1 |
0,0 |
|
Total 1993-1997 |
6.857,8 (1) |
3.039,7 |
2.381,8 |
12.279,3 (2) |
8.697,2 |
(1) 377,18 millions de francs français.
(2) 675,36 millions de francs français.
Le contrat de ville de Nouméa devait faire l'objet
d'un avenant, au
début de 1997
, se traduisant par le redéploiement de
crédits budgétaires au profit d'actions dans le domaine du
logement très aidé.
Enfin, le principe d'un second contrat de ville Etat-Nouméa, courant
à compter du 1er janvier 1998, a été acté à
Paris, le 9 octobre 1996, par les différentes parties
intéressées.
L'
article 87
de la loi référendaire a enfin
créé, au sein du fonds d'investissement pour le
développement économique et social des territoires d'outre-mer
(FIDES),
un fonds d'équipement et de promotion pour la
Nouvelle-Calédonie
(FEPNC).
Peuvent bénéficier de financements ou de garanties de ce fonds le
Territoire, les provinces, les communes et les personnes physiques ou morales
participant au développement économique et social de la
Nouvelle-Calédonie. Le fonds peut être alimenté par la
procédure des fonds de concours.
En fait, le FEPNC est la structure par laquelle transitent l'ensemble des
crédits affectés aux dispositifs contractuels ci-dessus
décrits.
Le FEPNC fait l'objet à ce titre d'une gestion totalement
déconcentrée, les crédits correspondants étant
délégués globalement au Haut-Commissaire en début
d'exercice.
Dans la pratique, le fonds est alimenté à partir des
crédits du chapitre 68-93 du budget de l'Outre-mer "
Actions diverses
pour le développement de la Nouvelle-Calédonie
" par la
procédure de la répartition.
Cette technique ne permet toutefois pas, à première lecture,
d'évaluer précisément le montant annuel des dotations
versées par l'Etat au titre des actions contractuelles conduites en
Nouvelle-Calédonie. Seuls les documents annexés au projet de loi
de finances fournissent ce détail.
B. LA MISE EN PLACE DE STRUCTURES ORIGINALES D'ACTION
Le statut de 1988 a mis sur pied deux institutions à
vocation de soutien économique : l'Agence de développement rural
et d'aménagement foncier (ADRAF) (article 94 du statut) ; l'Institut
Calédonien de Participation (ICAP) (article 86 du statut).
Dans l'esprit du statut, mais en-dehors des limites qu'il a fixées, les
partenaires du comité de suivi des accords de Matignon ont en outre
créé, au début de 1995, l'Agence de développement
économique de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL).
1. L'agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF)
Depuis le plan Dijoud de 1978, marquant le véritable
démarrage des réformes foncières, plusieurs structures se
sont succédées pour être le "bras séculier" de
celles-ci.
La première agence de développement rural et d'aménagement
foncier était un établissement public
territorial
,
institué par la loi n° 86-844 du 17 juillet 1986.
Le décret n° 89-571 du 16 août 1989, pris pour l'application
de l'article 94 du statut de 1988, a redéfini les objectifs poursuivis
par l'ADRAF qui est devenu
un établissement public d'Etat
.
La mission principale de l'ADRAF est de procéder à
l'aménagement foncier du territoire
. A cette fin, elle est
habilitée à acquérir à l'amiable, ou par l'exercice
d'un droit de préemption, des terres à vocation agricole,
pastorale ou forestière, à procéder à leur
aménagement en vue d'une meilleure mise en valeur et à les
rétrocéder à titre payant ou gratuit ou à les
donner en jouissance, soit sous forme de baux, soit sans aucune contrepartie
financière.
Les ressources de l'agence proviennent essentiellement de dotations de
l'Etat : 21,6 millions de francs français pour le fonctionnement et
6 millions de francs français d'autorisations de programme pour les
achats de terre inscrits en 1996.
Le conseil d'administration de l'ADRAF comprend, outre le Haut-commissaire qui
le préside :
- trois représentants de l'Etat ;
- trois représentants du Territoire, désignés par le
Congrès ;
- un représentant par province choisi par chacune des trois
assemblées de province.
Il est assisté dans chaque province par un comité qui est
consulté sur les grandes orientations de l'activité de l'agence,
fait des propositions en matière d'acquisitions et donne son avis sur
les candidatures aux attributions de terres.
Dans chacune des communes, une commission foncière communale examine
également les candidatures aux attributions foncières.
2. L'Institut calédonien de participation (ICAP)
L'ICAP a été créé le 18 mai 1989
sous la forme d'une société d'Etat constituée dans le
cadre de la loi n° 46-860 du 30 avril 1946. Sa mise en place, inscrite
dans la loi référendaire du 9 novembre 1988 portant statut du
Territoire de la Nouvelle-Calédonie, résulte d'une
décision politique prise dans le cadre des accords de Matignon.
Son capital social actuel, d'un montant de 138 millions de francs
français, a été constitué sur dotation de l'Etat et
souscrit par quatre actionnaires dont la Caisse Française de
Développement (CFD) qui en détient 52 % et les trois
provinces de la Nouvelle-Calédonie qui se répartissent le solde
à raison de 16 % chacune. L'ICAP est donc une filiale de la CFD.
La société est administrée par un Conseil d'Administration
de neuf membres (dont les présidents des trois provinces) et exerce son
activité conformément aux lois et usages régissant le
fonctionnement des sociétés anonymes. Un commissaire du
Gouvernement et un contrôleur d'Etat représentent les
autorités de tutelle de l'Etat.
Les interventions de l'ICAP consistent en des
apports en fonds propres
(participations en capital) ou quasi fonds propres (avances en compte courant)
en vue de conforter la structure financière des entreprises. Les
interventions réalisées sont financées en totalité
sur les fonds propres de l'ICAP. Cet organisme essaye ainsi de
favoriser
l'initiative privée dans l'intérieur et dans les îles
où les projets sont souvent risqués. Pour le banquier, les fonds
propres apportés par l'ICAP favorisent les octrois de concours car ils
limitent le risque encouru et apportent une garantie de suivi des promoteurs.
L'ICAP n'a pas pour vocation de contrôler une société en
faveur de laquelle il intervient, ni d'investir à titre
définitif. Sa
participation est toujours minoritaire et
limitée en part de capital social
(à 35 %)
et dans le
temps
(les conditions de reprise des participations de l'ICAP et de
remboursement des avances faites étant négociées avec les
promoteurs dès l'étude de leur dossier).
Les interventions financières de l'ICAP peuvent être
complétées par des mesures d'accompagnement. L'ICAP joue alors un
rôle de conseil et d'appui aux entreprises, notamment en milieu
mélanésien peu familiarisé avec les contraintes de
l'économie de marché. Ces mesures d'accompagnement consistent
plus particulièrement en un appui aux plans technique, juridique et
comptable, qui nécessitent parfois la prise en place de contrats
d'assistance technique avec des opérateurs spécialisés de
la place.
3. L'Agence de développement économique de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL)
L'agence de développement économique de la
Nouvelle-Calédonie (ADECAL) a été créée sur
le modèle des commissariats à l'industrialisation de la
délégation à l'aménagement du territoire et
à l'action régionale en métropole et installée
officiellement par le ministre de l'Outre-mer au début du mois de
février 1995.
Cette agence réunit notamment l'Etat, le Territoire et les trois
provinces. Elle est ouverte, en outre, à tous ceux qui souhaitent
oeuvrer pour le développement économique de la
Nouvelle-Calédonie et notamment les chambres consulaires ainsi que les
entreprises privées.
Un ancien commissaire à la reconversion industrielle de la Lorraine a
été nommé commissaire au développement
économique de la Nouvelle-Calédonie et l'ADECAL est
présidée par le président de la Province Nord,
M. Léopold Jorédié.
Le budget pour 1995 était de 8 millions de francs français
répartis de la façon suivante : Etat (ministère de
l'Outre-mer) 3 millions de francs français, Territoire 3 millions de
francs français et provinces 2 millions de francs français (1
million de francs français pour la province Sud, 640.000 francs
pour la province Nord et 360.000 francs pour la province des îles, soit
la clé de répartition prévue par le statut de 1988 pour la
dotation de fonctionnement).
Depuis 1995, l'ADECAL a partagé son activité entre
l'aménagement du territoire
(analyse économique sur la
zone de développement Népoui - Koné - Pouembout,
participation à la définition de la politique
énergétique, potentialités de développement de la
commune de Houaïlou) et à
l'élaboration de
stratégies de développement
(tourisme, agriculture et
pêche, filière lait, logistique aérienne).
Parallèlement à ces travaux d'études, l'ADECAL s'est
engagée dans la promotion et la
prospection de nouvelles
activités
susceptibles de participer au développement de
l'économie et de l'emploi.
CHAPITRE II
LA MISE EN OEUVRE DU VOLET ECONOMIQUE ET
FINANCIER DES ACCORDS DE MATIGNON : L'ESSOUFFLEMENT
Deux semaines entières passées sur le territoire
ont permis à votre rapporteur de constater cette évidence :
l'effort public a été considérable depuis la signature des
accords de Matignon. En témoignent tant la forte progression des masses
financières en jeu que les réalisations physiques, nombreuses et
remarquables, réparties dans l'ensemble de la Nouvelle-Calédonie.
Pourtant très vite un autre constat s'impose :
le secteur
privé tarde à prendre le relais de l'investissement public.
Certes, le territoire dispose d'atouts économiques importants,
grâce notamment, mais pas seulement, au nickel. Il continue cependant
à faire face à d'importants blocages structurels qui pouvaient,
il est vrai, difficilement être surmontés en moins d'une
décennie.
A l'expérience, en outre, les institutions issues des accords de 1988
ont présenté certaines fragilités et les mécanismes
décrits dans la première partie de cet ouvrage sont apparus
partiellement inadaptés, voire lacunaires, en dépit des espoirs
mis en eux.
Pour tous les interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur,
la mise
en oeuvre du volet économique et financier des accords de Matignon
souffre aujourd'hui d'un phénomène certain d'essoufflement.
I. UN DEVELOPPEMENT REMARQUABLE DES INFRAS-TRUCTURES PUBLIQUES
A. LA MESURE DE L'EFFORT À TRAVERS LES MASSES FINANCIÈRES
Depuis 1990, la Nouvelle-Calédonie bénéficie d'une progression soutenue de la dépense publique, tirée par l' intervention accrue de l'Etat.
Analyse des flux financiers publics (1990-1994)
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
Variation 1990/94 |
|
Total des dépenses publiques (milliards de francs français) |
10,47 |
11,03 |
11,93 |
12,46 |
12,74 |
+ 22 % |
|
dont Etat
|
2,90 |
3,08 |
3,34 |
3,99 |
4,06 |
+ 40 % |
|
Part de l'Etat dans les dépenses |
28 % |
28 % |
28 % |
32 % |
32 % |
|
Source : Trésorerie-paierie
générale de Nouvelle-Calédonie
Entre 1990 et 1994, les dépenses de l'Etat sur le territoire ont
augmenté de 40 %, passant de 2,9 à 4,06 milliards de francs
français, tandis que les dépenses des autres collectivités
publiques progressaient de 15 %, soit une moyenne de + 22 % sur la
période. Rapportée au total des dépenses publiques, la
part de l'Etat est passé de 28 % à 32 % entre 1992 et
1994.
Cette progression correspond à la traduction financière des
engagements pris après les accords de Matignon, et notamment la mise en
oeuvre du premier contrat de développement. En 1995, les
dernières données collectées par la Trésorerie
générale font état d'une nouvelle augmentation des
dépenses en provenance de métropole, de l'ordre de 5,7 %.
Les transferts financiers de l'Etat en Nouvelle-Calédonie auraient
atteint 4,3 milliards de francs, à cette date, soit
78 milliards de francs CFP et une progression de près de 50 %
par rapport à 1990.
Transferts financiers de l'Etat en Nouvelle-Calédonie
en millions de francs CFP
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
|
Ressources du Budget de l'Etat |
52 674 |
55 917 |
60 771 |
72 510 |
73 899 |
78 091 |
|
Emplois : |
|
|
|
|
|
|
|
Ménages (1) |
28.392 |
29.771 |
31.219 |
34.099 |
36.988 |
39.722 |
|
Biens et Services |
6.245 |
7.508 |
7.445 |
15.919 |
13.638 |
10.806 |
|
Equipements |
4.183 |
2.792 |
3.560 |
5.372 |
4.589 |
5.693 |
|
Budget du Territoire |
5.106 |
6.540 |
9.945 |
5.680 |
5.973 |
6.319 |
|
Provinces |
2.360 |
2.666 |
3.899 |
5.107 |
6.429 |
6.046 |
|
Communes |
5.120 |
5.333 |
3.341 |
5.283 |
5.377 |
5.301 |
|
Etab. publics Nationaux |
1.165 |
1.187 |
1.314 |
799 |
862 |
1.839 |
|
Etablissements publics Territoriaux |
103 |
68 |
48 |
251 |
43 |
99 |
|
Etab. publics locaux et autres organismes publics |
|
52 |
|
|
|
2.266 |
|
Total des emplois |
52.674 |
55.917 |
60.771 |
72.510 |
73.899 |
78.091 |
(1) Hors soldes et avantages des militaires.
Source : Trésorerie-paierie générale de
Nouvelle-Calédonie
Une autre source d'information, nettement moins fiable que les flux
constatés a posteriori par la Trésorerie-paierie
générale, est constituée par l'annexe annuelle au projet
de loi de finances initiale (le "jaune budgétaire") consacrée aux
flux de l'Etat vers les territoires d'Outre-mer. Les chiffres qu'elle contient
ne correspondent en effet qu'aux dotations inscrites et ne reflètent pas
l'état réel des consommations.
Néanmoins, les dernières données fournies attestent d'une
stabilisation de l'effort de l'Etat à un niveau élevé avec
4.574,2 millions de francs français votés en 1996 par le
Parlement et 4.471,8 millions de francs demandés pour 1997.
La lecture du tableau ci-dessus laisse en particulier apparaître la
multiplication par un coefficient de 2,5 des versements de l'Etat aux provinces
ainsi que la progression de près de 25 % des dotations au budget du
Territoire.
Le premier contrat de développement (1990-1992)
peut
désormais être considéré comme exécuté
en presque totalité.
Le second contrat de développement (1993-1997)
ainsi que le
contrat de ville de Nouméa ne présentaient, quant à eux,
qu'un taux d'engagement inférieur à
40
%
à la date du déplacement de votre rapporteur sur le
territoire.
Bilan financier des contrats de développement
1993-1997
(art. 84 de la loi référendaire du 9 novembre
1988)
et du contrat de ville 1993-1997
en francs français
|
Montant |
|
Participation de l'Etat |
|||
|
contractualisé (A) |
Collectivités |
Engagements (B) |
%
|
Paiements
|
%
|
|
670 939 450 |
Province Nord |
184.727.275 |
27,53 % |
96.495.108 |
52,24 % |
|
420 546 000 |
Province Sud |
156.057.026 |
37,11 % |
105.331.047 |
67,50 % |
|
313 908 100 |
Province Iles Loyauté |
159.805.117 |
50,91 % |
115.287.951 |
72,14 % |
|
223 979 950 |
Territoire |
117.088.313 |
52,28 % |
81.832.589 |
69,89 % |
|
15 539 855 |
Opérations
|
|
|
|
|
|
1 644.913.355 |
Total Contrats Développement |
|
|
|
|
|
376 409 587 |
Contrat de ville Nouméa |
146.158.466 |
38,83 % |
95.466.134 |
65,32 % |
A la différence des procédures contractuelles
passées entre l'Etat et les autres collectivités d'outre-mer, les
contrats de développement, la convention Etat/Territoire de
Nouvelle-Calédonie et le contrat de ville de Nouméa ne subissent
pas,
en 1997
, le principe d'un étalement sur un exercice
complémentaire des engagements de la métropole. Du reste,
l'alignement de la Nouvelle-Calédonie aurait constitué une faute
dans le contexte créé par la préparation des
modalités de sortie des accords de Matignon.
Le budget de l'Outre-mer pour cette année comporte ainsi
237,63 millions de francs français au titre du financement des
contrats de développement et 41,17 millions de francs au titre du
contrat de ville de Nouméa.
Le ralentissement observable en fin de période ne peut donc être
imputé à la volonté, sans faille, de l'Etat. La relative
faiblesse du montant de ses engagements dans le cadre de la seconde
génération des procédures contractuelles reflète en
réalité l'apparition de difficultés financières de
la part de collectivités locales qui "n'arrivent plus à suivre"
(lire le III du présent chapitre). Il ne remet pas en cause
l'importance de l'oeuvre réalisée sur place.
B. LA MESURE DE L'EFFORT À TRAVERS LES RÉALISATIONS PHYSIQUES
La mesure de l'effort consenti apparaît également
dans l'analyse des réalisations physiques, tant dans le domaine
sanitaire et social que dans celui des infrastructures publiques.
S'agissant plus particulièrement de la province Nord, les accords de
Matignon avaient prévu d'assurer le rééquilibrage par un
développement fondé sur une logique de réseau. Les
infrastructures devaient être réparties en "H" de part et d'autre
d'une transversale reliant l'actuel chef-lieu territorial de Koné et
l'ancien bourg administratif de Poindimié.
L'hôtel de la province a été bâti à
Koné tandis que Pouembout a vu sa spécialisation agricole
reconnue, avec la construction d'un centre de formation.
Sur l'autre côte, Poindimié a reçu un lycée
généraliste ainsi qu'un hôpital, tandis que Touho devait
voir ses infrastructures portuaires et aéroportuaires
améliorées.
L'axe routier de la "Koné-Tiwaka", qui doit relier ces localités,
était, dans ce contexte, un axe de développement.
Projets d'aménagement dans la province Nord
Carte : Reclus - La Documentation Française - ORSTOM, in "La Nouvelle-Calédonie au tournant des années 1990 - Un état des lieux".
1. Le domaine sanitaire et social
Le niveau d'encadrement atteint dans les secteurs de
l'éducation et celui des soins sanitaires est dorénavant proche
de celui de la métropole.
La Nouvelle-Calédonie bénéficie également de
programmes en faveur du développement de l'habitat social mais reste
encore confrontée, en dépit du chemin parcouru, à un
problème d'inadaptation de l'offre à la demande.
a) L'enseignement
Le développement des infrastructures scolaires a
constitué l'un des axes des contrats de développement
Etat/provinces avec une enveloppe globale dépensée de
114,345 millions de francs français sur la première
moitié des années 1990, ainsi répartis :
|
Province Nord : |
- Collège de Koumac :
|
33 millions de francs
|
|
Province des îles Loyauté : |
- Rénovation
de l'internat de Wé :
|
11,38 millions
de francs
|
Malgré l'élévation du niveau
général d'instruction relevée en 1989, lors de
l'avant-dernier recensement, et l'atténuation des
inégalités, de grandes disparités de niveau
d'études subsistaient encore selon le sexe et le lieu de
résidence. En outre, la population ayant suivi des études
supérieures restait à un seuil très faible : 2,6 %
dans la classe d'âge supérieure à 60 ans, 6,4 %
de 40 à 59 ans et 8 % de 20 à 39 ans.
L'élévation du niveau général et la diminution des
inégalités sont des données incontestables.
Dans l'enseignement du premier degré, la section
préélémentaire représentait, en 1995, 36 % de
la population scolarisée contre un taux de 31 % en 1990. Les
effectifs des collèges ont augmenté de façon
régulière depuis 1990 passant ainsi de 20.041 à 25.636 en
1995 (+ 28 %). Cet accroissement remarquable correspond non seulement
à l'évolution démographique mais aussi à
l'augmentation du taux de passage en sixième (de 66,2 % en 1988
à 92,2 % en 1995
) et à l'ouverture du cycle
technologique.
De 1988 à 1995, le nombre de diplômés aux différents
examens a progressé régulièrement :
- baccalauréat : + 59%
- certificat d'aptitude professionnelle : + 84 %
- brevet d'études professionnelles : +158 %.
Les taux de réussite aux examens restent stables malgré
l'augmentation du nombre de candidats. Le nombre de bacheliers, qui a
dépassé pour la première fois le millier en 1994, a
continué de progresser en 1995, avec un pourcentage d'obtention proche
de 60 %.
Votre rapporteur a visité deux établissements scolaires dont les
qualités architecturales n'avaient rien à envier à celles
des bâtiments construits aujourd'hui en métropole : le
lycée polyvalent des îles Loyauté et le lycée de
Poindimié (côte est).
Le constat très positif
qui se dégage tant de ces visites
que des discussions avec l'ensemble des partenaires rencontrés appelle
cependant
deux nuances
:
- le lycée polyvalent de Lifou (îles Loyauté) est
confronté aux réticences de nombreux parents qui
préfèrent envoyer leurs enfants à Nouméa afin
d'accroître leurs chances de réussite scolaire. La
prégnance de comportements anciens -les habitants des îles
Loyauté sont nombreux à passer sur la Grande Terre une grande
partie de leur vie active- met en péril le succès d'une
véritable opération d'aménagement du territoire ;
- les tendances récentes du marché de l'emploi sur le territoire
ne permettront sans doute pas de fournir à tous les jeunes
diplômés un travail correspondant à leur formation et
à leurs attentes.
A sa manière, cette dernière remarque prouve que l'effort
accordé au développement des infrastructures d'enseignement a
largement porté ses fruits...
b) La santé
Dès le début des années 1990, les résultats sanitaires de la Nouvelle-Calédonie se comparaient à ceux obtenus dans les autres régions de l'outre-mer français et même de la métropole, avec laquelle l'écart tend à disparaître.
Taux comparés des résultats obtenus en
matière sanitaire
(Outre-mer et métropole)
|
|
Nlle-Calédonie 1993 |
|
|
|
|
Polynésie française 1993 |
|
|
Santé |
|
|
|
|
|
|
|
|
- Taux brut de
mortalité
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- Espérance de vie
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- Mortalité infantile
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- Taux d'équipements
|
|
|
|
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|
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|
|
- Total
médecins/population
|
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|
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|
|
dont généralistes
|
|
|
|
|
|
|
|
|
dont spécialistes
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- Dentistes (pour 100.000 hab.) |
54,9 |
45,0 95 |
33,7 |
23,5 |
30,0 |
38,2 |
67,2 |
|
- Sages-femmes
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- Pharmaciens
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- Infirmiers (pour 100.000 hab.) |
355,3 |
413,0 95 |
435,9 |
313,3 |
300,0 |
272,4 |
435,6 |
|
- Kinésithérapeutes/Masseurs
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- Dépenses de
santé
|
|
|
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(1) Année concernée si différent
année citée plus haut
(2) Comprend uniquement le secteur
public
Source : Monographie consacrée à la
Nouvelle-Calédonie par l'Institut d'émission d'Outre-mer
(1996).
Nouméa dispose ainsi d'un Centre hospitalier territorial (CHT Gaston
Bourret) qui doit bénéficier d'une dotation pour
rénovation d'environ 100 millions de francs français dans le
cadre de la convention Etat/Territoire 1993-1997 (7,1 millions de francs
français avaient déjà été
déboursés au 30 juin 1996).
Face à cette situation relativement favorable,
l'accent a
été mis sur un rééquilibrage des infrastructures
hospitalières au profit de la province Nord
.
Dans cette dernière collectivité, seul existait en effet en 1989
l'hôpital de Koumac, petit établissement hospitalier d'une
quarantaine de lits. Une enveloppe de 33 millions de francs
français a été dégagée dans le cadre du
contrat de développement Etat-province du Nord pour sa rénovation
(600 millions de francs CFP).
Les accords de Matignon ont également permis de débloquer le
projet, remontant à 1982, de construction d'
un établissement
hospitalier
sur la côte Est. C'est le site de
Poindimié
, placé à l'extrémité de
l'un des barreaux du "H" voulu par Jean-Marie Tjibaou, qui a été
retenu.
Réalisation remarquable, l'ouverture de l'hôpital de
Poindimié était imminente lorsque votre rapporteur l'a
visité.
Le coût de cette opération a été d'environ
1 milliard de francs CFP (55 millions de francs français) dont la
charge a été répartie comme suit :
757,6 millions de francs CFP (41,7 millions de francs
français) à la charge de l'Etat (75,34 %)
102,9 millions de francs CFP (5,7 millions de francs
français) à la charge de la province Nord (10,24 %)
145 millions de francs CFP (8 millions de francs français)
à la charge du Territoire (14,42 %).
L'hôpital comprend :
- 1 partie hospitalisation de 44 lits répartis en :
*chirurgie : 18 lits
*médecine : 14 lits
*maternité : 12 lits.
Dans chacun des services de médecine, une chambre est
réservée pour des handicapés.
- 1 bloc opératoire constitué de 2 salles d'opération
(septique et aseptique), d'une salle de réveil et d'une zone de
stérilisation servant aussi pour le reste de l'hôpital,
- 1 bloc obstétrical avec une salle d'accouchement, une salle de
pré-travail équipée pour permettre un deuxième
accouchement simultané, une salle de réanimation et
préparation des nouveaux-nés, une nurserie biberonnerie,
- 1 service d'urgence (3 salles) et soins externes,
- des locaux techniques :
* 1 salle de radiologie avec table télécommandée et ampli
de brillance, ainsi qu'un labo de développement avec machine automatique,
* 1 laboratoire de biologie/bactériologie,
* 1 pharmacie,
- 1 bâtiment gestion-consultation avec :
* secrétariat, bureau du directeur, du gestionnaire, etc...
* 5 cabinets de consultation et une salle de soins.
Le budget de fonctionnement est estimé à 296 millions de
francs CFP (16,3 millions de francs français) par an, dont
210 millions de francs CFP pour les frais de personnel et 86 millions
de francs CFP pour le fonctionnement courant. Toutefois, ces montants ne
tiennent pas compte du coût des locations de logement pour le personnel.
Votre rapporteur a pu, en outre, constater
la sous-évaluation
manifeste du nombre des postes prévus
(41) pour assurer la bonne
marche d'un hôpital qui présente la particularité d'avoir
été construit sur un seul niveau de plain-pied.
Le nombre des surveillantes de nuit (1 poste prévu) en particulier devra
certainement être doublé. Or, le coût annuel d'un infirmier
est, à lui seul, d'environ 5 millions de francs CFP (275.000 francs
français), d'après les indications fournies par le
Haut-commissariat.
Une estimation rapide du coût futur de fonctionnement cumulé
des hôpitaux de Koumac et de Poindimié porte ainsi sur
1 milliard de francs CFP (55 millions de francs français) par an
(données du Haut-commissariat à Nouméa)
. Votre
rapporteur précise que dans le budget pour 1996 de la province Nord
(budget primitif et budget supplémentaire), les dépenses de la
section de fonctionnement atteignaient déjà 10,4 milliards
de francs CFP dont 4,8 milliards de francs CFP au titre des seules
dépenses de personnel.
Dans le même temps toutefois,
l'ouverture de l'hôpital de
Poindimié était retardée par la difficulté à
recruter le personnel qualifié nécessaire à son
fonctionnement.
Enfin, pour être tout à fait complet, votre rapporteur doit
ajouter qu'une fois mis en route, l'hôpital de Poindimié devrait
capter une clientèle qui se rendait jusqu'ici au centre hospitalier
territorial Gaston Bourret. Pour autant, les coûts de fonctionnement de
cet établissement ne diminueraient pas à due proportion compte
tenu de la masse des frais fixes.
Correspondant à une demande forte exprimée lors des accords de
Matignon, l'hôpital de Poindimié est ainsi devenu un objet de
polémique dont votre rapporteur devait souligner tous les tenants et les
aboutissants.
c) L'habitat social
En masse, l'effort financier le plus important consenti dans
le cadre des différentes procédures contractuelles est
allé au développement de l'habitat social.
Les moyens financiers contractualisés pour l'habitant social dans le
cadre des contrats de développement s'établissent en effet
à 818 millions de francs français (14,9 milliards de
francs CFP) sur la période 1990-1997.
Les trois cinquièmes de cette enveloppe avaient été
consommés au troisième trimestre 1996.
Réalisations contractuelles dans le secteur de
l'habitat social
(situation au mois de septembre 1996)
|
Opérations |
Nombre de
|
Coût
|
|
PROVINCE NORD |
|
|
|
CD 1990-1992 |
|
|
|
- Aide à l'auto-construction |
860 (*) |
14.917.100,00 |
|
- Logements locatifs et logements sociaux |
|
|
|
CD 1993-1997 |
|
|
|
- Logements locatifs |
22 |
3.712.500,00 |
|
- Accession aidée |
135 |
36.886.943,01 |
|
- Amélioration de l'habitat |
748 (*) |
48.730.000,00 |
|
TOTAL NORD |
2.066 |
164.910.993,01 |
|
PROVINCE SUD |
|
|
|
CD 1990-1992 |
|
|
|
- Programme d'urgence d'habitat social |
|
|
|
- Auto-construction |
284 |
24.750.000,00 |
|
- Accession à la propriété |
32 |
14.936.823,00 |
|
- Locatif social |
94 |
8.250.000,00 |
|
CD 1993-1997 - Contrat de ville |
|
|
|
- Constructions de 1700 logements à Nouméa, 1er programme de 378 logts |
|
|
|
- Habitat social intérieure et Iles des Pins (amélioration) |
|
|
|
- Réhabilitation des logements à Nouméa |
|
|
|
TOTAL SUD |
1.478 |
273.530.354,19 |
|
PROVINCE ILES |
|
|
|
CD 1990-1992 |
|
|
|
Habitat social |
155 |
18.315.000,00 |
|
CD 1993-1997 |
|
|
|
Aide à l'habitat |
133 |
26.235.000,00 |
|
TOTAL ILES |
288 |
44.550.000,00 |
(*) Nombre de constructions nouvelles : il s'agit du nombre
de
constructions achevées et en cours de réalisation.
Le rôle de la Caisse française de développement (CFD)
apparaît également déterminant avec un montant
d'engagements financiers en faveur de l'habitat social s'établissant,
sur la période 1989-1995, à 33,3 milliards de francs CFP,
soit 1,8 milliard de francs français.
Compte tenu de l'extension de l'agglomération de Nouméa, les
difficultés tendent aujourd'hui à se concentrer dans la province
Sud.
Au cours de l'été 1996, un consensus s'est ainsi
créé entre l'Etat, la province Sud et les communes de
l'agglomération de Nouméa pour
réorienter
, dans
cette zone, l'effort contractuel consacré à l'habitat social vers
le logement très social
.
En effet, les moyens actuels qui, en l'absence d'aide à la personne, se
limitent à une aide à la pierre au taux de 50 % à
60 % du montant de l'investissement ne permettent pas de loger les
familles disposant de moins de deux salaires minimum. Le mode de financement
actuel du logement social calédonien fait appel à des conditions
de prêt bonifié (Caisse française de développement
6%/20 ans) beaucoup moins favorables que dans les départements
d'outre-mer (Caisse des dépôts et consignations
3,027 % /34 ans). La réorientation souhaitée
repose sur le recours à des prêts de la Caisse des
dépôts et consignations et doit rendre possible non seulement le
traitement des cas les plus urgents ayant des revenus voisins du salaire
minimum mais surtout le démarrage d'une politique plus dynamique et plus
sociale, en matière d'habitat, dans l'agglomération de
Nouméa.
La Caisse des dépôts et consignations aurait donné son
accord pour étendre ses produits à la Nouvelle-Calédonie,
mais cet apport de nouveaux financements n'était pas encore intervenu
à la date de rédaction du présent rapport.
La construction de ces logements très aidés, avec des loyers de
sortie abordables pour les faibles revenus, est désormais une
priorité sociale. C'est aussi une première étape technique
incontournable pour récupérer les terrains, actuellement
squattés
, sur lesquels sont prévus des programmes de
logements en nombre beaucoup plus élevé et pour procéder
à la réhabilitation de logements anciens suroccupés.
Votre rapporteur a pu constater que les efforts de stabilisation des cabanes
sur l'agglomération de Nouméa commençaient à avoir
des résultats mais qu'il devenait nécessaire de les relayer par
un début de résorption, afin d'éviter que ne se
solidifient et ne se développent des poches de marginalisation et
d'exclusion qui constituent, d'ores et déjà, des facteurs
d'insécurité et de délinquance.
Si la situation
n'était pas suffisamment maîtrisée elle pourrait rapidement
comporter des risques importants de troubles et de déstabilisation qui
auraient des répercussions sur l'ensemble du Territoire
.
Le programme d'habitat social restant à réaliser dans la province
Sud se répartit de la façon suivante, après prise en
compte des avenants permettant le redéploiement des crédits
déjà contractualisés vers la construction de logements
très sociaux :
- 1er programme d'urgence : achèvement de 93 logements sociaux pour
un coût de 4,092 millions de francs français,
- 2ème programme d'urgence : réalisation de 364 logements sociaux
pour un coût de 130,130 millions de francs français,
- 3ème programme d'urgence : réalisation de 360 logements
sociaux (dont 100 logements pour les plus démunis) pour un
coût de 128,70 millions de francs français,
- 4ème programme d'urgence : réalisation de 424 logements
sociaux (dont 150 pour les plus démunis) pour un coût de
151,58 millions de francs français.
Ainsi, dans le cadre du contrat Etat-Province Sud, reste-t-il à
réaliser la construction de 1.241 logements (dont 250 pour les plus
démunis) pour un coût global de 414,50 millions de francs
français. L'accord de l'Etat sur le 4ème programme d'urgence
était imminent au début du mois de février 1997 et, sur
les 150 logements destinés aux plus démunis, 70 devaient pouvoir
être construits immédiatement.
Enfin, les collectivités locales, avec le soutien du Haut-commissariat,
ont exprimé le souhait que le contrat de ville de Nouméa soit
à l'avenir doublé par
un contrat d'agglomération
pour les trois communes limitrophes de Nouméa (Mont-Dore, Dumbéa
et Païta), prévoyant notamment la construction, sur crédits
nouveaux, de 300 logements pour les plus démunis, pour un
coût de 107 millions de francs français.
2. Les infrastructures publiques
a) Les transports
Les montants contractualisés sur les deux
générations de contrats de développement pour le
développement des infrastructures de transport, soit plus d'un milliard
de francs français, en font le deuxième poste de dépenses
après l'amélioration des conditions de vie.
Si les contrats de développement et la convention Etat/Territoire ont
permis le financement d'opérations portuaires et aéroportuaires,
les deux-tiers des moyens ont été consacrés à la
route.
Le programme contractuel relatif aux
routes
pour la période
1990-1997 est retracé dans le tableau ci-après.
|
Opération |
Nombre
|
Coût (F.F.) |
Ratio global (F.F./KM) |
|
PROVINCE SUD |
|
|
|
|
1.20 - Route Yaté-Goro |
13,70 |
38.500.000,00 |
3.091.240,90 |
|
1.30 - Route de Thio-Gd Borendy |
35,00 |
33.000.000,00 |
942.857,14 |
|
1.40 - Voie de dégagement ouest |
5,00 |
74.800.000,00 |
(*) |
|
5 - Route de Bouraké |
16,50 |
7.700.000,00 |
466.666,64 |
|
Total Sud |
70,20 |
154.000.000,00 |
2.193.732,2 |
|
PROVINCE NORD |
|
|
|
|
1 - Route Koné- Tiwaka |
68,00 |
385.000.000,00 |
5.661.764,68 |
|
2 - Route Houaïlou-Kouaoua |
42,00 |
50.827.084,00 |
1.210.168,69 |
|
1.2 - Routes provinciales |
80,00 |
46.189.836,00 |
577.372,95 |
|
RP n°3 - Koh - Canala |
3,00 |
5.500.000,00 |
1.833.333,32 |
|
RP n°5 - Col Vert-Koh |
6,40 |
7.700.000,00 |
1.203.125,00 |
|
Total Nord |
199,40 |
495.216.920,00 |
2.483.535,2 |
|
PROVINCE ILES |
|
|
|
|
Routes de désenclavement |
40,00 |
4.620.000,00 |
115.500,00 |
|
TOTAL ILES |
40,00 |
4.620.000,00 |
115.500,00 |
(*) Le calcul de ce ratio n'a pas de valeur indicative du
fait
qu'il ne s'agit pas ici d'une route classique mais d'un ouvrage urbain.
Il apparaît qu'en fait une part prépondérante des moyens
financiers dégagés par la voie contractuelle a été
affectée à la réalisation de
la route
Koné-Tiwaka, c'est-à-dire à la confection du barreau du
"H".
Opération hautement symbolique. Opération
également fortement décriée au regard de son coût
rapporté au kilomètre : près de 5,7 millions de
francs français.
Les travaux ont débuté en 1990. A ce jour un tronçon
d'environ 27 kilomètres n'est pas terminé. Le financement
est assuré sur les contrats de développement mais aussi par le
Fonds européen de développement (VIIe FED).
En effet, à l'origine de la conclusion du contrat 1990-1992, une
enveloppe de 1.800 millions de francs CFP (100 millions de francs
français) avait été inscrite pour la construction de la
route Koné-Tiwaka. Il est vite apparu que la configuration du projet
conduisait à un besoin en financement beaucoup plus important,
l'estimation faite par les techniciens s'élevant à
6.584 millions de francs CFP (362 millions de francs
français). Le problème qui s'est alors posé était
de rechercher des sources de financement complémentaires. Ce
problème a été résolu grâce au
redéploiement sur le premier contrat de crédits non
utilisés sur les opérations agricoles notamment, à
l'intervention des ministères de l'Outre-mer et de l'Equipement qui ont
ouvert des crédits supplémentaires, à l'intervention du
Fonds européen de développement et à l'inscription au
deuxième contrat de développement d'une enveloppe de
crédits destinée à compléter le besoin en
financement.
Aujourd'hui, un "surcoût du surcoût" est constaté puisque le
coût final de la route se situe aux environs de 7.500 millions de
francs CFP (à peu près 400 millions de francs
français), et est dû notamment aux révisions de prix et aux
travaux supplémentaires occasionnés par les intempéries.
Il faut ainsi noter que l'intervention d'éléments
extérieurs tels que les mauvaises conditions
météorologiques (cyclones ESAU et FRAN en 1994, cyclone BETI en
début 1996) ont perturbé le déroulement des travaux
routiers en causant des dégâts considérables
(120 millions de francs CFP de dégâts dus aux cyclones ESAU
et FRAN, 70 millions de francs CFP de dégâts dus au cyclone
BETI).
Des problèmes d'ordre foncier ont été rencontrés
à l'occasion de la réalisation de la dernière section de
la route (section 5), certaines tribus riveraines s'étant
opposées ou ayant exigé des conditions au passage de la route sur
leurs terres. Ce problème a pu être réglé par la
province, mais a obligé les techniciens à reconsidérer
à plusieurs reprises le tracé de la dernière section de la
route.
Enfin, les problèmes de trésorerie qu'à rencontrés
la province Nord en 1994-1995 l'ont conduite à réduire
sensiblement le rythme de ses investissements routiers sur cette
période, ce qui a entraîné un certain retard dans la
réalisation des travaux.
b) L'électricité et le téléphone
L'effort remarquable consenti en matière
d'
électrification
du territoire remonte au début des
années 1980. Il a été prolongé et amplifié
par la mise en oeuvre des accords de Matignon.
En 1983, seulement 7 000 foyers ruraux sur 14 000 environ
étaient électrifiés. La nécessité est
apparue, à cette époque, de mettre à la disposition des
communes des moyens de financement supplémentaires pour faire
évoluer rapidement cette situation.
Un
Fonds d'électrification rurale (F.E.R.)
a donc
été créé par la délibération du
Territoire n° 549 du 3 février 1983 afin de subventionner ou
prendre en charge les annuités des emprunts contractés par les
communes pour des travaux d'électrification préalablement
agréés par le FER.
Le Fonds d'électrification rurale a été doté de
ressources provenant d'une taxe sur l'électricité, versée
par les distributeurs, et d'une participation des communes ou syndicats
adhérents.
L'affectation de ces recettes a été prise par un
arrêté du 5 juillet 1983 afin de couvrir le financement d'un
premier programme quinquennal (mi 1983 - mi 1988) de
2 milliards de francs CFP (110 millions de francs français),
pour desservir 3 100 foyers.
Toutefois, en 1989, dans la province Nord, le taux d'électrification
restait globalement très insuffisant, plus fort sur la côte ouest
(entre 40 % et 60 %) que sur la côte est (moins de 40 %).
Plus de la moitié des tribus n'était pas desservie.
Aussi les deux générations de conventions Etat/Territoire
sont-elles intervenues dans ce domaine en participant financièrement
à l'électrification rurale sur l'ensemble du territoire. Une
enveloppe de 222,6 millions de francs français a été
contractualisée à cette fin et fournie en complément de
ressource au Fonds d'électrification rurale : 118,8 millions
de francs français apportés par l'Etat et 103,8 millions de
francs français par le Territoire pour la période 1990-1997.
Un deuxième programme pluriannuel (1989- 1993) de 3 milliards de
francs CFP (165 millions de francs français) a ainsi pu être
approuvé par la délibération du Congrès du
Territoire n° 60 du 15 décembre 1988 pour viser à desservir
2 200 foyers d'habitat ou installations à caractère
économique.
Enfin, une enveloppe de 55 millions de francs français avait
déjà été déboursée au mois de
septembre 1996 dans le cadre du
troisième programme
en cours de
réalisation.
Hors agglomération de Nouméa dont l'électrification est
ancienne, et hors Iles Bélep qui n'adhèrent pas au FER, le taux
d'électrification de la Nouvelle-Calédonie était ainsi de
88,2 %
à fin 1996.
Même si elles ont eu tendance à se réduire, les
disparités régionales restent cependant fortes comme en
témoigne le tableau ci-après. Certaines localités de la
Province Nord, en particulier, continuent de présenter des zones
d'ombre, en dépit de l'effort réalisé.
Taux de couverture géographique minimum par le
réseau public
après le programme 1996
|
* Résidences principales + secondaires |
Nombre foyers résidant sur la Commune (1) |
Nombre foyers restant à couvrir |
Taux de couverture géographique |
|
PROVINCE SUD (10 communes) |
|
|
|
|
Communes du SIVM |
|
|
|
|
PAITA |
1.920 |
105 ( ) |
94,5 % |
|
BOULOUPARI |
508 |
80 ( ) |
84,3 % |
|
LA FOA (2) |
641 |
42 |
93,4 % |
|
FARINO |
116 |
8 |
93,1 % |
|
SARRAMEA (2) |
132 |
8 |
93,9 % |
|
MOINDOU |
138 |
30 |
78,3 % |
|
Sous-Total SIVM |
3.455 |
273 |
92,1 % |
|
Communes Hors SIVM |
|
|
|
|
ILE DES PINS (2) |
466 |
133 |
71,5 % |
|
YATE |
439 |
55 |
87,5 % |
|
THIO |
614 |
75 |
87,8 % |
|
BOURAIL |
1.248 |
74 |
94,1 % |
|
Sous-Total Hors SIVM |
2.767 |
337 |
87,8 % |
|
TOTAL SUD |
6.222 |
610 |
90,2% |
|
PROVINCE NORD (16 communes) |
|
|
|
|
NORD OUEST + CANALA KOUAOUA |
|
|
|
|
POYA (2) |
637 |
57 |
91,1 % |
|
POUEMBOUT |
304 |
48 |
84,2 % |
|
KONE |
943 |
73 |
92,3 % |
|
VOH |
420 |
70 |
83,3 |
|
KAALA-GOMEN |
463 |
67 |
85,5% |
|
KOUMAC |
647 |
83 |
87,2% |
|
OUEGOA (2) |
370 |
185 |
50,0 % |
|
POUM |
248 |
66 |
73,4% |
|
CANALA (3) |
810 |
107 |
71,1 % |
|
KOUAOUA (3) |
|
127 |
|
|
Sous-total Nord Ouest |
4.842 |
883 |
81,8 % |
|
|
|
|
|
|
Suite du tableau de la page précédente |
|||
|
NORD EST - CANALA KOUAOUA |
|
|
|
|
HOUAILOU |
972 |
49 |
95,0 % |
|
PONERIHOUEN |
552 |
80 |
85,5 % |
|
POINDIMIE |
865 |
107 |
87,6 % |
|
TOUHO |
525 |
90 |
82,9 % |
|
HIENGHENE |
495 |
121 |
75,6 % |
|
POUEBO |
389 |
66 |
83,0 % |
|
Sous-total Nord Est |
3.798 |
513 |
86,5 % |
|
TOTAL NORD |
8.640 |
1.396 |
83,8 % |
|
PROVINCE DES ILES (3 communes) |
|
|
|
|
MARE |
1 020 |
31 |
97,0 % |
|
LIFOU (2) |
2 044 |
128 |
93,7 % |
|
OUVEA (2) |
770 |
41 |
94,7 % |
|
TOTAL ILES |
3.834 |
200 |
94,8 % |
|
TOTAL GENERAL |
18.696 |
2.206 |
88,2 % |
(1) Renseignements fournis par les communes en 1992-1993 sauf
(2)
(2) Recensement ITSEE de 1989 ou Estimation DITTT Août 1993
(3)
En absence de la répartition du nombre des foyers résidants sur
ces communes le TCG est calculé globalement.
( ) dont 72
résidences secondaires à UITOE
( ) dont 33
résidences secondaires à BOURAKE.
La réalisation du programme proposé par le FER en 1997 devrait
cependant faire passer le taux de couverture géographique des zones
rurales de Nouvelle-Calédonie au-dessus de la barre des 90 %.
De son côté,
le téléphone
restait encore en
1989 un privilège de la société urbaine (le grand
Nouméa et les grands bourgs) et de quelques communautés rurales
à majorité européenne (Farino, Pouembout), avec un taux
moyen de couverture de 36,4 % des foyers.
Une action de "téléphone en milieu rural" a donc
été initiée dans la cadre des deux conventions
Etat/Territoire avec un apport de l'Etat de 64 millions de francs
français et un apport du Territoire de 4,8 millions de francs
français, complétés par une participation des communes
à hauteur de 21,4 millions de francs français.
Les programmes de desserte téléphonique sur la période
1989-1992 ont ainsi permis l'électrification de 65 tribus. La
répartition par province a bien sûr privilégié les
collectivités à majorité mélanésienne
(province Nord : 29 tribus ; province Sud : 7 tribus ; province des Iles
Loyauté : 29 tribus).
Sur la période 1993-1997, il est prévu de desservir
39 tribus supplémentaires (province Nord :
27 tribus ; province Sud : 8 tribus ; province des
Iles Loyauté : 4 tribus).
c) L'eau et l'assainissement
Le taux de desserte en eau potable des foyers du territoire,
estimé à
98 %
, est très satisfaisant. Il est
sensiblement identique pour chacune des trois provinces :
- 97 % pour la province Sud, dont 100 % pour Nouméa,
99 % pour le Grand Nouméa (Nouméa, Dumbéa,
Païta, Mont-Dore), et 93 % pour le secteur rural (reste de la
province hors Grand Nouméa) ;
- 97 % pour la province Nord ;
- 98 % pour la province des Iles Loyauté.
La charge des dépenses d'infrastructures et celle de la distribution de
l'eau sont des compétences essentiellement municipales.
Toutefois, les provinces interviennent massivement, par le biais de subventions
aux communes, dans le cadre des contrats de développement Province/Etat
ainsi qu'au niveau technique, en matière de conseil, de maîtrise
d'oeuvre (études, suivi des dossiers d'appel d'offres...) ou en tant que
conducteurs d'opérations des travaux dans le cas où la
maîtrise est confiée à un bureau d'études
privé.
Les contrats de développement ont visé à améliorer
quantitativement la distribution de l'eau en privilégiant avant tout la
rénovation et le renouvellement des réseaux vétustes (par
exemple en tribu où d'anciennes installations en acier galvanisé
sont aujourd'hui arrivées à la limite de leur durée de
vie), ensuite en renforçant les réseaux pour faire face à
l'accroissement des besoins et enfin en achevant la desserte en eau de certains
habitants non encore raccordés.
Les efforts financiers des différentes collectivités en
matière d'adduction d'eau potable ou d'assainissement demeurent soutenus
et reflètent l'importance qu'attachent les responsables territoriaux
à ce domaine.
Le tableau ci-après retrace les dépenses d'investissement des
communes, par province, en faveur du réseau d'alimentation et
d'assainissement de l'eau potable.
Budget "eau" des communes regroupées par provinces
en milliers de francs CFP
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
||||
|
|
Aliment. en eau potable |
Travaux d'assainis-sement |
Aliment. en eau potable |
Travaux d'assainis-sement |
Aliment. en eau potable |
Travaux d'assainis-sement |
Aliment. en eau potable |
Travaux d'assainis-sement |
|
Province Sud |
460.765 |
455.984 |
611.798 |
533.184 |
500.315 |
560.011 |
411.621 |
541.251 |
|
dont Nouméa |
151.577 |
313.244 |
167.374 |
432.441 |
256.922 |
278.149 |
61.237 |
410.579 |
|
Province Nord |
264.806 |
108.125 |
435.995 |
2.699 |
390.315 |
176.188 |
348.527 |
29.067 |
|
Province des îles |
163.484 |
0 |
197.134 |
0 |
259.056 |
|
475.545 |
|
|
Total |
889.055 |
564.109 |
1.244.927 |
535.883 |
1.149.686 |
736.199 |
1.235.693 |
570.318 |
|
|
|
|
|
|
|
|
(67,96 millions de francs français) |
(31,37 millions de francs français) |
Source : Monographie de l'IEOM consacrée à la
Nouvelle-Calédonie (1996).
En ressources, les communes devaient pouvoir compter sur une enveloppe de
3 milliards de francs CFP (165 millions de francs français)
pour la période 1990-1997, soit une moyenne de 375 millions de
francs CFP (20,6 millions de francs français) par an, provenant des
contrats de développement Etat-provinces.
L'amélioration de la qualité de l'eau distribuée a conduit
les communes à s'engager dans
un processus de tarification
.
Restée longtemps une ressource gratuite et abondante dans certaines
zones du territoire, l'eau est ainsi devenue payante depuis quelques
années, ce qui ne va pas sans poser quelques problèmes de
compréhension... et de solvabilité du point de vue du
consommateur.
II. LE DÉCOLLAGE ÉCONOMIQUE : LA "BELLE AU BOIS DORMANT" DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
L'image de la "Belle au bois dormant" semble
convenir à
la Nouvelle-Calédonie. Elle figure en titre de la thèse de
doctorat que notre collègue Pierre Gascher, député de la
Sarthe, a consacré aux premières décennies de la
présence française sur le territoire. Elle apparaît
également comme intitulé d'une caricature, bien inoffensive au
demeurant, parue dans le journal "Les Nouvelles calédoniennes", à
la veille du départ de votre rapporteur du territoire.
Celui-ci y est représenté en "prince charmant" venant donner le
baiser rédempteur à l'usine du nord, principal projet
économique du nord de la Grande Terre, elle-même
représentée en "Belle au bois dormant" !
Au-delà de l'anecdote, votre rapporteur a pu constater le
caractère unanime de l'ensemble de ses interlocuteurs, toutes tendances
confondues :
face à un développement remarquable des
infrastructures publiques, le développement économique du
territoire, hors zone du Grand Nouméa, n'a pas suivi.
Les atouts importants dont jouit la Nouvelle-Calédonie continuent de
faire l'objet d'une valorisation insuffisante. Or, sans développement
économique, les investissements publics créés depuis 1989
perdent toute signification. Pis :
leur entretien présente un
coût que des provinces, dépourvues d'assiette fiscale par manque
d'activités, ne seront pas capables d'assumer.
C'est la
portée même des accords de Matignon qui est ainsi mise en
péril.
Parallèlement, les blocages structurels dont souffre la
société calédonienne n'ont pas disparu et laissent
perdurer des déséquilibres spatiaux, communautaires et sociaux.
A. DES ATOUTS CONSIDÉRABLES DONT LA VALORISATION DEMEURE INSUFFISANTE
L'absence de valorisation du potentiel économique de la Nouvelle-Calédonie est frappante dans de nombreux domaines où le territoire dispose pourtant de forts atouts : le nickel, insuffisamment transformé sur place, apparaît comme une richesse "volée" au territoire ; les tentatives de diversification vers le tourisme et l'aquaculture ont suscité d'importants espoirs en partie déçus ; enfin, l'agriculture et la pêche restent des activités essentiellement vivrières en dépit de réelles possibilités à l'exportation.
1. Le nickel : une richesse "volée" au territoire
La Nouvelle-Calédonie posséderait un peu plus de 20 % des réserves mondiales de nickel , ce qui la place au deuxième rang derrière l'Indonésie.
en millions de tonnes de métal contenu
|
Pays |
Réserves |
Ressources |
Total |
Part en % du total |
|
Indonésie |
7,80 |
55,00 |
62,80 |
27,56 % |
|
Nouvelle-Calédonie |
15,00 |
31,00 |
46,00 |
20,18 % |
|
Républiques de l'ex-URSS |
8,10 |
13,20 |
21,30 |
9,35 % |
|
Canada |
8,70 |
12,50 |
21,20 |
9,30 % |
|
Cuba |
3,40 |
14,20 |
17,60 |
7,72 % |
|
Philippines |
5,70 |
10,60 |
16,30 |
7,15 % |
|
Australie |
5,60 |
3,20 |
8,80 |
3,86 % |
|
Autres pays |
5,50 |
28,40 |
33,90 |
14,87 % |
|
Total |
59,80 |
168,10 |
227,90 |
100,00 % |
Source : US Bureau of Mines, Minerals Facts and
problems.
Si l'Indonésie possède la première place, la teneur en
nickel de ses gisements apparaît globalement inférieure à
celle des gisements de Nouvelle-Calédonie. Les réserves de
minerais oxydés riches en métal (
garniérites
),
estimées à 5 millions de tonnes de métal contenu,
sont situées dans le centre et le nord : à proximité
de Thio, Kouaoua et de Poro dans le centre-est, de Népoui et de Voh dans
le centre-ouest, de Poum et de Koumac dans le nord. Les autres ressources de
minerais oxydés à teneur plus faible (latérites),
estimées à plus de 40 millions de tonnes de métal
contenu, sont situées dans le sud, près de Goro.
L'importance de la
garniérite
, de surcroît facile à
exploiter, confère à la Nouvelle-Calédonie un rôle
important parmi
les producteurs
de nickel. Le territoire a ainsi fourni,
en 1995, une production voisine de 120.000 tonnes de nickel contenu, soit
15 % environ des besoins occidentaux
. En simplifiant, la
répartition a été la suivante :
- 70.000 tonnes sous forme de minerai exporté pour un montant
de 11,5 milliards de francs CFP, soit un peu plus de 600 millions de
francs français (40.000 tonnes vers le Japon, 18.000 tonnes
vers l'Australie et 10.000 tonnes vers les Etats-Unis) ;
- 50.000 tonnes sous forme de produits métallurgiques finis ou
semi-finis, pour un montant de 35 milliards de francs CFP (plus de
1,9 milliard de francs français).
La valeur ajoutée est clairement liée à l'existence d'une
industrie métallurgique dont le développement est cependant
insuffisant puisque
plus de la moitié du minerai extrait continue
d'être exporté sans subir de transformation sur place
.
Les
caractéristiques du marché mondial
du nickel ne sont
en outre
pas favorables à des entreprises qui limiteraient leur
chiffre d'affaires à l'activité d'extraction :
- Sur un marché structurellement en croissance, les prix accusent
dans le long terme une tendance à la baisse qui impose une diminution
des coûts de production. Alors que ces coûts atteignent en
Nouvelle-Calédonie environ 2,5 dollars la livre de
garniérite, riche en minerai et facile à extraire, il faudra
savoir demain produire à moins de 1,5 dollar la livre, dans un
contexte de raréfaction de cette qualité de minerai et de recours
accru à la latérite, plus pauvre et exigeant des méthodes
de traitement dont nul n'a encore la maîtrise.
- Les prix et les volumes accusent en outre de très fortes
fluctuations entraînant un niveau de risque élevé pour les
producteurs, ce qui explique la tendance à la diminution de leur
nombre : quatre d'entre eux (les canadiens Inco et Falconbridge,
l'australien Western Mining corporation et la société Le
Nickel-SLN, filiale du groupe français Eramet) couvrent 60 % des
besoins du marché occidental, tout en se livrant une concurrence
acharnée.
- Enfin, de nombreuses incertitudes demeurent sur l'évolution
future de la production de nickel. Deux pays, la Russie et Cuba, peuvent ainsi
jouer un rôle perturbateur considérable. Leur production n'est en
effet aujourd'hui faible qu'à due proportion des difficultés
politiques qui les affectent. Leur arrivée massive serait un important
facteur de désorganisation et de mutation du marché.
Dans le même ordre d'idée, la découverte d'un important
gisement latéritique, fin 1994, au Labrador (province de Terre-Neuve au
Canada) fait aujourd'hui peser des menaces sur la volonté de la
compagnie Inco, titulaire des droits sur ce nouveau champ minier, d'exploiter
le site de Goro, dans la province Sud de la Nouvelle-Calédonie.
L'
extraction du minerai
de nickel est assurée sur le territoire
par une entreprise multinationale, verticalement intégrée, et par
sept sociétés minières de taille plus modeste :
- Le principal opérateur minier du territoire, à hauteur
d'environ 40 % de la production, est la
société Le
Nickel-SLN
.
Le capital de la SLN est détenu à 90 % par Eramet et
à 10 % par Nisshin Steel Company, un des principaux producteurs
japonais d'aciers inoxydables. En juillet 1994, plusieurs investisseurs
institutionnels français et internationaux sont devenus actionnaires
d'Eramet en acquérant 15 % de son capital. Chacun des trois
partenaires financiers du groupe (ERAP, Imétal et Elf Aquitaine,
respectivement détenteurs de 70 %, 15 % et 15 % des
actions d'Eramet) a pour cela cédé 5 % du capital. Fin
septembre, les actions du groupe ont été introduites au second
marché de la bourse de Paris, et à cette occasion, une fraction
supplémentaire de 15 % du capital (7,5 % provenant de l'ERAP
et 3,75 % de chacun des deux autres ex-actionnaires principaux) a
été proposée au public. L'ERAP, actionnaire majoritaire
d'Eramet, détenait ainsi fin 1995 55,6 % de ses actions, le solde
étant détenu par des investisseurs institutionnels ou des
investisseurs financiers.
- Parmi les sept sociétés minières
indépendantes, la plus importante, avec 20 % de la production, est
la
Société minière du Sud Pacifique (SMSP)
,
entreprise à capitaux publics contrôlée par la province
Nord.
Geste hautement symbolique dans le contexte engendré par les accords de
Matignon, la SMSP a, en effet, été rachetée à
M. Jacques Lafleur, le 5 octobre 1990, par la SOFINOR, la
société d'économie mixte propriété de la
province Nord.
S'agissant enfin de la
métallurgie du nickel
, la
société Le Nickel-SLN possède à Doniambo,
près de Nouméa, une importante fonderie dont la capacité
de production, avec trois fours électriques Demag, est aujourd'hui de
l'ordre de 54.000 tonnes de nickel contenu. Cette usine produit des
ferronickels carburés à 28 % environ de teneur en nickel et
des mattes à forte teneur en nickel (72 %) contenant
également un peu de cobalt.
Votre rapporteur a pu constater l'aspect hautement symbolique pris
aujourd'hui par la question du nickel sur le territoire
. L'enjeu de la
localisation de la valeur ajoutée issue de l'exploitation du nickel est
en effet ressenti comme central et se retrouve dans les discours de la classe
politique, toutes tendances confondues, comme chez l'homme de la rue :
-
Sur un mode mineur
: la société Le Nickel-SLN
est accusée, non sans excès, de vivre aux dépens du
territoire et de lui "voler", en quelque sorte, sa principale
ressource
naturelle.
-
Sur un mode majeur : la construction d'une usine de traitement
du nickel dans la province Nord
apparaît comme
l'élément moteur d'un développement économique qui
n'a pas encore pris forme. Le sujet, qui figure au premier rang des
thèmes qui devront avoir reçu une réponse dans le cadre de
la "sortie" des accords de Matignon, est développé
ci-après, dans le chapitre III consacré aux propositions de
votre commission.
Sur le premier point, il n'appartient évidemment pas à votre
rapporteur de prendre partie dans
le débat, souvent passionnel, qui
oppose la SLN et une partie de l'opinion calédonienne
. Il lui a paru
utile cependant d'en souligner les composantes pour une meilleure
compréhension de la situation sur le territoire :
- En premier lieu,
la SLN transfère en France
métropolitaine une partie de la valeur ajoutée produite par la
métallurgie du nickel.
En effet, les mattes sont raffinées à Sandouville, près du
Havre, dans une usine appartenant à Eramet, principal actionnaire de la
SLN. D'une capacité de plus de 10.000 tonnes annuelles, l'usine de
Sandouville produit, grâce à un procédé
hydrométallurgique original, du nickel métal de haute
pureté (à 99,99 %), qui est notamment utilisé dans
les superalliages nécessaires à l'aéronautique. En outre,
les ferronickels, dont la part dans la production de la SLN est
prépondérante (environ 80 %) et qui sont utilisés
directement par la sidérurgie pour la production des aciers inoxydables,
sont également commercialisés sur le marché par Eramet,
dont le siège social, et le lieu d'imposition, se trouvent à
Paris.
D'après les renseignements fournis sur place à votre rapporteur
par les représentants de la SLN, celle-ci vise cependant un objectif de
réalisation de produits métallurgiques, en
Nouvelle-Calédonie même, supérieur à
60.000 tonnes de nickel contenu par an à partir de l'an 2000,
contre environ 50.000 tonnes aujourd'hui. Cette augmentation de 20 %
des capacités de traitement du minerai sur place sera rendue possible
par la modernisation de l'usine de Doniambo ainsi que par l'ouverture de
nouveaux sites miniers.
- En deuxième lieu, la SLN bénéficie de tarifs
avantageux pour sa consommation d'électricité, grâce
à l'accord passé avec la société
néo-calédonienne d'énergie (ENERCAL).
- En troisième lieu, et dans le même ordre d'idées, la
SLN bénéficie enfin, à l'instar d'ailleurs de toutes les
entreprises minières du territoire, d'une
fiscalité
avantageuse
, votée, il convient tout de même de le rappeler,
par le Congrès du Territoire.
D'autre part, et jusqu'à plus ample informé, cette
fiscalité ne semble pas devoir être différente de celle
appliquée au même type d'activité dans les pays producteurs
de nickel, Canada et Indonésie notamment.
La fiscalité minière en Nouvelle-Calédonie
La délibération du Congrès du Territoire
n° 250 du 18 décembre 1991 a regroupé et
harmonisé les fiscalités des entreprises métallurgiques ou
minières en les rattachant à l'impôt sur les
sociétés.
Pour tenir compte des autres avantages dont elles bénéficient
déjà par ailleurs, notamment en matière douanière
(exonération de TGI), le taux de l'impôt sur les
sociétés réclamé à ces entreprises est
cependant de 35 %, contre 30 % seulement pour les autres
sociétés.
Pour la SLN, ce différentiel de taux s'avère peu
pénalisant, surtout si l'on considère qu'outre les avantages
douaniers évoqués plus haut dont elle bénéficie
déjà, elle a accès à de nombreux
avantages
fiscaux spécifiques aux entreprises métallurgiques ou
minières
(provisions pour reconstitution des gisements miniers,
report en arrière des déficits, crédit d'impôt
formation professionnelle...).
En outre, la SLN est la seule entreprise du Territoire à
bénéficier jusqu'au 31 décembre 2004, d'un
régime de
stabilisation fiscale.
A. LES AVANTAGES FISCAUX SPECIFIQUES DES ENTREPRISES METALLURGIQUES OU
MINIERES
Les entreprises métallurgiques ou minières
bénéficient d'avantages fiscaux dont ne jouissent pas les autres
entreprises :
L'exonération du droit proportionnel de la patente (article 227
du CTI)
La contribution des patentes se compose d'un droit fixe et d'un droit
proportionnel. Ce dernier s'élève à 1,2 % des
opérations en douane, c'est-à-dire toutes les importations ou
exportations de marchandises, matériaux, matériels,
destinés ou non à la revente.
En sus de l'exonération des exportations concernant toutes les
entreprises, l'article 227 du code territorial des impôts (CTI) institue
une exonération du droit proportionnel pour toutes les importations
réalisées par les entreprises métallurgiques ou
minières.
Les provisions pour reconstitution des gisements miniers (article 29
du CTI)
En vertu de l'article 29 du CTI, les entreprises métallurgiques ou
minières peuvent déduire de leur résultat des "provisions
pour reconstitution de gisements".
Ces provisions sont soumises à trois types de condition :
-
Conditions de remploi
Dans un délai de 2 ans à concurrence du tiers, et de
5 ans pour la totalité, la provision doit être
utilisée à la
recherche de gisements
non encore reconnus
en Nouvelle-Calédonie, à l'amélioration de la
récupération des substances minérales
de ces
mêmes gisements ou à la
prise de participations
dans des
sociétés ou organismes ayant pour objet l'une ou l'autre de ces
activités.
-
Conditions de montant
La dotation ne peut excéder ni
15 %
des ventes de produits
marchands extraits (sont exclues les reventes de produits achetés), ni
50 %
du bénéfice net imposable de l'exercice
provenant de la vente en l'état ou après transformation de ces
mêmes produits.
-
Conditions de forme
La provision doit être inscrite au passif du bilan dans une rubrique
spéciale faisant ressortir le détail des dotations de chaque
exercice.
En outre, les sociétés doivent fournir aux services fiscaux tous
renseignements utiles sur les éléments de calcul de la provision
et les conditions de son utilisation.
La direction territoriale des services fiscaux (DTSF) peut, en tant que de
besoin, solliciter l'avis du Service des Mines et de l'Energie.
Le report en arrière des déficits ou "carry-back"
(article 45-23 du CTI)
Selon les principes généraux, une société qui
réalise un déficit peut l'imputer sur les bénéfices
des années suivantes jusqu'à la 5ème année
inclusivement.
L'article 45-23 du CTI permet aux seules entreprises métallurgiques ou
minières (contrairement à la métropole où cette
possibilité est ouverte à toutes les sociétés)
d'imputer un déficit subi au cours d'un exercice sur les
bénéfices des 3 exercices précédents.
Cette possibilité est avantageuse pour les sociétés dont
l'exploitation s'est révélée bénéficiaire en
début d'activité et qui n'ont plus de perspective de
bénéfice à court terme.
Ouverte sur option, elle est subordonnée au respect de certaines
conditions :
- réalisation d'un minimum d'investissements en biens amortissables,
- absence de dettes en matière d'impôt sur les
sociétés,
- le report ne peut concerner le déficit d'un exercice au cours
duquel est intervenue une cessation, une absorption ou une liquidation de la
société.
Le "carry-back" fait naître au profit de la société une
créance égale au produit du déficit effectivement
imputé par le taux de l'impôt sur les sociétés, soit
35 %.
La société le Nickel n'a ainsi payé aucun impôt
sur les bénéfices en 1988, puis, à nouveau, au cours de la
période de 1992 à 1995 inclus. Elle a
bénéficié d'un crédit d'impôt de
112 millions de francs CFP en 1992 et 271 millions de francs CFP en
1993 (respectivement 6,16 millions de francs français et
14,9 millions de francs français).
Le crédit d'impôt formation professionnelle (article
45-24 du CTI)
Institué en faveur des seules entreprises métallurgiques ou
minières, ce crédit d'impôt est égal à
30 % de l'excédent des dépenses de formation
exposées dans l'année par rapport au montant de la formation
professionnelle continue obligatoire.
Il est plafonné à 100.000.000 de francs CFP par an pour les
entreprises métallurgiques, et à 50.000.000 de francs CFP
pour les entreprises minières (respectivement 5,5 millions de
francs français et 2,75 millions de francs français).
Le crédit d'impôt est soit imputé sur l'impôt sur les
sociétés dû au titre de l'exercice et des 4 exercices
suivants, soit, en l'absence de bénéfice, restitué
à l'issue de ces 5 ans.
Le contrôle de ce crédit d'impôt incombe au Service des
Mines, en liaison avec la DTSF, le Trésor et la Direction du Travail.
L'exonération des participations des
sociétés-mères (article 45-17 du CTI)
Cette mesure ne concerne que les seules sociétés du secteur
métallurgique, donc, à ce jour, la SLN seulement.
Elle permet à ces sociétés de déduire de leur
résultat fiscal
95 %
(100 % moins une quote-part
forfaitaire pour frais de 5 %) des produits de participation au capital de
sociétés filiales.
Les participations doivent revêtir la forme nominative et
représenter au moins 10 % du capital de la société
émettrice.
Les sociétés qui entendent se prévaloir de ce
régime doivent faire parvenir aux services fiscaux l'engagement de
conserver la pleine propriété des titres pendant au moins
2 ans.
Les modalités particulières de paiement de l'impôt
sur les sociétés (articles 45-26 à 45-33 du CTI)
Ces dispositions permettent aux entreprises métallurgiques ou
minières d'obtenir une "ristourne" égale à 10 % de
leurs versements d'impôt sur les sociétés, lorsque ceux-ci
sont effectués auprès de :
- fonds communaux de l'environnement destinés à la
réhabilitation des sites miniers,
- sociétés de participation agréées par
l'Exécutif et gérées majoritairement par les provinces,
- sociétés d'économie mixte agréées
ayant pour objet la réalisation d'activités économiques
sur les communes des sites miniers.
Toutefois, les versements servant au calcul de la réduction
d'impôt de 10 % ne peuvent excéder :
- ni 15 % du total dû,
- ni 2 fois la moyenne des versements alloués par l'entreprise
aux autres fonds ou sociétés agréés.
En tout état de cause, les versements ne peuvent dépasser
250 millions de francs CFP, soit une réduction d'impôt
maximum de 25 millions de francs CFP (1,375 million de francs
français).
B. LE REGIME DE STABILISATION FISCALE DE L'ARTICLE 7 DU CTI
Ce régime n'est ouvert qu'aux seules entreprises
métallurgiques
du territoire spécialement
agréées par le Congrès
.
Il garantit à la société agréée que ni
l'assiette, ni le taux des impôts ou taxes pour lesquels elle deviendrait
un contribuable "prépondérant" ne seront augmentés.
Actuellement,
seule la SLN bénéficie de ce régime
pour la période du 1er janvier 1990 au 31 décembre 2004
(délibération n° 15 du 8 novembre 1989).
Les sociétés candidates à ce régime doivent :
- présenter une importance particulière pour le
développement économique du Territoire,
- justifier de l'engagement d'un programme d'investissements,
- avoir la qualité de contribuable "prépondérant",
c'est-à-dire être assujetti à une disposition de
l'impôt concerné pour lequel il n'existe pas plus de
50 contribuables.
2. Le tourisme et l'aquaculture : les espoirs déçus de la diversification
Les tentatives de diversification de l'économie
calédonienne vers le tourisme ou l'aquaculture, qui ont suscité
un certain espoir ces dernières années, sont encore loin d'avoir
porté tous leurs fruits, en dépit de la sollicitude des
structures publiques issues des accords de Matignon.
Les provinces ont en effet placé ces deux secteurs parmi leurs
priorités d'intervention, tant au titre des contrats de
développement que de l'action de leurs sociétés
d'économie mixte (cf. : première partie du présent
ouvrage).
Parallèlement, l'Institut calédonien de participation (ICAP) a
consacré, en 1995, la moitié de ses interventions, à
proportions égales, au profit d'une part de l'hôtellerie-tourisme,
d'autre part de la pêche-aquaculture.
a) Le tourisme
Le tourisme représente près de 10 % de la
production intérieure brute de la Nouvelle-Calédonie. Il se situe
ainsi au deuxième rang des industries du territoire, derrière les
activités minières et métallurgiques. Il est
également la seconde industrie d'exportation.
La capacité hôtelière du territoire a non seulement
augmenté ces dernières années, mais s'est en outre
diversifiée :
- L'ouverture d'un hôtel "Le Méridien" à
Nouméa, en février 1995, a permis de compléter l'offre
hôtelière par un établissement de classe internationale.
- Votre rapporteur a, en outre, visité plusieurs installations
financées sur contrat de développement ou par l'instrument des
SEM, qui témoignent d'une volonté de doter le reste du territoire
d'une infrastructure de qualité, susceptible d'attirer une
clientèle métropolitaine ou internationale. Ont ainsi ouvert
assez ou très récemment le Club Méditerranée
à Hienghène (Hôtel Koulnoué Village), l'hôtel
Drehu Village à Lifou et l'hôtel Kou-Bugny à l'île
des Pins. La commercialisation du Drehu Village, ainsi que d'un autre
hôtel installé sur l'île de Maré, est en partie
assurée par le voyagiste Nouvelles Frontières.
Cependant, la fréquentation touristique n'obéit pas à une
évolution parallèle. Le mouvement de rattrapage, qui s'est
amorcé en 1989 après quatre années désastreuses sur
le plan touristique en raison des événements politiques et
sociaux de l'époque, ne se poursuit que très lentement.
Le
niveau record atteint en 1984, avec 91.512 touristes, n'avait ainsi
toujours pas été franchi en 1995
.
Pis : les données provisoires pour les deux premiers trimestres de
1996 indiquaient un nouveau fléchissement de la fréquentation
venue de l'extérieur du territoire. La clientèle
étrangère se réduisait, ses composantes australienne et
néo-zélandaise en particulier, qui subissaient un
véritable effondrement. Les pertes ainsi enregistrées ne
pouvaient être compensées par l'arrivée de
métropolitains, de plus en plus nombreux depuis l'ouverture à la
concurrence, en 1994, de la ligne Paris-Nouméa. Le Japon restait
cependant encore, en 1995, le premier pays de provenance des touristes non
résidents du territoire devant les métropolitains.
Dans ce contexte difficile, l'hôtellerie ne parvenait à maintenir
son taux d'occupation des chambres au-dessus du seuil des
40 %
que
grâce à l'augmentation de la clientèle locale. Celle-ci
tend cependant à privilégier la fréquentation des
établissements de catégorie 1 étoile, hors du Grand
Nouméa et ne se rend pas dans les hôtels décrits plus
hauts, construits depuis le début de la présente décennie.
Les premiers résultats du troisième trimestre 1996, produits
quelques jours avant la parution du présent rapport, indiquent cependant
que
la désaffection touristique semble avoir été
enrayée
. Ces données, si elles sont un bon signe, doivent
encore être confirmées et n'interdisent pas de se pencher sur les
causes des difficultés qui entravent le développement du tourisme
en Nouvelle-Calédonie.
Votre rapporteur a relevé auprès de ses interlocuteurs
plusieurs éléments de diagnostic
pouvant expliquer le
marasme affectant un secteur dont le développement serait pourtant de
nature à mieux assurer la viabilité économique du
territoire :
- Deux handicaps habituellement dénoncés sont en voie de
traitement : l'insuffisante qualité de l'offre
hôtelière, tout d'abord, vis à vis en particulier de la
clientèle japonaise ; le niveau de desserte aérienne ensuite.
Sur ce dernier point, les professionnels attendaient beaucoup, lors du
déplacement de votre rapporteur, de l'ouverture d'
une
quatrième fréquence pour le vol Air France
Paris-Tokyo-Nouméa. Celle-ci est effectivement intervenue à la
date du 1er novembre 1996 et se caractérise par la mise à la
disposition des Japan Airlines (JAL) d'un certain nombre de sièges que
celles-ci peuvent commercialiser à l'intention de leur clientèle.
- Plus fondamentalement, la Nouvelle-Calédonie apparaît
dépourvue d'une image propre
, lui conférant une
identité facilement reconnaissable. Le contraste est de ce point de vue
saisissant avec la Polynésie française.
Seule exception : l'image "d'île la plus proche du paradis"
(célèbre livre de Mme Morimura paru il y a une trentaine
d'années) semble encore assez bien ancrée dans l'esprit du public
japonais.
On a vu plus haut que la loi du 9 novembre 1988 attribuait une
compétence de droit commun aux provinces en matière de tourisme.
Or, ainsi que le note l'Institut d'émission d'outre-mer dans sa
monographie récente consacrée à la
Nouvelle-Calédonie, ce dispositif paraît, dans les faits, source
d'incohérence et de perte d'efficacité : en effet, chaque
province mène sa propre politique touristique en dehors de toute
coordination au niveau du Territoire ou de l'Etat. Seule exception à ce
"chacun pour soi", le groupement d'intérêt économique
"Destination Nouvelle-Calédonie", qui a la charge de la promotion
internationale de la Nouvelle-Calédonie, mais dont l'action demeure
modeste, à l'image de la campagne promotionnelle qu'il mène cet
hiver en métropole.
- La Nouvelle-Calédonie demeure ensuite confrontée au
handicap majeur des prix
, même si le coût des billets
d'avion a pu être réduit sous l'effet de la concurrence.
Ce défaut d'une destination chère est encore accentué,
dans le cas des australiens et des néo-zélandais, par la
faiblesse de leurs dollars respectifs qui les conduit à
préférer des destinations telles Fidji et Vanuatu, très
bon marché en raison de coûts salariaux nettement moins
élevés.
S'agissant des métropolitains, le handicap du prix est évidemment
redoublé par celui de la distance. De fait, le tourisme en provenance de
métropole revêt encore très largement un aspect
affinitaire, le choix de la destination calédonienne ayant pour raison
principale la présence d'amis ou de parents sur le territoire.
- Le tourisme calédonien, notamment les nouvelles installations
construites en brousse et sur les îles, souffre également de
l'offre insuffisante de "produits"
incorporant billet d'avion,
nuit
à Nouméa, transports vers les autres destinations du territoire
et séjour, le cas échéant agrémenté de
pratiques sportives (équitation, plongée sous-marine...).
En clair, les "tours opérators" ne sont pas suffisamment présents
sur le "produit Nouvelle-Calédonie", à quelques, timides,
exceptions près (Nouvelles-Fontières pour la métropole...).
- Enfin, l'élément humain n'a peut-être pas toujours
été suffisamment pris en compte. L'expérience prouve qu'un
investissement touristique est voué à l'échec, en brousse
ou dans les îles, s'il n'a pas été au préalable
accepté par la population et si celle-ci ne profite pas, à un
degré ou à un autre, des retombées de cette
activité.
Votre rapporteur développera plus loin à ce sujet le rôle
incontournable encore joué aujourd'hui par la coutume en milieu kanak.
b) L'aquaculture
L'aquaculture de crevettes tropicales, inexistante voici
encore quinze ans, a fait l'objet d'importants investissements publics et
privés, en particulier dans la province Nord qui offre les meilleurs
sites naturels.
La production a atteint
878 tonnes en 1995
et la filière est
devenue
la seconde activité exportatrice du territoire
.
Toutefois, l'aquaculture calédonienne souffre de la saturation du
marché local et d'une concurrence très dure sur les
marchés à l'exportation.
Le marché intérieur est, en effet, aujourd'hui stabilisé
aux alentours de 350 tonnes, ce qui a contraint les producteurs du
territoire à se tourner vers l'exportation pour écouler le reste
de leur production (481 tonnes en 1995).
Les exportations de crevettes calédoniennes
|
|
Tonnage exporté (en tonnes) |
|
Prix moyen de vente (en F CFP/kg) |
||||||
|
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
|
Japon |
46 |
45 |
- |
- |
|
1.182 |
1.250 |
- |
- |
|
France |
237 |
92 |
221 |
338 |
|
1.118 |
1.113 |
1.061 |
1.063 |
|
Australie |
147 |
152 |
110 |
143 |
|
|
1.140 |
1.102 |
928 |
|
Divers |
16 |
7 |
2 |
- |
|
841 |
1.176 |
1.569 |
- |
|
Total |
446 |
296 |
333 |
481 |
Moyenne générale |
1.060 |
1.093 |
1.077 |
1.022 |
Sources : IFREMER, Sopac et Sodacal.
L'aquaculture néo-calédonienne souffre de
prix de revient trop
élevés
: non seulement les coûts de production
sont naturellement élevés sur le territoire et aggravés
par la distance séparant la Nouvelle-Calédonie des centres de
consommation, mais, en outre, la production de ses concurrents (Chine,
Thaïlande, Indonésie et Equateur) se mesure en centaines de
milliers de tonnes auxquelles sont attachés des coûts
salariés plus faibles et d'importantes économies d'échelle.
Dès lors, le produit calédonien pour se démarquer doit
être différent (espèce de Pénéide
stylirostris peu répandue et de calibre supérieur) et de
qualité irréprochable (contrôle de la qualité, label
unique).
Deux marchés à l'exportation ont particulièrement bien
répondu à l'argument de la qualité : le Japon et
l'Australie. Il est toutefois apparu très vite que les producteurs
calédoniens ne pouvaient pas faire "l'impasse" sur leurs deux points
faibles, les quantités produites et les prix :
- La percée réalisée au début des
années 1990 sur le marché japonais a été remise en
cause en grande partie avec l'apparition du "syndrome 93" qui a
entraîné une chute de la production, empêchant celle-ci de
répondre aux attentes quantitatives de cette clientèle.
Le "syndrome 93" qui affecte les élevages dans leur phase de
grossissement et se traduit par des taux de survie inférieurs aux seuils
de rentabilité des fermes, n'a pas à ce jour trouvé de
solution.
- L'argument des prix a acquis une importance toute particulière
aux yeux de la clientèle australienne, même
fidélisée par la qualité de la crevette
calédonienne, du fait de la dépréciation du dollar tout au
long de l'année 1995.
Quant au marché métropolitain, de loin le premier
débouché à l'exportation, ses exigences sont à
contre-courant du segment sur lequel est positionnée la crevette
calédonienne. Relativement indifférent à la qualité
du produit offert, il est demandeur de volume et exige des concessions
importantes en termes de prix. Face à la très forte concurrence
des crustacés d'origine africaine ou sud-américaine, les
entreprises aquacoles de Nouvelle-Calédonie ne parviennent à
rivaliser qu'à la faveur de l'exonération douanière dont
ils bénéficient, d'un fret préférentiel et de la
fréquence de la desserte.
Maintien de la qualité, augmentation des quantités produites
et réduction des coûts de revient : tel est le triptyque que
l'aquaculture calédonienne ne parvient que difficilement à mettre
en oeuvre.
La persistance du "syndrome 93", sans empêcher la progression de la
production, constitue cependant incontestablement un frein.
Les aléas climatiques en sont un autre. Votre rapporteur a ainsi pu
visiter la Blue Lagoon farm, ferme aquacole, doublée d'une
écloserie, tout juste entrée en activité au premier
semestre 1996 dans la province Nord, à Koné. A court terme, ce
projet doit constituer une installation de sept bassins répartis sur
80 hectares. Il pouvait permettre de porter, dès 1997, à
1.300 tonnes le niveau des exportations de crevettes calédoniennes.
Or, d'après les renseignements fournis par le Haut-commissariat,
l'intégralité de cette toute nouvelle production a
été détruite par le cyclone Dréna qui s'est abattu
sur la Nouvelle-Calédonie au mois de janvier 1997.
Enfin, en matière de prix, les producteurs calédoniens restent
confrontés à un problème conjoncturel : la SOPAC
(Société des producteurs aquacoles calédoniens), qui a
pour rôle de centraliser le conditionnement et la commercialisation des
crevettes tant sur le plan local qu'à l'exportation, ne regroupe qu'une
partie des fermes productrices, ce qui entraîne des
déséconomies d'échelle. Elle subissait en outre des
difficultés financières à la date de la présence de
votre rapporteur sur le territoire.
Ces mêmes producteurs restent toutefois surtout confrontés au
problème structurel du coût trop élevé des facteurs
de production sur le territoire.
3. L'agriculture et la pêche : des activités essentiellement vivrières en dépit d'un potentiel réel à l'exportation
a) L'agriculture
L'agriculture occupe une place essentielle dans la
société calédonienne : elle concentrait en effet
encore 14 % de la population active lors du recensement de 1989. Elle se
caractérise cependant par un taux de rentabilité des plus
médiocres puisque son poids économique est inférieur
à 2 % du produit intérieur brut du territoire.
La Nouvelle-Calédonie souffre, il est vrai, d'un handicap majeur :
la faiblesse de sa superficie agricole utilisée (SAU) qui ne
représente que 10 % de la superficie totale du territoire. Elle
reste également très fortement marquée par le
caractère presque exclusivement vivrier de l'agriculture
mélanésienne : en valeur (francs CFP), la production
agricole se concentre à plus de 80 % dans la province Sud, à
moins de 20 % dans la province Nord, le poids des îles
Loyauté apparaissant insignifiant ; parallèlement, la
population active agricole se répartit à hauteur de 60 %
dans la province Nord et de 20 % dans chacune des deux autres provinces,
Sud et Iles Loyauté.
L'agriculture calédonienne est un secteur bénéficiant d'un
fort degré d'aides publiques. Celles-ci prennent la forme de
restrictions à l'importation, d'aides à l'investissement,
à travers notamment les contrats de développement, d'aides
à la trésorerie ou encore d'aides à la commercialisation.
Sur ce dernier point, l'action de l'Etablissement de régularisation des
prix agricoles (ERPA), établissements public territorial
créé en 1989, apparaît déterminante. En 1995, les
dépenses de l'ERPA (627,7 millions de francs CFP soit
34,5 millions de francs français environ) ont
représenté l'équivalent de plus de 18 % de la
production agricole marchande de la Nouvelle-Calédonie
(5,2 milliards de francs CFP soit environ 290 millions de francs
français).
La politique agricole calédonienne a fait constamment appel, depuis les
débuts de la présence française, à la notion de
"
filières
" dont le développement doit permettre la
conquête du marché local puis celle de marchés à
l'exportation. La mémoire est ainsi restée vive de la
"filière" café dont on pensait à la fin du XIXè
siècle qu'elle possédait un potentiel de développement
comparable à celui du nickel. Après avoir atteint
2.000 tonnes en 1939, la production calédonienne de café est
aujourd'hui inférieure à 50 tonnes ! Cet échec
reste douloureusement ressenti sur le territoire.
En 1995,
les exportations
de produits agricoles, animaux vivants et de
viandes, n'ont représenté que 187,1 millions de francs CFP
(un peu plus de 10 millions de francs français)
7(
*
)
, à comparer au montant de 5,2 milliards de
francs CFP correspondant à la production agricole marchande de la
Nouvelle-Calédonie
8(
*
)
(3,5 %). Sur
ce total, l'essentiel, soit 137 millions de francs CFP, est
concentré sur un poste :
le squash
. La majeure partie de la
production de cette petite cucurbitacée est réalisée par
un groupe privé qui exporte vers le marché japonais.
Il s'agit donc d'un cas extrême de culture d'emblée tournée
vers un marché à l'exportation.
Quelques espoirs sont également mis dans l'exportation vers divers pays
du sud-est asiatique de
cervidés
, animaux vivants ou viande. Un
accord a ainsi été conclu avec des importateurs de Chine
populaire (province du Guangxi) lors de la présence de votre rapporteur
sur le territoire, en septembre 1996. Cette filière subit cependant une
évolution en "dents de scie", qui ne permet pas de lui prédire un
avenir assuré.
L'agriculture calédonienne ne peut enfin être analysée sans
tenir compte de l'arrière-plan essentiel de
la réforme
foncière
.
La mise en place de l'Agence de développement rural et
d'aménagement foncier (ADRAF), dans la foulée des accords de
Matignon, a incontestablement donné un "coup de fouet" à cette
politique. Sur 120.000 hectares redistribués au cours de la
période 1978
9(
*
)
-1995,
plus des
deux-tiers
(82.000 hectares) l'ont été entre le
1er janvier 1989 et le 31 décembre 1995.
En sept ans, de 1988 à 1995, le foncier mélanésien a
augmenté de 36 %, sur la Grande Terre, et toutes les communes ont
été concernées à l'exception de Nouméa. Les
attributions ont parfois conduit à un doublement ou un triplement des
terres dont disposaient les tribus et les clans.
Situation au 31 décembre (en hectares)*
|
|
1988 |
1995 |
|
Foncier mélanésien |
200.000 |
272.000 |
|
Terres privées non mélanésiennes |
312.000 |
294.000 |
|
Stock ADRAF |
67.000 |
28.000 |
*Les données précises sur la
propriété privée n'étant pas disponibles, des
estimations ont été effectuées.
Deux types d'opérations foncières très différentes
ont été menées :
Des attributions individuelles
effectuées sous forme de
ventes à des particuliers, essentiellement non
mélanésiens. Pour ces attributions initiées
essentiellement dans la période 1987-1988 par l'ADRAF territoriale, il
s'agissait de permettre l'accès à la terre de calédoniens
de l'intérieur, dans des conditions financières favorables.
Des cessions gratuites aux tribus, clans ou familles
mélanésiennes
regroupés au sein de Groupements de
droit particulier local (GDPL) qui, pour l'essentiel, répondaient
à des revendications foncières sur les terres traditionnelles.
En fait,
80 %
du stock de l'ADRAF a été
affecté au profit de GDPL.
L'utilisation des terres dépend d'accords entre les membres du GDPL sur
la répartition de celles-ci : il peut s'agir d'un partage entre les
différentes familles, d'une mise à disposition verbale à
certains d'entre eux, ou dans les cas les plus élaborés, d'un
véritable schéma d'aménagement et de la signature de baux
entre le GDPL et les utilisateurs.
D'après les éléments recueillis sur le terrain, quatre
catégories d'utilisation peuvent être distinguées
retracées dans le tableau ci-après.
|
|
Province Nord |
Province Sud |
||
|
|
Nombre* |
Superficie attribuée |
Nombre* |
Superficie attribuée |
|
1. Pas d'utilisation |
33 |
7.328 |
16 |
1.596 |
|
2. Utilisation traditionnelle (habitat, vivrier) |
60 |
9.352 |
12 |
2.678 |
|
3. Transition vers l'économie (habitat, vivrier, cultures de ventes, élevage traditionnel, reboisement, projets économiques en démarrage) |
28 |
14.933 |
9 |
6.264 |
|
4. Projets économiques en place (essentiellement élevage) |
60 |
19.573 |
16 |
5.800 |
* Il s'agit du nombre de structures d'exploitations,
inférieur au nombre d'actes signés.
L'élevage
, qui était pratiqué sur les
propriétés reprises, s'est maintenu sur environ 40 % des
surfaces attribuées. La majorité est exploitée sous forme
de groupements.
L'habitat
: 62 GDPL ont déjà construit et
61 supplémentaires envisagent de le faire. 200 maisons ont
été construites.
Les cultures vivrières
: même si les surfaces
concernées sont peu importantes (80 hectares), des jardins vivriers
ont été implantés par 620 familles différentes.
Comme sur les réserves, différentes économies se
développent :
- Une économie traditionnelle dont la production est
destinée principalement à la consommation et qui nécessite
un faible investissement.
- Une économie marchande caractérisée par la
commercialisation des produits, le recours aux emprunts et aux aides publiques.
Or, le passage de l'une à l'autre de ces économies est en fait
à peine amorcé.
Comme le note le dernier rapport annuel de
l'ADRAF, il nécessitera du temps et un accompagnement important,
tant
les questions de société à résoudre sont
nombreuses
. Aussi, l'ADRAF s'est-elle attachée à
favoriser
l'organisation et l'aménagement des terres des GDPL
en organisant de
nombreuses réunions d'information et de "
suivi
" des groupements
sur les thèmes suivants :
Organisation du GDPL (règlement intérieur).
Réflexion sur l'aménagement et la répartition des
terres entre les diverses utilisations (élevage, habitat, cultures
vivrières, etc...).
Mise au point de formules de mises à disposition allant jusqu'au
bail, l'objectif étant de distinguer la structure collective
propriétaire de l'exploitant (individu ou société).
Information sur les aides en matière de développement (en
liaison avec les services provinciaux).
b) La pêche
La Nouvelle-Calédonie dispose d'une zone
économique exclusive (ZEE) dont l'étendue représente
environ la moitié de la surface cumulée de la
Méditerranée et de la Mer Noire, avec 1.450.000 km².
Les scientifiques estiment à plus de 20.000 tonnes la
quantité de poissons qui pourrait être prélevée
chaque année dans la ZEE calédonienne sans mettre en péril
le renouvellement des ressources. Or, le total des prélèvements
opérés dans la zone par les armements battant pavillon
français ou étranger est actuellement de l'ordre de
3.000 tonnes par an.
Résultats de la pêche calédonienne par catégorie pour 1995
|
|
Tonnes |
Millions de
|
|
Pêche industrielle |
1.450 |
500 |
|
Pêche artisanale |
1.420 |
530 |
|
Pêche plaisance et vivrière |
2.500 |
ND |
|
Total |
5.370 |
1.030
|
Source : Affaires maritimes (estimations)
ND : non
déterminé
Le principal armement calédonien, Navimon, ne dispose que de
5 palangriers et ne doit son développement qu'à l'aide
publique (actionnariat à dominante de la SODIL, la société
d'économie mixte de développement de la province des îles
Loyauté, et recours aux mesures de défiscalisation de la loi Pons
pour l'achat des navires).
Environ les deux-tiers de la pêche hauturière calédonienne
(1.000 tonnes en 1995) sont exportés. Les thonidés (produits
frais ou congelés) représentent 90 % de ces exportations.
Parallèlement, des accords de pêche sont
régulièrement signés avec des armateurs japonais les
autorisant à effectuer des prises, dans la limite d'un quota fixé
à 1.500 tonnes pour la dernière campagne.
La modestie de l'armement néo-calédonien trouve d'abord son
fondement dans l'absence de tradition maritime hauturière : la
population mélanésienne se livre naturellement à une
pêche lagonaire à finalité vivrière ; quant
à la population européenne, elle a historiquement favorisé
l'exploitation minière, l'agriculture et l'élevage au
détriment des autres activités.
En outre, l'industrie halieutique nécessite des investissements
très lourds (armement, conservation, conditionnement). La
Nouvelle-Calédonie demeure confrontée de ce point de vue à
ses problèmes structurels : étroitesse du marché
local de consommation qui oblige l'armateur à miser sur l'exportation,
avec cependant deux handicaps majeurs qui sont la distance séparant le
territoire des centres de consommation et l'existence de coûts
élevés de production.
B. LA PERSISTANCE D'IMPORTANTS BLOCAGES STRUCTURELS
Le développement économique de la
Nouvelle-Calédonie continue en fait d'être entravé par une
série de facteurs que le volontarisme politique manifesté lors
des accords de Matignon ne pouvait pas réduire en quelques années.
Le territoire paie le coût d'une démographie faible et de son
relatif éloignement dans le Pacifique sud.
Les transferts publics dont il bénéficie, en particulier à
travers les salaires de la fonction publique, sont un élément
déterminant de chèreté des coûts de production.
Cible privilégiée du rééquilibrage inscrit dans les
accords de Matignon et le statut de 1988, la population
mélanésienne hésite entre recherche identitaire et
modernité. Dans ce cadre, la coutume apparait ambivalente : tantôt
frein au développement économique, tantôt facteur
d'intégration de la population kanak.
Enfin, le territoire continue de souffrir du poids de relations sociales encore
très marquées par la grande dureté des conflits du travail.
1. Une démographie faible doublée d'un relatif isolement géographique
Au terme du recensement effectué le 16 avril 1996, la population du territoire de Nouvelle-Calédonie demeure inférieure à 200.000 habitants.
Population des provinces de Nouvelle-Calédonie
(Décret n° 96-1084 du 11 décembre 1996 authentifiant les
résultats du recensement de la population effectué en
Nouvelle-Calédonie le 16 avril 1996)
|
|
|
SOMME DES POPULATIONS totales (avec doubles comptes) |
SOMME DES POPULATIONS municipales |
POPULATIONS
|
|
Nord |
16 + a |
52.170 |
41.366 |
41.413 |
|
Iles Loyauté |
3 |
34.732 |
20.877 |
20.877 |
|
Sud |
13 + b |
140.126 |
133.367 |
134.546 |
|
Territoire |
33 |
227.028 |
195.610 |
196.836 |
(a) Partie Nord du territoire de la commune de Poya
(b) Partie Sud du territoire de la commune de Poya.
La population calédonienne a certes progressé d'environ 20 %
depuis le précédent recensement de 1989 puisqu'elle n'atteignait
alors que 164.173 habitants.
Il n'en demeure pas moins que
la densité du territoire reste
très faible avec un peu plus de 10 habitants au km
2
.
Si l'on ne tient compte que de la zone du Grand Nouméa, soit 118.823
habitants concentrés sur 1.644 km
2
, la densité
reste de toute façon assez réduite avec 72,3 habitants au
km
2
.
Autant dire qu'avec 78.013 habitants répartis sur 16.932
km
2
, le reste du territoire apparaît franchement
sous-peuplé, avec une densité de 4,6 habitants au
km
2
, voisine de celle des zones désertiques. Avec une
superficie équivalente à celle de Lifou (1.207 km
2
),
qui accueille 10.000 habitants, Tahiti (1.042 km
2
), la
Martinique (1.128 km
2
) ou encore Hong-Kong (1.068 km
2
)
comptent respectivement environ 150.000 habitants,
385 000 habitants et... 6 millions d'habitants !
Si le sous-peuplement est une caractéristique de pays neufs comme le
Canada ou l'Australie, ces deux dernières nations
bénéficient d'une population (29 et 17 millions d'habitants)
qui leur a permis d'assurer un remarquable développement endogène.
De ce point de vue, les termes les plus souvent entendus dans la bouche des
différents interlocuteurs de votre rapporteur sont ceux de
"
défaut de masse critique
" pour désigner le handicap
majeur affectant la Nouvelle-Calédonie. Le faible poids
démographique du territoire se double, en outre, d'un éloignement
physique qui le place à 1.500 kilomètres des côtes
orientales de l'Australie, pays développé le plus proche,
6.800 kilomètres de Singapour, 7.500 kilomètres du Japon,
10.000 kilomètres des Etats-Unis et 18.000 kilomètres
de la métropole.
La faiblesse de la population calédonienne et sa dispersion sur un
espace relativement vaste induisent
deux types de surcoûts
:
- Le développement des infrastructures (eau,
électricité, transports) ne peut se faire sans un fort appui
externe. Le présent rapport à montré que le soutien de
l'Etat français n'avait pas fait défaut ces dernières
années et avait permis d'assurer à la Nouvelle-Calédonie
un niveau de développement remarquable. Il n'en demeure pas moins que
l'extrême éparpillement de la population calédonienne hors
Grand Nouméa, soit moins de 80.000 personnes, sur un espace grand
comme trois départements métropolitains continue
d'entraîner des surcoûts aussi bien en terme de fonctionnement des
services publics qu'en terme d'accessibilité aux biens privés de
consommation courante.
- Plus fondamentalement,
l'étroitesse du marché local
,
interdit au tissu de PME locales de s'appuyer sur une large demande
intérieure et de développer ainsi des économies
d'échelle. Alliée à la chèreté des facteurs
de production et à l'éloignement des centres potentiels de
consommation,
elle nuit au développement d'une économie
d'exportation
et empêche l'implantation en
Nouvelle-Calédonie d'entreprises industrielles métropolitaines ou
étrangères.
Cette faiblesse de la consommation intérieure, combinée avec un
dispositif fiscal et douanier de protection de certaines productions locales,
permet en outre à de nombreuses entreprises d'exercer leur
activité dans
une position de quasi-monopole
, notamment dans les
secteurs agro-alimentaire et de la distribution. Les entrepreneurs s'accordent
ainsi des marges commerciales excédant très sensiblement celles
qu'ils obtiendraient dans un espace réellement concurrentiel, d'autant
plus qu'une partie de la population dispose d'un fort pouvoir d'achat.
Ainsi que le note l'Institut d'émission d'outre-mer dans sa monographie
récente consacrée à la Nouvelle-Calédonie, "
dans
ces conditions, les investissements industriels offrent des rendements
particulièrement élevés, mais à l'abri de
restrictions à l'importation qu'il semble difficile de diminuer, de
même d'ailleurs que les investissements immobiliers (les loyers
étant relativement chers). Des temps de retour sur investissements de
l'ordre de trois à cinq ans ne sont pas rares mais entraînent le
maintien d'une mentalité de spéculation peu propice au
développement durable.
"
Le terme "
d'économie de comptoir
" est ainsi revenu plusieurs
fois
dans les conversations que votre rapporteur a eues avec ses différents
interlocuteurs. Cette analyse sort d'ailleurs renforcée du constat
suivant : celui d'un territoire cher et encore largement dépendant des
transferts publics.
2. Un territoire cher et encore largement dépendant des transferts publics
Les flux publics soutiennent très largement l'emploi et la croissance en Nouvelle-Calédonie. On a vu plus haut que cette tendance avait été accentuée depuis le début de la décennie avec la forte implication de l'Etat dans l'effort d'équipement du territoire au travers de différentes procédures contractuelles.
Dépenses publiques nettes par poste (1994)
|
|
MdFF |
% |
Variation
|
|
Ménages
|
4,16 |
47 % |
+ 24 % |
|
Biens et services publics |
2,46 |
28 % |
+ 3 % |
|
Equipement public |
1,79 |
20 % |
+ 27 % |
|
Annuités d'emprunts |
0,46 |
5 % |
+4.090 % |
|
TOTAL |
12,74 |
100 % |
+ 22 % |
Source : Trésorerie-paierie générale
de Nouvelle-Calédonie.
Toutefois, la structure des dépenses publiques, toutes
collectivités confondues, est surtout marquée par
l'importance
de la masse financière consacrée aux ménages
:
47 % des dépenses publiques, contre 24 % en métropole.
De fait,
les administrations publiques sont le premier employeur du
territoire
, aussi bien en terme d'effectifs que de revenus. Elles
distribuent environ 55 % des salaires contre 45 % pour les
entreprises privées. La proportion de la population active travaillant
dans le secteur public atteignait 27 % en 1989 et près de 40 %
en écartant les actifs agricoles, dont la grande majorité ne
participe pas aux circuits économiques modernes. La répartition
par province révèle que la proportion d'emplois publics dans la
population active est au moins aussi importante en brousse qu'à
Nouméa.
Les résultats du recensement de 1996, en cours d'exploitation
10(
*
)
, feront probablement apparaître une nouvelle
progression, notamment en raison de la politique de rééquilibrage
et de soutien à l'emploi mise en oeuvre par les pouvoirs publics
(étoffement des administrations provinciales, programmes Jeunes
Stagiaires du Développement...).
La prédominance de l'emploi public se traduit directement dans
les
flux de revenus
, d'une part en raison du volume d'emplois, d'autre part en
raison d'un effet prix : les rémunérations offertes par le
secteur public sont en effet largement supérieures à celles que
propose le secteur privé, en raison d'
indexations
surévaluées
(supérieures à la variation du
coût de la vie).
La surrémunération des fonctionnaires en
poste en Nouvelle-Calédonie
A) En 1996, 7.591 fonctionnaires civils (agents
titulaires de droit public) étaient en service en
Nouvelle-Calédonie.
5.301 fonctionnaires territoriaux et communaux, régis par
des statuts locaux.
2.290 fonctionnaires civils de l'Etat,
parmi ceux-ci, 1.095 sont affectés depuis la métropole pour
une durée limitée (trois ou six ans actuellement) : ce sont en
majorité des cadres de catégorie A (1.002) et notamment des
enseignants du secondaire (696).
La rémunération de ces fonctionnaires comprend le traitement
afférent au grade, identique à la métropole (les statuts
des fonctionnaires locaux reproduisent pratiquement les statuts de l'Etat),
affecté d'un coefficient de majoration de X 1,73, pour les quatre
communes de l'agglomération de Nouméa (Nouméa, Mont-Dore,
Dumbéa et Païta), ou X 1,94 pour les autres communes du
territoire
.
Les personnels de l'Etat affectés depuis la métropole
reçoivent en outre une indemnité d'éloignement,
exprimée en mois de traitement indiciaire brut : celle-ci est
actuellement de 14 mois pour trois ans de services effectifs continus en
Nouvelle-Calédonie.
B) Outre les fonctionnaires civils, 2.045 militaires sont également
en service en Nouvelle-Calédonie, dont 1.837 ne sont pas originaires du
territoire et appelés à une mobilité obligatoire.
Ils disposent de textes statutaires particuliers, reproduisant les
systèmes civils en ce qui concerne la majoration de solde.
C) Le régime de l'indexation des rémunérations ou de
l'octroi d'avantages pour les salariés affectés en
Nouvelle-Calédonie existe enfin sous des formes diverses dans les
emplois supérieurs du secteur privé.
Le pouvoir d'achat versé aux agents publics actifs et retraités
constitue ainsi 28 % de la demande totale (contre 15 % en France). Il
oscille entre 20 % et 40 % de la production intérieure brute
en fonction de la conjoncture. Alimentant la demande des ménages
adressée à l'économie (consommation et investissement en
logement), ces flux publics jouent certes un rôle d'amortisseur des
cycles économiques.
Cette détermination des traitements du secteur public favorise
cependant aussi un ensemble de distorsions :
- une pression à la hausse pour les salaires des cadres du secteur
privé de niveau similaire ou une fuite des compétences vers la
fonction publique en raison des avantages salariaux qui s'ajoutent aux attraits
habituels ;
- l'existence de statuts multiples au sein de la société
néo-calédonienne voire au sein d'une même entreprise, ce
qui peut se traduire par des frustrations ainsi qu'un renforcement des
méfiances entre les différentes communautés ;
- la persistance d'un fort pouvoir d'achat indépendamment de la
conjoncture et le handicap d'une demande peu élastique au prix des biens.
Enfin, les élus du Territoire qui sont compétents en
matière de statut de la fonction publique territoriale ont, comme
indiqué dans l'encadré ci-dessus, adopté des
régimes de gestion très proches voire identiques à ceux de
la fonction publique d'Etat, à l'exception des éléments
directement liés à l'éloignement.
La provincialisation ne s'est pas accompagnée d'un éclatement des
statuts de la fonction publique locale lorsque plus des deux tiers des postes
budgétaires du territoire ont été transférés
aux provinces à partir de 1990.
L'impact de ce régime de
rémunération favorable du secteur public crée
incontestablement des difficultés budgétaires pour ces
collectivités qui ont ainsi recours à des contractuels.
Les administrations soutiennent également l'activité par leurs
dépenses de fonctionnement et d'équipement.
Les dépenses des administrations en biens et services
représentent environ 30 % de leurs dépenses totales (soit
2,46 milliards de francs français en 1994), contre environ 9 %
en métropole. Cet ensemble recouvre les dépenses de
fonctionnement et d'intervention des collectivités et
établissements publics (achats, dépenses d'entretien, frais de
gestion, charge de la dette, dépenses d'enseignement, dépenses
à caractère social,...). En contrepartie, les ménages
calédoniens produisent moins de biens et services qu'en métropole
(70 % contre 79 %).
Les dépenses d'équipement des administrations sont
également nettement supérieures aux dépenses similaires du
secteur public métropolitain : entre 16 et 20 % du total des
dépenses publiques (soit 1,8 milliard de francs français en
1994) contre 6 % dans l'hexagone. Par rapport au total de la F.B.C.F. du
territoire, le secteur public concourt en moyenne pour 28 % de
l'investissement, les ménages fournissant 21 % (logements) et les
entreprises 51 %.
Toutefois, alors que la plupart des grands projets liés aux accords de
Matignon ont été réalisés ou sont en cours
d'achèvement (Centre culturel Jean-Marie Tjibaou, 5ème section de
la route Koné-Tiwaka), le secteur du bâtiment et des travaux
publics commence à souffrir de la stabilisation, voire du reflux de
l'investissement public, perceptible depuis quelques mois.
On touche là
un autre aspect des distorsions
induites par le
poids excessif des transferts publics dans les ressources du territoire :
la
très grande sensibilité à la conjoncture
budgétaire
d'un secteur, le BTP, dont la part dans le PIB
calédonien avoisine un taux de 9 % et qui emploie à lui seul
14 % de la population active du territoire, ce qui le situe à la
deuxième place des employeurs privés de la
Nouvelle-Calédonie, derrière le commerce (données 1995).
3. Une population mélanésienne entre recherche identitaire et modernité
La population mélanésienne constitue le premier groupe ethnique du territoire sans pour autant regrouper une majorité absolue des habitants. Son poids relatif reste stable autour de 44 %, cependant que la population d'origine européenne continue de représenter environ le tiers des calédoniens et que la troisième composante, la population wallisienne, est supérieure au nombre des habitants restés à Wallis et Futuna.
Répartition de la population par communauté d'appartenance
|
Communautés |
Effectifs |
Part |
|||
|
d'appartenance |
1983 |
1989 |
1996 |
1989 |
1996 |
|
Européens |
53.974 |
55.085 |
67.151 |
33,6 % |
34,1 % |
|
Indonésiens |
5.319 |
5.191 |
5.003 |
3,2 % |
2,5 % |
|
Mélanésiens |
61.870 |
73.598 |
86.788 |
44,8 % |
44,1 % |
|
Ni-Vanuatu |
1.212 |
1.683 |
2.244 |
1,0 % |
1,1 % |
|
Tahitiens |
5.570 |
4.750 |
5.171 |
2,9 % |
2,6 % |
|
Vietnamiens |
2.381 |
2.461 |
2.822 |
1,5 % |
1,4 % |
|
Wallisiens, Futuniens |
12.174 |
14.186 |
17.763 |
8,6 % |
9,0 % |
|
Autres Asiatiques (*) |
- |
642 |
856 |
0,4 % |
0,4 % |
|
Autres (*) |
2.868 |
5.716 |
6.829 |
|
__ 3,5 % |
|
Non déclarés (*) |
- |
861 |
2.209 |
4,0 % |
__ 1,1 % |
|
ENSEMBLE |
145.368 |
164.173 |
196.836 |
100,0 % |
100,0 % |
(*) Il n'est pas possible de différencier ces
communautés en 1983.
Source : Institut territorial de la statistique et des études
économiques (ITSEE)
La contraction apparente de la population mélanésienne par
rapport aux données de 1989 et la progression du groupe européen
doivent être relativisés.
Une partie des kanak avaient boycotté le recensement de 1983, ce qui
avait induit un taux d'accroissement de 1989 sur 1983 de toute évidence
exagéré.
Il était donc pour le moins hasardeux d'extrapoler un taux du même
ordre pour la période 1989-1996.
Surtout, le rapprochement des données des recensements de 1983 à
1996 fait apparaître une anomalie concernant la population
européenne en 1989.
La croissance entre 1983 et 1989 de cette communauté, de l'ordre de
1.100 personnes, est en effet manifestement sous estimée au regard
de l'accroissement naturel présumé (solde des naissances et des
décès) durant cette période. Il n'est donc pas exclu qu'un
phénomène de boycott, similaire à celui ayant
frappé la population mélanésienne en 1983, ait
touché les européens en 1989.
La tendance semble donc bien à la stabilité, mais la
polémique lancée par l'Union Calédonienne à la
lecture des premiers résultats du recensement de 1996 est
révélatrice des espoirs d'une communauté qui se voyait
majoritaire dans un très proche avenir.
En fait, les indications provisoires fournies à votre rapporteur par
l'Institut territorial de la statistique et des études
économiques révèlent
un futur plus incertain pour une
population mélanésienne
qui ne représenterait
50 % de la population calédonienne qu'au cours de la
décennie 2010, à taux de fécondité inchangé
(un peu moins de 4 enfants par femme au recensement de 1989)... voire en 2050,
si le taux de fécondité chute jusqu'au niveau
métropolitain (1,6 à 1,7 enfant par femme)
11(
*
)
.
La population mélanésienne semble aujourd'hui ballotée
entre recherche identitaire et aspiration à la modernité. Sans
prétendre à un travail de juriste ou de sociologue, votre
rapporteur a décelé trois domaines où s'expriment des
blocages révélateurs des courants contraires qui traversent la
société kanak. Il lui est cependant apparu que ces trois
séries de blocages n'avaient rien d'irrémédiable :
Un conflit de légitimité oppose la hiérarchie
coutumière et les élus politiques, dans un contexte marqué
par l'émergence d'une élite politique kanak.
Ce conflit de deux légitimités, l'une issue de la tradition,
l'autre des principes de la démocratie représentative,
présente lui-même deux aspects :
- L'assise politique d'un élu mélanésien peut
être fragilisée par une position subalterne dans la
hiérarchie tribale. Inversement, la confusion des fonctions de chef d'un
exécutif local et de chef coutumier fait l'objet d'appréciations
divergentes de la part des intéressés eux-mêmes.
- Ensuite, les structures de décision coutumières peuvent
être tentées d'intervenir dans les champs de compétences
dévolues aux collectivités du territoire.
Le statut de 1988 a eu certes le très grand mérite de mettre en
place une collaboration institutionnelle entre la sphère
coutumière et la sphère politique.
Le conseil consultatif coutumier du territoire, héritier de la chambre
coutumière de 1984, du conseil coutumier territorial de 1985 et de
l'assemblée coutumière de 1988 qui n'avaient jamais
été constitués, garantit la préservation des
règles traditionnelles de la société
mélanésienne.
Ce conseil, installé en mai 1990, regroupe des représentants des
huit aires coutumières, chacune d'entre elles disposant par ailleurs de
son propre conseil coutumier. Il est obligatoirement consulté sur les
projets de délibérations des assemblées de province
relatives au statut de droit particulier et au droit foncier. Il peut
être consulté sur tout autre sujet.
Il a en outre été institué dans chaque aire
coutumière un conseil coutumier.
Le conseil coutumier de l'aire est consulté par le président du
conseil consultatif coutumier du territoire sur les projets et propositions de
délibérations des assemblées de province relatives au
statut de droit civil particulier et au droit foncier. Il peut également
être consulté sur toute autre matière par les
présidents des assemblées de province.
Enfin, des maires ont pu prendre localement l'initiative de créer des
instances consultatives permettant d'associer les coutumiers aux
décisions prises par le conseil municipal.
Dans la pratique,
le fonctionnement de cette collaboration
institutionnelle donne lieu à une appréciation plutôt
négative pour des motifs diamétralement opposés : les
élus reprochent aux coutumiers les empiétements incessants dans
leur sphère de compétence ; les coutumiers s'estiment
insuffisamment consultés en matière de décisions
d'adduction d'eau, de raccordement électrique, de constructions
scolaires, pour tout ce qui touche la vie quotidienne.
Ce débat est en outre exacerbé par la complexité de
l'organisation coutumière à l'intérieur de laquelle il
n'est pas toujours aisé de distinguer l'autorité légitime,
dont la parole donnée est susceptible d'être respectée par
tous.
La pensée mélanésienne
demeure fondamentalement
étrangère à la notion de profit et à son
corollaire, l'accumulation capitalistique
. En témoigne le mode de
relation à la terre, empreint de religiosité et exempt de toute
idée de commercialisation des biens qu'elle recèle.
Ce point a déjà été développé plus
haut, dans la partie consacrée à l'agriculture.
Cette situation, déjà peu propice au concept de
développement économique, est là encore aggravée
par le contexte né de l'Histoire. La grande révolte de 1878 a
entraîné, sur la Grande Terre, le déplacement de nombreuses
tribus qui tentent aujourd'hui de retrouver leur aire ancestrale à la
faveur de la politique de réforme foncière.
Or, en l'absence de relevés précis des implantations d'origine,
au début de la colonisation française, la répartition des
terrains confisqués donne lieu à d'importants conflits, qui ont
eu tendance à se durcir depuis 1993.
Le directeur de l'Agence de développement rural et d'aménagement
foncier a ainsi signalé à votre rapporteur le cas de terres
maintenues en friches, même après leur retour à une tribu
sous forme de GDPL (groupement de droit particulier local), du fait de
divergences d'appréciation sur la situation prévalant avant les
déportations de populations.
La masse non négligeable des terres détenues par l'ADRAF en
attente de décisions d'affectation (environ 20.000 hectares) trouve
également une bonne part de son origine dans l'existence de tels
conflits.
Enfin,
le contenu même du droit coutumier est souvent perçu
comme un frein au développement
.
L'article 75 de la Constitution de 1958 prévoit que "
les citoyens de
la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun, seul
visé à l'article 34, conservent leur statut personnel tant qu'ils
n'y ont pas renoncé
".
Le recensement de 1989 avait révélé que plus de
80.000 personnes relevaient du statut de droit particulier, soit
près de la moitié de la population de la
Nouvelle-Calédonie.
Il n'existe pas une coutume, mais des coutumes très variables selon les
337 tribus qui regroupent les clans, structures de base de la
société mélanésienne. Toutefois, les règles
coutumières ont toutes au moins deux traits communs :
-
La primauté du collectif sur l'individuel
qui ne crée
pas une incitation particulière pour la réussite personnelle de
tel ou tel membre de la communauté.
Il n'existe ainsi pas de propriété du sol.
-
Le caractère oral et imprécis des sources du droit
, du
moins d'un point de vue européen...
Dans une société où toute décision doit être
prise par
consensus
, le chef n'est pas un "leader
charismatique" comme
le concevrait un occidental mais le garant de ce consensus.
Tout usage du sol suppose ainsi de la part d'un investisseur potentiel qu'il
s'assure au préalable d'un accord des clans, ce qui suppose tout
à la fois qu'il s'adresse au "bon" chef, celui qui saura faire
respecter, le cas échéant, la parole donnée pour la
réalisation d'une opération.
Faute d'avoir respecté la coutume et de s'être adressé au
"bon" interlocuteur, plusieurs personnes porteuses de projets
touristiques, en
particulier dans les îles Loyauté, ont essuyé quelques
déboires dont elles ne se sont pas remises.
Votre rapporteur cependant noté avec intérêt,
précisément aux îles Loyauté, la volonté de
certains chefs coutumiers de "viabiliser" en quelque sorte la pratique
coutumière afin de favoriser les investissements.
La grande chefferie de Wet, sur l'île de Lifou, a ainsi
créé un comité de développement et institué
une procédure de procès-verbal de palabre
afin de garantir
la stabilité juridique des investissements réalisés.
Dans le même ordre d'idée, les chefs de Lifou participent au
capital de la SCI gestionnaire du tout récent investissement
touristique, le "Drehu village", implanté dans l'île.
Preuve a ainsi été donnée que la coutume est capable de
s'adapter, sans être dénaturée, et donc de permettre un
réel développement économique, dans un cadre traditionnel,
évitant à la population mélanésienne de subir les
phénomènes d'acculturation observés ailleurs.
La situation constatée à Lifou, si elle constitue un certain
idéal, est cependant loin de s'observer partout, et notamment sur la
Grande Terre.
4. Des relations sociales encore marquées par la très grande dureté des conflits du travail
Votre rapporteur avoue enfin avoir été
frappé par le
caractère souvent très tendu des
relations sociales sur le territoire
. Si le nombre des journées de
travail perdues tend à diminuer, les grèves sont de plus en plus
centrées sur quelques entreprises, voire sur quelques secteurs
d'activité sensibles, tels que les ports et les aéroports.
L'année sociale 1995 a ainsi été marquée par le
blocage de l'accès à la zone industrielle de Ducos, des
dépôts d'hydrocarbure, du port et des aéroports lors de la
grève générale du mois de juillet. Le poids de l'action
syndicale a été démultiplié par la forte
dépendance des entreprises et des consommateurs vis à vis de
l'approvisionnement extérieur.
Au cours de la visite de votre rapporteur sur le territoire, une action du
même type, quoique de portée plus réduite, a encore eu lieu
sur la zone industrielle de Ducos avec le blocus des magasins Ballande.
Le caractère particulièrement radical pris par l'action syndicale
semble être très largement le fait de l'
USTKE
(Union
syndicale des travailleurs Kanaks et exploités). Cette union syndicale
paraît devoir concentrer une grande partie de ses revendications sur la
remise en cause de décisions disciplinaires prises par les chefs
d'entreprise et par les administrations.
Les deux semaines de présence de votre rapporteur sur le territoire ont
ainsi été "rythmées", en quelque sorte, par le conflit
très dur qui a opposé l'exécutif de la province des Iles
Loyauté à l'USTKE à propos des mesures d'affectation
prises au sujet de deux syndicalistes membres de l'administration provinciale.
Cette attitude d'opposition et de protestation systématiques se nourrit
il est vrai d'un droit du travail que d'aucuns s'accordent à qualifier
d'archaïque ainsi que du comportement de certains chefs d'entreprises,
encore très peu sensibles aux vertus du dialogue.
Ce blocage des rapports sociaux se traduit par un recours presque
systématique à
la médiation du Haut-commissariat
,
ce rôle représentant une part non négligeable de son
activité.
Il est regrettable, et dommageable pour l'économie
calédonienne, que la pacification remarquable de l'espace politique
n'ait pu encore atteindre celui des relations du travail.
On notera cependant, dans le secteur privé, que l'USTKE n'est que le
second syndicat du territoire en termes de représentativité et
que d'autres structures, notamment l'USOENC (Union des syndicats des ouvriers
et employés de Nouvelle-Calédonie), premier syndicat
calédonien, ont su trouver les voies et moyens d'un dialogue plus
apaisé avec un patronat sans doute aussi plus ouvert.
Le Haut-commissaire, rencontré une nouvelle fois par votre rapporteur au
mois de janvier 1997, lui a en outre fait part d'une nette amélioration
de la situation au cours des dernières semaines. L'avenir dira si cet
apaisement n'était que conjoncturel ou s'il a une chance d'être
pérenne.
C. UNE RÉSORPTION DIFFICILE DES DÉSÉQUILIBRES AFFECTANT LA SOCIÉTÉ CALÉDONIENNE : LE RÉÉQUILIBRAGE ÉCONOMIQUE RESTE À FAIRE
En l'absence de rééquilibrage économique,
en particulier en faveur de la province Nord, la Nouvelle-Calédonie,
huit ans après l'entrée en vigueur du statut issu des accords de
Matignon, continue donc de faire face à ses handicaps structurels :
- le déséquilibre spatial semble s'être accru à
la lecture des premières données du recensement de 1996 ;
- le poids des transferts publics dans la formation de la richesse du
territoire s'est développé en l'absence d'un véritable
relais du secteur privé ;
- le déséquilibre communautaire et social semble ne devoir
se réduire que lentement.
1. Un déséquilibre spatial accru
Le taux de progression de la population calédonienne,
qui atteint en moyenne autour de 20 % sur la période 1989-1996, n'a
pas été homogène sur l'ensemble du territoire. La province
Sud affiche, en effet, un taux supérieur (+ 20,4 %). La
province Nord (+ 19,9 %) ne se situe dans l'exacte moyenne que
grâce au développement du nouveau pôle administratif de
Koné-Ponembout.
Quant aux îles Loyauté, le taux d'accroissement de leur population
n'est que de + 16,6 %.
L'analyse des soldes migratoires internes par grandes zones
géographiques révèle ainsi un fort mouvement de
"banlieurisation" autour de Nouméa. La périphérie de la
capitale du territoire a incontestablement reçu une importante
population en provenance du centre-ville.
Toutefois, le solde positif enregistré par les communes de
Dumbéa, Païta et Mont-Dore s'alimente aussi aux départs nets
de population qui affectent la côte est de la province Nord et les Iles
Loyauté, deux zones à peuplement presque exclusivement
mélanésien, ainsi que la partie rurale de la province Sud.
Seule la côte ouest, dans la province Nord, bénéficie d'un
solde migratoire interne légèrement positif, vraisemblablement du
fait de l'attractivité artificielle du pôle administratif
Koné-Pouembout.
Soldes migratoires internes par grandes zones géographiques
|
Zones géographiques |
Arrivées |
Départs |
Solde |
|
Nord (côte ouest) |
1.428 |
1.108 |
+ 320 |
|
Nord (côte est) |
1.198 |
1.660 |
- 462 |
|
Iles |
1.178 |
1.788 |
- 610 |
|
Sud (rural) |
1.228 |
1.535 |
- 307 |
|
Sud (périphérie de Nouméa) |
8.396 |
2.699 |
+ 5.697 |
|
Sud (Nouméa) |
5.294 |
9.932 |
- 4.638 |
|
Ensemble des déplacements internes |
18.722 |
18.722 |
0 |
NB: Ce tableau est réalisé à partir
des déclarations des personnes recensées (question 10 du bulletin
individuel). Il ne concerne que
les mouvements migratoires internes au
territoire (personnes présentes en 1989 et en 1996)
.
Source : ITSEE
2. Une économie plus dépendante des transferts publics
En l'absence d'une véritable prise de relais par le
secteur privé industriel, l'
évolution du produit
intérieur brut
observée entre 1989 et 1994 a encore
accentué les caractéristiques profondes de l'économie de
la Nouvelle-Calédonie :
- prédominance du secteur des services marchands et surtout non
marchands dont la part cumulée dans le PIB passe entre 1993 et 1994 de
76,01 % à 76,63 %, alors qu'elle était de 63,02 %
en 1988 ;
- progression ininterrompue du rôle du secteur public aussi bien par
les salaires directs qu'il verse que par les commandes qu'il passe aux
entreprises : dans ces conditions,
les handicaps structurels
décrits plus haut
(2. du présent B)
ne peuvent
que s'accroître
:
- faiblesse d'un tissu productif local qui reste peu
diversifié ;
- poids négligeable de l'agriculture marchande qui conserve
cependant une fonction essentielle pour l'emploi et l'aménagement du
territoire. Il convient en effet de considérer que le mode de prise en
compte des productions dans les comptes économiques ne permet pas de
valoriser l'ensemble des cultures vivrières non échangées
sur le marché.
Ventilation du PIB de 1989 à 1994
|
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
|
Agriculture |
1,78 % |
2,01 % |
1,88 % |
1,82 % |
1,95 % |
1,89 % |
|
Mines |
9,93 % |
3,61 % |
3,97 % |
3,00 % |
2,56 % |
2,30 % |
|
Métallurgie |
13,71 % |
6,76 % |
7,47 % |
5,04 % |
4,91 % |
5,11 % |
|
Industries et activités productives (1) |
11,27 % |
14,55 % |
14,40 % |
14,40 % |
14,57 % |
14,07 % |
|
Services marchands
|
40,87 %
|
47,21 %
|
46,29 %
|
48,98 %
|
48,46 %
|
50,02 %
|
|
Services non marchands (administrations publiques et employés de maisons) |
|
|
|
|
|
|
|
Ensemble des branches |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
|
|
253.475 MFCFP
|
250.427 MFCFP
|
272.235 MFCFP
|
281.427 MFCFP
|
290.609 MFCFP
|
306.748 MFCFP
|
(1) Non métallurgiques
Source ITSEE
Cette analyse est confirmée par l'
étude spécifique de
la dépense publique
, avant prise en compte de son mode de
répartition dans le produit intérieur brut calédonien.
Non seulement le poids de cette dépense s'est stabilisé
à un niveau élevé, mais l'apport de l'Etat français
apparaît de plus en plus déterminant
.
L'importance des dépenses publiques :
Pendant les années soixante, les dépenses publiques
représentaient environ 30 % du produit intérieur brut. Le
rapport augmente progressivement à partir de 1970 : 36 % en
1972, le seuil des 40 % est franchi en 1978, puis 50 % en 1981,
60 % en 1985 et 78 % du PIB en 1993. L'accélération est
manifeste dans les années 1980.
Néanmoins, ces données incluent des transferts entre
administrations. Les données nettes sont donc plus significatives. Elles
suivent une progression identique.
|
|
1970 |
1980 |
1985 |
1990 |
1993 |
1994 |
|
Dépenses publiques nettes par rapport au PIB |
|
|
|
|
|
|
Source : Trésorerie-paierie générale
de Nouvelle-Calédonie
La diminution relative en 1994 tient à la croissance soutenue du PIB,
+ 3,5 % en francs constants, dont le secteur productif est
responsable à 90 %.
L'importance de l'Etat :
|
Décomposition de la
dépense publique
|
Nouvelle-Calédonie |
Métropole |
|
Total des dépenses publiques (données brutes) |
78 % |
56 % |
|
Dont Etat |
25 % |
22 % |
|
Dont autres collectivités publiques |
53 % |
34 % |
Source : Trésorerie-paierie générale
de Nouvelle-Calédonie
La place de l'Etat en Nouvelle-Calédonie semble voisine de celle de
l'Etat en métropole. Néanmoins, à la différence de
la métropole, les dépenses de l'Etat sont des dépenses
nettes, car la fiscalité est de compétence territoriale. Les
25 % du PIB fournis par l'Etat équivalent donc à un
transfert sans contrepartie, et
il est indifférent de parler de
l'Etat ou de la métropole à propos des transferts.
Cette part a progressé de 67 % en 35 ans, passant de 25 %
à 33 % des ressources des collectivités publiques.
Les autres ressources sont constituées par la fiscalité
(23 %), les ressources propres (15 %) et les transferts autres que
ceux de l'Etat (28 %), c'est-à-dire essentiellement ceux du
territoire vers les provinces et les communes.
3. Un déséquilibre inter-communautaire et social persistant
Il n'existe pas de données récentes sur la
répartition des revenus, la composition de la population active, le
niveau de monétarisation de la société
calédonienne, toutes informations qui permettraient de mesurer la
réalité des avancées effectuées en direction de
l'un des principaux objectifs des accords de Matignon : l'atténuation du
déséquilibre intercommunautaire et social qui affecte au premier
chef la population mélanésienne.
Il serait utile que le Territoire, qui dispose d'un Institut territorial de la
statistique et des études économiques (ITSEE), se dote
d'instruments lui permettant d'affiner cette connaissance de sa population.
Commentant les résultats de la dernière enquête
budget-consommation des ménages, réalisée en 1991,
l'Institut d'émission d'outre-mer notait : "
Les agriculteurs et
assimilés étant à plus de 88 % d'origine
mélanésienne, la société calédonienne tend
ainsi à créer un monde rural quasiment mono-ethnique disposant de
faibles revenus, tandis que les principaux groupes économiques locaux,
dont les sièges sociaux sont à Nouméa, sont
contrôlés par des résidents d'origine européenne.
Ainsi se superpose à un problème social une distinction ethnique,
qui sans être exacerbée est d'autant plus présente que la
plupart des Mélanésiens continuent à vivre en dehors de
l'agglomération nouméenne ou des centres urbains secondaires. Ils
privilégient en effet le cadre traditionnel de la vie en milieu tribal
ce qui peut renforcer leur marginalisation économique.
"
La situation a-t-elle évolué en cinq ans ?
Le taux de scolarisation s'est incontestablement accru comme on l'a vu plus
haut. Dans le même temps toutefois, l'attraction exercée par
Nouméa et sa périphérie sur la population d'origine kanak
s'est traduite par un développement inquiétant des
phénomènes de squatts...
Un autre indice, plus quantifiable, peut également laisser supposer que
le déséquilibre intercommunautaire et social qui touche la
société calédonienne se réduit sans doute, mais
assez lentement.
L'opération "400 cadres"
issue des
accords
de Matignon, devait contribuer à favoriser l'émergence d'une
élite mélanésienne destinée à s'impliquer
activement dans la vie, notamment économique du territoire.
Le résultat apparaît pour l'instant mitigé.
Un bilan des promotions de 1989 à 1995 fait état de 285
stagiaires, dont 73 femmes et 212 hommes. Ce bilan, fourni par le
ministère de l'Outre-mer à votre rapporteur, met l'accent sur les
difficultés apparues.
Le vivier
du Programme s'est appauvri peu à peu, et le public
pour lequel il avait été conçu a en grande partie disparu.
Les candidats sont plus jeunes, moins militants que leurs aînés,
mais surtout leur niveau à l'entrée dans le Programme ne leur
permet souvent pas d'ambitionner des études longues et scientifiques
débouchant sur les emplois de responsabilités identifiables sur
le territoire.
L'augmentation au cours de ces dernières années de structures de
formation post-baccalauréat à Nouméa contribue à
accentuer ce phénomène.
Ensuite,
les objectifs quantitatifs ne seront pas totalement atteints en
1998
:
- l'objectif des "400 Cadres" formés ne sera pas atteint ;
- 20 à 25 % d'entre eux échouent aux examens et concours
visés ;
- et 5 % environ éprouvent de réelles difficultés
à trouver un emploi, quelques autres devant se contenter temporairement
d'un poste de travail ne correspondant pas vraiment au diplôme obtenu ou
à la formation suivie ;
- de toute façon, certains stagiaires des promotions 1997 et 1998 ne
termineront leur formation qu'en 2000, 2001, voire plus ;
Le rééquilibrage par la formation reste donc à
effectuer
:
- le Programme ne vise sur dix ans à former que 10 % des besoins en
cadres du territoire ;
- les cadres d'origine mélanésienne sont encore insuffisamment
nombreux, notamment
trop peu
exercent effectivement
des
responsabilités dans les entreprises privées
;
- certains secteurs économiques comme les professions libérales,
l'industrie ou la création d'entreprise ont attiré peu de
candidats.
La répartition des 151 stagiaires ayant achevé avec succès
leur formation en métropole est en effet la suivante:
Services d'Etat, territoriaux ou provinciaux: 68
Etablissements publics et assimilés: 35
Entreprises privées et assimilées: 34
En métropole, pour une première étape professionnelle:
5
Situation professionnelle non définitivement établie: 9
Le programme "400 cadres" a ainsi vocation à être poursuivi
au-delà de 1998, sans doute modifié dans certains de ses
critères, et surtout élargi et mis au service d'autres publics en
formation.
III. LA FRAGILITE D'INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES ENCORE JEUNES
L'essoufflement de la dynamique créée par les
accords de Matignon n'est pas propre à la sphère
économique. Il affecte aujourd'hui aussi le coeur même du statut
de 1988, la provincialisation, ainsi que son corollaire, la
décentralisation communale :
- les collectivités calédoniennes présentent comme
caractéristiques des surfaces géographiques imposantes et une
forte dispersion de l'habitat qui induisent à elles seules des
coûts considérables ;
- tant les élus que le nouvel encadrement administratif
bénéficient d'une formation encore insuffisante ;
- enfin, hors de l'agglomération de Nouméa, les bases
financières des provinces, et singulièrement de la province Nord
et des communes, paraissent mal assurées.
A. DES SURFACES GÉOGRAPHIQUES IMPOSANTES ET UNE FORTE DISPERSION DE L'HABITAT QUI INDUISENT À ELLES SEULES DES COÛTS CONSIDÉRABLES.
Comparées à la moyenne des départements
métropolitains (environ 5.700 km²) les deux provinces de la
Grande Terre présentent des superficies importantes avec
7.000 km² pour la province Sud et 9.600 km² pour la
province Nord, qui fait ainsi presque jeu égal avec la Gironde, le plus
grand département français.
Toutefois, le décalage le plus saisissant avec la métropole peut
être observé en matière de surfaces communales : la
moyenne atteint en Nouvelle-Calédonie 563 km² contre 15
km² en France, soit un rapport de 1 à près de 40 ! La
presque totalité des communes calédoniennes figurent ainsi au
premier rang des plus grandes superficies communales de notre pays.
Ce handicap de la superficie est alimenté par
des densités
extrêmement faibles et une forte dispersion de l'habitat hors de
l'agglomération de Nouméa.
Superficie et densité par collectivité en 1996
|
|
Superficie
|
Densité hab/km² |
|
Province Nord
- Bélep
Total Nord |
69,5
|
13,3
|
|
suite du tableau de la page précédente |
||
|
Province Sud
- Boulouparis
Total Sud |
865,6
|
1,8
|
|
Province Iles Loyauté
- Lifou
Total Iles |
1.207,1
|
8,3
|
|
Total territoire |
18.575,5 |
10,6 |
Source : Recensement général de la population
d'avril 1996.
Les conséquences financières des faibles densités et de
la dispersion des populations ont déjà été
soulignées plus haut. Dans le cas particulier des collectivités
publiques, cette fragilité structurelle apparaît tout
particulièrement aiguë, huit ans après la signature des
accords de Matignon :
- Pour ne prendre que le champ d'action des communes, si les taux
d'électrification et de raccordement au réseau d'eau potable
apparaissent très satisfaisants,
le coût marginal des
dernières opérations à réaliser atteint des niveaux
très élevés
. Il s'agit, en effet, de connecter des
tribus, particulièrement isolées dans la chaîne centrale de
la Grande Terre, et ne comptant parfois que quelques dizaines d'habitants.
- En termes de charges d'entretien, le problème de l'étendue des
surfaces à gérer trouve une traduction très
concrète dans
le maintien en état des routes
.
L'interprétation assez stricte faite de la notion
"d'intérêt territorial" par la délibération
n° 19/CP du 15 novembre 1989 a en effet abouti à
transférer aux provinces environ les trois-quarts du réseau
précédemment à la charge du Territoire sur la Grande
Terre. Sur près de 1.270 kilomètres de routes, seuls les
272,5 kilomètres reliant la capitale territoriale (Nouméa)
à la capitale de la province nord (Koné) sont ainsi restés
de compétence territoriale
12(
*
)
.
La province Sud n'a récupéré dans son patrimoine
que 273,5 kilomètres (un peu plus de 20 % du total des
1.270 kilomètres), cependant que 692,6 kilomètres
(près de 55 %) revenaient à la province Nord, dont une
soixantaine de pistes.
Toutefois, l'essentiel des 5.800 kilomètres de routes
recensés en Nouvelle-Calédonie relève de
la voirie
communale
avec 2.570 kilomètres de chemins ruraux,
2.300 kilomètres de routes municipales et
874 kilomètres de voies urbaines.
Face à l'ampleur des défis financiers à relever, la
solution de l'intercommunalité semble en certains endroits ne devoir
trouver son chemin que très progressivement.
L'absence de ressources propres interdit l'extension à la
Nouvelle-Calédonie de formules de groupements à fiscalité
autonome. C'est donc la technique du syndicat intercommunal qui domine.
Dans le cadre de son déplacement en province Nord, votre rapporteur a
ainsi pu constater l'émergence, sur la côte est, d'un syndicat
à vocation multiple, en grande partie grâce à la forte
personnalité du maire de Poindimié, M. Néaoutyine.
Cette structure couvre environ 4.000 km², soit près de la
moitié de la province, et forme un ensemble continu et cohérent
de Pouébo à Houaïlou.
En revanche, la côte ouest semble encore tâtonner après une
première expérience malheureuse et en dépit d'un fort
besoin en matière de traitement des ordures ménagères et
de services d'incendie et de secours.
B. UNE FORMATION ENCORE INSUFFISANTE DES ÉLUS ET, SURTOUT, DE L'ENCADREMENT ADMINISTRATIF
La provincialisation, "pilier" du statut de 1988,
ainsi que
la décentralisation communale ont atteint leurs buts : donner
à la population mélanésienne les moyens de s'administrer
elle-même ; partant, amener une élite politique kanak
à "se frotter" aux réalités de la gestion de
collectivités publiques.
Votre rapporteur ne peut cependant que se faire l'écho du
constat
unanime
fait par le personnel politique kanak lui-même :
une
formation insuffisante des élus et de l'encadrement administratif dans
les provinces Nord et des îles Loyauté entache gravement la
réussite de la dynamique insufflée au tournant des
années 1990.
Une première génération d'élus provinciaux et
municipaux a ainsi "essuyé les plâtres" de la
décentralisation au début de la décennie. Les
élections de l'été 1995 cependant ont vu
un fort
taux
13(
*
)
de renouvellement des instances
dirigeantes
aux deux niveaux d'administration, dans les provinces à
majorité mélanésienne.
Cette situation a retardé l'apparition d'un personnel politique
disposant d'une expérience suffisante pour assurer son autonomie.
Parallèlement, les moyens financiers dégagés sur la
quote-part de la dotation "élu local" affectée à la
Nouvelle-Calédonie (12.000 francs français environ par
commune de moins de 5.000 habitants en 1996) apparaissent
dérisoires au regard des besoins de formation.
Dans ce contexte, le rôle de conseil joué par les
représentants de l'Etat et la trésorerie-paierie
générale est d'ailleurs tout à fait remarquable et semble
très apprécié des élus.
Des faiblesses préoccupantes
sont également manifestes
en matière d'encadrement administratif
. A titre de
révélateurs :
- La fonction publique territoriale, très largement affectée
aujourd'hui à des tâches de compétence provinciale, dispose
bien d'un cadre A, mais celui-ci n'est pas pourvu d'un grade
d'administrateur, comme en métropole. Seuls existent les grades
d'attachés et de rédacteurs.
- La fonction publique communale est de création très
récente, puisqu'elle a été instituée par une
délibération du Congrès du Territoire datant de 1994. Dans
la pratique, elle commence tout juste à se mettre en place. Jusqu'aux
élections municipales de juin 1995 incluses, les mairies
calédoniennes auront donc vécu sur un système
intégral de "partage des dépouilles" ("spoil system").
Par ailleurs, la nouvelle fonction publique communale ne concerne que les
filières administratives à l'exclusion des filières
techniques.
La tendance naturelle à aligner les salaires de la fonction publique
locale sur ceux de la fonction publique d'Etat induit, en outre, des
coûts prohibitifs
14(
*
)
et justifie, autant
que le penchant "clientéliste" de certains élus, le maintien
d'un important volant de personnels contractuels
dont le niveau de
formation est clairement inadapté aux tâches incombant aux
provinces et aux communes dans le cadre des institutions.
L'infrastructure d'accueil du futur encadrement administratif des
collectivités publiques de Nouvelle-Calédonie semble ensuite
être restée à l'état embryonnaire -ou commence tout
juste à se développer.
L'institut de formation du personnel administratif (IFPA),
établissement public de l'Etat dont le conseil d'administration est
présidé par le Haut-commissaire de la République, n'assume
qu'une mission de formation continue, en application des articles 82 et 83
du statut de 1988.
L'Association des maires de Nouvelle-Calédonie offre également
des séances de formation continue. Lors de la présence de votre
rapporteur sur le territoire, elle venait en outre de créer une
commission interne chargée de mettre en oeuvre un plan de formation des
personnels communaux. L'Association a depuis été
agréée, sur décision du Haut-commissaire, pour prendre en
charge cette formation.
Enfin, il n'est pas niable que la mise en place d'une fonction publique locale
de qualité et bien rémunérée butera encore
longtemps sur la difficulté de l'éloignement et de l'isolement
des collectivités de la province Nord et de la province des Iles
Loyauté. Ce type de phénomènes commence d'ailleurs
déjà à se manifester.
La qualité de gestion des collectivités locales, hors Grand
Nouméa, s'est fortement ressentie ces dernières années de
cette situation :
- Fortes lacunes en matière organisationnelle et comptable (retard
dans la mobilisation des recettes et le paiement des fournisseurs ;
défaut presque systématique de tenue d'une comptabilité
d'engagements)
.
Certaines communes, notamment en province Nord, ont beaucoup souffert de
l'opacité induite par ces lacunes et apparaissent aujourd'hui en
situation de cessation de paiement.
- Facturation insuffisante des services offerts aux administrés,
notamment la distribution d'eau dans les communes de brousse.
- Irrégularité du rythme des investissements due à des
problèmes organisationnels, techniques et politiques plus qu'à
des problèmes financiers.
- Insuffisance de la programmation à moyen terme en matière
d'investissement (les schémas directeurs sont trop peu nombreux et trop
peu exploités).
C. DES BASES FINANCIÈRES ENCORE MAL ASSURÉES
Le bilan de la situation financière des
collectivités du territoire apparaît contrasté.
Le
constat global de bonne santé laisse cependant voir l'émergence
de réelles difficultés qui reflètent tant le poids des
investissements des années passées que celui d'une gestion
manquant souvent de rigueur.
Cependant la fragilité financière de certaines structures
s'alimente aussi à trois sources qui n'ont pas encore été
analysées dans le présent rapport :
- les imprécisions et les lacunes du dispositif budgétaire
prévu par le statut de 1988 ;
- les incohérences des régimes de prêts aux
collectivités locales prévus par la Caisse française de
développement (CFD) ;
- le développement d'un secteur parapublic, notamment de
sociétés d'économie mixte provinciales, échappant
à tout contrôle du fait d'une législation insuffisamment
précise.
1. Un bilan contrasté de la situation financière des collectivités du territoire
a) Les provinces
Les provinces ont diversement absorbé le "choc" de
l'effort d'investissement qui leur a été demandé dans le
cadre du statut de 1988. Il apparaît cependant de plus en plus clairement
qu'aucune des trois ne peut continuer à "maintenir le rythme" des
contrats de développement, comme en témoigne la faiblesse du taux
d'exécution indiqué plus haut (A du présent chapitre).
Si la province Sud présente des références solides en
raison de la concentration de richesses dont elle bénéficie,
l'heure des ajustements a déjà sonné pour les deux autres
collectivités. Le retard pris par la province Nord à les
opérer rend sa situation financière particulièrement
préoccupante.
Dans le détail, la situation de la
province Sud
, seule
collectivité à pouvoir disposer d'une assiette fiscale autonome,
demeure saine bien que le taux des dépenses de personnel reste proche de
50 % des dépenses réelles de fonctionnement.
En 1996, le maintien du budget au niveau antérieur n'a pu se faire que
grâce à un recours accru à l'emprunt et à la
mobilisation de fonds de réserve. La marge en matière d'emprunt,
compte tenu du faible taux d'endettement actuel, demeure certes non
négligeable. En revanche, il n'existe plus désormais de fonds de
réserve disponible. Il faudra donc, pour les années à
venir, envisager de nouvelles diminutions de l'investissement à
défaut d'augmentation des ressources.
Par ailleurs, les engagements de la province, par l'intermédiaire de la
société d'économie mixte Promo Sud, dans la
Société des Hôtels de Nouméa qui exploite
l'hôtel Méridien, pourrait entraîner des difficultés
financières dans l'avenir.
La lecture des comptes administratifs de l'exercice 1994 montrait, dans la
province des Iles Loyauté
, que les dépenses de
fonctionnement semblaient maîtrisées et, en tout état de
cause, progressaient au rythme des recettes. Les frais de personnel
étaient contenus à 44,03 % des dépenses
réelles. Le fonds de roulement théorique était
satisfaisant (41 jours fin 1994) mais l'épargne était faible
(6,03 % des produits) et la capacité d'investissement avait
tendance à diminuer.
Les élus à la tête de la
province des Iles
Loyauté
depuis les dernières élections (juillet 1995)
ont souhaité donner une nouvelle orientation à l'action de leur
collectivité en adoptant un profil de gestion plus compatible avec les
moyens de celle-ci.
Leur action, en raison des nécessités (contraction des dotations
territoriales) et de leur volonté politique s'est traduite en 1996 par
une diminution de près de 13 % du budget par rapport à 1995.
Cependant, la section d'investissement a reculé de 45 % alors que
la section de fonctionnement ne diminuait que de 2,4 %.
La province n'a volontairement pas inscrit les opérations de la tranche
1996 du contrat de développement, privilégiant la
réalisation complète des opérations des tranches annuelles
antérieures.
D'autre part, une remise en cause de certaines situations au sein de la SODIL,
société d'économie mixte dont la province est actionnaire
à près de 80 %, pourrait avoir certaines
répercussions budgétaires importantes à l'avenir.
Plus que les deux autres, la
province Nord
connaît
une
situation incontestablement difficile
, qui fait craindre pour sa
viabilité.
L'augmentation des dépenses de fonctionnement n'a pas été
maîtrisée en 1994 même si les dépenses de personnel
ont été contenues à 46,71 % des dépenses
réelles ; l'épargne est très réduite
(4,64 % des produits de fonctionnement) ; le fonds de roulement est
également faible (17 jours fin 1994) et une vision réaliste,
c'est-à-dire la prise en compte de l'ensemble des impayés, le
rendrait très probablement négatif ; la trésorerie
est chroniquement déficitaire ; enfin, l'investissement
fléchit.
La province Nord a ainsi dû réduire ses dépenses en 1995.
L'exercice a été, en outre, marqué par des
difficultés permanentes de trésorerie, auxquelles il a
été remédié par un emprunt à court terme (le
troisième du genre contracté par cette collectivité)
auprès de la Banque de Financement et de Trésorerie (BFT).
Le volume du budget primitif 1996 est à nouveau en diminution, de
4,82 % par rapport à celui de 1995, lui-même en diminution de
1,04 % par rapport à 1994. La totalité de l'effort à
réaliser est imputé à la section d'investissement
(dépenses en diminution de 26,4 %) alors que les dépenses de
la section de fonctionnement continuent de progresser, à un rythme il
est vrai ralenti (+ 1,24 %).
Outre cette contraction, différents indicateurs montrent une situation
délicate : le prélèvement sur recettes de
fonctionnement est tout juste suffisant pour couvrir le remboursement en
capital de l'emprunt ; les recettes d'emprunt sont réduites, les
capacités dans ce domaine s'amenuisant d'année en
année ; les dépenses de personnel, après une pause en
1995, augmentent en 1996 de 5,59 % en volume et représentent
47,47 % des dépenses réelles de fonctionnement contre
46,51 % en 1995.
La traduction budgétaire du retard dans la réalisation du
contrat de développement est désormais claire. Par ailleurs, la
situation financière réelle de la société
d'économie mixte SOFINOR, et donc ses implications éventuellement
négatives pour l'actionnaire public, demeurent une inconnue.
La Chambre territoriale des comptes de Nouméa a inscrit la province
Nord à son programme et devrait adresser ses premières
observations au début du printemps.
b) Les communes
A la lecture des comptes administratifs pour 1994
15(
*
)
, la situation globale des communes paraît
globalement satisfaisante.
Les recettes de fonctionnement ayant continué d'augmenter davantage que
les dépenses, la capacité d'autofinancement a été
maintenue, voire améliorée.
Cette situation, et donc la capacité d'investir, risque cependant
d'être remises en cause dans les années à venir, dans un
contexte de diminution ou de stagnation des ressources (FIP et DGF),
d'augmentation des dépenses de personnel (déjà très
élevées puisqu'elles représentent 50 % des
dépenses de fonctionnement) et de remboursement de la dette.
Les dépenses d'investissement direct de Nouméa ont chuté
de près de 60 % entre 1993 et 1994.
Hors Nouméa, l'investissement a quasiment été
préservé jusqu'à présent, mais partiellement au
détriment du fonds de roulement, dont il ne semble plus possible
d'abaisser davantage le niveau.
Les communes sont, au total, assez peu endettées. Le taux d'endettement
moyen est de 15,62 % et le rapport moyen endettement/marge brute
d'autofinancement est de 3,62.
Le fonds de roulement varie différemment selon qu'il s'agit de
Nouméa ou des autres communes.
Le fonds de roulement de Nouméa, bas en 1992 (16 jours),
s'apprécie régulièrement. Fin 1994 il s'établit
à 62 jours.
Le fonds de roulement des autres communes, supérieur à
80 jours en 1990, s'établit désormais à 48 jours.
Cependant, au-delà de ce constat global, les situations
particulières sont contrastées. Alors que certaines communes
thésaurisent (Mont-Dore, Houaïlou, Ponérihouen), d'autres se
trouvent dans des situations difficiles : Sarraméa,
Hienghène, Touho, l'Ile des Pins, Koné et Pouembout.
La
chambre territoriale des comptes a été saisie pour les cinq
premières
. La situation de Maré est également
préoccupante, alors que Ouégoa, Yaté et Poya inspirent des
inquiétudes.
Ces "points rouges" semblent également pour une part devoir trouver
leur origine dans les phénomènes de gestion laxiste
décrits ci-dessus (B du présent III).
La situation financière des communes ne pourra donc se maintenir
durablement, ou se rétablir,
qu'au prix d'efforts de gestion
alliant prudence,
rigueur
et
pertinence des choix
d'investissement
.
A cet égard, l'action de formation des élus municipaux
entamée par l'Association des maires de Nouvelle-Calédonie doit
être considérée comme un facteur encourageant.
2. Un dispositif statutaire présentant des lacunes
Le dispositif statutaire décrit dans la
première partie du présent ouvrage n'est pas lui-même
exempt de critiques. Il présente en effet
trois séries de
lacunes
:
- la pérennité des ressources redistribuées aux provinces
et aux communes n'est pas garantie ;
- la portée juridique des textes est source de contentieux ;
- enfin, leur compatibilité avec l'objectif de
rééquilibrage inscrit dans les accords de Matignon est sur
certains points discutable.
a) La pérennité des ressources distribuées aux provinces et aux communes n'est pas garantie.
Les deux concours (fonctionnement et équipement) versés par le Territoire aux provinces ainsi que le FIP-fonctionnement attribué aux communes sont indexés sur l'évolution des recettes fiscales levées par le Congrès (première partie du présent ouvrage). Le tableau récapitulatif ci-après révèle les conséquences de ce mode de redistribution : celui-ci peut conduire à un recul net des sommes reversées, comme ce fut le cas en 1991, dans une moindre mesure en 1993, puis à nouveau en 1996.
Tableau dotation aux provinces et aux communes à insérer
Certes, les fluctuations affectant l'évolution des
recettes fiscales sont le reflet, pour partie, des aléas de la
conjoncture économique. Elles portent également la marque de la
politique décidée par le Congrès du Territoire.
Ainsi en va-t-il du profil des dotations versées sur la
période 1994-1996, directement corrélé à
l'institution pour une période limitée à deux ans
(1er février 1994 - 1er février 1996) d'une taxe
générale sur les prestations de service (TGPS) : le total
redistribué par le Territoire est ainsi passé de
35,7 milliards de francs CFP en 1993 (1.964,2 millions de francs
français) à 38,7 milliards de francs en 1994
(2.128 millions de francs français), puis 40,5 milliards de
francs en 1995 (2.227 millions de francs français), avant de
revenir finalement à 38 milliards de francs CFP en 1996
(2.090 millions de francs français).
Cette situation tranche avec le "code de bonne conduite" que s'est
imposé l'Etat en métropole à travers un "pacte de
stabilité" garantissant le maintien global du pouvoir d'achat des
concours qu'il verse aux collectivités locales.
b) La portée juridique des textes est source de contentieux
Un contentieux important a opposé le Territoire
et certaines communes de Nouvelle-Calédonie au sujet de la portée
qu'il convenait de donner aux dispositions relatives aux modalités de
calcul du fonds intercommunal de péréquation pour le
fonctionnement (FIP-fonctionnement). Ce contentieux laisse penser que les bases
juridiques du FIP pourraient, le cas échéant, être
affermies grâce à une rédaction ne prêtant à
aucune contestation.
Une première requête
présentée par
l'Association des maires a tourné à l'avantage des communes sur
un point qui n'aurait d'ailleurs pas dû donner lieu à débat.
Par jugement en date du 9 août 1995, le tribunal administratif de
Nouméa a en effet donné raison aux requérants qui
contestaient le mode de calcul du FIP pour les années 1988, 1989 et
1990 (sommes non prescrites) en ce qu'il reposait sur la notion de
"recettes
prévisionnelles du territoire"
. La juridiction administrative,
rappelant les termes de la loi, a relevé que cette base de calcul devait
être corrigée lorsque les recettes réellement
perçues se révélaient supérieures aux recettes
prévisionnelles.
L'Etat a été condamné en responsabilité par le
tribunal administratif à payer aux communes requérantes la
différence entre les sommes qui auraient dû être
versées par le Territoire et celles effectivement acquittées
(près de 1,5 milliard de francs CFP, soit 81 millions de francs
français), majorée des intérêts légaux.
Il est déjà regrettable que l'Etat ait commis une erreur de
droit sur un texte dont l'interprétation ne pouvait, sur le point du
litige soulevé par les maires, prêter à confusion
.
L'appel déposé à titre conservatoire contre le jugement du
tribunal de Nouméa a, en outre, suscité une vive réaction
des communes de l'Association des maires de Nouvelle-Calédonie :
fermeture des services municipaux le 15 décembre 1995, et refus de
recevoir tout représentant de l'Etat jusqu'au règlement du
contentieux. Après le retrait de l'appel, l'association a maintenu la
pression jusqu'à ce que l'Etat s'engage sur une date de remboursement.
Un étalement de la dette sur trois ans, avec versement du premier tiers
en février 1996, a été proposé et accepté.
Il a en outre été décidé, en début
d'année 1996, de verser aux douze communes qui n'avaient pas
formé de recours, une "libéralité" de 5,8 millions de
francs français (105,5 millions de francs CFP) correspondant au
manque à gagner sur le FIP 1990 (il y avait prescription pour les FIP
antérieurs).
Dès la fin de 1990, le Territoire avait, dans le cadre de la
délibération n° 144/CT du 27 décembre,
rectifié sa première délibération afin de
prévoir, conformément au texte de la loi communale de 1969, un
mécanisme de régularisation a posteriori des versements du
FIP-fonctionnement lorsque les recettes fiscales servant de base de calcul se
révèlent plus élevées que celles inscrites à
titre prévisionnel dans le budget primitif du Territoire.
La délibération n° 144 fixe la liste des
prélèvements fiscaux entrant dans l'assiette du FIP et de la
dotation de fonctionnement des provinces et pose les principes présidant
à leur calcul initial ainsi qu'à leur régularisation.
Votre commission des finances note toutefois que
les modalités
d'application
de l'article 9-1 de la loi n° 69-5 du
3 janvier 1969, modifié par l'article 28 de la loi n°
93-1 du 4 janvier 1993, instituant le FIP-fonctionnement doivent être
déterminées par
décret en Conseil d'Etat
.
A ce jour, seul est intervenu un décret n° 93-1152 du
7 octobre 1993
"relatif au comité chargé de gérer
le fonds intercommunal de péréquation pour le fonctionnement des
communes"
.
Des décrets annuels fixant la quote-part versée aux communes
sont également pris mais ne peuvent être assimilés au texte
requis in fine par l'article 9-1 de la loi du 3 janvier 1969
modifiée précitée.
On peut donc se demander si l'autorité réglementaire, en
l'occurrence le Premier ministre, n'a pas méconnu sa compétence
en laissant le Territoire intervenir directement dans la définition de
l'assiette du FIP. Sauf à considérer que le Territoire tient de
l'article 9 du statut de 1988 un pouvoir fiscal général et
que la délibération n° 144 se contente de dire ce qu'il
faut entendre par recette fiscale. Il s'agirait en fait d'un texte
interprétatif.
La délibération n° 144/CT ne se limite toutefois pas
à une définition d'assiette mais fixe également les
modalités de calcul et de régularisation du FIP-fonctionnement.
En outre, elle prévoit la possibilité de régularisations
négatives lorsqu'il apparaît que les recettes fiscales sur
lesquelles sont assis le FIP-fonctionnement et la dotation de fonctionnement
des provinces ont été inférieures au niveau
escompté dans le budget primitif du Territoire.
Or, comme on l'a vu plus haut, si la loi de 1969 précitée
prévoit expressément les possibilités de
régularisation positive au profit des communes, elle n'envisage pas de
régularisations négatives au détriment de celles-ci.
Ainsi, si le dispositif d'application du FIP-fonctionnement ne paraît
pas devoir être modifié au fond (aux yeux de votre rapporteur, le
principe d'une assiette calée sur les recettes effectivement
perçues est le seul défendable), il conviendrait peut-être
que l'administration, qui a elle-même signalé ces
difficultés à votre rapporteur, s'assure de pouvoir les surmonter.
Une seconde requête
devait être introduite au début
de 1997 par l'Association des maires de Nouvelle-Calédonie auprès
du tribunal de Nouméa sur plusieurs points dont l'un pourrait
peut-être poser problème. En effet, l'article 9-1 de la loi
n° 69-5 du 3 janvier 1969 modifiée assoit le fond
intercommunal de péréquation pour le fonctionnement des communes
sur les
"impôts, droits et taxes perçus au profit du budget
territorial"
.
Or, le budget du Territoire prévoit en recettes fiscales des taxes et
droits qui sont ensuite reversés à des structures tierces, telles
les collectivités, provinces et communes, le fonds
d'électrification rurale (FER), mais aussi la caisse de compensation des
prestations familiales, accidents du travail et de prévoyance (CAFAT),
la chambre de commerce et d'industrie ou le port autonome de
Nouvelle-Calédonie.
La délibération n° 144/CT précitée
exclut nommément les sommes faisant l'objet d'un reversement dans
l'assiette de calcul du FIP-fonctionnement. Si cette interprétation peut
être considérée comme respectant l'esprit de la loi, elle
semble cependant contredite par une rédaction qui vise toutes les
recettes revenant au budget territorial, quelle que soit leur affectation
ultérieure.
Il appartiendra vraisemblablement au juge administratif de se prononcer
très prochainement.
La démarche de l'Association des maires de Nouvelle-Calédonie
milite en tout cas pour une meilleure rédaction des textes et un plus
grand respect de la hiérarchie des normes, y compris de la part de
l'administration d'Etat en fonction sur le territoire.
c) Des dispositions dont la compatibilité avec les principes du rééquilibrage prêtent à discussion
Enfin, le caractère lacunaire du chapitre
financier du statut de 1988 et des textes subséquents apparaît
dans plusieurs dispositifs dont la mise en oeuvre peut prêter à
contestation au regard du principe de rééquilibrage
géographique au centre des accords de Matignon.
Une partie des subventions d'investissement attribuées par l'Etat
ou le Territoire aux provinces et aux communes échappent, en droit,
à la notion de clé de répartition.
Tel est le cas du FIP-équipement, même si l'Etat et le
Territoire, cogestionnaires, ont retenu la règle du 40-40-20, comme on
l'a vu plus haut.
Tel est également le cas des subventions que le Territoire accorde aux
autres collectivités locales, hors FIP-équipement. Là
encore, l'étude des comptes administratifs de la
période 1990-1995 ne révèle pas d'accroc majeur au
principe d'une répartition inégale de la ressource entre les
provinces, même si la province Nord apparaît relativement moins
bien "traitée" que dans le régime prévu par
l'article 35 dudit statut.
En effet, sur une enveloppe globale de 9,7 milliards de francs CFP (un
peu plus de 500 millions de francs français), les provinces ont
reçu 3,7 milliards de francs pour le Sud (40 %), 3 milliards
de francs pour le Nord (33 %) et 2,6 milliards de francs pour les
îles Loyauté (27 %).
On s'interrogera parallèlement sur la compatibilité de
l'existence d'une importante "cagnotte" libre d'emploi laissée aux
mains
du Territoire avec les dispositions du statut qui ne lui reconnaissent une
capacité d'intervention que dans l'équipement en infrastructures
à vocation territoriale.
Le Congrès a d'ailleurs décidé, en 1996, de faire
transiter l'intégralité de ses subventions d'équipement
aux communes par le FIP-équipement et n'a pas inscrit de dotation aux
provinces en-dehors du mécanisme de l'article 35 du statut de 1988.
La progression constante de l'indemnité compensatrice versée
par l'Etat à la province Sud au titre d'une partie de ses charges
d'enseignement primaire et d'assistance médicale gratuite, en
application de
l'article 34 du statut de 1988
, est
déjà en soi une dérogation aux principes du
rééquilibrage.
En outre, les crédits correspondants sont traditionnellement
dégagés par prélèvement sur l'enveloppe
"Autres
opérations"
du chapitre 68-93 du budget de l'Outre-mer
"Actions diverses pour le développement de la
Nouvelle-Calédonie".
Or, cette enveloppe, dont le montant reste
stable, finance également
les opérations "Jeunes stagiaires du
développement" (JSD)
, créées en
Nouvelle-Calédonie dans le même esprit que les contrats
emploi-solidarité (CES) en métropole et dans les
départements d'outre-mer.
La montée en puissance des versements de l'article 34 du statut au
sein du chapitre spécifique à la Nouvelle-Calédonie dans
le budget de l'Outre-mer constitue une menace pour les JSD, instrument
essentiel placé dans les mains du Haut-commissaire pour créer une
offre de travail auprès des jeunes dans des zones (province Nord,
îles Loyauté) qui restent à l'écart du
développement économique.
De ce point de vue, il est heureux que le gouvernement ait manifesté
son souhait, lors du dernier débat budgétaire, de maintenir
l'indemnité de l'article 34, en 1997, au même niveau qu'en
1996, soit 58 millions de francs français et, en dépit des
demandes de la province Sud, de ne pas la majorer à hauteur de
60 millions de francs.
Enfin, votre rapporteur a déjà montré plus haut comment
le décret d'application de
l'article 36 de la loi
référendaire (dotation des collèges)
avait
principalement tenu compte de l'histoire et des équipements en place, en
avantageant relativement l'agglomération de Nouméa, alors que le
développement des infrastructures en collèges était
essentiellement concentré en province Nord.
Cette inadéquation du dispositif d'application aux principes du
rééquilibrage a certes pu être compensée par la
prise en compte de l'équipement en lycées dans le contrat de
développement Etat-province Nord et par l'octroi d'une dotation
additionnelle d'environ 1,5 million de francs français
versés à la province en 1996.
De telles réponses apparaissent cependant comme des expédients
et appellent une révision des modalités d'application de
l'article 36.
3. Un dispositif de prêts bancaires incohérent
L'essentiel de l'activité de prêt aux
collectivités locales de Nouvelle-Calédonie est aujourd'hui
assurée par
la Caisse française de développement,
dans des conditions que la succursale de la CFD à Nouméa
considère elle-même comme perfectibles.
Les interventions directes de la Caisse française de
développement se répartissent en
deux guichets : un
premier guichet
offrant des prêts bonifiés par le
Trésor français et
un second guichet
proposant des
prêts à un coût supérieur car financés par
appel aux ressources du marché.
La distinction entre premier et second guichet n'obéit pas à une
logique économique mais reflète une pratique
institutionnelle : les prêts bonifiés sont
réservés au champ de compétence propre de la CFD,
cependant que les prêts au taux du marché interviennent pour le
financement d'opérations qui devraient en principe relever du champ
d'activité de la Caisse des dépôts et consignations ou du
Crédit local de France.
En pratique, ces deux institutions sont très peu présentes en
Nouvelle-Calédonie et sont donc relayées par la CFD.
Dans le détail, les barèmes de la Caisse sont les suivants :
taux bonifié (6 %), durée 12 à 15 ans,
pour les équipements sociaux (santé, sports,...) ou certaines
infrastructures (agriculture, secteur des transports, eau,
assainissement,...) ;
taux bonifié (7 %), durée 15 ans, pour les
équipements électriques ;
crédits bonifiés (d'une durée de 15 à
20 ans selon les revenus) pour le financement de l'habitat social,
distribués aux filiales bancaires (accession à la
propriété) ou à des sociétés
immobilières (locatif), soit, en Nouvelle-Calédonie, la
Société immobilière de la Nouvelle-Calédonie (SIC),
filiale de la CFD ;
taux aux conditions du marché pour les autres équipements
publics (bâtiments administratifs,
notamment à vocation
scolaire
, voirie,...) ou pour tous les projets productifs dont la
rentabilité permet ce type de concours.
Au mois de septembre 1996, le taux pratiqué sur ce second guichet
(7,4 %) était à peine supérieur aux taux
bonifiés du premier guichet. Il est un fait cependant que les communes
qui ont dû emprunter au début des années 1990 pour
financer la construction d'écoles l'ont fait à des taux
sensiblement plus élevés, oscillant entre 9 % et 10 %.
Les difficultés financières traversées par certaines de
ces collectivités sont certainement aggravées aujourd'hui par
l'obligation de reverser des intérêts dont le poids est d'autant
plus lourd que l'inflation sur le territoire demeure faible (+ 1,6 %
en 1995).
Interrogé sur ce point, le directeur de la Caisse française de
développement pour la Nouvelle-Calédonie a indiqué
à votre rapporteur qu'il avait alerté le siège parisien de
la CFD du caractère aberrant de la ligne de partage entre premier et
second guichet, tracée au détriment de l'équipement
scolaire du territoire.
4. Un secteur parapublic insuffisamment contrôlé
Le capital des sociétés d'économie mixte
présentes sur le territoire calédonien atteint
13,15 milliards de francs CFP (723 millions de francs
français), dont 6,76 milliards (372 millions de francs
français et 51,4 % du total) sont détenus par les
collectivités publiques.
Une fois défalquée la participation de 3 milliards de
francs CFP propriété du Territoire dans le capital de la Banque
calédonienne d'Investissement (BCI), le reliquat est ainsi
réparti :
- Territoire : 1,7 milliard de francs CFP (SIC, AIRCALIN
16(
*
)
, AIRCAL
17(
*
)
,
ENERCAL...).
- Provinces : 1,6 milliard de francs CFP, dont 700 millions pour la
province Sud (Golf de Tina, Promosud...), 545 millions pour la province
Nord (SOFINOR, AIRCAL²...) et 326,4 millions pour la province des
îles Loyauté (SODIL, AIRCAL²...).
- Communes : 466 millions de francs CFP, essentiellement
détenus par les communes de la province Sud (Golf de Tina, Sodemo...).
Les difficultés de la SODIL (société de
développement et d'investissement de la Province des Iles
Loyauté), actionnaire majoritaire d'une société mise en
liquidation (la société maritime des îles
Loyauté ; cf. plus haut), démontrent que les
responsabilités d'actionnaires des collectivités publiques de
Nouvelle-Calédonie ne sont pas uniquement théoriques.
Or, la législation relative aux sociétés
d'économie mixte créées en Nouvelle-Calédonie est,
d'une part, frappée d'
une très grande complexité
qui rend sa portée incertaine. Elle est d'autre part
caractérisée par
un certain laxisme
en ce qui touche les
contrôles pouvant être exercés sur les SEM dont le capital
est détenu par des collectivités publiques autres que les
communes et leurs établissements publics.
Dans une note qu'il a fait parvenir à votre rapporteur, le
trésorier-payeur général du territoire fait ainsi observer
qu'eu égard à cette absence de contrôles, il est dans
l'incapacité de lui donner le chiffre d'affaires des différentes
SEM calédoniennes.
Les SEM, en Nouvelle-Calédonie comme en métropole, sont des
sociétés commerciales, revêtant la forme de
sociétés anonymes régies par la loi n° 66-537 du
24 juillet 1966, sous réserve de dispositions dérogatoires.
Il existe également en Nouvelle-Calédonie quelques
sociétés d'économie mixte particulières qui ont
été constituées en application de la loi
n° 46-860 du 30 avril 1946 tendant à
l'établissement, au financement et à l'exécution de plans
d'équipement et de développement des territoires relevant du
ministère de la France d'Outre-mer.
Pour les autres SEM, deux statuts types ont été
successivement instaurés.
- La loi n° 86-844 du 17 juillet 1986, en son
article 44 deuxième alinéa, donnait compétence au
Congrès du territoire pour fixer les statuts types de SEM
constituées par les collectivités territoriales.
L'assemblée délibérante concernée a effectivement
exercé cette compétence le 16 octobre 1986 en adoptant la
délibération n° 71
"fixant les statuts types des
sociétés d'économie mixte constituées en
application de l'article 44 de la loi n° 86-844 du
17 juillet 1986"
.
Par la suite, la loi n° 88-82 du 22 janvier 1988 a cependant
abrogé
l'article 44 de la loi du 17 juillet 1986
précitée. Son article 139, maintenu en vigueur par le statut
du 9 novembre 1988 dispose simplement :
"Les collectivités
territoriales et leurs établissements publics peuvent créer des
sociétés d'économie mixte qui les associent à une
ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, à
d'autres personnes publiques pour la mise en oeuvre d'opérations
concourant à leur développement économique. Les statuts
types de ces sociétés pourront déroger aux dispositions du
droit commercial"
.
- Parallèlement, la loi n° 90-1247 du 29 décembre
1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur
les communes de Nouvelle-Calédonie a créé un régime
particulier pour les communes et leurs établissements publics.
Tout d'abord, l'article 4 de cette loi de décentralisation a rendu
applicable aux communes de Nouvelle-Calédonie
l'article L. 381-1 du code des communes de métropole, relatif
à l'acquisition d'actions et d'obligations de sociétés
(Article L. 2253-2 du code général des
collectivités territoriales).
Ensuite, l'article 5 a rendu applicable en Nouvelle-Calédonie les
dispositions de la loi n° 83-597 du 7 juillet 1983 relatives aux SEM
locales
"...en tant qu'elles concernent les communes et les
établissements publics communaux et intercommunaux
".
En Nouvelle-Calédonie, pour les SEM créées par les
collectivités territoriales et leurs établissements publics, il
existe donc en droit deux textes traitant du statut de telles
sociétés :
- la délibération générale n° 71/CT du
10 octobre 1986, prise par une autorité qui sans doute n'est plus
compétente en la matière, mais qui n'a été ni
remplacée ni abrogée expressément ;
- la loi n° 83-597 du 7 juillet 1987, concernant seulement les
communes.
Pour les SEM communales (totalement ou partiellement), sans doute les
dispositions de la loi n° 83-597 doivent-elles être retenues.
Par contre, pour les SEM sans participation communale la question du maintien
de l'applicabilité de la délibération n° 71 peut
être soulevée.
Les deux textes en cause sont semblables, mais ils diffèrent notamment
sur
les règles de participation au capital.
La
délibération n° 71 (article 6) prévoit que
"
les collectivités territoriales et leurs établissements
publics détiennent au minimum 50 % et au maximum 80 % des
actions...
", alors que la loi n° 83-597 (article 1-2°
et article 2) retient les mêmes seuils mais en considérant
seulement les collectivités et leurs groupements, sans incorporer les
établissements publics.
Mais c'est surtout dans le domaine du contrôle de légalité
que les deux régimes diffèrent.
La délibération 71 citée plus haut prévoit
ainsi la transmission au Haut-commissaire de la République des comptes
de résultats et bilans accompagnés des annexes et rapports des
commissaires aux comptes (article 32).
Contrairement à la loi de
1983, elle ne prévoit cependant pas d'obligation de transmission des
délibérations.
Dans le même ordre d'idée, pour les
délibérations dont il a connaissance, le Haut-Commissaire a la
possibilité de saisir la Chambre des comptes de toute
délibération
"de nature à augmenter gravement la charge
financière des communes ou de leurs groupements"
. Curieusement, il
n'est pas fait mention des provinces et ni du Territoire, alors que le texte
parallèle relatif à la Polynésie française parle de
collectivités territoriales.
En dépit d'avancées certaines, la loi n° 96-609 du 5
juillet 1996 portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer n'a
pas permis de régler la question de la transmission systématique
des délibérations des SEM au contrôle de
légalité.
Son article 25 contient néanmoins deux dispositifs
intéressants :
- L'enrichissement de l'article L. 262-3 du code des juridictions
financières afin de permettre au Haut-commissaire ainsi qu'à
l'exécutif de la collectivité territoriale ou de
l'établissement public concerné de saisir la chambre territoriale
et de lui demander de vérifier la gestion des établissements,
sociétés (notamment sociétés d'économie
mixte), groupements et organismes à participation publique ou recevant
des aides publiques.
Auparavant, ce droit de saisine n'existait pas ; seul le premier
président de la Cour des comptes pouvait confier le soin d'assurer ce
type de vérification à la chambre territoriale des comptes.
- L'extension à la Nouvelle-Calédonie de l'article 8 de la
loi n° 83-597 du 7 juillet 1983 relative aux
sociétés d'économie mixte locales qui assure la
représentation des collectivités actionnaires au conseil
d'administration de la SEM et surtout contraint celle-ci à
requérir l'autorisation des collectivités locales actionnaires
avant de prendre une participation dans une autre société
commerciale.
CHAPITRE III
LA NÉCESSITÉ DE
DÉFINIR
DE NOUVELLES PERSPECTIVES
La Nouvelle-Calédonie est entrée, à
l'automne 1995, à l'initiative du gouvernement, dans une phase de
réflexion institutionnelle. Les partenaires des accords de Matignon sont
conscients du risque de nouvelle fracture présenté par le
référendum d'autodétermination, dont le statut en vigueur
prévoit la tenue en 1998, et ont manifesté leur intention de se
mettre d'accord sur une alternative visant à pérenniser la
période de paix civile initiée voici près de dix ans (lire
la conclusion ci-après).
En outre, le Haut-commissaire de la République en
Nouvelle-Calédonie a reçu mission d'instituer, avec les
responsables du Territoire et des provinces,
une commission du
rééquilibrage et du développement
chargée
d'identifier les dossiers prioritaires et de coordonner les efforts de
l'ensemble des acteurs du développement.
Cette commission a été installée le
13 décembre 1995 et huit groupes de travail ont été
constitués sur les thèmes suivants :
- éducation ;
- emploi et formation ;
- logement ;
- développement touristique ;
- transport ;
- économie minière ;
- énergie ;
- économie régionale et développement.
Le présent rapport ne saurait atteindre une exhaustivité à
laquelle pourront seuls prétendre les travaux de
la commission du
rééquilibrage et du développement
. Du moins est-il en
mesure d'avancer quelques pistes de réflexion dans la voie d'une relance
de l'objectif de rééquilibrage prévu par les accords de
Matignon.
Face à l'essoufflement aujourd'hui constaté, l'ordre des
priorités paraît devoir être le suivant :
- Donner à l'investissement privé les moyens de prendre le relais
du public.
- Gérer les infrastructures nées des accords de Matignon en
précisant la portée des textes et en redéfinissant les
compétences sans remettre en cause l'acquis de la "provincialisation".
- S'agissant enfin des moyens financiers, maintenir à niveau l'effort de
l'Etat tout en le redéployant au profit de quelques actions
ciblées et moderniser la fiscalité du Territoire.
I. DONNER À L'INVESTISSEMENT PRIVÉ LES MOYENS DE PRENDRE LE RELAIS DU PUBLIC
Les potentialités économiques de la
Nouvelle-Calédonie ne sont plus à démontrer. Le
territoire, à la différence d'autres collectivités
d'outre-mer, a, sans aucun doute, la faculté de minorer la part de
transferts publics dans la formation de sa production intérieure brute.
Il apparaît ainsi possible de donner à l'investissement
privé les moyens de prendre le relais du secteur public :
-
Par une action directe
: en dotant enfin le nord de la Grande
Terre de l'équipement industriel susceptible de créer un effet
d'entraînement sur l'ensemble de l'économie locale, sans pour
autant négliger la recherche fine de gisements de micro-investissements.
-
Par une action sur l'environnement
: en mettant un terme à
l'éparpillement des initiatives publiques tout en tenant compte de la
structure sociale mélanésienne.
A. PROMOUVOIR LE DÉVELOPPEMENT D'ÉQUIPEMENTS STRUCTURANTS : L'INDISPENSABLE CRÉATION D'UNE USINE DE TRAITEMENT DU NICKEL EN PROVINCE NORD
Nécessité de mieux valoriser le nickel sur le
sol calédonien ; urgence d'impulser un nouvel élan à
la politique de rééquilibrage en fixant les populations et en
conférant à la brousse et aux îles la "
masse
critique
" qui leur fait si cruellement défaut : deux motifs
majeurs militent pour la création d'une usine de traitement du minerai
du nickel en province Nord.
Tout à tour "
Serpent de mer
" ou "
seul espoir de
développement
" de la partie septentrionale de la Grande Terre,
l'usine du nord suscite depuis le début des années 1970 passions,
mais aussi dépits et rancoeurs.
Il appartient au gouvernement de M. Alain Juppé d'avoir compris
que cette infrastructure était à tout point de vue vitale pour
assurer sur des bases fermes la stabilité du territoire.
Votre
rapporteur spécial lui-même a tenu, lors de son déplacement
au mois de septembre 1996, à rappeler les termes très fermes de
cet engagement et a indiqué publiquement qu'il devait recevoir
l'approbation de la Représentation nationale.
Cependant, l'incapacité de l'Etat à se doter, au début des
années 1990, des instruments qui lui auraient permis d'imposer le choix
exprimé par M. Juppé continue de peser sur la
définition des modalités pratiques de réalisation du
projet d'usine du nord.
En outre, pour incontournable qu'il soit, ce projet ne produira d'effets
qu'à moyen terme et l'Etat devra constamment veiller à ce que la
solution qui se dessine aujourd'hui avec l'accord entre la SMSP et le canadien
Falconbridge demeure conforme à l'intérêt
général.
1. Un engagement fort de l'Etat
Recevant les partenaires politiques calédoniens le
18 avril 1996, le Premier ministre, M. Alain Juppé, a
exprimé "
la nécessité d'en engagement nouveau au
service du rééquilibrage de la Nouvelle-Calédonie qui doit
être conçu et traité comme l'objectif central de la
politique du développement
".
"
Dans cette optique,
-a-t-il ajouté-
la priorité doit
être de rechercher des grands projets d'infrastructures
économiques capables d'avoir un impact important en termes de
développement.
".
Plaçant le projet d'usine du nord au centre de cette stratégie,
il a affirmé : "
Les éléments dont dispose
désormais le gouvernement sur ce projet attestent de son sérieux.
Dès lors, le gouvernement apporte sans ambiguïté un plein
soutien à cette entreprise. Ce soutien ne peut pas être purement
formel. Il devra nécessairement s'accompagner de la prise en compte de
diverses nécessités en termes d'équipements et
d'infrastructures publiques.
"
Parmi ces équipements et infrastructures publiques figure, même
s'il n'est pas expressément cité, le port en eau profonde qui
sera indispensable aux minéraliers et aux bateaux assurant le transport
des produits transformés.
Le Premier ministre a évoqué en termes précis, en
revanche, la nécessité de prêter une attention
particulière au secteur énergétique, fixant deux
orientations :
- "
le doublement rapide des capacités de production de la centrale
thermique de Népoui"
;
- "
la réalisation d'un programme d'équipement
hydroélectrique en province Nord qui amènera au système
énergétique calédonien un surcroît de
capacité et un surcroît d'indépendance.
"
Toujours dans son intervention du 18 avril 1996, M. Alain Juppé
précisait enfin que le projet de création d'une usine de
traitement du nickel dans le nord appellerait "
de la part de la
puissance
publique, des arbitrages relatifs à l'utilisation du domaine minier car,
très légitimement, les investisseurs potentiels demandent des
garanties d'approvisionnement sur une durée compatible avec
l'amortissement de leur investissement.
"
2. Un projet restant à concrétiser
Le projet implicitement visé par le Premier ministre
dans son discours du 18 avril 1996 était celui que venait de mettre
au point la Société minière du Sud Pacifique et la
société canadienne Falconbridge, deuxième plus important
producteur de produits bruts de nickel au monde.
Jusqu'à l'automne 1996, le domaine minier demandé pour le projet
comprenait les gisements de Tiébaghi, Poum et Art, à
l'extrême nord de la Grande Terre et dans l'archipel des îles
Bélep. Ce "groupe du nord" est un ensemble homogène de
garniérites en majeure partie acides, pour lesquelles Falconbridge
dispose de la technologie permettant d'en assurer le traitement et la
transformation.
La construction d'une usine traitant annuellement 54.000 tonnes de métal
nickel par an à partir d'un gisement (Tiébaghi, Poum, Art)
disposant de réserves à hauteur de 1,6 million de tonnes de
métal nickel dans des garniérites à 2,5 % de teneur
en métal permettait un planning d'exploitation sur 25 ans,
suffisant pour assurer la rentabilité de l'opération.
De fait, l'intérêt de l'opérateur Falconbridge était
manifeste depuis l'apparition du projet et s'était traduit, à la
date du déplacement de votre rapporteur sur le territoire, par la
rédaction d'une étude préfaisabilité dont une copie
a pu lui être transmise.
Le coût de l'investissement était de l'ordre de 1 milliard de
dollars US (environ 5 milliards de francs français), dont 40 %
correspondant à l'équipement en infrastructures (centrale
électrique, port en eau profonde à Koumac, etc...) que
Falconbridge se proposait de cofinancer avec les collectivités
publiques. La société canadienne avait manifesté son
intention de dépenser 165 millions de francs français pour
engager ensuite l'étude de faisabilité sur ces bases, ce qui
conduisait à un début de construction
en 1999
et une
montée en production
en 2003
(jusqu'en 2028).
Parallèlement, afin d'exprimer sa confiance dans la réussite du
projet, Falconbridge s'était engagé à détenir une
part minoritaire (49 %) de la société d'exploitation qu'elle
devait mettre en place conjointement avec la SMSP.
Selon des projections livrées à votre rapporteur par le directeur
de la SOFINOR, actionnaire majoritaire de la SMSP, l'usine du nord, dans cette
configuration, créait
700 emplois directs
et induisait
2.000 emplois indirects
, ce qui permettait de
fixer environ
10.000 personnes
.
Enfin, le schéma de développement à partir du site de
Tiébaghi avait justifié le démarrage, sur la commune de
Koumac, du projet de la zone portuaire de Pandop qui devait comprendre des
infrastructures destinées à la batellerie minière ainsi
qu'aux services liés, tels que réparation navale, mise à
disposition d'abris pour les bateaux, ravitaillement en carburant et
gardiennage.
A ce titre, une première tranche de 230 millions de francs CFP
(12,65 millions de francs français) a été
engagée (dont 90 millions de francs pris en charge par le
Territoire et 80 millions de francs par le Port autonome de
Nouvelle-Calédonie) afin de doter la zone portuaire des
éléments assurant sa viabilité. Deux tranches
complémentaires étaient ultérieurement prévues
à Koumac-Pandop.
Toutefois, le schéma d'exploitation SMSP-Falconbridge, clairement
soutenu par le gouvernement, a d'emblée buté sur un
problème de taille : le site de Tiébaghi, recelant la
fraction la plus importante du stock destiné à être
traité, est propriété de la SLN, qui l'a acquis
auprès du BRGM en 1994, date à laquelle le projet d'usine du nord
n'avait pas encore été formalisé.
La SLN, interrogée par votre rapporteur spécial, a toujours
prétendu que la maîtrise des réserves de Tiébaghi
était indispensable à la poursuite de son activité dans
l'usine de Doniambo. Cependant, la société le Nickel ne semblait
pas disposer encore de la technologie qui lui aurait permis de traiter dans des
conditions satisfaisantes un minerai caractérisé par un fort taux
d'acidité.
Bien qu'actionnaire majoritaire (à plus de 55 %) d'Eramet,
maison-mère de la SLN, via l'ERAP, l'Etat n'est pas parvenu à
imposer la solution SMSP-Falconbridge à un conseil d'administration dont
il est, par négligence, absent en tant que tel, les seuls fonctionnaires
qui en sont membres ne l'étant qu'au titre des personnalités
qualifiées et étant, de surcroît minoritaires.
Cet état de fait, s'agissant d'un enjeu national majeur pour la
France, révèle une négligence fautive de la part de
l'autorité de tutelle
. Il a été encore aggravé
par l'attitude du président du conseil d'administration d'Eramet qui n'a
pas hésité à brandir, contre l'Etat actionnaire
majoritaire, la menace d'une "rétorsion judiciaire" de l'actionnariat
flottant, constitué pour une large part de fonds de pensions
américains. Ces derniers auraient réclamé des dommages et
intérêts à l'Etat français s'il avait voulu imposer
sa solution par la force.
Face à cette situation de blocage, qui a certainement accru
l'incompréhension entre la SLN et l'opinion publique
calédonienne, le gouvernement a organisé, sous son égide,
des discussions entre les professionnels concernés.
Ces discussions se sont tenues les 22, 23 et 24 octobre 1996 aux
ministères de l'Outre-mer et de l'Industrie.
Elles se sont conclues à la mi-novembre par la proposition,
émanant d'ailleurs d'Eramet, de procéder à
l'échange, sous forme de cessions croisées, des massifs de
Poum (aujourd'hui détenu par la SMSP) et de Koniambo (aujourd'hui
propriété de la SLN)
. Ce dernier massif, actuellement
détenu par la société Le Nickel, serait donc mis à
la disposition de l'usine du nord.
A la date de rédaction du présent rapport, une certaine
unanimité s'était manifestée pour cette solution
transactionnelle qui doit permettre de préserver les
intérêts de tous. La société Falconbridge,
notamment, a clairement exprimé son intention de rester présente
sur le projet d'usine du nord.
Après l'accord des conseils d'administration de la SMSP et d'Eramet,
il restait toutefois à formaliser l'accord et à en
préciser les conditions.
3. La nécessité d'écarter tout risque d'investissement spéculatif et l'obligation de défendre l'intérêt général
L'accord du mois de novembre 1996 rend plus tangible que
jamais la réalisation du projet d'usine du nord, mais, paradoxalement,
constitue aussi un recul en ce qu'il laisse pour l'instant complètement
dans l'ombre les modalités de l'investissement devant être
effectué.
Dans ce contexte, l'Etat peut et doit entourer la transaction à venir
de garanties très strictes.
- A la suite de la publication du communiqué de presse commun des
ministères de l'Outre-mer et de l'Industrie, Eramet a ainsi
souhaité faire savoir que le conseil d'administration de la
société ne pourrait donner son accord à la
procédure de cession réciproque de titres d'exploitation
minière qu'une fois acquise la faisabilité d'une usine
métallurgique en province nord par la SMSP et Falconbridge.
Cette condition ne paraît pas exorbitante.
Il s'agit d'éviter que ne se reproduise l'épisode regrettable du
site minier de Goro, à l'extrême sud de la Grande Terre, dont les
titres d'exploitation ont été acquis par la société
canadienne Inco auprès du BRGM, sans aucune contrepartie. Depuis ce
transfert, Inco a gelé son investissement, attendant sans doute d'y voir
plus clair sur les perspectives d'exploitation du gisement que la
société détient au Labrador ainsi que sur la
faisabilité d'un projet de traitement hydro-métallurgique des
latérites de Goro.
Votre rapporteur a cependant relevé, en conclusion d'une lettre que lui
a adressée le président du directoire de la société
minière du sud Pacifique, l'engagement très ferme pris par la
SMSP et Falconbridge dans le cadre du précédent projet
(Tiébaghi) :
"SMSP et Falconbridge demandent seulement qu'on laisse au projet la
chance
de prouver sa faisabilité et d'arriver à une décision de
construction positive. Elles sont prêtes à engager cette
faisabilité, pour un montant de l'ordre de 3 milliards de francs
CFP, avec la seule garantie de pouvoir obtenir les gisements, pour des termes
convenus à l'avance, si la faisabilité est positive. Sinon, elle
en rendra la libre disposition à SLN, qui pourra reprendre le planning
d'exploitation qu'elle avait initialement prévue, avec une ouverture
dans 5 ans."
Il ne fait pas de doute que cet engagement pourrait être reproduit dans
le cadre de l'opération "Koniambo".
- Le rôle de l'Etat est également de garantir une bonne
gestion dans le temps de l'opération SMSP-Falconbridge :
*en soulignant auprès des calédoniens que, quelle que soit la
forme prise par l'investissement, celui-ci ne commencera à produire ses
effets qu'au début du siècle prochain (2003 dans le schéma
"Tiébaghi") ;
*en posant clairement à Falconbridge, mais aussi à la SLN sur
laquelle l'Etat conserve un contrôle indirect, la question de l'avenir du
traitement du nickel sur le territoire.
Depuis l'origine, en effet, la production calédonienne repose
très largement sur l'exploitation d'un minerai riche, la
garniérite, et facilement extractible. L'épuisement des
réserves imposera très vite de se tourner vers la
latérite, minerai moins riche, plus difficile à extraire, et dont
le traitement peut être assuré par un procédé
hydrométallurgique dont la mise au point reste à faire et dont
l'impact sur l'environnement apparaît d'emblée assez lourd.
L'échéance est à 25 ou 30 ans, date à
laquelle l'usine du nord conçue par la SMSP et Falconbridge cessera de
produire. Il n'est donc pas trop tôt pour s'en préoccuper.
B. POURSUIVRE L'EFFORT D'ORGANISATION DE FILIÈRES DE PRODUCTION À HAUTE VALEUR AJOUTÉE
Des entretiens qu'il a eux avec l'ensemble des responsables
du
territoire, votre rapporteur retire quelques convictions concernant
l'organisation de filières de production à haute valeur
ajoutée :
- L'effort déjà consenti en faveur de
l'aquaculture
des
crevettes peut et doit être accru. Les handicaps décrits dans la
deuxième partie de cet ouvrage, en particulier le poids des aléas
climatiques, le "Syndrome 93" et l'insuffisante structuration de la
filière, ne sont pas tels, en effet, qu'ils ne puissent être
surmontés.
- Les promesses de
la pêche hauturière
et de la
transformation sur place de ses ressources n'en sont qu'à leurs premiers
balbutiements.
Or,
le rééquilibrage économique au profit des provinces
Nord et des Iles Loyauté peut s'alimenter à ce type
d'activités dans des proportions similaires à celles de
l'industrie du nickel.
Selon certaines estimations, en effet, 1.000 emplois directs pourraient
être créés dans le secteur de l'exploitation des ressources
halieutiques, induisant de 3.000 à 5.000 emplois indirects.
Les zones les plus prometteuses semblent devoir être les Chesterfield,
à l'extrême nord-est du territoire, ainsi que les îles
Loyauté.
D'ores et déjà, la production et la commercialisation de la
coquille Saint-Jacques dans le secteur de l'archipel des Bélép,
entamées à la fin de 1995, suscite de réels espoirs.
Le directeur de l'Agence de développement de la
Nouvelle-Calédonie (ADECAL) a en outre présenté à
votre rapporteur un projet de convention d'étude qui devait être
signé avec la société "Pêche et froid". Cette
dernière s'engageait à étudier, dans un délai d'un
an, les possibilités offertes en matière de pêche
hauturière et les besoins en infrastructures qu'exigerait l'installation
d'un groupe métropolitain spécialisé dans ce domaine sur
le territoire
Cette démarche, certes pour l'instant prudente puisque "Pêche et
froid" n'a pris aucun engagement, paraît excellente.
Ainsi que le note l'IEOM dans sa monographie sur la Nouvelle-Calédonie,
le territoire a en effet intérêt à s'appuyer sur la
nouvelle orientation du commerce international de la métropole vers
l'Asie et donc à mettre en avant sa proximité géographique
des marchés asiatiques et australiens pour susciter l'implantation d'un
groupe agro-alimentaire métropolitain présent dans la pêche
ou la conserverie. Dans cette optique, la Nouvelle-Calédonie peut
devenir un centre de production en même temps qu'un centre de
réexportation.
L'exportation de poissons vivants vers Hong-Kong et la Chine est une veine
à forte valeur ajoutée qui ne doit pas non plus être
négligée.
- Enfin, dans le domaine des productions agricoles, les difficultés
rencontrées depuis 150 ans pour établir des filières
appellent sans aucun doute à la prudence.
La Nouvelle-Calédonie possède en outre un
patrimoine
forestier
encore assez riche dont l'exploitation est rendue difficile par
des problèmes fonciers et d'accessibilité. Cependant de
réels espoirs peuvent être fondés sur le
développement de
produits dérivés
, notamment la
production d'essence de niaouli sur la Grande Terre et celle d'huile de
santal
aux îles Loyauté.
D'après les renseignements fournis localement par M. le commissaire
délégué pour la province des îles Loyauté, la
valeur ajoutée à attendre d'une meilleure exploitation du santal
à Lifou est, en effet, énorme puisque le coût de revient de
la tonne raffinée ne s'élève pour le producteur
qu'à 1,8 million de francs CFP alors que le prix de vente atteint
25 millions de francs CFP (respectivement 100.000 francs français
et 1,37 million de francs français).
Dans le même ordre d'idée, le
coprah
de l'île
d'Ouvéa présente également d'importants perspectives de
localisation de la plus-value aux îles Loyauté.
Depuis l'ouverture en juin 1993 d'une unité d'extraction
gérée par la Coopérative agricole et aquacole des
producteurs d'Ouvéa (CAAPO), le coprah brut est directement
transformé sur place en huile à Wadrilla. 96 tonnes d'huile
ont ainsi été produite en 1995 pour être
écoulées en presque totalité vers la Société
de culture et de transformation des oléagineux (SCTO) de Nouméa.
La SCTO, dont le capital est détenu par le Territoire, redéploie
son activité vers des produits plus élaborés et donc plus
rémunérateurs : après avoir arrêté sa
section huilerie au profit de la CAAPO, elle développe ses
activités de transformation en particulier dans la savonnerie. En 1995,
cette société a ainsi fabriqué 356 tonnes de savon
(principalement du savon ménager) à partir de l'huile de coprah
d'Ouvéa, soit une hausse de 30 % en un an et de 125 % en deux ans.
Elle couvre actuellement environ 80 % de la consommation
calédonienne de savons de ménage.
Alors que le cours mondial du coprah continue de baisser, les producteurs
néo-calédoniens pourraient voir s'ouvrir de nouveaux
débouchés intérieurs avec le développement de la
nouvelle technologie des bio-carburants. D'ores et déjà, le
Centre de coopération internationale en recherche agroéconomique
pour le développement (CIRAD) a mis au point un bio-carburant à
base d'huile de coprah qui est utilisé par le groupe
électrogène de l'usine de la CAAPO.
C. RENFORCER LES INSTRUMENTS DE DETECTION DES POTENTIALITES DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE SUR LE TERRAIN
La Nouvelle-Calédonie a su se doter d'instruments
d'analyse et de détection des potentialités de
développement économique qui ont déjà fait leurs
preuves : l'ICAP et l'ADECAL. Ces outils sont encore jeunes et doivent
être renforcés.
-
L'Institut calédonien de participation (ICAP)
aurait pu
succomber à la tentation de l'administration de l'utiliser comme une
source parallèle de subventionnement, permettant de passer par-dessus
les règles très strictes de la comptabilité publique.
Les politiques qui composent son conseil d'administration ont heureusement su
assez vite imposer une ligne de conduite rigoureuse qui amène
aujourd'hui l'ICAP à privilégier, dans les projets, les facteurs
assurant leur viabilité : existence de débouchés
ainsi que facteur humain, dont la capacité à mener à bien
le projet. Au-delà du financement des investissements, l'Institut est de
plus en plus amené à jouer un rôle essentiel de conseil aux
entreprises.
Cette vision du développement doit être impérativement
préservée.
Il est enfin clair que l'ICAP peut et doit jouer un rôle de premier plan
dans l'accompagnement de la mise en place d'un deuxième pôle
métallurgique en province Nord, en favorisant l'éclosion
d'entreprises dans les secteurs d'activité induits par la nouvelle usine
de traitement du nickel.
- Des remarques similaires peuvent être faites au sujet de l'
Agence
de développement de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL)
.
Cette structure, qui n'a que deux années d'existence, a effectué
un travail unanimement reconnu comme utile.
Votre rapporteur a souligné un peu plus haut la portée de la
prospective effectuée sur la filière "pêche
hauturière".
En province Nord, l'ADECAL a également fourni aux élus des
instruments de réflexion sous forme d'études transversales.
L'Agence a ainsi proposé un recalibrage des investissements publics sur
la zone de développement de Népoui-Koné-Ponembout et
défendu une vision plus réaliste des aménagements à
réaliser (abandon du projet de port en eau profonde à
Népoui et du projet d'aéroport international). L'objectif est de
détecter les gisements de développement économique en
évitant la "fuite en avant" de collectivités déjà
passablement endettées. Ce travail repose sur une connaissance fine des
hommes, de leur environnement et des possibilités qui en
découlent.
L'ADECAL a procédé, dans le même esprit, à des
études très poussées pour certaines communs du nord
(Houaïlou, Poya, Hienghène).
Cette action doit être poursuivie.
D. PRÉVOIR DANS LE STATUT DU TERRITOIRE LES VOIES ET MOYENS D'UNE COOPÉRATION INTERPROVINCIALE DANS LE SECTEUR DU TOURISME
La déperdition de moyens engendrée par
l'éclatement des compétences entre les trois provinces en
matière de tourisme a été soulignée plus haut.
Il paraît indispensable d'élaborer une planification qui fixerait
les besoins en fonction, notamment, de la demande exprimée par les
marchés extérieurs. Il faut rompre avec la logique de la
multiplication des projets locaux, sans vision d'ensemble.
Il paraît souhaitable, dans un premier temps, de favoriser la voie
contractuelle, ce qui suppose qu'une prise de conscience intervienne assez
vite. L'ADECAL pourrait être l'instrument de cette nécessaire
réflexion à trois.
A défaut, votre rapporteur propose que
l'élaboration d'un
schéma-directeur
, qui définirait clairement et de
façon coordonnée une stratégie de développement du
tourisme :
- soit confiée à une conférence interprovinciale dans
laquelle chaque province serait traitée sur un pied
d'égalité ;
- ou soit directement rangée parmi les compétences du Territoire
dans le cadre du statut.
La première de ces deux solutions aurait sa préférence :
elle permet, en effet, de ne pas revenir sur l'acquis de la provincialisation
et
une coopération interprovinciale
, associant
décentralisation et efficacité grâce à la
concertation et aux économies d'échelle, est une voie
institutionnelle qui mérite d'être approfondie dans le cadre d'une
évolution possible du statut de 1988.
E. DÉFINIR LES MODALITÉS D'UNE ASSOCIATION DE LA POPULATION MÉLANÉSIENNE AUX PROJETS ÉCONOMIQUES
Votre rapporteur a déjà longuement
développé les tentatives réussies menées à
Lifou pour concilier droit coutumier et développement
économique : participation de la hiérarchie tribale au
capital des sociétés d'exploitation d'investissements
hôteliers ; procédures-types de procès-verbaux de
palabre pour l'implantation d'un entrepreneur sur une terre clanique...
L'assemblée de la province des îles Loyauté a pris une
délibération pour renforcer la portée de ces
procédures-types.
Il convient bien sûr de persister dans cette voie, tout en sachant que
la question foncière se pose pour des raisons historiques en des termes
plus aigus sur la Grande Terre que dans les îles.
La nécessité de venir à bout des conflits en cours en
matière d'attribution des surfaces revendiquées par
différentes tribus suppose de continuer à soutenir l'action de
l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF).
Les conséquences financières de ce soutien sont
détaillées ci-après.
D'une façon générale, il paraîtrait utile que les
pouvoirs publics se dotent d'une réflexion à jour sur
l'utilité qu'il y aurait à suivre en Nouvelle-Calédonie
l'exemple des îles Fidji, qui ont institué
un cadastre
permettant de recenser très précisément les terres
coutumières placées sous le régime juridique de la
réserve. La mise en place de cadastre, d'après les renseignements
partiels fournis à votre rapporteur, s'accompagne d'un mécanisme
de
location
des terres recensées, un organisme d'Etat assurant la
gestion de ces locations pour le compte des tribus.
Le cadastre offre la garantie juridique qui fait tant défaut
aujourd'hui à l'investisseur sur le sol calédonien. Son
élaboration peut cependant buter sur des obstacles, tels les litiges
opposant les tribus sur l'appartenance des terres.
Le sujet commençait tout juste à être évoqué
sur le territoire lors du séjour de votre rapporteur, même si de
l'avis général les esprits ne paraissaient pas encore prêts.
On notera toutefois que l'ADRAF s'est inspirée de la logique mise en
oeuvre aux Fidji en attribuant des terres à des GDPL (groupements de
droit particulier local) susceptibles de les céder ensuite à bail.
II. GÉRER LES INFRASTRUCTURES NÉES DES ACCORDS DE MATIGNON : PRÉCISER LA PORTÉE DES TEXTES ET REDÉFINIR LES COMPÉTENCES SANS REMETTRE EN CAUSE LA PROVINCIALISATION
Le dispositif législatif et réglementaire qui
structure le volet économique et financier des accords de Matignon n'est
pas exempt de critiques. Au terme des auditions qu'il a menées sur le
territoire, votre rapporteur estime que des correctifs peuvent être
apportés dans quatre directions :
- Purger les sources de contentieux par une réécriture des
dispositions budgétaires du statut à la lumière des
litiges passés et en cours.
- Procéder à un audit des coûts de fonctionnement induits
par les infrastructures créées par les provinces et
réviser le cas échéant les critères et les
clés de répartition prévues par le statut.
- Redéfinir la portée de la notion d'"intérêt
territorial" dans les domaines du transport terrestre et du transport
maritime.
- Parfaire la logique de la décentralisation en renforçant
l'institution communale et en améliorant la portée du
contrôle de légalité sur les collectivités locales
et leurs sociétés d'économie mixte.
A. AMÉLIORER UN DISPOSITIF NORMATIF PERFECTIBLE
A la lumière des litiges que son interprétation
a suscités et suscite encore, le dispositif normatif fixant les
modalités de répartition du fonds intercommunal de
péréquation (FIP) pour le fonctionnement des communes est
susceptible d'être amélioré sur deux points :
1.
Il conviendra tout d'abord, le cas échéant, d'adopter
une rédaction plus précise du premier alinéa de l'article
9-1 de la loi n° 69-5 du 3 janvier 1969 modifiée qui
dispose :
"Un fonds intercommunal de péréquation pour le
fonctionnement des communes reçoit une quote-part des impôt,
droits et taxes perçus au profit du budget territorial
'. Cette
formulation demeure en effet imprécise sur l'exclusion de l'assiette de
la quote-part reversée aux communes des prélèvements
opérés au profit de tiers et transitant par le budget du
Territoire. L'exclusion est la seule interprétation défendable
mais ne ressort pas nécessairement d'un texte peut être trop
laxiste.
2.
Il pourraît également être nécessaire de
substituer à la délibération n° 144 du
Congrès du Territoire, prise par une autorité dont la
compétence en la matière fait doute, le décret en Conseil
d'Etat prévu
in fine
par le quatrième alinéa de
l'article 9-1 de la loi n° 69-5 du 3 janvier 1969
précitée pour la détermination des modalités
d'application de cet article.
B. ASSEOIR LE RÉÉQUILIBRAGE INSTITUTIONNEL SUR DES BASES RENFORCÉES ET PÉRENNES
L'ensemble des collectivités calédoniennes sont
entrées dans une phase de ralentissement de leur effort
d'équipement et, notamment pour les provinces, doivent maintenant se
préoccuper de faire fonctionner l'existant.
Le poids financier des investissements publics réalisés depuis
1989 a tout spécialement fragilisé la province Nord ainsi qu'un
certain nombre de communes réparties sur le territoire.
Dans le cadre de son budget primitif pour 1997, le Territoire a ainsi
voté au profit de la province Nord une subvention d'équilibre de
815 millions de francs CFP (près de 45 millions de francs
français) dont la contrepartie, selon les voeux exprimés par les
élus locaux, devrait être fournie par l'Etat. Celui-ci vient de
manifester un geste de bonne volonté en ce sens, sans pour autant
s'engager sur le montant (rencontre des élus calédoniens et du
Premier ministre, jeudi 30 janvier 1997).
L'objectif des prochaines années est donc d'abord d'assurer le passage
d'un régime caractérisé par le développement des
infrastructures publiques à
un régime de croisière
visant à assurer leur bon fonctionnement. Dans ce cadre,
l'assainissement de la situation financière des collectivités
en difficulté
est également une nécessité.
Votre rapporteur retient
trois séries de propositions
pour
asseoir le rééquilibrage institutionnel prévu par les
accords de Matignon sur des bases renforcées et pérennes :
- Il est devenu indispensable, face à la multiplication des
contestations émanant notamment de la province Nord et de l'Association
des maires de Nouvelle-Calédonie, de
procéder à un
audit des coûts de fonctionnement induits par les infrastructures
créées par les collectivités locales et de réviser,
le cas échéant, les clés de répartition
fixées par le statut et la loi communale de 1969.
De même, les modalités de répartition des dotations
d'équipement attribuées par l'Etat et le Territoire ne
doivent-elles plus être un objet de polémique incessant.
A ce sujet, l'étude rétrospective effectuée par
l'administration au moins d'octobre 1996 sur la répartition des
dotations d'équipement effectivement versées par le Territoire,
hors FIP, pendant la période 1990-1995 est un élément
à verser au dossier mais doit être complétée par des
analyses prospectives.
La commission des finances du Sénat ne dispose évidemment pas
des moyens qui lui permettraient de faire des propositions reposant sur une
analyse objective de la situation et des perspectives futures.
Ce rôle pourrait fort bien, en revanche, être accompli par une
structure de réflexion comparable à la commission consultative
d'évaluation des charges instituée par l'article 94 de la
loi de décentralisation n° 83-8 du 7 janvier 1983
"relative à la répartition des compétences entre les
communes, les départements, les régions et l'Etat". La
"commission consultative d'évaluation des charges des
collectivités de Nouvelle-Calédonie"
serait constituée
de représentants de l'administration (haut-commissariat et
trésorerie-paierie générale), du Territoire, de chacune
des trois provinces ainsi que des communes et pourrait être
présidée par le président de la Chambre territoriale des
comptes, magistrat membre de la Cour des comptes.
La commission consultative devra également se prononcer sur deux points
connexes :
La compatibilité de l'institution d'
une garantie de progression
minimale
des dotations versées par le Territoire aux provinces et
aux communes avec la compétence fiscale dévolue au Congrès.
La compatibilité avec l'objectif de rééquilibrage
institutionnel du territoire du
caractère en pratique automatique de
la progression des ressources correspondant à la compensation
versée à la province Sud au titre des dépenses
d'enseignement et d'aide médicale gratuite (article 34 du
statut)
.
- Il semble d'ores et déjà possible d'avancer très vite
sur un point particulier qui a fait l'objet d'une attention plus poussée
de l'administration :
la révision du décret
n° 90-296 du 29 mars 1990 pris pour l'application de
l'article 36 du statut de 1988 et relatif à la répartition
de la dotation spécifique pour les collèges.
Comme signalé plus haut, ce texte prévoit une répartition
des crédits d'équipement de la dotation collège à
hauteur de 70 % en fonction de l'existant et de 30 % seulement en
fonction des besoins à venir (pour le détail, voir
première partie du présent ouvrage). Cette clé de
répartition a défavorisé relativement la province Nord,
peu équipée en 1989 et qui a dû consentir un important
effort de construction par rapport à la province Sud.
M. le Haut-commissaire a demandé à chacun des trois
commissaires délégués de dresser une analyse très
précise de l'usage fait localement par les provinces de la dotation
collège. Au vu du résultat, il pourrait proposer une
réécriture du décret du 29 mars 1990
précité afin d'isoler, dans la répartition de la dotation,
une enveloppe spécifique pour le gros équipement
bénéficiant d'une clé de répartition plus favorable
que celle aujourd'hui en vigueur et s'ajoutant à une enveloppe
"fonctionnement" et à une enveloppe "entretien courant".
Cette démarche doit être rapidement menée à son
terme.
- Enfin, il convient que les autorités de tutelle de la Caisse
française de développement (ministère de l'Economie et des
finances en premier lieu, mais aussi ministères des Affaires
étrangères, de la Coopération et de l'Outre-mer)
autorisent une révision des règles présidant à
l'octroi des prêts bonifiés par le Trésor public
français et l'
éligibilité au "premier guichet" (taux
fixe de 6 %) des investissements à vocation scolaire
des
collectivités locales du Territoire.
C. ELARGIR LA PORTEE DE LA NOTION D'INTERET TERRITORIAL
Le 16° de l'article 9 de la loi
référendaire du 9 novembre 1988 confie au Territoire une
compétence de principe en matière de réseau routier
d'intérêt territorial et de communications par voie maritime (ou
aérienne) d'intérêt territorial.
Dans la pratique, la portée de la notion d'intérêt
territorial a été appliquée en matière de routes et
de transport maritime en termes extrêmement stricts. Ne sont ainsi
concernées que les liaisons directes entre Nouméa et Koné,
capitale de la province Nord, ou l'agglomération de Wé sur
l'île de Lifou, siège des institutions de la province des Iles
Loyauté.
Cette interprétation des textes paraissait, au mois de septembre
dernier, doublement injuste aux élus des provinces Nord et des Iles
Loyauté qui ont alerté votre rapporteur spécial :
- Du fait de la configuration du découpage provincial sur la Grande
Terre, 210 kilomètres, sur les 280 kilomètres de la
route territoriale n° 1 reliant Nouméa à Koné,
se trouvent en province Sud donnant un avantage certain à celle-ci au
détriment de l'objectif de rééquilibrage fixé par
les accords de Matignon.
- "L'intérêt territorial" ne semble en outre pas devoir
être réduit à la vision strictement administrative qui a
prévalu jusqu'à aujourd'hui. Il doit tenir compte de la
réalité de la localisation des populations et de l'existence de
flux réguliers entre Nouméa et le reste du territoire.
Cette conception plus large, sans être laxiste, milite pour la prise en
charge directe par le Congrès du Territoire de deux types de liaisons
qui pourraient être nommément mentionnées dans le
statut :
-
Pour les liaisons terrestres
: sur la Grande Terre,
les
routes côtières
ainsi que les
grandes transversales
(Koné-Tiwaka ; Bourail-Houaïlou ; Bouloupari-Thio).
-
Pour les liaisons maritimes
: la traversée
Nouméa-îles Loyauté (Maré, Lifou, Ouvéa et
retour).
Cependant, après la liquidation de la Société maritime
des îles Loyauté (SMIL- détenue majoritairement par la
Sodil), le fonctionnement de la ligne a pu reprendre à la mi-septembre
1996 grâce à la location d'un bateau battant pavillon australien
et à la prise en charge du déficit d'exploitation par le budget
de la province des îles Loyauté.
D'après les renseignements récemment fournis à votre
rapporteur, cette solution, risquée compte tenu de la faible surface
financière des Iles Loyauté, s'avère finalement rentable
grâce, notamment, à la desserte sur le trajet
Nouméa-Loyauté, de l'île des Pins. Dès lors, la
territorialisation, si elle reste justifiée dans son principe,
revêt moins un caractère d'urgence.
La commission consultative d'évaluation des charges des
collectivités de Nouvelle-Calédonie, dont la mise en place est
proposée plus haut, devrait bien évidemment tenir compte, dans
son analyse de la répartition des dépenses entre niveaux de
collectivités, de ces extensions de la compétence territoriale.
Tout en comprenant la démarche des élus des provinces du Nord et
des Iles Loyauté, votre rapporteur a cependant tenu à souligner
son caractère paradoxal, puisque la provincialisation des voies de
communication pouvait passer pour un des acquis de la décentralisation
instituée par le statut de 1988.
Peut-être serait-il opportun de prévoir là, comme en
matière de tourisme,
une coopération interprovinciale
institutionnalisée
que votre rapporteur conçoit, encore une
fois, comme une voie à approfondir. Si les décisions de
financement devaient relever à l'avenir du Territoire, du moins peut-on
envisager que
des schémas directeurs des routes et des transports
maritimes
soient inscrits parmi les compétences d'
une
conférence des trois provinces
.
D. PARFAIRE LA LOGIQUE DE LA DECENTRALISATION : RENFORCER L'INSTITUTION COMMUNALE ET AMELIORER LA PORTEE DU CONTRÔLE DE LEGALITE SUR LES SOCIETES D'ECONOMIE MIXTE
Enfin, la réflexion institutionnelle doit aller, selon
votre rapporteur, jusqu'à tirer toutes les conséquences de la
décentralisation mise en oeuvre sur le territoire au tournant des
années 1990.
En rupture avec le dispositif législatif aujourd'hui en vigueur,
les
communes
devront tout d'abord faire l'objet d'un titre particulier qui
garantira pleinement leur place
dans l'architecture institutionnelle
issue des discussions en cours entre les partenaires des accords de Matignon.
Le silence du statut de 1988 sur ce point est unanimement reconnu comme anormal.
L'autre volet de la décentralisation, sa contrepartie, à savoir
le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et de
leurs satellites, doit être parallèlement renforcé.
La priorité va, sur ce point, à l'
extension à
l'ensemble des sociétés d'économie mixte de
Nouvelle-Calédonie
, y compris celles dont le capital est pour partie
détenu par les provinces ou le Territoire, des dispositions de la loi
n° 83-597 du 7 juillet 1983 relative aux sociétés
d'économie mixte locales.
Outre une simplification du régime applicable aux SEM
calédoniennes -on rappelle que les sociétés
contrôlées par les communes et leurs groupements relèvent
déjà de la loi de 1983- cette extension doit permettre au
contrôle de légalité exercé par le Haut-commissariat
de disposer de l'ensemble des décisions prises par ces
sociétés et d'améliorer ainsi la mission de
prévention de l'Etat auprès des collectivités
actionnaires. On ne doit, semble-t-il, qu'à la confusion qui a
entouré l'examen de la loi du 5 juillet 1996 "l'oubli" de cette
mesure, indispensable, de salubrité publique.
III. REDÉPLOYER L'EFFORT DE L'ÉTAT ET MODERNISER LA FISCALITÉ DU TERRITOIRE
La période qui s'ouvre suppose enfin un aggiornamento
de l'environnement financier et fiscal du territoire. Sur ce point, le constat
est double :
- L'Etat doit au moins maintenir à niveau son effort et le
redéployer au profit de quelques axes forts en évitant un certain
saupoudrage qui a marqué les deux premières
générations de contrats de développement.
- Parallèlement, il convient d'inciter le Territoire à poursuivre
une réflexion, d'ailleurs bien engagée, sur la modernisation de
la fiscalité de la Nouvelle-Calédonie.
A. RECENTRER L'EFFORT DE L'ETAT D'UN SAUPOUDRAGE DES CREDITS VERS LE FINANCEMENT D'ACTIONS CORRESPONDANT A UN OBJECTIF D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
Votre rapporteur doit faire part, à titre liminaire, de
l'attachement très fort,
exprimé par l'ensemble des
responsables calédoniens
, à la présence de l'Etat sur
le territoire. L'Etat "impartial" voulu par les signataires des
accords de
Matignon a incontestablement joué son rôle.
Il ressort ainsi des entretiens que votre rapporteur a eus avec plusieurs
personnalités de la mouvance indépendantiste que même si la
Nouvelle-Calédonie devait accéder à la souveraineté
politique, l'Etat français devrait rester présent, au moins pour
garantir la stabilité interne et externe du pays.
Le présent rapport a souligné plus haut la volonté
manifestée par l'Etat de respecter ses engagements contractuels à
l'égard des collectivités locales de Nouvelle-Calédonie en
1997, dernière année, en principe, de mise en oeuvre des contrats
de développement, de la convention avec le Territoire et du contrat de
ville de Nouméa. Cet effort est réalisé dans un contexte
marqué par l'allongement sur un exercice complémentaire de la
totalité des engagements contractuels de l'Etat avec l'ensemble des
collectivités publiques, hors Nouvelle-Calédonie.
Votre rapporteur estime qu'il convient en effet d'achever au plus vite les
investissements en cours, y compris les équipements jugés
localement, à tort ou à raison, comme étant "de
prestige" : la transversale Koné-Tiwaka, mentionnée plus
haut, mais aussi
le centre culturel Jean-Marie Tjibaou
.
Réalisation remarquable, mais dont la construction a connu quelques
avatars à la suite du désistement de l'un des
équipementiers, le centre culturel Jean-Marie Tjibaou symbolise, en
effet, la reconnaissance de la culture kanak et vise à lui donner toute
sa place dans la vie sociale du territoire. Son coût final est
évalué à 337,15 millions de francs français,
ce qui correspond à 316,7 millions de francs valeur janvier 1992,
soit un montant inférieur à l'enveloppe fixée initialement
(320 millions de francs).
A compter de 1998, l'action de l'Etat sur le territoire devrait être
resserrée autour de quatre objectifs ciblés :
Il est tout d'abord nécessaire de conserver leurs moyens d'action aux
structures dont l'Etat assure pour partie le fonctionnement
:
l'ADECAL, comme cela a déjà été souligné
plus haut, mais aussi
l'ADRAF (Agence de développement rural et
d'aménagement foncier).
En moyenne, les dépenses sur les années 1992 à 1995
au titre des achats de terres effectués par l'ADRAF ont
été de 10 millions de francs par an. Ce rythme paraît
raisonnable compte tenu des besoins recensés.
Or, les montants délégués en 1996 ne s'élevaient
à la date du déplacement de votre rapporteur sur le territoire
qu'à 4,25 millions de francs
18(
*
)
et
l'administration, compte tenu des moyens en diminution dont elle disposera en
1997 sur la section générale du FIDES, s'apprête à
proposer au comité directeur du fonds l'inscription d'une enveloppe
limitée à 6 millions de francs pour les achats de terre de
l'ADRAF.
Une solution, strictement conjoncturelle, peut consister à solliciter
le fonds de roulement dont dispose l'ADRAF. Cette voie n'apparaît
toutefois pas pérenne et met en danger l'action d'une institution
indispensable à la paix civile en Nouvelle-Calédonie.
L'Etat doit ensuite
mieux prendre en compte à l'avenir le
rôle économique des communes
. Non seulement celles-ci doivent
avoir toute leur place dans le statut de la Nouvelle-Calédonie (cf. plus
haut), mais elles ont vocation à être traitées comme des
partenaires au service du développement et de l'aménagement du
territoire.
L'Etat pourrait en particulier s'impliquer de façon décisive
dans l'achèvement de la couverture des besoins en adduction d'eau et en
alimentation électrique
, tous domaines de compétence
communale.
L'enjeu est clair et essentiel : même si beaucoup a
été fait depuis 1989, nombre de tribus de la chaîne
centrale de la Grande Terre ont le sentiment, justifié, de ne pas avoir
encore "touché les dividendes" des accords de Matignon et estiment
qu'il
a été trop sacrifié à des "réalisations de
prestige" sans véritable utilité pratique (transversale
Koné-Tiwaka, Centre culturel Jean-Marie Tjibaou, voire hôpital de
Poindimié...). Il y va finalement de la réussite effective de
l'objectif de rééquilibrage : il manque encore le
"déclic" psychologique qui permettrait à tous de
reconnaître que l'oeuvre entamée voici dix ans est à
présent achevée.
Le coût unitaire, considérable en raison de la dispersion de
l'habitat, des derniers raccordements à réaliser en eau et en
électricité justifie
cette implication de l'Etat
que votre
rapporteur propose, en outre, de placer, le cas échéant,
hors
des plafonds contraignants prévus par le décret n° 72-196 du
10 mars 1972
.
L'enjeu du développement équilibré de
Nouméa et de sa zone d'influence devrait également figurer au
rang des priorités de l'Etat. La multiplication de l'habitat
précaire appelle une réponse énergique qui passe non
seulement par un fort redéploiement des aides directes
déjà accordées depuis 1993 dans le cadre du contrat de
ville de Nouméa, mais également par la mise en place
d'instruments bancaires moins coûteux au service du logement très
social, grâce, par exemple, à une affectation des ressources du
livret A prélevées sur le territoire au profit de la
construction en Nouvelle-Calédonie (produits Caisse des
dépôts et consignations).
Ces problèmes, dont le traitement a des conséquences directes
sur la stabilité du territoire, ont été
détaillés plus haut par votre rapporteur. Leur prise en compte
justifie, au-delà du
renouvellement du contrat de ville de
Nouméa
, la conclusion d'un
contrat d'agglomération
englobant également Dumbéa, Païta et la commune de
Mont-Dore.
Enfin,
l'Etat s'est d'ores et déjà engagé, par la
voix de M. Alain Juppé, Premier ministre, à apporter une
aide décisive à la réalisation des infrastructures
d'accompagnement du projet d'usine métallurgique en province Nord
,
si celui-ci se concrétise.
La question du développement des équipements induits par ce
projet n'est cependant pas détachable du problème posé par
la situation financière particulièrement préoccupante de
la société ENERCAL (société
néo-calédonienne d'énergie).
L'investissement de la centrale thermique "Jacques Iékawé" de
Népoui, réalisé notamment pour subvenir aux besoins futurs
du territoire, et pris en charge totalement par ENERCAL, a en effet
obéré la situation financière de l'entreprise
d'électricité qui affiche depuis 1993/1994 un résultat net
négatif. Un rapport de l'Inspection générale des finances,
remis au mois d'octobre 1995 par M. Hirel, avançait ainsi des
propositions pour tenter de rétablir les comptes d'une entreprise dont
la gestion demeure par ailleurs saine.
S'exprimant sur les conséquences financières des infrastructures
à réaliser dans le secteur énergétique au cours des
prochaines années (doublement des capacités de Népoui et
équipement hydroélectrique de la province Nord afin de
répondre à la demande induite par la nouvelle usine
métallurgique notamment), le Premier ministre, M. Alain
Juppé, a précisé, dans son intervention
précitée du 18 avril 1996 :
"Bien entendu, la mise en oeuvre de ce programme énergétique
devra s'appuyer sur la solidarité nationale afin que, contrairement aux
décisions prises en 1988, elle ne se traduise pas par une augmentation
des tarifs préjudiciable à la compétitivité de
l'économie calédonienne.
"L'impact à terme de ces grands projets d'infrastructures doit d'ores
et déjà être programmé. Leur réalisation
devra en particulier être prise en compte dans les contrats de
développement."
L'Etat ne pouvait mieux souligner, au plus haut niveau, son attachement
à donner toutes ses chances au développement économique de
la province Nord.
Au-delà du respect de ces quatre axes d'intervention
(pérennisation de l'action de l'ADECAL et de l'ADRAF, achèvement
de la couverture du territoire en infrastructures de base, développement
harmonieux de l'agglomération de Nouméa, participation au
financement des infrastructures induites par le projet d'usine
métallurgique du nord), l'Etat doit bien sûr maintenir son aide au
travers des dispositions de
la loi Pons relative à la
défiscalisation des investissements outre-mer
.
Celle-ci a un impact sensiblement plus limité que dans le reste de
l'outre-mer puisque la Nouvelle-Calédonie constitue un espace fiscal
autonome et a signé avec la France, en 1983, une convention fiscale, ce
qui a pour effet d'écarter du bénéfice du mécanisme
de défiscalisation les investisseurs résidant sur le territoire.
La Nouvelle-Calédonie n'a ainsi représenté, en 1995, que
2 % des dossiers agréés (5) et 3,5 % du montant des
investissements agréés (137,9 millions de francs
français).
Le rôle d'appoint de la loi Pons sur le territoire
peut cependant être important dans deux secteurs où efforts public
et privé d'investissement devront s'unir au cours des prochaines
années : l'armement maritime et le logement social.
Votre rapporteur ne cache pas que le dispositif qu'il vient de
détailler (recentrage des actions de l'Etat autour de quatre axes
prioritaires et maintien de la loi Pons) aura
un coût net pour l'Etat
français
, même si une grande partie du financement doit
être obtenue par redéploiement de crédits. Il lui a
semblé que le gouvernement avait cependant, dès aujourd'hui, la
volonté d'assumer ce coût.
Enfin,
à plus long terme, l'Etat ne pourra pas faire
l'impasse sur deux questions
, l'une de portée économique,
l'autre de portée budgétaire, qui doivent cependant être
absolument disjointes du débat institutionnel en cours tant les
solutions à leur apporter demandent une réflexion approfondie. Du
moins le rôle du présent rapport peut-il être d'appeler
à cette réflexion :
Sur la question du niveau d'indexation des salaires de la fonction
publique
: le problème est général à
l'ensemble de l'outre-mer, même s'il se pose en termes
particulièrement aigus en Nouvelle-Calédonie du fait de
l'éloignement de la métropole. Le quasi-doublement des salaires
par rapport à la norme française représente un coût
considérable pour de jeunes collectivités comme les provinces du
Nord et des Iles Loyauté.
Le débat récemment entamé à l'île de la
Réunion, à l'initiative de l'ensemble des partenaires sociaux et
avec le soutien de l'Etat, peut servir d'exemple au territoire s'il
débouche sur une solution consensuelle.
Les esprits ont
, en effet,
paru mûrs
à votre
rapporteur, tant chez les élus locaux que dans la fonction publique
territoriale, mais à la condition, bien sûr, que l'Etat prenne sa
part dans le mouvement de réduction des avantages concédés
à ses propres agents.
Sur la question des avances consenties par l'Etat à la
Nouvelle-Calédonie au titre du protocole "Nickel" (ou question de la
"dette minière) :
Afin de contribuer à la modernisation
de la fiscalité de la Nouvelle-Calédonie, l'Etat, par deux
protocoles successifs de 1974 et 1984, s'était engagé, en effet,
à introduire, pour relativiser les fortes variations de cours du nickel
sur les marchés mondiaux, un système de stabilisation des
recettes fiscales provenant de la vente de ce métal par le territoire.
Le mécanisme, assez complexe, de la caisse de stabilisation des
recettes fiscales du nickel, initialement prévu pour fonctionner de 1975
à 1992, est fondé sur la différence existant entre les
recettes annuelles perçues à partir du volume annuel des
exportations de nickel (en valeur contenue et en minerai brut) et les recettes
correspondantes d'une année de référence (1975). La
différence, lorsqu'elle est négative, doit donner lieu au
paiement d'un complément de recettes par l'Etat, et en revanche à
un remboursement par le Territoire dans le cas contraire.
Du fait des fluctuations du cours du nickel, le mécanisme a joué
essentiellement au bénéfice du territoire. Chaque année,
de 1975 à 1988, l'Etat a accordé des avances dont le montant a
varié de quelque 47 millions de francs français en 1975
à 200 millions en 1984 et 1985 et même 220 millions en
1983. Le territoire, en revanche, n'a procédé qu'à un seul
remboursement de 166 millions de francs en 1989.
L'encours actuel
s'établit à 1.886 millions de francs français
, ou
34,3 milliards de francs CFP et n'a pas bougé depuis 1989 en raison
de l'apparition d'un contentieux provoqué par le changement du taux
d'imposition du nickel décidé par le territoire.
Des divergences sont apparues entre la direction du Trésor
-gestionnaire de compte d'avances- qui avait souhaité établir un
protocole de remboursement non nécessairement lié au nickel, et
le ministère d'outre-mer, pour qui tout remboursement ne pouvait
être lié qu'à l'importance des seules recettes fiscales
provenant des ventes de nickel.
Aucun accord n'ayant encore pu intervenir dans ces conditions, l'existence
d'une avance remboursable de près de 2 milliards de francs
français constitue un problème d'ampleur.
A titre strictement personnel, votre rapporteur se demande si, dans le
contexte qui sera celui des prochaines années, il est raisonnable
d'envisager que le Territoire remboursera l'intégralité de
l'avance consentie par l'Etat.
Il plaide donc pour que cette question soit
abordée, enfin,
avec réalisme
par les administrations
concernées.
B. INCITER LE TERRITOIRE A POURSUIVRE SA REFLEXION SUR LA MODERNISATION DE LA FISCALITE CALEDONIENNE
La fiscalité doit demeurer de la compétence du
Territoire et, compte tenu de la concentration de la masse imposable sur
l'agglomération de Nouméa, ne peut que continuer de transiter par
le budget du Congrès pour faire l'objet d'une redistribution
péréquatrice entre les provinces et les communes.
Dans ce cadre préservé, l'Etat s'interdit bien sûr
d'imposer sa propre vision de la fiscalité.
Néanmoins, l'orientation des prélèvements obligatoires
levés en Nouvelle-Calédonie a un double impact :
- sur l'organisation de l'économie : de ce point de vue, votre
rapporteur a souligné plus haut les inconvénients d'une
fiscalité qui repose encore pour une large part sur l'existence
d'importantes barrières douanières ;
- sur les ressources des provinces et des communes et, finalement, sur leur
viabilité financière : on a vu plus haut que la
décision du Territoire de supprimer la taxe générale sur
les prestations de service (TGPS) avait eu pour effet de diminuer les recettes
péréquées et avait certainement contribué à
fragiliser un peu plus des collectivités déjà en
difficulté.
Votre rapporteur a donc noté avec intérêt
l'évolution de la réflexion localement dans
trois
domaines
en particulier où le rôle de l'Etat est sans doute
d'inciter le Territoire à accélérer une mise à jour
de sa fiscalité :
1. La taxe à la valeur ajoutée (TVA)
L'idée d'instituer une taxe à la valeur
ajoutée part du constat que les droits perçus à
l'importation pénalisent les investissements du fait de la non
récupération par l'investisseur.
La taxe générale à l'importation (TGI) pourrait être
remplacée par un système simple s'inspirant de celui de la TVA
qui introduirait un système de récupération de taxe
supportée en amont.
Cependant, la mise en place d'une TVA au sens strict s'est heurtée en
Nouvelle-Calédonie à
trois séries d'obstacles
:
- l'existence de circuits économiques très courts rendant
délicate l'identification et la localisation de la valeur
ajoutée ;
- la nécessité d'instituer un mécanisme lourd de
déclaration auquel les calédoniens ne sont pas habitués ;
- enfin, l'abaissement induit des barrières douanières avec des
risques certains pour des PME et des PMI, faibles importatrices de
matières transformables, et pour l'instant à l'abri de la
concurrence sur le marché local.
Ce constat a conduit à l'institution, à titre d'alternative,
d'une taxe générale sur les prestations de service (
TGPS
)
au taux de 3 %.
Même si cette taxe a été supprimée, pour des raisons
d'opportunité politique qu'il n'appartient pas à votre rapporteur
de commenter, son rétablissement prochain sous une dénomination
différente et avec une assiette affinée paraît possible.
Après un délai de réflexion, les esprits paraissent en
effet mûrs pour prolonger l'expérience.
Une commission d'étude sur la fiscalité, interne au
Congrès, a ainsi été récemment instituée,
dont les travaux ont notamment abouti à la rédaction d'un projet
de délibération prévoyant la création d'
une taxe
sur la consommation et les services (TCS)
. Disposant d'une assiette plus
large que la TGPS (services, comme la TGPS,
et
consommation) , la TCS
serait levée au taux de 1 % ou de 2 % pour un produit
évalué à environ 3 milliards de francs CFP
(165 millions de francs français).
Son montant pourrait être répercuté sur le consommateur
final, grâce à un système de déductibilité,
ce qui l'apparenterait à une TVA simplifiée.
2. Les ressources fiscales des provinces et des communes
L'existence d'une ressource fiscale propre pour les provinces
et les communes se heurte, comme on l'a vu plus haut, à la forte
concentration de la masse imposable sur Nouméa.
La meilleure réponse, de ce point de vue, est le développement
économique, seul susceptible d'offrir un "aliment" fiscal à ces
collectivités.
Des marges de manoeuvre paraissent cependant pouvoir être
gagnées si le Congrès du Territoire décide d'y recourir et
si le statut de 1988 est aménagé :
- par un déplafonnement des centimes additionnels ou, à tout le
moins, un relèvement des plafonds ;
- par la création de nouveaux centimes ; en effet,
l'article 32-4° de la loi "référendaire"
n° 88-1028 du 9 novembre 1988, modifié par la loi
organique de janvier 1995, prévoit seulement des centimes additionnels
à des "impôts territoriaux",
à l'exclusion
toutefois
des taxes générales sur le chiffre
d'affaires, des impôts sur le revenu des personnes physiques et morales,
et des droits et taxes à l'importation ; or, on a vu dans la
première partie du présent ouvrage que l'impôt sur le
revenu restait d'un poids modeste et pouvait sans doute être un peu plus
sollicité ; en outre, les communes, à la différence des
provinces, ne peuvent pas actuellement lever de centimes additionnels à
la contribution téléphonique, le code territorial des
impôts n'ayant pas prévu cette possibilité ;
- par la création éventuelle de nouveaux impôts locaux.
Pour répondre au souhait de responsabilisation des collectivités
locales, en particulier les communes, il a en effet été
envisagé la création
d'une taxe locale de location
. Elle
viserait les produits bruts encaissés concernant les locations : de
propriétés bâties et non bâties, de fonds de commerce
comme de titres miniers.
3. Un plan d'épargne-logement territorial
Là aussi, des avancées rapides semblaient
possibles lors du déplacement de votre rapporteur.
L'avis favorable du ministère des Finances pour la mise en place d'un
plan d'épargne-logement (PEL) territorial serait imminent.
Il resterait cependant pour le Congrès du Territoire à
définir et à financer le régime de primes.
CONCLUSION
Beaucoup a été fait pour la
Nouvelle-Calédonie en très peu d'années et l'ensemble des
acteurs du territoire ainsi que l'Etat français peuvent être fiers
de l'oeuvre accomplie.
Au-delà du rééquilibrage institutionnel, le statut de 1988
a permis d'atténuer de façon significative les écarts de
niveau d'équipement qui séparaient Nouméa du reste du
territoire voici encore dix ans.
Cependant, l'effort considérable déjà consenti doit
être poursuivi pour être mené à son terme. Surtout,
les collectivités publiques, et au premier chef l'Etat français,
doivent maintenant s'attacher à conférer à
l'investissement privé les moyens de prendre le relais afin de garantir
à la Nouvelle-Calédonie un développement pérenne.
Le rééquilibrage économique reste à faire.
Ce constat, central, en amène un autre : la période de paix
ouverte voici près de dix ans ne doit pas être remise en cause.
Le temps n'a certes pas effacé la structuration de la vie politique
calédonienne autour de la défense de l'option
indépendantiste et de son refus.
Votre rapporteur a cependant relevé la profonde convergence qui unit
aujourd'hui la plupart des habitants du territoire dans
la recherche d'une
alternative au référendum d'autodétermination prévu
pour 1998
:
- Les enjeux du référendum d'autodétermination
risqueraient d'être troublés par l'intervention, au même
moment, des élections législatives.
- Ensuite, sa tenue entraînerait très vraisemblablement, dans
un contexte de stabilité des rapports de force, une nouvelle victoire du
camp de ceux qui prônent le maintien de la Nouvelle-Calédonie dans
la République française. Elle se conclurait ainsi par la
réapparition d'une fracture communautaire et géographique dont le
territoire pourrait cette fois ne pas se relever.
- Plus fondamentalement sans doute, la classe politique
mélanésienne issue de la mouvance indépendantiste sait que
l'option qu'elle défend ne peut être mise en place, dès
1998, sans phase transitoire. "
Nous avons encore besoin d'une
génération
" est le leitmotiv que votre rapporteur a entendu
dans la bouche de tous ses interlocuteurs, sans exception.
Cette conviction est sans doute renforcée par l'expérience neuve
de la gestion des provinces et des communes,
mais procède aussi de la
comparaison avec les Etats de la zone Pacifique : partout, les
indépendances se sont accompagnées d'un recul considérable
du niveau de vie
. Le produit intérieur brut de la
Nouvelle-Calédonie rapporté au nombre de ses habitants, comme
celui de la Polynésie française, reste celui d'un pays
développé, ce qui n'est le cas d'aucune des micro-nations qui les
entourent.
Après les élections pour le renouvellement des assemblées
de province du 9 juillet 1995 et la mise en place des exécutifs des
provinces et du bureau du nouveau Congrès, le Premier ministre, M. Alain
Juppé, a ainsi pris l'initiative de réunir les partenaires des
accords de Matignon le 16 octobre 1995 pour définir une méthode
et réfléchir à un calendrier afin de rechercher une
solution négociée qui pourrait être proposée aux
calédoniens.
Il avait alors été décidé d'un commun accord de
créer un comité de discussion préalable associant des
délégations restreintes mandatées par les partenaires des
accords, qui serait chargé d'explorer les voies du consensus et d'en
examiner les dimensions économique, financière, technique et
juridique. Ce dialogue avec les partenaires des accords de Matignon devait
être élargi par la suite aux autres formations politiques du
territoire et aux responsables sociaux professionnels.
Après des débuts prometteurs, le cadre multilatéral
associant l'ensemble des partenaires des accords de Matignon a cependant
été récusé au mois d'avril 1996 par le FLNKS.
Le ministre de l'Outre-mer s'est rendu en Nouvelle-Calédonie du
29 juin au 5 juillet 1996. Ce déplacement a été
marqué par une volonté d'aller à la rencontre des
habitants dans les trois provinces et d'avoir des contacts avec tous les
responsables politiques, économiques, coutumiers, syndicaux et religieux
et les deux associations de maires.
A l'issue de ce déplacement il a constaté que "
les fils du
dialogue étaient renoués
" avec le FLNKS.
Le ministre a souligné que "
personne ne peut comprendre les
problèmes de la Nouvelle-Calédonie s'il ne les restitue pas dans
une perspective historique
". Il a indiqué que "
le rôle de
l'Etat est d'être un arbitre et un garant de la démocratie
acceptée par tous
"
,
que
"
l'Etat a un rôle
moteur à jouer pour élaborer un premier texte qui soit vu, au
préalable, en rencontres bilatérales ou
multilatérales
...".
C'est dans ce contexte d'attente et d'espoir que votre rapporteur a
effectué son déplacement sur le territoire.
Depuis, la situation a évolué favorablement avec la
réception à Paris, par le Premier ministre, à la fin du
mois de janvier 1997, d'envoyés des mouvements les plus
représentatifs de l'échiquier politique calédonien :
· La question de l'investissement métallurgique conduit en
province nord par la SMSP et Falconbridge semble en passe d'être
déconnectée du débat institutionnel. Toutefois, les
modalités pratiques de mise en oeuvre de l'accord passé avec
Eramet doivent encore être définies . Le Premier ministre a
insisté pour que ces modalités soient maintenant adoptées
dans les plus brefs délais, en demandant "
aux deux
sociétés de désigner et d'envoyer leurs mandataires
à Nouméa pour engager sans délai la procédure
d'échange
" des titres miniers.
· La signature d'un communiqué de presse commun à
l'ensemble des partenaires des accords de Matignon prouve l'intention des
élus indépendantistes de réactiver les discussions
multilatérales Etat-RPCR-FLNKS, alors que le lien était rompu
depuis le mois d'avril.
Même si les instances dirigeantes de l'Union calédonienne,
principale composante du FLNKS, ont plusieurs fois manifesté leur
distance avec les élus, l'heure semble cependant revenue au dialogue
entre les signataires des accords de Matignon.
M. de Peretti devait ainsi se rendre sur le territoire le jour de la parution
du présent rapport pour en renouer définitivement les fils.
Cependant, le contenu de la "solution négociée" reste à
définir. Trois points doivent encore être élucidés.
Par ordre de difficulté :
Le "
règlement du contentieux colonial
".
Demandé par la mouvance indépendantiste, il pourrait reposer sur
un compromis, l'Etat reconnaissant ses torts mais faisant également
valoir l'apport de la présence française au développement
de la Nouvelle-Calédonie.
Il serait souhaitable que ce règlement passe par un "geste" fort de
réconciliation entre toutes les communautés, à la faveur
d'un déplacement du Premier ministre ou du Président de la
République sur le territoire.
Un
accroissement des responsabilités confiées aux
calédoniens
.
Cet approfondissement pourrait s'effectuer à deux niveaux :
· par la dévolution des fonctions de l'exécutif
à une structure élue et la suppression du dédoublement
institutionnel auquel est soumis aujourd'hui le Haut-commissaire ;
· par la reconnaissance de nouvelles compétences dans
certains domaines sur lesquels règne une unanimité relative parmi
les calédoniens tels les mines, l'emploi, l'immigration ou la
maîtrise du foncier.
La
définition d'une nouvelle période de stabilité pour
la Nouvelle-Calédonie
.
Si tous s'accordent pour reconnaître qu'une nouvelle période de
stabilité doit s'ouvrir, pendant laquelle les calédoniens
exerceront des responsabilités accrues, la
portée
qu'il
convient de donner à ce délai cristallise l'essentiel des
différends entre les parties en présence :
· pour le FLNKS, cette période, dont la durée est
négociable, est le support d'
un processus irréversible
d'accession à l'indépendance
;
· s'il évoque "
une solution irréversible
d'émancipation du territoire
", le RPCR fixe à 24 ans la
période incompressible avant un nouveau référendum
d'autodétermination et estime que "
la solution institutionnelle
négociée entre les trois partenaires des accords de Matignon qui
serait soumise à l'approbation des calédoniens par un
référendum de ratification, devrait mettre en oeuvre
[pendant
cette période de 24 ans]
une souveraineté partagée
entre la République française et le Territoire, permettant
à la Nouvelle-Calédonie d'affirmer son identité
particulière dans le respect des compétences propres de
l'Etat
".
L'Etat, pour sa part, a rappelé, par la voix de M. de Peretti, qu'il ne
pourrait jamais transiger sur le principe selon lequel le
suffrage universel
doit être la base de toute décision
. Le Parlement ne peut que
soutenir cette démarche qui exclut absolument toute idée d'un
processus irréversible conduisant à l'indépendance de la
Nouvelle-Calédonie sans organisation d'un nouveau
référendum d'autodétermination.
Une piste médiane, suggérée par M. de Peretti, pourrait
consister à laisser aux calédoniens eux-mêmes la
définition de la date à laquelle ils seront amenés
à se prononcer une nouvelle fois sur leur maintien au sein de la
République française. Aucune période incompressible ne
serait alors fixée et le Congrès se déterminerait,
à une majorité qualifiée qui reste à
définir, en vue de convoquer le collège électoral.
Le temps presse.
La "solution négociée", si elle aboutit, aura très
certainement des implications constitutionnelles. Or, la lourdeur des
procédures de révision rend de plus en plus problématique
le respect des délais permettant d'éviter d'aller au
référendum d'autodétermination prévu par le statut
de 1988.
Parallèlement, l'économie du territoire pâtit de cette
situation d'attente qui retarde les investissements dont elle a tant besoin.
La commission des finances et son rapporteur spécial
sont
convaincus
de la capacité des calédoniens à
s'entendre
. Grâce à l'action remarquable du gouvernement, et
plus particulièrement de M. de Peretti, un accord semble à
portée de main. Le sens des responsabilités manifesté
depuis dix ans par tous les acteurs du territoire ne saurait leur faire
défaut en ce moment crucial où se décide leur avenir.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le Mercredi 5 février 1997 sous la
présidence de M. Christian Poncelet, président, la
commission a entendu une
communication
de
M. Roland du
Luart
, rapporteur spécial des crédits de l'outre-mer, sur la
mission d'information qu'il a effectuée en
Nouvelle-Calédonie
, du 2 au 16 septembre 1996, en vue de
dresser un
bilan économique et financier
du territoire dans la
perspective
de
l'échéance
référendaire
de 1998.
Après l'exposé de
M. Roland du Luart, rapporteur
spécial, M. Christian Poncelet, président
, a ouvert le
débat.
M. Alain Richard
a loué l'honnêteté intellectuelle
de l'exposé fait par le rapporteur spécial, ajoutant qu'il le
rejoignait dans son diagnostic sur la situation en vigueur en
Nouvelle-Calédonie.
Estimant que le référendum d'autodétermination n'avait de
sens que si le climat constaté en 1988 avait perduré mais
devenait nuisible dès lors que le territoire s'est engagé dans
une transition vers le développement économique, il a
demandé que le Gouvernement fasse tout ce qui est en son pouvoir pour
qu'une solution négociée intervienne entre les trois partenaires
des accords de Matignon avant la fin de l'année.
Il a également souhaité que les dirigeants de la mouvance
indépendantiste canaque aient bien présentes à l'esprit
les conséquences négatives des indépendances mises en
place dans le reste du Pacifique au cours des dernières décennies.
Enfin, en réponse à plusieurs questions de
MM. Christian
Poncelet, président
et
Emmanuel Hamel
,
M. Roland du
Luart
a précisé certains aspects de son déplacement,
soulignant la nécessité de lever très rapidement
l'hypothèque du référendum de 1998 afin de permettre le
retour à la confiance des investisseurs dans l'avenir du territoire.
La commission a donné acte au rapporteur des conclusions de sa
communication et décidé de les publier sous la forme d'un rapport
d'information.
ANNEXE :
PROGRAMME DE LA MISSION
ENTRETIENS PRÉPARATOIRES
Jeudi 11 juillet 1996
Entretien avec M. Jean-Jacques de PERETTI, ministre délégué à l'Outre-mer.
Mercredi 7 août 1996
Entretien avec M. Yves CABANA, délégué interministériel à la Nouvelle-Calédonie
PROGRAMME DE LA MISSION
EN
NOUVELLE-CALEDONIE
SEMAINE DU 2 AU 8 SEPTEMBRE 1996
Lundi 2 septembre 1996
06 h 25
- Arrivée à l'aéroport
de Tontouta.
- Installation à l'hôtel Le Méridien.
09 h 30
- M. Dominique BUR, Délégué du
Gouvernement, Haut-commissaire de la République.
12 h 30
- Déjeuner à la résidence du
Délégué.
15 h 00
- M. Jean LEQUES, Maire de Nouméa.
16 h 30
- Congrès du Territoire :
M. Pierre FROGIER (Président du Congrès).
M. Paul MAES (Président de la commission des finances)
M. Richard KALOÏ (Président de la commission de la
réglementation économique et fiscale)
Mardi 3 septembre 1996
08 h 00
- M. Yves GOYETCHE, Directeur de
l'Institut calédonien de participation (ICAP).
09 h 30
- M. Simon LOUECKHOTE, Sénateur de
Nouvelle-Calédonie.
11 h 00
- M. Jacques LEGUÉRÉ, Président du
Comité économique et social avec les membres du bureau du CES.
12 h 00
- Déjeuner à l'invitation du CES.
15 h 00
- M. Claude SARRAN, Membre du Congrès du
Territoire, Président du Mouvement pour la France pour la
Nouvelle-Calédonie.
16 h 30
- M. Jacques LAFLEUR, député de
Nouvelle-Calédonie, Président de la province Sud.
20 h 00
- Dîner avec Jean-Hugues SIMON-MICHEL, conseiller
chargé de la Nouvelle-Calédonie au cabinet du ministre
délégué à l'Outre-mer.
Mercredi 4 septembre 1996
Matin
- Rencontre avec les dirigeants de la
société Le Nickel (SLN). Visite de l'usine métallurgique
de Doniambo à Nouméa.
14 h 00
- M. Guy GEORGE, Membre du Congrès du
Territoire, Président du Front National pour la
Nouvelle-Calédonie.
15 h 30
- Association Française des Maires :
M. Harold MARTIN, maire de Païta, et M. Philippe GOMES, maire
de La Foa.
17 h 30
- M. Henry-Philippe de CLERCQ, Directeur
Général de la Banque calédonienne d'investissement (BCI).
Jeudi 5 septembre 1996
08 h 30
- M. Gaston HMEUN, Membre du Conseil
Economique et Social, Secrétaire général de l'Union des
syndicats des ouvriers et employés de Nouvelle-Calédonie (USOENC).
10 h 00
- Association des Maires de Nouvelle-Calédonie :
M. Cyriaque ALOSIO, maire d'Ouvéa, et le bureau de l'association.
11 h 45
- Visite du chantier du Centre Jean-Marie TJIBAOU, sous la
conduite de M. Jean-Pierre DETEIX, secrétaire général
de l'Agence de développement de la culture kanak (ADCK).
14 h 30
- M. Francis GUILLEMIN, Président de la Chambre de
Commerce et d'Industrie et plusieurs entrepreneurs membres de la CCI.
16 h 00
- M. FORT, Secrétaire Général du
syndicat Force Ouvrière (F.O.) pour la Nouvelle-Calédonie et les
membres du bureau.
17 h 15
- Mme KELLER, Secrétaire Générale de
la Chambre d'Agriculture.
Vendredi 6 septembre 1996
08 h 00
- M. Gérard VLADYSLAV, Directeur
général de l'Agence de développement rural et
d'aménagement foncier (ADRAF).
09 h 30
- M. Michel VIGER, Directeur de l'Agence de
développement de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL).
11 h 00
- M. Guy POTELLE, Directeur territorial des services
fiscaux (DTSF).
14 h 30
- M. Bernard RENAUD, Président de la Chambre des
Métiers.
16 h 00
- M. Jean-Pierre MESTRE, Chef du Service territorial des
finances.
17 h 30
- M. Paul AHMED-MICHAUX, Directeur de l'Institut
territorial de la Statistique et des études économiques (ITSEE).
Samedi 7 et Dimanche 8 septembre 1996
Week-end à Nouméa et à l'Ilot Casy, Baie de Prony,
Commune de Mont-Dore dans la province Sud.
SEMAINE DU 9 AU 15 SEPTEMBRE 1996
Lundi 9 septembre 1996
Déplacement en province des Iles
Loyauté : OUVEA et LIFOU
07 h 00
- Décollage de l'aéroport de Magenta.
08 h 00
- Arrivée à Ouvéa.
- Visite de l'île avec M. le Sénateur Simon LOUECKHOTE et
M. Martin JAEGER, Commissaire délégué de la
République pour la province des Iles.
10 h 00
- Décollage pour Lifou.
10 h 30
- Atterrissage à Lifou.
- Coutume d'accueil à la grande chefferie de WET par le Grand-Chef
Paul SIAZÉ.
12 h 00
- Déjeuner à la subdivision avec M. Martin
JAEGER, M. Simon LOUEKHOTE, Sénateur, et M. Nidoïsh
NAISSELINE, Président de la province des Iles Loyauté.
14 h 00
- Visite du DREHU village, réalisation
hôtelière récente.
14 h 30
- Visite du lycée polyvalent des îles
Loyauté.
15 h 00
- Entretien avec le Président Nidoïsh
NAISSELINE, au siège de la Province.
16 h 00
- Rencontre avec des entrepreneurs de l'île de Lifou.
17 h 30
- Départ pour l'aérodrome.
18 h 00
- Décollage pour Nouméa.
Mardi 10 septembre 1996
08 h 00
- M. Dominique BUR,
Délégué du gouvernement, Haut-commissaire de la
République.
09 h 00 -
M. François BURCK, Président de
l'Union Calédonienne.
10 h 30
- Rencontre avec des élus du groupe FLNKS (front de
libération nationale Kanak socialiste) au Congrès du Territoire.
14 h 30
- M. Vincent ROUSSET, Directeur de la Caisse
française de développement (CFD).
15 h 30
- M. Claude ARCHAMBAULT, Trésorier-Payeur
Général du territoire.
17 h 00
- M. Jean MUGUET, président de la Chambre
Territoriale des Comptes.
20 h 00
- Dîner à la Résidence du
Délégué, en l'honneur de M. du Luart.
Mercredi 11 septembre 1996
Déplacement en Province Nord
06 h 15
- Décollage de l'aéroport de Magenta.
07 h 00
- Arrivée à Koné.
- Accueil par le Commissaire délégué de la
République pour la Province Nord, M. Bernard GUERIN.
07 h 15
- Petit déjeuner à la Résidence de la
Subdivision Administrative Nord.
08 h 00
- Audience chez le Maire de Koné, M. Marcel
NEDIA accompagné du maire de Pouembout, M. Jean NAOUNA.
09 h 00
- Audience à la Province Nord. Accueil par le
Président Léopold JOREDIE, en présence de M. Thierry
MENNESSON, Secrétaire général de la province Nord.
10 h 00
- Départ pour Koumac.
(La délégation est accompagnée durant les 2 jours
par M. Yves RIOU, adjoint du Commissaire délégué).
11 h 00
- Audience chez le Maire de Koumac, M. Robert FROUIN, et
visite du port de PANDOP (co-financement Etat/Territoire/commune/province/ port
autonome).
12 h 00
- Déjeuner dans un restaurant de Koumac.
14 h 00
- Départ de Koumac.
15 h 30
- Visite des équipements de l'Entreprise aquacole
BLUE LAGOON FARM à Foué, commune de Koné.
Accueil par M. Emmanuel DE GUIRAN de la SOFINOR et M. PRUCHE,
mandataire du PDG de Blue Lagoon Farm.
16 h 30
- Départ pour Hienghène par la transversale
Koné-Tiwaka (Contrat de développement).
18 h 30
- Arrivée au Club Med de Hienghène
(financements Contrat de développement).
- Accueil par M. Vic VUKCEVIC, Directeur.
- Nuit au Club Med.
Jeudi 12 septembre 1993
Suite du déplacement en Province Nord
08 h 00
- Petit déjeuner avec le Maire de Hienghène,
M. Daniel FISDIEPAS.
08 h 30
- Visite des installations du Club Med en compagnie du
Maire de Hienghène.
09 h 15
- Audience à la mairie de Hienghène.
10 h 00
- Départ pour Poindimié.
11 h 00
- Visite de l'hôpital de Poindimié en cours de
finition (Contrat de développement) avec M. Paul NEAOUTYINE, maire
de la commune.
11 h 45
- Audience chez M. Paul NEAOUTYINE, maire de
Poindimié.
12 h 45
- Déjeuner à Poindimié.
14 h 30
- Visite du lycée d'enseignement
général de la province Nord en présence du maire de
Poindimié.
15 h 00
- Départ pour Nouméa par la route.
Vendredi 13 septembre 1996
08 h 00
- M. Raphaël PIDJOT, Directeur de
la Société de financement et d'investissement de la province nord
(SOFINOR).
09 h 30
- M. le Délégué du Gouvernement
et les services du Haut-commissariat.
11 h 30
- Conférence de presse.
12 h 30
- Déjeuner avec M. de BROSSE, avocat au barreau
de Nouméa.
14 h 00
- M. Didier LEROUX, Président du groupe de
l'UNCPT (Une Nouvelle-Calédonie pour tous) au Congrès du
Territoire.
15 h 30
- Conseil Consultatif Coutumier du Territoire :
M. Bergé KAWA et le bureau du Conseil.
17 h 00
- M. Maurice NENOU, député de
Nouvelle-Calédonie.
Samedi 14 et Dimanche 15 septembre 1996
Week-end à l'île des Pins.
Rencontre avec M. DANG, président de la
Société minière du Sud-pacifique (SMSP), dimanche soir.
Lundi 16 septembre 1996
11 h 30
- Départ pour l'aéroport de la
TONTOUTA.
13 h 25
- Décollage pour Paris.
N.B. : L'Union syndicale des travailleurs kanaks et exploités (USTKE),
plusieurs fois contactée, n'a pas donné suite aux demandes de
votre rapporteur de rencontrer ses dirigeants.
ENTRETIENS COMPLEMENTAIRES
Jeudi 10 octobre 1996
Entretien avec M. Jean-Jacques de PERETTI, ministre délégué à l'outre-mer.
Jeudi 23 janvier 1997
Entretien avec M. Dominique Bur, Délégué du Gouvernement, Haut-commissaire de la République.
1
Sénat - Rapport d'information
n° 299 - Seconde session ordinaire de 1992-1993 (MM. Jean-Marie Girault,
Bernard Laurent, Michel Dreyfus-Schmidt et Camille Cabana).
2
La province Sud concentre 68,4 % de la population
calédonienne contre 21 % dans la province Nord et 10,6 % dans
la province des îles Loyauté, d'après les données du
recensement de 1996.
3
Modifiée par la loi n° 93-1 du 4 janvier 1993.
4
Les 70 % destinés à tenir compte de la
capacité d'accueil des établissements sont répartis comme
suit :
1°) A raison de 35 % proportionnellement à la superficie
développée hors oeuvre totale des collèges publics ;
2°) A raison de 15 % proportionnellement à la superficie
développée hors oeuvre totale des collèges publics dont la
construction date de plus de dix ans ;
3°) A raison de 20 % proportionnellement aux effectifs des
élèves des collèges publics.
Les 30 % destinés à tenir compte de l'évolution de
la population scolarisable sont répartis proportionnellement au nombre
de naissances constatées dans la province entre la septième et la
quatrième année précédant l'année
d'attribution de la dotation.
5
Issu de la loi organique n° 95-173 du
20 février 1995 (article 5).
6
Dernières données disponibles pour l'ensemble des
communes.
7
Données Institut d'émission d'outre-mer (Bulletins
trimestriels).
8
Direction de l'Agriculture et de la forêt (DAF).
9
Plan Dijoud ; première réforme foncière.
10
Seuls les premiers résultats ont été
publiés par l'INSEE au mois de janvier 1997.
11
Ces données, issues d'une simple conversation et non
étayées par une analyse solide, doivent être prises avec
précaution.
12
A cette route territoriale n° 1 s'ajoute, sur
l'île de Lifou, une route territoriale n° 2 reliant sur
22 kilomètres l'aéroport à l'agglomération de
Wé où se trouve l'hôtel de la province des îles
Loyauté.
13
Aux alentours de 60 % selon les données du
Haut-commissariat.
14
Votre rapporteur rappelle que le traitement de base d'un
fonctionnaire de l'Etat en poste hors de l'agglomération de
Nouméa est affecté d'un coefficient égal à 1,94.
15
Dernières données transmises à votre
rapporteur.
16
Air Calédonie International.
17
Air Calédonie.
18
Information fournie début septembre au siège de
l'ADRAF.