La décentralisation : messieurs de l'Etat, encore un effort !

Rapport d'information N° 239: Groupe de travail sur la décentralisation

M. Daniel HOEFFEL, Sénateur

Commission des Lois -Rapport d'Information 239 -1996 /1997

Table des matières

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1), par le groupe de travail (2) sur la décentralisation ,

Par M. Daniel HOEFFEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Michel Charzat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud , Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.

(2) Ce groupe de travail est composé de : MM. Jean-Paul Delevoye, président ; Jean-Claude Peyronnet, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Robert Pagès, vice-présidents ; Patrice Gélard, Germain Authié, Guy Allouche, secrétaires ; Daniel Hoeffel , rapporteur ; Jean-Paul Amoudry, André Bohl, Jean-Patrick Courtois, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Jacques Hyest, Charles Jolibois, Lucien Lanier, Jacques Mahéas, Paul Masson, Georges Othily, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk.

Décentralisation . - Rapports d'information.

LA MOTION ADOPTÉE PAR LE GROUPE DE TRAVAIL

" Le groupe de travail de la commission des Lois du Sénat sur la décentralisation, considérant que la gestion décentralisée a fait la preuve de son efficacité et qu'elle a démontré son aptitude à mettre en oeuvre les réponses de proximité aux nouveaux défis sociaux, constate néanmoins la persistance de certains obstacles à l'approfondissement de la décentralisation .

Ces obstacles sont liés au non respect de certains engagements de l'Etat, aux effets négatifs de l'enchevêtrement des structures et des compétences, à une complexité excessive qui met en cause l'efficacité des interventions économiques des collectivités locales et à certaines rigidités du statut de la fonction publique territoriale.

"  Considérant que la décentralisation doit jouer plus efficacement son rôle dans l'adaptation de la France aux enjeux du prochain siècle, le groupe de travail estime que, dans cette perspective, la clarification des relations avec l'Etat constitue un préalable. A cette fin, il se prononce :

" 1. pour un véritable pacte de stabilité des ressources et des charges des collectivités locales, condition indispensable pour éviter une dérive des finances locales, ce qui implique des études d'impact préalables et systématiques des mesures nouvelles pouvant avoir un effet sur les finances locales et une adaptation au contexte économique et budgétaire des normes de sécurité de même que des dates butoirs prévues pour l'application de certaines réglementations;

" 2. pour une compensation financière intégrale et concomitante des charges transférées , conformément aux principes fondamentaux de la décentralisation;

" 3. pour l'approfondissement de la démarche engagée par le Gouvernement en vue d'une réforme des administrations de l'Etat, ce qui suppose :

- une redéfinition de leurs missions, afin notamment d'éviter les doubles emplois avec les services des collectivités locales,

- une déconcentration effective qui permette aux collectivités locales de disposer d'interlocuteurs uniques et dotés de responsabilités réelles,

- une adéquation du contrôle de légalité assurant aux collectivités locales la sécurité juridique de leurs actes et du contrôle financier qui doit s'exercer conformément à l'esprit dans lequel il a été conçu.

"  Le groupe de travail jugeant, en outre, nécessaire que les structures territoriales elles-mêmes s'adaptent aux nouveaux défis, considère comme prioritaire une réforme du régime de la coopération intercommunale . A cette fin, il préconise:

" 1. une réduction significative du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale qui, tout en préservant la coexistence d'une logique de gestion et d'une logique de projet, se traduise par la fusion des districts, des communautés de communes et des communautés de villes et par une évolution progressive des agglomérations nouvelles vers des formules de droit commun;

" 2. une unification très large des règles applicables par la définition d'un  " tronc commun " tout en favorisant une évolution progressive des compétences et des structures selon les besoins constatés par les élus eux-mêmes;

" 3. la conciliation du principe fondamental du volontariat avec l'application des règles de majorité qualifiée, de nature à stimuler le développement de l'intercommunalité;

" 4. le maintien des règles actuelles de désignation des délégués intercommunaux par les conseils municipaux;

" 5. une réforme du dispositif financier qui encourage l'intercommunalité de projet , grâce à une correction du coefficient d'intégration fiscale permettant de prendre en compte les ressources effectivement affectées à l'exercice de leurs compétences réelles par les groupements de communes;

" 6. une évolution du régime fiscal qui réduise les concurrences abusives entre communes d'une même agglomération par l'unification ou le rapprochement des taux de taxe professionnelle, afin d'assurer une plus grande cohérence au sein de cette agglomération.

" Le groupe de travail, considérant que l'adaptation des structures locales passe également par la recherche de véritables complémentarités , susceptibles de conférer à l'action des collectivités locales sa pleine efficacité et à éviter que leur coexistence n'aboutisse à une pression fiscale excessive, juge nécessaire :

" 1. de rappeler que le développement souhaitable de l'intercommunalité de projet, loin de porter atteinte à la substance des compétences des communes permettra de conforter leur autonomie et devra se concilier avec le rôle essentiel du département dans la mise en oeuvre des solidarités sociales et territoriales;

" 2. de poursuivre la réflexion sur les moyens d'assurer une véritable complémentarité entre les structures locales , à travers notamment la mise en oeuvre effective de la notion de collectivité chef de file, le développement des formules d'appel à compétences, de formes de contractualisation dans un cadre clarifié et la définition de formules expérimentales.

Il rappelle la nécessité de prendre en compte les spécificités des collectivités locales d'outre-mer.

"  Le groupe de travail considère par ailleurs que cette adaptation devra concerner également les moyens financiers des collectivités locales. A cette fin:

" 1. il souhaite un approfondissement de la réflexion sur l'évolution du système de financement local qui clarifie le cadre de la péréquation financière, dote les collectivités locales de bases fiscales modernes et évolutives et prenne en compte le problème des charges de centralité;

" 2. il récuse fermement toute solution qui aboutirait à une étatisation des impôts locaux par l'uniformisation des taux de la taxe professionnelle au niveau national, faisant ainsi dépendre une ressource fiscale locale essentielle non plus du libre choix des collectivités locales mais de décisions de l'Etat et démotivant l'esprit d'initiative des collectivités locales.

Il ne peut y avoir de décentralisation sans un impôt localisé et librement fixé par les collectivités locales dans le cadre prévu par la loi.

" Considérant, en outre, que la spécificité de la fonction publique territoriale devra être prise en meilleur compte dans les années à venir, le groupe de travail propose :

" 1. une concertation approfondie avec les collectivités locales avant toute réforme intéressant la fonction publique territoriale;

" 2. la recherche d'adaptations statutaires pour mieux répondre aux besoins des collectivités, compte tenu de l'évolution et de la diversification des métiers;

" 3. une réflexion en vue de doter les collectivités locales d'un personnel d'encadrement qualifié et de renforcer la mobilité avec la fonction publique de l'Etat.

" Enfin, le groupe de travail de la commission des Lois du Sénat sur la décentralisation se prononce pour une nouvelle approche de l'action économique locale , qui passe par :

" 1. une meilleure coordination avec le droit communautaire, justifiant un réexamen de la distinction entre aides directes et aides indirectes ainsi qu'une mise en cohérence des zonages:

" 2. la recherche d'une plus grande complémentarité des différentes interventions économiques;

" 3. le maintien des interdictions actuelles et l'approfondissement des règles prudentielles qui protègent les collectivités locales contre des risques financiers excessifs .

"  Le groupe de travail souhaite que ces orientations puissent être mises en oeuvre afin de parachever le processus de décentralisation et ainsi permettre aux collectivités locales, instances de proximité, d'exercer plus efficacement leurs compétences dans un cadre clarifié et simplifié. "

Composition du groupe de travail

M. Jean-Paul Delevoye , sénateur du Pas-de-Calais (RPR), Président ;

M. Daniel Hoeffel , sénateur du Bas-Rhin) (UC), Rapporteur ;

M. Jean-Claude Peyronnet , sénateur de Haute-Vienne (Soc),
Vice-Président ;

M. Jean-Marie Girault , sénateur du Calvados (RI), Vice-Président ;

M. Paul Girod , sénateur de l'Aisne (RDSE), Vice-Président ;

M. Robert Pagès , sénateur de Seine Maritime (CRC), Vice-Président ;

M. Patrice Gélard , sénateur de Seine-Maritime (RPR), Secrétaire ;

M. Germain Authié , sénateur de l'Ariège (Soc), Secrétaire ;

M. Guy Allouche , sénateur du Nord (Soc), Secrétaire ;

M. Jean-Paul Amoudry , sénateur de Haute-Savoie (UC) ;

M. André Bohl , sénateur de Moselle (UC) ;

M. Jean-Patrick Courtois , sénateur de Saône et Loire (RPR) ;

M. Michel Dreyfus-Schmidt , sénateur du Territoire-de-Belfort (Soc) ;

M. Jean-Jacques Hyest , sénateur de Seine-et-Marne (UC) ;

M. Charles Jolibois , sénateur de Maine-et-Loire (RI) ;

M. Lucien Lanier , sénateur du Val-de-Marne (RPR) ;

M. Jacques Mahéas , sénateur de Seine-Saint-Denis (Soc) ;

M. Paul Masson , sénateur du Loiret (RPR) ;

M. Georges Othily , sénateur de Guyane (RDSE) ;

M. Louis-Ferdinand de Rocca Serra , sénateur de Corse du Sud (RI) ;

M. Jean-Pierre Schosteck , sénateur des Hauts-de-Seine (RPR) ;

M. Alex Türk , sénateur du Nord (NI).

LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES

M. Dominique Perben, Ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation ;

M. Joël Batteux , Maire de Saint-Nazaire, secrétaire de la Fédération des maires des villes moyennes (FMVM) ;

Mme Martine Buron , Maire de Châteaubriant, Présidente du groupe "Décentralisation: bilans et perspectives", constitué auprès du Commissariat général du Plan pour la préparation du XIème plan ;

M. Claude Domeizel , Président du Conseil d'administration de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales (CNRACL) ;

M. René Garrec, Député du Calvados, Président du Conseil Régional de Basse-Normandie, représentant l'Association des Présidents de Conseils Régionaux (APCR) ;

M. Michel Lapeyre, Directeur de la Fédération des collectivités concédantes et régies ;

M. Martin Malvy , ancien ministre, Maire de Figeac, Président de l'Association des Petites Villes de France (APVF) ;

M. Gérard Marcou , Professeur agrégé de droit public à l'Université de Lille II ;

M. Jean Puech , ancien ministre, Président du Conseil général de l'Aveyron, Président de l'Association des Présidents de Conseils Généraux (APCG) accompagné de M. Pierre-Rémy Houssin , Député de Charente, Président du Conseil Général de Charente, Président de la commission "décentralisation et de M. Charles Josselin , Député des Côtes d'Armor, Président du Conseil Général des Côtes d'Armor, Vice-Président de l'APCG ;

M. Jean-Louis Sanchez , Délégué général de l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS) ;

M. Jean-Ludovic Silicani , Commissaire à la réforme de l'Etat accompagné de M. Jacques Gérault , chef de mission;

M. Jean-Pierre Soisson , Président du Centre national de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) ;

M. Jean-Pierre Sueur , Vice-Président de l' Association des Maires des Grandes Villes de France (AMGVF) ;

M. Michel Thénault, Directeur général des collectivités locales au ministère de l'Intérieur, accompagné de Mme Michèle Kirry , chef du bureau des interventions économiques et de l'aménagement du territoire à la DGCL;

M. Joël Thoraval , Président de l'Association du corps préfectoral ;

M. Philippe Valletoux, Conseiller de M. Pierre RICHARD,Président du Crédit local de France ;

M. Camille Vallin, Président de la Fédération nationale des sociétés d'économie mixte.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs

Le processus de décentralisation s'inscrit nécessairement dans la durée. Après plusieurs avancées importantes, notamment celle qui a résulté du projet de loi relatif au développement des responsabilités locales, présenté sous le Gouvernement de M. Raymond Barre, par notre collègue M. Christian Bonnet alors ministre de l'intérieur, les lois de décentralisation ont constitué une étape décisive. Or, quinze ans après l'adoption de ces lois, la décentralisation apparaît à bien des égards à la croisée des chemins.

Son bilan demeure pourtant largement positif. Elle a, en effet, permis de diffuser les responsabilités, de libérer les énergies territoriales, contribuant, ce faisant, de manière exemplaire, à l'équipement et à la modernisation de la France. Elle a également allégé l'Etat d'un certain nombre de tâches et renforcé l'efficacité des politiques publiques.

Dans un contexte économique difficile, les élus locaux ont ainsi su faire preuve d'une grande capacité pour mettre en oeuvre non seulement les compétences qui leur ont été transférées mais plus largement des responsabilités de plus en plus diffuses en raison du développement et de la diversification des attentes de la population.

La décentralisation a, par ailleurs, rapproché le processus de décision du citoyen. Les collectivités locales ont prouvé qu'elles constituent -en permettant de surmonter les égoïsmes particuliers- des écoles d'apprentissage de la solidarité et qu'elles peuvent former un rempart efficace contre certaines formes de ségrégation sociale, que favorise malheureusement un contexte économique et social dégradé.

Pour autant, cette grande réforme ne paraît pas avoir atteint sa pleine maturité. Certains défauts de la situation actuelle sont légitimement soulignés. Ainsi, l'opacité et la multiplication des financements croisés ne facilitent pas l'identification pourtant nécessaire des interventions des différents niveaux d'administration locale. De même, la superposition des structures et le " chevauchement " de leurs compétences sont mal ressentis par les citoyens et par les élus eux-mêmes.

Enfin, la pression fiscale locale peut apparaître trop souvent excessive. Encore faut-il souligner que l'Etat transfère aux collectivités locales des charges évolutives en se réservant, dans le même temps, l'exclusivité d'une fiscalité moderne et fondée sur les réalités économiques.

Le contribuable, pour sa part, peut légitimement souhaiter être en mesure d'identifier clairement la destination des contributions qui lui sont demandées.

Ces difficultés existent. Elles justifient une réflexion en vue de clarifier, de simplifier et de rationaliser notre organisation territoriale trop complexe et inadaptée.

Une telle réflexion doit répondre aux inquiétudes légitimes des élus locaux auxquels il est demandé de s'engager toujours davantage -y compris dans la lutte contre le chômage, qui demeure pourtant une compétence de l'Etat- et qui ont dans bien des cas le sentiment de ne pas disposer des moyens adaptés pour faire face à ces responsabilités toujours plus lourdes dont ils sont trop souvent tenus pour personnellement responsables.

Cette réflexion sur la décentralisation et sur les améliorations qui peuvent lui être apportées est elle-même indissociable des défis qui se posent à notre société à l'aube du prochain siècle et auxquels les collectivités locales peuvent en partie apporter des réponses.

Elle est également étroitement liée à la réflexion sur l'Etat que le Gouvernement a entendu placer au coeur de son action. La décentralisation a bien, en effet, pour logique d'aider l'Etat à se renforcer dans ses fonctions souveraines tout en faisant confiance aux collectivités locales -conformément au principe de subsidiarité- pour assurer les autres fonctions.

Dès lors, les enjeux de ces prochaines années s'éclairent. Il s'agira, en premier lieu -comme l'a mis en évidence le grand débat sur l'aménagement du territoire de 1994- de favoriser l'émergence de projets locaux sur des territoires " pertinents " afin de rétablir la cohésion territoriale. Cet objectif justifie à la fois le renforcement de la coopération intercommunale ainsi qu'une clarification du rôle des différentes structures et de leurs financements. La loi d'orientation du 4 février 1995 a tracé des pistes concrètes de réforme dans ce sens.

Il s'agira, en second lieu, de renforcer le rôle des collectivités locales dans la mise en oeuvre des solidarités sociales, que celles-ci concernent l'insertion ou la dépendance des personnes âgées.

Pour toutes ces raisons, la commission des Lois -sur la proposition de son président M. Jacques Larché- a jugé nécessaire de constituer en son sein un groupe de travail qui a été placé sous la présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président de l'Association des maires de France.

Ce groupe de travail, composé de vingt-et-un membres, a eu pour mission de réfléchir aux aspect institutionnels de la décentralisation. Il n'a donc envisagé les aspects financiers, question à l'évidence essentielle mais qui justifie une réflexion spécifique, que pour mieux éclairer les difficultés rencontrées par les institutions locales dans la mise en oeuvre de leurs compétences.

Le groupe de travail n'a pas non plus entendu dresser un tableau exhaustif de la décentralisation, à l'instar des missions d'information constituées dans les années passées par le Sénat. Il a cherché plus modestement à établir un diagnostic de certains aspects de la situation actuelle, mettant en évidence les problèmes existants, et à définir des pistes qui pourraient être approfondies pour parachever la décentralisation. Pour des raisons évidentes, tenant au contexte économique, il a réservé une place particulière au thème de l'action économique locale.

Depuis sa constitution, le groupe de travail s'est réuni à seize reprises pour une durée totale de trente heures.

Il a procédé à de nombreuses auditions parmi lesquelles celles de M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation (à deux reprises), de M. Michel Thénault, directeur général des collectivités locales (à trois reprises) ainsi que celles des associations d'élus et de différentes personnalités qualifiées.

Au terme de ces différentes réunions, le présent rapport établit un constat et définit quelques pistes pour l'avenir.

L'ensemble de ces réflexions s'inscrit parfaitement dans la continuité des travaux précédemment conduits par le Sénat sur le thème de la décentralisation et de l'aménagement du territoire qui ont, à plusieurs reprises, trouvé des traductions sur le plan législatif. Il s'agit, en particulier, des missions d'information constituées par la Haute Assemblée sur ces thèmes ^{1( * )} .

En outre, deux groupes de travail de la commission des Lois ont mené sur le thème de la responsabilité pénale des élus locaux et sur celui du mode de scrutin régional des réflexions qui ont pu être utilement prises en compte par le groupe de travail sur la décentralisation ^{2( * )} .

Enfin, les réflexions consignées dans le présent rapport trouvent un écho dans les chantiers ouverts par le Gouvernement en vue de la réforme de l'Etat -plus précisément des administrations de l'Etat- et de la coopération intercommunale. L'actualité de cette dernière question et son importance cruciale pour l'organisation territoriale, ont justifié que le groupe de travail en fasse un thème prioritaire de réflexion.

Le groupe de travail n'a néanmoins pas limité ses investigations aux questions d'actualité immédiate. Il également entendu développer une approche prospective de l'organisation territoriale, à l'aube du prochain siècle, en s'interrogeant sur son adaptation aux grands enjeux auxquels la société française sera confrontée.

I. UN CONSTAT : RÉPONSE ADAPTÉE AUX DÉFIS DE NOTRE SOCIÉTÉ, LA DÉCENTRALISATION SE HEURTE À DES OBSTACLES PERSISTANTS

A. LA DÉCENTRALISATION, UNE RÉPONSE ADAPTÉE AUX DÉFIS DE NOTRE SOCIÉTÉ

1. La gestion décentralisée a fait la preuve de son efficacité

a) Une situation financière saine

Comme l'avait parfaitement souligné, en 1991, le rapport de la mission sénatoriale qui, sous la présidence de M. Charles Pasqua, avait été chargée d'étudier le déroulement et la mise en oeuvre de la politique de décentralisation, la décentralisation a été une réforme bénéfique qui s'est traduite par une bonne maîtrise des dépenses et par un développement considérable des équipements publics.

Il n'est, en effet, pas inutile de rappeler que la décentralisation est intervenue après un mouvement de longue durée d'augmentation des dépenses locales, dont le rythme a été supérieur à celui de la croissance de la richesse nationale. Ce constat avait fait craindre à certains que, dans un contexte économique difficile favorisant les demandes d'interventions publiques, les nouvelles responsabilités locales n'entraînent une explosion des dépenses.

Or, ces prédictions pessimistes ne se sont pas concrétisées . La gestion financière locale a, au contraire, été globalement très saine , malgré les nouvelles missions exercées par les collectivités locales.

Ainsi, entre 1982 et 1992, les dépenses de fonctionnement ont progressé à un rythme inférieur à celui de l'ensemble des dépenses et leur poids au sein du produit intérieur brut (PIB) s'est même réduit jusqu'en 1990.

Dans le même temps, les collectivités locales ont privilégié l' autofinancement pour le financement de leurs investissements.

Le rapport du groupe de travail sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, présidée M. François Delafosse a ainsi pu relever, en 1994, que pour l'ensemble des collectivités locales, l'emprunt qui représentait 38 % des ressources d'investissement en 1987, en constituait moins de 35 % en 1993, après une légère remontée à partir de 1991. Entre 1987 et 1993, l'autofinancement a été stabilisé à 36 % environ des recettes d'investissement, ce qui a traduit la volonté des collectivités locales de dégager sur les recettes ordinaires de fonctionnement les moyens de financement nécessaires à la réalisation de nouveaux équipements.

Ce constat global recouvre néanmoins des mouvements distincts. Sous l'effet notamment de l'explosion des dépenses sociales, la part de l'autofinancement dans les budgets d'investissement des départements s'est réduite entre 1990 (57 %) et 1993 (38,5 %). Il en a été de même pour les régions qui autofinançaient néanmoins près de la moitié de leurs investissements en 1993 (49 %). Quant aux communes, la part de l'autofinancement s'est globalement accrue de 1987 à 1993.

Les collectivités locales ont par ailleurs engagé depuis plusieurs années des opérations de renégociation de leur dette qui ont porté leurs fruits.

Le recours à l'emprunt a ainsi été maîtrisé par les collectivités locales dont l'endettement représente environ 8 % du PIB. L'endettement de l'Etat a au contraire progressé très fortement et représente, à la fin 1995, 42,4 % du PIB.

Faut-il rappeler par ailleurs qu'à la différence de l'Etat qui s'est autorisé des déficits budgétaires considérables, les collectivités locales sont soumises à une règle d'équilibre qui ne peut que les obliger à une rigueur de gestion ?

Le récent rapport établi, au nom de l'observatoire des finances locales que préside M. Jean-Pierre Fourcade, par notre collègue Joël Bourdin, sur l'état des finances locales confirme le souci de maîtrise financière des collectivités locales dans un contexte peu favorable : " l'exercice 1995 a été caractérisé par la bonne adaptation, par les collectivités, de leur gestion financière aux conditions nées de la contrainte budgétaire de l'Etat. L'augmentation des dépenses de fonctionnement (hors frais financiers) n'a pas excédé 5 % ; et ce au moment où les concours n'évoluaient pratiquement pas ; le produit des quatre taxes directes ne progressant que de moins de 4 % ". Malheureusement, l'investissement, en régressant d'un peu plus de 5 %, a joué le rôle de variable d'ajustement.

Mais, selon ce rapport, les grands équilibres n'ont pas été sérieusement perturbés : le taux d'endettement (annuité sur recettes de fonctionnement) a été stabilisé et s'oriente même à la baisse ; le taux d'épargne brute (épargne brute sur recettes de fonctionnement) ne connaît pas de dégradation significative, sauf peut-être pour les régions (mais à un haut niveau).

L'épargne nette, qui permet de mesurer la capacité financière et qui avait subi une érosion sensible en 1994 (due à la dégradation de la situation des villes de plus de 10 000 habitants et des départements) s'est redressée en 1995.

Cette maîtrise financière est d'autant plus appréciable que -comme l'a rappelé M. Jean-Paul Delevoye- les collectivités locales sont prises en compte dans les critères de convergence prévus par le Traité d'Union européenne.

Le rapport de M. Joël Bourdin relève en ces termes la contribution des collectivités locales au respect des critères du Traité de Maastricht pour le passage à la monnaie unique : " leur besoin de financement ne représente que 0,2 point de produit intérieur brut ; il diminue régulièrement depuis 1992. Leur stock de dettes, sensiblement inférieur à 8 % du produit intérieur brut, ne présente aucune évolution d'ordre alarmant ".

En dépit de cette gestion prudente, les collectivités locales sont désormais confrontées à un " effet de ciseaux " entre des recettes qui stagnent voire diminuent et des dépenses de gestion qui progressent plus rapidement, en particulier les dépenses d'action sociale et de personnel -votre rapporteur y reviendra- dont la détermination échappe très largement au pouvoir de décision des élus.

Ces facteurs de destabilisation des budgets locaux -dont notre collègue André Bohl s'est fait l'écho dans son avis (n° 91, 1996-1997) sur les crédits de la décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 1997- donnent à ces derniers des marges réduites et légitiment pleinement le souhait de clarification exprimé par les élus locaux quant aux conditions d'exercice de leurs compétences.

b) Un effort soutenu en faveur des équipements publics

Tout en mettant en oeuvre une gestion parfaitement saine de leurs finances, les collectivités locales ont entrepris, depuis la décentralisation, un effort considérable en faveur des équipements publics et des services offerts aux citoyens.

Leur effort d'équipement proche des 200 milliards de francs en 1994 (178,8 milliards de francs) représente près des trois quarts de l'investissement public national.

Cet effort soutenu a eu -il faut le souligner- un effet bénéfique sur l'emploi (les collectivités locales ont été à l'origine du quart des emplois créés par l'économie depuis 1984) et a permis de soutenir certains secteurs, tels que celui des bâtiments et travaux publics, dans une conjoncture économique difficile.

M. Jean-Paul Delevoye a ainsi souligné l'effet " contra-cyclique " qui avait été exercé par les investissements des collectivités locales.

De même, les collectivités locales ont apporté une contribution décisive à la réalisation d'équipements structurants dans le cadre des contrats de plan passés avec l'Etat.

Sur la période 1994-1998, leur effort financier s'élève ainsi à 94 milliards de francs contre 77 milliards de francs pour l'Etat.

Les réalisations des départements et des régions en faveur de l' équipement des collèges et lycées sont une bonne illustration de l'efficacité de la gestion locale.

Au titre des collèges, les départements se sont vu confier la charge de la construction, de la reconstruction, de l'extension, des grosses réparations, de l'équipement et du fonctionnement, les dépenses pédagogiques et de personnel étant assurées par l'Etat.

Les investissements qu'ils ont réalisés dans les collèges ont très largement dépassé le montant des transferts financiers de l'Etat regroupés dans la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) : 2,4 milliards de francs pour une DDEC inférieure à un milliard de francs en 1987; 7,6 milliards de francs pour une DDEC de 1,3 milliard de franc en 1992.

En outre, certains départements interviennent au-delà de leurs strictes compétences légales pour financer des formations universitaires ou des IUT.

Quant aux régions, M. René Garrec, président du conseil régional de Basse-Normandie, représentant l'Association des présidents de conseils régionaux, a indiqué au groupe de travail que les dépenses relatives aux lycées s'élevaient à 3,3 milliards de francs en 1988 et 19,4 milliards de francs en 1992. Il a souligné le facteur de progression des dépenses que constituaient le mauvais état des locaux mis à disposition et les flux démographiques des élèves.

Sur la base des budgets primitifs de 1996, les régions consacrent 84 % de leurs investissements directs aux équipements scolaires. Les équipements scolaires du second degré absorbent près de 13 milliards de francs.

Au total, les départements et les régions ont su, dans un délai très rapide, apporter des réponses efficaces pour remédier à l'état de vétusté dans lequel ils ont trouvé les collèges et les lycées au moment de la décentralisation.

En outre, M. René Garrec a rappelé que, depuis plusieurs années, au titre du plan Universités 2000 (1991-1995) et des contrats de plan successifs, l'Etat a appelé les régions à participer au financement de l'enseignement supérieur pour lequel elles n'exercent pas en principe de compétences obligatoires. Le plan Universités 2000 a ainsi programmé sur cinq ans 32,5 milliards d'investissement dont le tiers est pris en charge par l'Etat et les deux tiers par les collectivités territoriales, principalement les régions.

L'enseignement supérieur absorbe près de 2 milliards de francs dans les budgets primitifs des régions pour 1996.

Bien d'autres domaines témoignent de l'effort soutenu des collectivités locales en faveur de l'équipement public. Votre rapporteur se bornera à évoquer les actions menées pour la voirie, les transports collectifs de voyageurs et la culture.

En matière de voirie , pour laquelle ils exercent une compétence traditionnelle, les départements sont responsables d'un réseau d'environ 350 000 kilomètres auquel ils consacrent une part importante (plus du quart) de leurs dépenses d'investissement.

Dans le domaine des transports collectifs de voyageurs , sur le fondement de la loi d'orientation des transports intérieurs du 31 décembre 1982, les régions ont développé un partenariat avec la SNCF et apporté d'importantes contributions au fonctionnement des services ferroviaires régionaux.

A la suite des travaux de la commission d'enquête du Sénat sur la SNCF ^{3( * )} puis des rapports établis respectivement par notre collègue Hubert Haenel ^{4( * )} et par M. Gilbert Carrère ^{5( * )} , la loi d'orientation du 4 février 1995 (article 67) a ouvert la voie à une expérimentation préalable à la définition par la loi des modalités d'organisation et de financement des transports collectifs d'intérêt régional. Cette loi devra prendre en compte le développement coordonné de tous les modes de transports et assurer la concertation entre toutes les autorités organisatrices de transport. Toutes les collectivités exercent, en effet, des compétences propres dans le domaine des transports, que la loi de 1982 a organisé.

Les expérimentations ont effectivement été lancées dans six régions (Alsace, Centre, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Rhône-Alpes). La région Alsace a signé avec la SNCF un premier contrat le 3 février dernier.

La loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public " Réseau ferré de France " en vue du renouveau du transport ferroviaire a défini le cadre de cette expérimentation qui devra s'achever le 31 décembre 1999.

Dans leurs budgets primitifs, les régions ont prévu de consacrer 35,1 % de leur effort d'investissement aux transports et aux télécommunications.

Les collectivités locales ont, par ailleurs, consenti d'importants efforts en faveur des équipements culturels , facteurs essentiels au maintien de la vitalité des territoires.

Ces efforts sont divers puisqu'ils peuvent concerner aussi bien les conservatoires de musique, les bibliothèques, les théâtres, les archives que l'organisation de festivals ou encore le maintien et le développement de cinémas.

Pour ces derniers, les exemples d'initiatives locales qui ont permis d'éviter des fermetures préjudiciables à l'animation locale sont nombreux. Ces initiatives expliquent très largement le bon maillage du territoire, lequel est doté de 4 400 salles réparties dans 1 700 communes.

Les municipalités se sont particulièrement investies pour maintenir des salles de cinéma soit en assurant leur gestion directe en régie (116 salles) soit, plus souvent, en concédant leur gestion à des associations (594 salles) ou à d'autres structures privées (407 salles). Les départements et les régions apportent également de plus en plus leur soutien dans ce domaine, soit en subventionnant des festivals ou des salles, soit en menant des actions en faveur des jeunes.

Enfin, l'effort d'équipement des collectivités locales devrait -si les entraves budgétaires ne les en empêchent- demeurer élevé dans les prochaines années au regard des besoins qui existent et qui sont mis en avant -votre rapporteur y reviendra- par diverses réglementations, notamment dans le domaine de l'environnement ou de la sécurité des bâtiments publics.

c) Un processus de décision proche du citoyen

La décentralisation -et ce n'est pas le moindre de ses mérites- a permis de rapprocher le processus de décision publique du citoyen.

A l'heure de la mondialisation de l'économie et de la construction européenne, souvent difficiles à appréhender, les citoyens ont besoin, plus que jamais d'avoir des repères dans leur environnement proche.

Nos 36 000 communes sont autant de foyers de démocratie locale, qui permettent un maillage efficace du territoire. Cette réalité institutionnelle -trop souvent présentée comme un handicap- peut au contraire constituer un atout dès lors qu'elle se combine avec la mise en oeuvre d'une intercommunalité bien comprise.

Le réseau de 500 000 élus locaux représente un précieux gisement d'initiatives et d'innovations au service de nos concitoyens. La décentralisation a précisément permis de lever les entraves au développement des initiatives locales.

Au contact direct des hommes et des femmes dont ils partagent les préoccupations, les élus locaux sont les mieux placés pour réaliser l'adéquation nécessaire des services publics aux besoins locaux. Tel est bien le sens de l'idée de subsidiarité qui doit animer le processus de décentralisation.

Les multiples initiatives des maires -véritables médiateurs sociaux- pour faire face aux conséquences de la situation économique sur le tissu social témoignent de cette réalité, de même que les efforts entrepris par les conseils généraux pour adapter l'offre de services à la diversification croissante de la demande en matière d'aide sociale et au nouveau défi que constitue la dépendance des personnes âgées.

Face aux problèmes du quotidien, les citoyens ont besoin de s'adresser à des interlocuteurs proches dotés d'un véritable pouvoir de décision. Tel est le résultat que la décentralisation permet d'atteindre.

Ce résultat est d'autant plus remarquable qu'il peut être obtenu grâce au dévouement d'hommes et de femmes dont les fonctions ne sont pas rémunérées.

Comme l'a souligné, à juste titre, notre collègue Pierre Fauchon dans son rapport " Démocratie locale et responsabilité ", fait au nom du groupe de travail de la commission des Lois présidé par M. Jean-Paul Delevoye sur la responsabilité pénale des élus locaux : " le principe de gratuité domine (...) l'accomplissement du mandat. Ce principe a été conçu avec une très grande rigueur dès le XIXè siècle. Certes, sous l'effet de l'accroissement continu des charges administratives des élus locaux, le législateur a été appelé à prévoir des dispositions de nature à faciliter l'exercice du mandat. La France n'a pas pour autant opté -au contraire d'autres Etats européens tels que l'Espagne ou, dans certaines limites, les Pays-Bas- pour un mandat à temps plein rémunéré. ". En outre, il faut bien constater que le régime des indemnités versées aux élus locaux ne prend pas en considération la très grande diversité des obligations qui leur sont imposées.

Les collectivités sont enfin des relais efficaces des initiatives des citoyens, à travers notamment les multiples organismes extra-municipaux mais aussi le soutien apporté aux manifestations culturelles et sportives qui animent l'ensemble du tissu social.

Le recours d'un grand nombre de municipalités aux nouvelles technologies de l'information pour développer la communication sur leurs territoires témoigne d'une volonté réelle d'adapter l'organisation institutionnelle aux enjeux de l'avenir.

2. Les nouveaux défis sociaux appellent des solutions de proximité

a) L'identification de ces défis

L'action publique devra nécessairement s'adapter aux nouveaux défis auxquels notre société sera confrontée au début du siècle prochain, dont certains ont déjà commencé à produire leurs effets.

1.- Les effets de l'évolution démographique

Ces défis résulteront, en premier lieu, de la transformation des besoins qui résultera inévitablement de l'évolution des caractéristiques de la population.

Les grandes tendances de l'évolution de la population à l'aube du prochain siècle sont désormais bien identifiées.

Les données démographiques pour les prochaines années résultent mécaniquement des tendances observées au cours des cinquante dernières années, caractérisées par les générations très nombreuses nées dans la période du " baby-boom " auxquelles ont succédé des générations moins nombreuses nées depuis 1975.

L'évolution de la fécondité et le déséquilibre de la pyramide des âges se sont d'ores et déjà traduit par une augmentation sensible de la proportion des personnes âgées de 60 ans et plus. Ce mouvement devrait se poursuivre à l'aube du prochain siècle avec l'arrivée à cet âge des générations nombreuses du babyboom. Ainsi, les personnes ayant atteint ou dépassé 60 ans qui étaient 10 millions en 1985 (soit 18,1 % de la population totale) devraient être 12,1 millions en l'an 2000 (soit plus de 20 % de la population) et 17 millions en 2020 (soit 25 à 35 % de la population totale), selon les projections effectuées par l'INSEE. En outre, la proportion des plus de 80 ans devrait s'accroître très sensiblement. Dans le même temps, la population active, sauf reprise de la fécondité, devrait commencer à diminuer au tournant du prochain siècle. Ainsi, selon l'Institut national d'Etudes démographiques (INED), le rapport de trois adultes (20-59 ans) pour une personne âgée (60 ans et plus) observé en 1980 pourrait s'établir à 2,5 en l'an 2000 et à 2 en 2020, cette prévision reposant sur une hypothèse encore incertaine de ralentissement de la progression de l'espérance de vie.

En outre, différents facteurs tendront à réduire le nombre d'adultes actifs effectivement occupés : l'allongement et la durée des études, l'abaissement de l'âge de cessation d'activité, le nombre de chômeurs prévisible au regard des tendances actuellement en cours.

Dans ces conditions, le rapport entre le nombre d'actifs effectivement occupés et le nombre d'inactifs allocataires risque de connaître un déséquilibre majeur .

Ces grandes tendances auront pour effet de modifier les besoins auxquels les collectivités publiques doivent faire face.

Schématiquement, celles-ci devront de plus en plus -comme elles le font déjà en particulier pour ce qui est des départements- répondre aux besoins d'une population âgée dont une partie se trouvera en situation de dépendance.

Parallèllement, le besoin d'éducation sera moins massif mais se diversifiera. Il fera davantage place à la formation permanente et justifiera de plus en plus un lien plus étroit entre cette formation et les débouchés professionnels.

2.- La fracture sociale

Au-delà de ces conséquences de l'évolution démographique, notre société doit d'ores et déjà relever différents défis dont l'accentuation de la fracture sociale n'est pas le moindre.

La crise de l'emploi est évidemment au coeur de ce mouvement. Entre 1980 et 1992 l'emploi total est ainsi resté quasiment stable, ne progressant que de 500 000 emplois (+ 0,17 % par an) pendant que la population active connaissait une croissance de 185 000 personnes par an (entre les deux recensements de 1982 et 1990). Il en est résulté une forte progression du chômage qui est passé de 6 % en 1979 à 10,7 % en 1987 pour atteindre 12,7 % aujourd'hui. Cette évolution s'inscrit dans un contexte de tertiarisation de l'économie qui bouleverse la structure de l'emploi. Le secteur tertiaire absorbe ainsi désormais les deux tiers des emplois, la France ayant perdu 1,2 million d'emplois industriels et près de 750 000 emplois agricoles entre 1980 et 1992.

Le chômage obéit à des facteurs multiples (évolution démographique, mondialisation de l'économie qui renforce les impératifs de compétitivité, progrès technologique, augmentation du taux d'activité féminine) dont certains risquent d'être durables.

Aussi, comme le souligne le rapport de la commission du Livre Blanc coprésidée par M. Jacques Chaban-Delmas, ancien Premier ministre, et par le Président René Monory ^{6( * )} : " il semble inéluctable que le nombre d'actifs effectivement employés, vivant pour l'essentiel du revenu de leur travail donnant lieu au paiement d'impôts et de cotisations sociales, ira diminuant alors que celui des inactifs de tous âges vivant pour l'essentiel de revenus de transferts (pensions de vieillesse, allocations chômage) ira augmentant. A système économique et social constant, on s'achemine vers une proportion réelle de deux inactifs pour un actif cotisant . ".

Le chômage est un des facteurs essentiels des phénomènes d'exclusion sociale qui se sont développés dans notre pays.

Dans son avis présenté en 1995 au nom du Conseil économique et social, sur l'évaluation des politiques publiques de lutte contre la grande pauvreté ^{7( * )} , Mme Geneviève de Gaulle-Anthonioz a estimé, à partir d'une enquête du CREDOC qui a sélectionné un échantillon de personnes concernées, que l'on peut déterminer des précarités significatives dans cinq domaines et observer la proportion des personnes touchées : 60% disposent mensuellement de moins de 2 800 francs par unité de consommation ; 56 % n'ont pas de logement stable ou sont sans abri ; 18 % exercent une activité, 43 % sont au chômage et 38 % n'ont pas de travail et ne cherchent pas à en obtenir ; 47 % n'ont aucun diplôme (10 % souffrent d'illétrisme) : 31 % ont un état de santé dégradé.

La gravité de la précarité de situation en matière de logement et d'emploi ressort par ailleurs nettement de l'enquête : 36 % des personnes ont perdu leur logement depuis un à cinq ans et 22 % depuis plus de cinq ans ; 35 % des personnes qui sont au chômage le sont depuis un à cinq ans, 19 % le sont depuis plus de cinq ans.

En outre, les facteurs de précarité se cumulent bien souvent : 80 % des personnes souffrent de deux précarités au moins ; près de la moitié (48 %) de trois ou davantage. La fraction la plus défavorisée (18 % de l'échantillon) cumule 4 ou 5 précarités.

Ces phénomènes d'exclusion constituent un défi majeur pour les politiques publiques.

Lors de son audition par le groupe de travail, M. Jean-Louis Sanchez, délégué général de l'observatoire national de l'action sociale décentralisée, a fait observer que, même si la cohésion sociale globale n'était pas en cause, les phénomènes d'exclusion concernaient de plus en plus de personnes, la moitié des Français se sentant menacés par le risque d'exclusion.

Ainsi le nombre de bénéficiaires de minima sociaux s'élevait pour la France métropolitaine en 1994 à 3,1 millions de ménages contre 2,8 millions en 1992. Ce sont les minima sociaux liés au chômage et à la pauvreté qui ont le plus évolué.

M. Jean-Louis Sanchez a également relevé la situation des personnes âgées de plus de 75 ans, dont la proportion de celles vivant seules à domicile s'est accrue d'un tiers en trente ans et qui sont directement touchées par les phénomènes d'isolement social.

3.- La fracture territoriale

La fracture territoriale constitue un autre défi essentiel auquel notre société doit faire face.

Le Sénat a, depuis plusieurs années, consacré des réflexions approfondies au thème de l'aménagement du territoire.

Après une mission d'information relative à l'avenir de l'espace rural français, qui a achevé ses travaux en 1991, la mission d'information chargée d'étudier les problèmes de l'aménagement du territoire et de définir les éléments d'une politique de reconquête de l'espace rural et urbain, présidée par M. Jean François-Poncet et dont les rapporteurs étaient MM. Gérard Larcher, Jean Huchon, Roland du Luart et Louis Perrein, a parfaitement identifié les éléments de cette fracture territoriale : une hypertrophie de la région d'Ile-de-France, une asphyxie parallèle des banlieues et des zones rurales fragiles.

La Convention nationale, qui s'est déroulée au Futuroscope de Poitiers, sous la présidence de M. René Monory, président du Sénat, a permis d'enrichir les analyses et les propositions de la mission d'information.

Par ailleurs, le grand débat national organisé sous le Gouvernement de M. Edouard Balladur et sur l'impulsion de M. Charles Pasqua, a permis d'identifier les difficultés rencontrées pour assurer une cohésion territoriale.

4.- La fracture " civique "

Enfin, apparaissant très largement comme une conséquence des deséquilibres qui menacent la cohésion du tissu social, le risque d'une fracture " civique " qui mettrait en cause certains principes fondamentaux sur lesquels reposent les valeurs essentielles de la République ne doit pas être sous-estimé.

M. Jean-Paul Delevoye a en particulier souligné ce risque dont la prévention appelle de la part des collectivités publiques des mesures de nature à renforcer la citoyenneté et le lien social.

b) Une réponse adéquate : la gestion de proximité

Le groupe de travail estime que les réponses, qui seront mises en oeuvre pour relever ces défis, devront promouvoir une gestion de proximité , qui est la mieux à même d'assurer la cohésion sociale et territoriale.

1.- Pour la cohésion sociale

Il en est ainsi en premier lieu du traitement des problèmes dont la conjonction a abouti au développement des phénomènes d'exclusion .

Au cours de son audition, M. Jean-Louis Sanchez a souligné la diversification du public concerné par l'aide sociale.

Sur un total de 2 201 milliards de francs de dépenses de protection sociale, environ 223 milliards de francs relèvent de l'action sociale. Mais, si celle-ci ne concerne directement qu'un nombre restreint de Français, ce nombre a néanmoins fortement augmenté ces dernières années et la nature des demandes d'intervention s'est elle-même profondément modifiée.

Ainsi, selon des études menées dans les départements dont rend compte le rapport établi par M. Jean-Louis Sanchez ^{8( * )} , un tiers des personnes s'adressant aux services d'action sociale appartiendraient à leur public " traditionnel " nécessitant un accompagnement social durable et deux tiers à un " nouveau public " hétérogène, dont une grande partie se trouve en risque d'exclusion.

Analysant devant le groupe de travail les facteurs qui ont un effet durable sur les dépenses départementales et qui se répercutent sur les villes, lesquelles assument 15 % des dépenses départementales , M. Jean-Louis Sanchez a relevé que le coût du soutien à la dépendance des personnes âgées et de l'hébergement des personnes handicapées a augmenté de 14 % par an au cours des cinq dernières années.

Il a par ailleurs souligné le poids croissant des dépenses d'insertion qui ont progressé de 205 % entre 1989 et 1995 pour s'établir à 10 milliards de francs en 1995. Il a noté la charge due au financement du revenu minimum d'insertion et de la protection sociale qui y est liée. En conséquence, il a fait observer que cette situation avait pour effet de réorienter l'action sociale des départements qui était jusque là affectée à des actions traditionnelles.

M. Jean-Louis Sanchez, faisant valoir que l'État avait pris en compte le principe de subsidiarité, a par ailleurs relevé qu'il intervenait davantage dans un but de régulation ou d'animation. Il a considéré que l'État reconnaissait ainsi la nécessité d'une territorialisation des réponses sociales.

Ce sont bien, en effet, des réponses territorialisées qui permettront de prendre en compte cette diversification des besoins d'aide sociale et en particulier la demande d'insertion.

Les maires sont d'ores et déjà en première ligne pour affronter les effets du contexte économique sur le tissu social et y apporter des réponses immédiates.

Ultime maillon de la cohésion sociale, ils jouent ainsi un rôle de médiateur social vers lequel les citoyens confrontés aux difficultés de logement, d'emploi, d'éducation ou d'intégration se tournent spontanément, comme l'ont mis en évidence les travaux du Congrès des maires de France organisé en 1994 sur le thème de " l'emploi et les collectivités locales ".

Ainsi, bien que la lutte contre le chômage ne fasse pas partie des compétences officiellement dévolues aux collectivités locales, un sondage réalisé à l'occasion de ce congrès a fait ressortir que 58 % des personnes interrogées considéraient que le maire pouvait avoir une influence sur la situation de l'emploi.

Les communes ont -il est vrai- consacré d'importants efforts afin d'atténuer les effets de la situation de l'emploi sur le tissu social.

Selon le sondage réalisé pour le congrès des maires de 1994, près des deux tiers des communes (65 %) employaient des personnes bénéficiaires des contrats emploi-solidarité (CES) institués par la loi du 19 décembre 1989, prolongés par la suite par les contrats d'emplois consolidés (CEC).

Les collectivités locales seront également au premier rang pour la mise en oeuvre des emplois de ville prévus par la loi du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage et qui devraient -selon l'objectif retenu par le Gouvernement- être au nombre de 100 000 sur une période de quatre ans.

Destinés aux jeunes de 18 à moins de 26 ans qui résident dans les grands ensembles et les quartiers d'habitat dégradé, ces emplois durables -qui pourront également être créés dans les associations et les entreprises délégataires de services publics, et bénéficieront d'une aide de l'État- donneront aux jeunes la possibilité de bénéficier d'une formation et d'acquérir une qualification, grâce à la durée de cinq ans du contrat.

D'ores et déjà, plusieurs départements et régions ont apporté leur concours à la réussite de cette nouvelle formule, en s'engageant à prendre en charge 15 % du coût des emplois de ville, en sus de la part assumée par l'État.

Les départements jouent pour leur part un rôle essentiel dans la mise en oeuvre des solidarités sociales, comme en témoigne l' explosion de leurs dépenses d'aide sociale qui représentent désormais 60 % de leur budget de fonctionnement.

Selon les indications données par M. Jean-Louis Sanchez devant le groupe de travail, l'enveloppe des dépenses départementales d'action sociale -qui est passé d'environ 45 milliards de francs en 1989 à 73 milliards de francs en 1995- a subi non seulement les effets de l'évolution sociale et démographique mais également ceux de l'accroissement du coût des services. Ainsi, les dépenses de l'aide sociale à l'enfance ont progressé de 5 % par an au cours des dernières années alors même que les effectifs d'enfants placés ou suivis ont stagné. De même, la moitié de l'accroissement annuel de 15 % des dépenses d'hébergement des personnes handicapées s'expliquerait par l'augmentation du coût des services.

Confrontés à une offre déséquilibrée d'équipements et de services, les départements ont fait de l'adaptation de l'offre de service à la demande sociale une priorité.

Dans un rapport de 1995 consacré à l'action sociale décentralisée, la Cour des Comptes a ainsi relevé que " les départements ont consenti depuis la décentralisation un effort indéniable en vue d'améliorer le nombre de places en établissement, notamment pour les personnes âgées et les personnes handicapées ".

La loi du 24 janvier 1997 -issue d'une initiative sénatoriale- reconnaît ce rôle essentiel joué par les départements dans la prise en charge de la situation de dépendance des personnes âgées. Elle permet, en outre, de mettre fin opportunément aux dérives de l'allocation compensatrice pour tierce personne et prévoit simultanément le versement de la nouvelle prestation au domicile et en établissement. Elle préconise également la définition de solutions les plus adaptées à la situation du bénéficiaire de l'aide en prévoyant un suivi de celle-ci qui permettra de s'assurer de son adéquation aux besoins des personnes et de la qualité du service rendu.

Enfin, les villes sont elles-mêmes directement confrontées aux phénomènes d'exclusion.

M. Jean-Louis Sanchez a ainsi indiqué devant le groupe de travail qu'elles connaissaient une évolution comparable à celle des départements, la plupart d'entre elles essayant de dépasser une approche purement gestionnaire. Il a précisé que la moitié des dossiers du revenu minimum d'insertion était instruit par des villes ou par des centres communaux d'action sociale. Il a relevé que dans 70 % des villes de plus de 30 000 habitants, cette mission nécessitait la création de services sociaux qui assuraient également un suivi social.

S'agissant de l'insertion par l'économie, M. Jean-Louis Sanchez a fait observer que les deux tiers des villes de plus de 30 000 habitants avaient signé des contrats de ville dont huit sur dix comprenaient un volet consacré à l'insertion par l'économie. Il a par ailleurs fait valoir que 95 % de ces villes participaient à des missions locales.

Enfin, la décentralisation, comme l'a souligné M. Jean-Paul Delevoye, peut jouer un rôle essentiel pour maintenir et approfondir la citoyenneté, indissociable de la cohésion sociale, prévenant par là-même les risques de fracture " civique ".

2.- Pour la cohésion territoriale

La résorption de la fracture territoriale appelle, en second lieu et de la même manière, des solutions de proximité.

Le rapport de la mission sénatoriale d'information sur l'aménagement du territoire a clairement mis en évidence les pièges d'une dérive toujours possible vers une recentralisation. Elle a au contraire plaidé pour un scénario dans lequel le rôle de l'État pour un aménagement du territoire multipolaire se situerait à trois niveaux : la définition d'une stratégie d'ensemble, la correction des déséquilibres financiers entre collectivités territoriales et la mise en place des grandes infrastructures intellectuelles et de communication.

Comme le souligne le rapport : " Ainsi recentré dans ses fonctions essentielles et porteur d'un projet national, l'État doit déléguer aux collectivités décentralisées l'essentiel des actions qu'exige sur le terrain l'aménagement du territoire. Cette délégation doit nécessairement s'accompagner d'un transfert des moyens financiers et humains. La cohérence entre financements et décisions permettra de simplifier l'ensemble des circuits administratifs et financiers ".

Ces orientations ont trouvé une première traduction dans la loi d'orientation du 4 février 1995 à laquelle le Sénat a apporté une contribution majeure, dont l'article premier affirme que la politique d'aménagement et de développement du territoire est conduite par l'État " en association avec les collectivités territoriales dans le respect de leur libre administration et des principes de la décentralisation ". La même formulation a été retenue, pour ce qui est de la politique de la ville et du développement social urbain, par l'article premier de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Les initiatives prises par les collectivités locales témoignent de leur très forte implication en faveur du développement de leurs territoires.

Le 79ème congrès des maires de France consacré au thème du territoire a mis en évidence que le développement de celui-ci était au coeur des préoccupations des maires, au moyen notamment de l'intercommunalité dont l'utilité est désormais reconnue dès lors qu'elle est librement consentie.

Le fort développement de l'intercommunalité de projet traduit cette implication des communes en faveur du territoire.

M. Jean-Paul Delevoye a fait valoir que la réflexion essentielle doit d'abord porter sur l'évolution des territoires avant d'envisager celle des structures.

Quant aux départements -ainsi qu'a tenu à le souligner M. Patrice Gélard- ils jouent un rôle essentiel et traditionnel à l'égard des communes rurales, mettant ainsi en oeuvre des actions concrètes en faveur du développement rural et d'une solidarité territoriale effective.

Enfin, la région -conformément aux missions que lui a confiées le législateur- joue un rôle d'impulsion confirmé par la loi d'orientation du 4 février 1995 qui, d'une part, a prévu l'établissement d'un schéma régional d'aménagement et de développement du territoire, chargé d'exprimer les orientations fondamentales en matière d'environnement, de développement durable, de grandes insfrastructures de transport, de grands équipements et de services d'intérêt régional et, d'autre part, a créé une conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire.

*

* *

Pour autant, et peut-être justement parce que les collectivités locales sont en première ligne pour affronter les difficultés de notre société, la décentralisation fait trop souvent office de " bouc émissaire " des dysfonctionnements comme l'a mis en lumière le débat récent sur l'augmentation de la pression fiscale locale.

En outre, il faut prendre toute la mesure, à la suite du groupe de travail de la commission des Lois sur la responsabilité pénale, des inquiétudes réelles qu'éprouvent de trop nombreux élus, en particulier les maires, face à l'accumulation des responsabilités qui leur sont imposées.

Il est donc nécessaire d'identifier les obstacles à l'approfondissement de la décentralisation en menant aussi une réflexion sur les hommes et sur les méthodes employées.

B. LA PERSISTANCE DE CERTAINS OBSTACLES À L'APPROFONDISSEMENT DE LA DÉCENTRALISATION

Ces obstacles peuvent être synthétisés autour de trois lignes de force : la rupture du contrat avec l'état, l'enchevêtrement des structures et certaines rigidités du statut de la fonction publique territoriale

1. La rupture du contrat avec l'État

La décentralisation mise en oeuvre à partir de 1981 était déjà porteuse de l'ambition d'une réforme de l'Etat.

Elle constituait en effet une nouvelle forme d'aménagement et d'organisation de l'Etat dans son ensemble, au sens large " d'Etat-République ".

Il s'agit bien, en effet, par la décentralisation d'alléger l'Etat de toute une série de fonctions afin de lui permettre de se concentrer sur ses missions régaliennes .

La suppression de la tutelle de l'Etat sur les collectivités locales, remplacée par un contrôle de légalité de nature juridictionnelle, s'est ainsi accompagnée d'une redéfinition par la loi des compétences respectives des différents niveaux de collectivités locales et de l'Etat en tant qu'administration.

D'où le transfert de l'Etat aux collectivités locales de " blocs de compétences " homogènes pour l'exercice desquelles les collectivités se voyaient conférer une entière maîtrise et garantir un transfert de ressources financières équivalentes aux charges transférées.

D'autre part, la décentralisation ne pouvait être neutre pour les administrations de l'Etat. Elle impliquait en effet une réorganisation des services déconcentrés, qui devaient pour partie être transférés aux collectivités locales, ainsi qu'une redistribution des responsabilités entre ces services " extérieurs " et les administrations centrales.

Or, on peut aujourd'hui considérer que le contrat conclu entre l'Etat et les collectivités locales à travers les grands principes posés au moment de la décentralisation a été progressivement rompu, en raison d'un " brouillage " croissant des relations financières et d'une insuffisante redéfinition des missions et des moyens de l'Etat.

M. Jean-Paul Delevoye a même estimé qu'une véritable opposition d'intérêts financiers était apparue entre l'Etat et les collectivités locales, comme l'avait mis en évidence le débat récent sur l'évolution des droits de mutation.

a) Le " brouillage " des relations financières

1.- L'absence de compensation intégrale des charges transférées

Ce " brouillage " des relations financières a tout d'abord affecté les conditions dans lesquelles s'est effectuée la compensation financière des transferts de compétences, ainsi que l'a montré la communication présentée par M. Paul Girod devant le groupe de travail sur les conclusions d'un rapport qu'il a établi au titre de l'Observatoire des finances locales.

Les lois de décentralisation avaient posé le principe d'une compensation intégrale des charges transférées , l'article 94 de la loi du 7 janvier 1983 désormais codifié à l' article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales précisant que les ressources attribuées doivent être équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'État au titre des compétences transférées.

Cette compensation a été assurée majoritairement par des transferts de fiscalité indirecte (à savoir, pour les départements, les droits de mutation et la vignette et pour les régions, la carte grise) et pour le solde, par des dotations de l'État : dotation générale de décentralisation, dotation régionale d'équipement scolaire, dotation départementale d'équipement des collèges.

M. Paul Girod a considéré que les calculs de départ (effectués, dans la pratique, sur la base du montant des dépenses acquittées par l'État l'année précédente au titre des compétences transférées) avaient été faits assez correctement. Il a toutefois relevé que ces calculs avaient été opérés sur une base un peu moins satisfaisante pour les régions que pour les départements. Il a en effet estimé qu'en matière d'enseignement du second degré, l'effort de l'État -confronté il est vrai à une forte augmentation des besoins en raison des évolutions démographiques- avait été inférieur à la réalité de ces besoins au cours des années ayant précédé la décentralisation.

Cependant son rapport a mis en évidence qu'une rupture s'était rapidement produite entre l'évolution des dépenses liées aux compétences transférées et celle des ressources correspondantes , au détriment d'une compensation efficace.

En effet, ces dépenses se sont fortement alourdies, en particulier en ce qui concerne les collèges, les transports scolaires et l'aide sociale (notamment sous l'effet du " dénouement " des financements croisés qui prévalaient jusque là), tandis que les ressources transférées se sont caractérisées par un faible dynamisme dû à la contraction du produit des impôts transférés et aux modalités peu favorables retenues pour l'indexation des dotations de compensation.

D'où un phénomène de décalage entre dépenses et ressources transférées apparu dès 1987 pour les régions et à compter de 1991 pour les départements, comme le montrent les deux graphiques ci-dessous, extraits du rapport de M.Paul Girod :

Ce phénomène a en outre été aggravé par l'existence de charges mal compensées au moment du transfert de compétences, notamment en matière d'enseignement, et par la création ultérieure de charges nouvelles non compensées, comme par exemple les dépenses résultant de l'institution du RMI ou de certaines orientations générales de la politique de l'Etat ^{9( * )} .

Au total, M. Paul Girod a estimé qu'en 1993, sur une masse globale de 100 milliards de francs de dépenses liées aux compétences transférées, les collectivités territoriales avaient été amenées à financer 30 milliards de francs, soit environ un tiers de la compensation, par leur fiscalité propre.

L'insuffisante compensation des charges transférées a donc constitué un facteur d'alourdissement de la pression fiscale locale , ainsi que l'a souligné M. Jean-Paul Delevoye à l'issue de la communication de M. Paul Girod.

M. Jean-Paul Delevoye a en outre fait observer que l'Etat avait transféré aux collectivités locales des charges très lourdes et que les collectivités n'avaient bénéficié d'aucune garantie quant au passif des ressources transférées, notamment pour ce qui concernait les constructions scolaires.

2.- Des finances locales marquées par un effet de ciseaux entre l'évolution des ressources et celle des charges

D'une manière générale, les finances des collectivités locales sont marquées par un effet de ciseaux entre les évolutions spontanées affectant respectivement les ressources et les charges , qui a été récemment mis en lumière par l'Association des maires de France, ainsi que l'" état des lieux " réalisé par M. Joël Bourdin pour l'Observatoire des finances locales.

En effet, alors que les ressources des collectivités (produit des impôts locaux et dotations de l'État) tendent spontanément à stagner, voire à régresser sous l'effet du ralentissement de l'activité économique, les dépenses s'accroissent à un rythme rapide, supérieur à 5 % entre 1993 et 1995. L'effort d'équipement ayant subi une certaine contraction, cette évolution est essentiellement imputable à la progression très rapide des dépenses de fonctionnement , en particulier sous l'effet d'une dérive des dépenses d'aide sociale -qui se sont accrues de plus de 15 % de 1993 à 1995 et représentent désormais à elles seules près du dixième des dépenses totales des collectivités locales- ainsi que des dépenses de personnel .

Ces dernières, qui ont augmenté de près de 12 % entre 1993 et 1995, subissent les conséquences des mesures de revalorisation des rémunérations de la fonction publique décidées par l'État et ont notamment été alourdies du fait du relèvement, en 1995, de 3,8 points du taux de cotisation employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), dont le financement constitue le parfait exemple d'une charge imposée aux collectivités sans que celles-ci puissent en maîtriser l'évolution.

3.- L'exemple d'une charge non maîtrisée : le financement de la CNRACL

L' audition de M. Claude Domeizel, président du conseil d'administration de la Caisse , a mis en évidence que les difficultés financières actuellement rencontrées par la CNRACL provenaient non pas du régime de retraites des agents des collectivités locales lui-même, mais des mécanismes de solidarité entre les différents régimes de retraite .

En effet, bien que le ratio démographique tende à se dégrader (il est passé de un retraité pour 4,5 actifs dans les années 80 à un retraité pour 3 actifs aujourd'hui), le régime de retraites des agents des collectivités locales demeure largement excédentaire, puisqu'il a dégagé un excédent de 12 milliards de francs en 1994 puis de 17,8 milliards de francs en 1995.

Cependant, les mécanismes institués pour remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités contributives entre les différents régimes de retraite : compensation généralisée entre l'ensemble des régimes de base et surcompensation spécifique aux régimes spéciaux de retraite, pèsent lourdement sur le budget de la CNRACL.

Celle-ci constitue le régime qui contribue le plus, en valeur relative, à ces flux financiers. Elle a versé, au titre de la compensation et de la surcompensation, 18,2 milliards de francs en 1994 et 19,4 milliards de francs en 1995, ce qui représente 53 % des prestations servies. A titre de comparaison, ainsi que l'a fait observer M. Claude Domeizel au cours de son audition, la contribution de l'État à ces mécanismes de compensation, à peu près équivalente en valeur absolue, ne représente que 10 % des prestations servies pour les retraites des fonctionnaires.

Les collectivités locales sont ainsi amenées à contribuer très largement, par le mécanisme de la surcompensation qui constitue à lui seul une charge de plus de 9 milliards de francs par an pour la CNRACL, au financement de certains régimes spéciaux lourdement déficitaires comme celui des mineurs pour lequel le ratio démographique, d'un actif seulement pour 11 retraités, peut apparaître nécessiter un appel à la solidarité nationale, comme l'a déclaré M. Claude Domeizel devant le groupe de travail.

Or, ainsi que l'a souligné M. Jean-Paul Delevoye, aucune réponse de principe n'a été apportée à la question de savoir qui doit financer la solidarité entre les différents régimes de retraite : le contribuable national ou le contribuable local.

Cette situation a entraîné une dégradation préoccupante de la situation financière de la CNRACL : les réserves financières de la Caisse, qui s'élevaient à 14 milliards de francs en 1990, avaient totalement disparu en 1995, ce qui a rendu nécessaire une hausse des cotisations employeurs de 3,8 %.

Celle-ci n'a cependant pas été suffisante pour permettre l'intégralité des paiements prévus et a rendu nécessaire un étalement de l'échéancier jusqu'en février 1996 pour l'année 1995 et jusqu'en avril 1997 pour 1996.

Pour 1997, en dépit de la décision de transfert de 4,5 milliards de francs provenant des réserves du fonds de l'allocation temporaire d'invalidité (ATI), qui ne va apporter qu'un répit très provisoire, le problème reste entier. En effet, le déficit prévisionnel de la Caisse peut être évalué, selon M. Claude Domeizel, à 4 milliards de francs.

Seules deux solutions sont envisageables pour remédier aux perspectives de dégradation de la situation financière de la Caisse :

- soit un accroissement des recettes impliquant a priori un relèvement du taux de cotisation ;

- soit une diminution des dépenses passant par une limitation des flux de compensation, puisqu'il ne peut être envisagé de diminuer le montant des pensions versées.

Or, tout relèvement du taux de cotisation a une incidence mécanique défavorable sur la situation des finances locales, la progression induite de la fiscalité locale pouvant être évaluée à 0,5 % pour un point de cotisation.

Dans ces conditions, le groupe de travail ne peut qu'approuver la disposition introduite à l'initiative du Sénat dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, qui tend à plafonner les sommes acquittées au titre de la surcompensation à hauteur de 25 % du total des prestations servies par les régimes spéciaux d'assurance-vieillesse.

4.- Des charges financières nouvelles résultant de l'application de la législation et de la réglementation nationale ou européenne

Par ailleurs, les collectivités locales se voient imposer des charges financières nouvelles résultant de l'application de la législation nationale ou même de la réglementation communautaire, notamment en matière d'environnement ou de sécurité.

Le rapport spécial établi par notre collègue M. Michel Mercier, au nom de la commission des Finances du Sénat, sur les crédits de la décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 1997 ^{10( * )} présente d'intéressantes projections en matière de coûts, pour les collectivités locales, du respect des normes environnementales .

· En ce qui concerne l' assainissement , les seuls investissements nécessaires au respect de la directive européenne du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires sont estimés à un montant total de 83,3 milliards de francs (base 1994) pour la période 1992-2005 ^{11( * )} , 72 % de ce montant, soit 60 milliards de francs, devant être engagé avant le 31 décembre 2000, compte tenu des échéances prévues.

L'assainissement des communes rurales nécessiterait à lui seul un investissement de 53 milliards de francs.

En outre, le montant des investissements à réaliser dans les réseaux unitaires, réservés aux eaux pluviales, est évalué entre 25 et 30 milliards de francs, sans prendre en compte les coûts de la lutte contre les inondations ou la pollution.

Ces données ont été confirmées par le rapport particulier établi par la Cour des Comptes sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement. Au total -souligne ce rapport-, de 1997 à 2005, les investissements annuels à envisager seraient de l'ordre de 14 milliards de francs

· En matière de traitement des déchets ménagers , l'application des plans départementaux de gestion des déchets prévus par la loi du 13 juillet 1992 sur les déchets devrait se traduire par des investissements de l'ordre de 61 milliards de francs pour la période 1992-2002, non compris les investissements correspondants à l'ouverture des centres de stockage et les coûts de remise en état des décharges. Compte tenu des investissements déjà réalisés, estimés à plus de 9 milliards de francs, il resterait environ 60 milliards de francs d'investissements à réaliser d'ici 2002 (hors ouverture de centres de stockage).

Même si leur légitimité ne peut être contestée, les normes de sécurité , de plus en plus sévères, sont également une source de dépenses supplémentaires pour les collectivités locales.

En particulier, la mise aux normes des établissements scolaires pourrait représenter une charge financière élevée dans les années à venir puisque, selon le rapport annuel établi par l'Observatoire national de la sécurité des établissements scolaires, présidé par M. Jean-Marie Schléret, une école sur dix présenterait actuellement des risques pour la sécurité des élèves en cas d'incendie.

L'élimination de l'amiante présente dans les bâtiments publics devrait également être à l'origine de dépenses importantes pour les collectivités, même si dans ce cas particulier, l'État a mis en place un dispositif de subventions.

Au total, selon une étude du Crédit local de France, les collectivités territoriales, pour satisfaire à diverses contraintes dans les domaines de l'environnement et de la sécurité, devraient investir près de 1 000 milliards de francs sur la période 1996-2000, soit environ 200 milliards de francs par an, alors que la moyenne de ces dernières années s'établit plutôt autour de 150 ou 160 milliards de francs.

Ces charges nouvelles qui représentent des masses financières croissantes suscitent aujourd'hui une inquiétude grandissante de la part des élus locaux . Leurs associations s'en sont d'ailleurs fait l'écho au cours des auditions du groupe de travail : par exemple, M. René Garrec, représentant de l'Association des présidents de conseils régionaux (APCR), tout comme M. Martin Malvy, président de l'Association des petites villes de France (APVF), ont fait part de leurs préoccupations à ce sujet.

M. Michel Lapeyre, directeur de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies, a également fait part au groupe de travail des inquiétudes suscitées, parmi les élus locaux comme parmi les entreprises délégataires, par l'excès de réglementation dans le domaine de l'eau et de l'assainissement.

Il a relevé qu'en raison des modifications intervenues dans cette réglementation, les contrats de délégation de services publics étaient actuellement marqués par une insécurité juridique qui avait conduit la Fédération à envisager un nouveau modèle de cahier des charges type.

Soulignant les conséquences budgétaires, financières et juridiques des nouvelles normes en matière d'environnement, il a estimé que le consommateur ne pourrait plus supporter de nouveaux accroissements du prix de l'eau.

5.- Le résultat : des incidences indéniables sur la fiscalité locale.

En dépit de ces multiples charges nouvelles et de la stagnation des dotations de l'Etat , la gestion financière des collectivités locales est restée saine , ainsi que l'a souligné M. Philippe Valletoux, représentant du Crédit local de France, devant le groupe de travail.

Ainsi, à la différence de l'État, dont l'endettement n'a cessé de s'accroître, les collectivités locales sont parvenues à maîtriser leur endettement global, stabilisé autour de 8 % du PIB et leurs frais financiers sont en baisse (- 3 % en 1996).

Certes, pour faire face aux charges nouvelles non compensées par l'Etat qui leur ont été imposées, elles ont été contraintes, sans pour autant accroître leur endettement, d'augmenter les impôts locaux , dont le produit a progressé de plus de 5 % par an en francs constants depuis 1990 (sauf en 1995).

En 1996, la croissance des bases d'imposition des collectivités territoriales a été très faible pour l'ensemble des quatre taxes (+ 3,2 % pour les bases d'imposition communales de la taxe professionnelle, soit + 1,1 % en francs constants), ce qui a rendu nécessaire des augmentations de taux. Au total, la progression de la fiscalité locale a atteint + 7 % en francs courants (+ 5 % en francs constants) l'année dernière.

Cette croissance reste cependant inférieure à celle connue entre 1990 et 1994 et elle devrait, selon les prévisions, ralentir en 1997. La note de conjoncture, publiée par le Crédit local de France au mois de février dernier, évalue en effet à 4,5 % seulement la progression de la fiscalité locale en 1997, grâce à une progression très limitée des taux d'imposition (environ + 1,5 %).

Au demeurant, pour indiscutable qu'elle soit , l'augmentation de la fiscalité locale doit être nuancée .

D'une part, comme l'a déjà souligné votre rapporteur, elle a permis de maintenir un effort d'équipement qui bien qu'ayant subi une contraction représente encore les trois quarts de l'investissement public. Il contribue de ce fait largement au maintien d'un niveau d'activité correct dans certains secteurs lels que le bâtiment et les travaux publics.

D'autre part, comme l'a fait observer M. Philippe Valletoux au cours de son audition, si les prélèvements obligatoires des collectivités locales ont crû d'un point par rapport au PIB depuis 1987, atteignant 6,6 %, en revanche, les prélèvements obligatoires additionnés des collectivités locales et des administrations centrales sont globalement stables en part du PIB depuis le début des années 80. De même, le montant total de la fiscalité locale et des dotations de l'État aux collectivités locales a été stabilisé.

b) L'insuffisante redéfinition des missions et des moyens de l'État

Le " brouillage " des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales qui vient d'être évoqué s'est également accompagné d'une insuffisante redéfinition des missions et des moyens de l'État à la suite de la décentralisation.

1.- Des missions à redéfinir

L'État n'a pas adapté ses missions à la nouvelle donne issue de la décentralisation, maintenant de nombreux services extérieurs dont certaines missions font parfois double emploi avec celles des services des collectivités territoriales.

Les lois de décentralisation avaient posé le principe suivant lequel tout transfert de compétences de l'Etat au profit des départements et des régions devait s'accompagner du transfert des services correspondants (cf. article 7 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983) et prévu en conséquence la réorganisation des services extérieurs de l'Etat chargés à titre principal de la mise en oeuvre de compétences attribuées au département ou à la région. La mise à disposition de la collectivité concernée, en tant que de besoin, des autres services de l'Etat nécessaires à l'exercice des compétences transférées avait en outre été prévue (cf. article 10 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983).

Or, dans la pratique, ces principes ont reçu une application inégale , assez satisfaisante dans certains cas mais moins dans d'autres, ainsi que le montre l'exemple des directions départementales de l'équipement (DDE).

Dans ce cas, le processus de transfert et de mise à disposition engagé par un décret du 31 juillet 1985, puis relancé par un décret du 13 février 1987, s'est traduit par des résultats limités, 5 % des emplois seulement ayant été transférés aux départements.

De même, le partage financier défini par la loi du 11 octobre 1985 relative à la prise en charge par l'Etat, les départements et les régions des dépenses de personnel, de fonctionnement et d'équipement des services placés sous leur autorité -qui devait mettre fin au régime de maintien des prestations réciproques entre l'Etat et le département prévu par l'article 30 de la loi du 2 mars 1982- n'a pas été appliqué, notamment en raison de l'imbrication étroite des actions réalisées par les services de l'équipement pour le compte de l'Etat et des collectivités territoriales.

En définitive, la loi du 2 décembre 1992 relative à la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces services a mis un terme au régime transitoire de l'article 30 de la loi du 2 mars 1982, en pérennisant un régime de mise à disposition du département -sur une base conventionnelle ou forfaitaire- des services de l'équipement nécessaires à l'exercice de ses compétences. Ces services restent des services de l'Etat, mais le président du conseil général exerce sur eux des pouvoirs d'instruction et de contrôle. En outre, dans le cadre conventionnel, le département peut demander leur réorganisation fonctionnelle ou la création de structures nouvelles.

Cependant, l'APCG ne se satisfait pas de la situation actuelle et souhaite la poursuite de la partition des DDE, ainsi que l'a rappelé M. Pierre-Rémy Houssin devant le groupe de travail.

Les auditions du groupe de travail ont par ailleurs fait ressortir le besoin d'une clarification des missions respectives des services de l'État et de ceux des départements dans le secteur sanitaire et social et en particulier ont souligné les difficultés suscitées par la coresponsabilité de la gestion du RMI.

M. Pierre-Rémy Houssin, s'exprimant au nom de l'APCG, a ainsi estimé que l'action de prévention sanitaire devrait relever de la compétence de l'Etat et que le dispositif du RMI devrait être revu.

Interrogé sur ces questions par M. Jean-Jacques Hyest au cours de sa dernière audition, M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, a admis que des économies pourraient être faites en supprimant la double commande existant actuellement sur certains services et a souhaité qu'une réflexion soit menée sur les compétences dans ce domaine, considérant que les problèmes sanitaires relevaient du niveau national.

L'insuffisante redéfinition des missions de l'Etat trouve, par ailleurs une traduction dans la politique de contractualisation que celui-ci a développée avec les collectivités locales. Pour positive qu'elle soit à certains égards, cette politique a en réalité conduit l'Etat, ainsi que l'a fait observer M. Philippe Valletoux, représentant du Crédit local de France, au cours de son audition, à faire cofinancer par les collectivités certaines de ses compétences. C'est en particulier le cas en ce qui concerne les routes nationales, à travers les contrats de plan Etat-régions, ou encore, en matière d'enseignement supérieur avec le plan " Universités 2000 ".

2.- Une déconcentration toujours attendue

La déconcentration de l'action de l'État, qui constitue pourtant un objectif ancien, n'a eu pour l'instant qu'une traduction concrète très limitée et l'organisation de ses administrations reste très centralisée.

Ainsi votre rapporteur constatait-il déjà en 1991, dans le rapport établi au nom de la mission commune d'information chargée d'étudier le déroulement et la mise en oeuvre de la politique de décentralisation ^{12( * )} , que le bilan des mesures de déconcentration intervenues depuis 1982 était " très mitigé ", regrettant que les rares mesures adoptées aient " davantage consisté en de simples ajustements techniques de répartition de compétences entre le centre et la périphérie plutôt qu'en une réelle extension de l'autonomie de décision et du champ de compétences des services extérieurs de l'Etat ".

Or, la situation ne semble pas avoir fondamentalement évolué depuis lors, dans l'attente d'une mise en oeuvre concrète des projets de réforme de l'Etat.

De plus, l'autorité du préfet sur les différents services extérieurs de l'Etat est très inégalement affirmée.

Interrogé sur ce point, M. Joël Thoraval, président de l'Association du corps préfectoral, a notamment fait observer au groupe de travail que les services de l'emploi échappaient traditionnellement à l'autorité du préfet.

C'est également le cas, par exemple, des services de l'éducation nationale, des services financiers ou encore des architectes des bâtiments de France.

Par ailleurs, l'action des services extérieurs de l'État n'est pas toujours parfaitement coordonnée , comme l'a souligné M. Joël Batteux devant le groupe de travail, en sa qualité de représentant de la Fédération des maires des villes moyennes (FMVM).

Aux termes du constat établi par le Commissariat à la réforme de l'Etat dans son rapport d'activité 95-96, " l'administration territoriale de l'Etat est devenue, par la multiplicité des services déconcentrés et la complexité des procédures, peu lisible aux yeux de nos concitoyens ".

La multiplicité de ces services suscite également une certaine incompréhension des élus locaux, qui préféreraient avoir affaire à un interlocuteur unique.

Le rapport établi par M. Pierre-Rémy Houssin, député de la Charente, chargé par le Gouvernement d'une mission sur " La simplification de l'Etat dans ses relations avec le public et les collectivités locales " souligne l'importance de cette question en relevant que " Rien ne tient plus à coeur aux présidents de conseils généraux et régionaux que l'unité de commandement de l'Etat. Ils souhaitent, autant que faire se peut, n'avoir pour les affaires de l'Etat qu'un seul interlocuteur et cet interlocuteur ne saurait être que le préfet ".

3.- Les insuffisances des conditions de mise en oeuvre du contrôle de légalité et du contrôle financier

Les élus s'interrogent aujourd'hui devant la multiplication des contentieux postérieurs à leurs décisions et devant l'intensification des contrôles effectués par les chambres régionales des comptes, parfois perçus comme " tatillons " ; ils se voient souvent opposer des réglementations dont ils ne connaissaient même pas l'existence. Certains dressent même le constat d'un glissement du contrôle des chambres régionales des comptes vers un contrôle d'opportunité.

Au cours des réunions du groupe de travail, M. Patrice Gélard a regretté, outre certains jugements de pure opportunité, la publicité parfois donnée aux conclusions des chambres avant même que les élus en soient informés.

M. Jean-Patrick Courtois a fait observer que, sans mettre en cause le rôle des chambres régionales des comptes, il n'était pas acceptable que ces juridictions puissent porter des appréciations sur les choix effectués par les assemblées délibérantes.

C'est pour ces raisons que MM. Patrice Gélard et Jean-Patrick Courtois viennent de déposer, avec un certain nombre de nos collègues, une proposition de loi ^{13( * )} tendant à modifier le code des juridictions financières afin de préciser les compétences des chambres régionales des comptes.

M. Paul Girod a pour sa part rappelé que les modifications relatives aux chambres régionales des comptes, introduites dans la loi du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation, avaient déjà eu pour finalité d'éviter une dérive vers le contrôle d'opportunité.

D'une manière générale, M. Jean-Paul Delevoye a déploré que le développement des contentieux constitue un frein à l'initiative des collectivités et suscite chez les élus une sorte de " crainte a priori ".

La très faible proportion des actes des collectivités locales transmis aux préfets qui sont déférés aux tribunaux administratifs dans le cadre du contrôle de légalité (de 0,29 à 0,34 pour mille entre 1983 et 1992) peut certes s'expliquer par le rôle de conseil joué officieusement en amont par les membres du corps préfectoral auprès des collectivités.

Cependant, les élus locaux ne peuvent avoir qu'une réaction d'incompréhension lorsque leur responsabilité pénale est mise en cause à propos d'actes soumis antérieurement au contrôle de légalité qui n'avaient alors suscité aucune observation.

Après avoir souligné les faiblesses actuelles du contrôle de légalité, le rappport établi par M. Pierre Fauchon au nom du groupe de travail de la commission des Lois du Sénat sur la responsabilité pénale des élus locaux, sous la présidence de M. Jean-Paul Delevoye ^{14( * )} estimait à cet égard que " les autorités locales à défaut d'être prémunies contre le recours d'un tiers ou contre une action pénale pourraient être fondées à considérer le contrôle de légalité comme un indicateur fiable de la valeur juridique de leurs actes ".

Interrogeant récemment le Garde des Sceaux sur ce sujet par la voie d'une question écrite datée du 23 mai 1996, le président Jacques Larché faisait ainsi observer que " la discordance de points de vue entre le préfet et le procureur de la République sur un même acte fait naître chez les élus locaux un sentiment d'insécurité juridique particulièrement préjudiciable au bon fonctionnement des collectivités territoriales ".

On aboutit, en outre, à une sorte de confusion dans la définition et la mise en oeuvre du champ des contrôles juridictionnels exercés respectivement par le juge administratif et par le juge répressif voire par les juridictions financières, lesquelles peuvent subrepticement étendre leur contrôle dans un domaine qui relève normalement des juridictions administratives à travers le contrôle de légalité.

2. L'enchevêtrement des structures

a) Le " maquis" de la coopération intercommunale

1.- La multiplication des structures

L'organisation actuelle de la coopération intercommunale est caractérisée par une multiplication de structures au fil du temps sans que la création de nouvelles formes institutionnelles n'ait bien souvent correspondu à l'identification précise de besoins nouveaux.

Huit catégories de groupements de communes peuvent ainsi être identifiées :

- le syndicat de communes , créé par la loi du 22 mars 1890, qui peut avoir une vocation soit unique, soit -depuis l'ordonnance du 5 janvier 1959- multiple et auquel on peut ajouter le syndicat mixte;

- le district , institué à l'origine pour le milieu urbain par l'ordonnance du 5 janvier 1959, puis étendu aux zones rurales par la loi du 31 décembre 1970 ;

- la communauté urbaine , instituée par la loi du 31 décembre 1966 qui a créé d'office quatre structures de ce type (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg) ;

- les syndicats d'agglomérations nouvelles , qui résultent de la loi du 13 juillet 1983, ont été créés pour répondre aux besoins des villes nouvelles instituées dans les années soixante dix ;

- les communautés de communes et les communautés de villes qui ont été créées par la loi d'orientation du 6 février 1992.

Au total, si le bilan chiffré de l'intercommunalité met en évidence son dynamisme, force est de constater que celui-ci s'est traduit par une multiplication des structures de coopération que la diversité des missions exercées ne paraît pas justifier.

On comptait ainsi en 1995 : 14.490 SIVU, 1.298 SIVOM, 322 districts, 9 communautés urbaines (11 désormais avec la création en 1996 de structures de ce type à Nancy et Alençon), 9 syndicats d'agglomérations nouvelles, 4 communautés de villes et 894 communautés de communes (au 1er janvier 1996), soit un ensemble d'environ 18.000 structures de coopération pour 36.000 communes existantes.

La loi d'orientation du 6 février 1992, en instituant les communautés de communes et de villes, n'a fait qu'ajouter à la complexité. Le Sénat avait pour sa part jugé préférable de modifier le régime des districts et des communautés urbaines plutôt que d'ajouter de nouvelles structures à celles existantes.

La procédure du schéma départemental de la coopération intercommunale prévue par cette loi ne semble pas non plus avoir favorisé une véritable rationalisation.

Selon une étude réalisée par Mairies-Conseil, service de la Caisse des dépôts et consignations, en collaboration avec la direction générale des collectivités locales, seulement 38 schémas départementaux de coopération intercommunale avaient été établis au 31 mai 1995.

Sur 38 schémas, 29 comportent des propositions de périmètres dont une majorité concerne la création soit d'une communauté de communes soit d'un district. Mais si l'on compare les périmètres des groupements effectivement créés en 1994 (96 au total dans les 38 départements) avec ceux contenus dans les schémas, il ressort qu'un tiers seulement de ces groupements (31) ont été créés en conformité avec les périmètres retenus par les schémas. Dix groupements ont été créés avec des périmètres non identiques. Et surtout, 55 groupements, soit plus de la moitié, n'étaient pas visés par les schémas et ont été créés selon la procédure de droit commun.

Une telle procédure peut néanmoins être utile pour favoriser une plus grande cohérence de la coopération intercommunale en fonction des objectifs définis par les élus eux-mêmes. On peut donc se demander s'il ne serait pas opportun de rechercher les moyens de la relancer. En outre, la commission départementale de la coopération intercommunale doit exercer, conformément à l'article L. 5211-16 du code général des collectivités territoriales, une mission générale qui peut contribuer efficacement à renforcer l'intercommunalité.

2.- La complexité croissante du régime juridique

Cette superposition des structures s'est en outre accompagnée inévitablement d'une complexité croissante des règles juridiques.

En effet, chaque nouvelle catégorie de groupements s'est vue dotée d'un régime juridique spécifique, ce qui s'est notamment traduit par des lacunes ou des contradictions difficilement justifiables entre les règles applicables aux différentes catégories.

Par bonheur pour les élus locaux, le renvoi pur et simple aux dispositions relatives à la commune pour des aspects essentiels de la vie des groupements -notamment le fonctionnement de l'organe délibérant ou le statut du président et des membres de celui-ci- a permis de limiter les effets les plus inacceptables de ce " maquis juridique ".

En outre, l'entrée en vigueur en 1996 du code général des collectivités territoriales -dont la cinquième partie consacrée entièrement à la coopération locale contient un livre premier relatif à la coopération intercommunale- a permis une remise en ordre des textes applicables à celle-ci et la clarification des principes communs aux différentes catégories de groupements.

Pour autant, ainsi que l'a relevé M. Jean-Marie Girault, l'élaboration de ce code n'en met que davantage en lumière la complexité extrême des règles applicables.

Elle invite ainsi le législateur, après une première étape -certes indispensable- de codification à droit constant, à passer à une seconde étape visant à une réelle simplification du régime juridique de l'intercommunalité.

Telle fut bien le sens de la démarche suivie par la loi d'orientation du 4 février 1995 qui -conformément au souhait exprimé par le Sénat sur le rapport de notre collègue Jean-Marie Girault- a défini les pistes de réflexion en vue d'une réduction du nombre de catégories et d'une simplification du régime juridique de l'intercommunalité.

Enfin, sur le plan financier , la forte progression de la DGF des groupements -parallèle au développement de l'intercommunalité à fiscalité propre- peut susciter des inquiétudes quant à l'équilibre global de la DGF. Dans ces conditions, les critères de répartition de la DGF doivent permettre d'encourager une véritable intercommunalité de projet. Tel fut déjà le sens de la réforme opérée par la loi du 31 décembre 1993. Cette démarche doit être poursuivie et approfondie.

M. Jean-Paul Delevoye, rappelant que la DGF intercommunale avait été conçue pour favoriser le développement d'une intercommunalité de projet, a fait observer qu'en pratique une trop grande partie de son montant était utilisée pour diminuer les dépenses de fonctionnement des communes.

Après avoir souligné les inconvénients de poursuivre plusieurs objectifs au moyen d'un même outil financier, M. Jean-Paul Delevoye a considéré que la situation actuelle constituait une menace réelle pour la DGF des communes et qu'il serait nécessaire de mieux adapter les outils financiers aux objectifs politiques.

M. Jean-Jacques Hyest a également relevé les " effets d'aubaine " qui affectaient la DGF des groupements de communes.

M. Charles Jolibois, faisant valoir que l'intercommunalité avait profondément modifié le cadre institutionnel dans de nombreux départements et rappelant le principe fondamental du consentement à l'impôt, a pour sa part fait observer que les petites communes pouvaient avoir le sentiment de ne plus avoir aucun contrôle sur la fiscalité locale.

Après avoir considéré que le développement de l'intercommunalité était souhaitable s'il s'agissait d'une véritable intercommunalité de projet, M. Charles Jolibois a néanmoins souligné le problème résultant de la coexistence de sources multiples de fiscalité locale n'ayant pas de lien entre elles.

b) La confusion des compétences

1.- Le schéma initial

Le transfert des compétences de l'Etat aux collectivités locales met en évidence que la décentralisation a bien été une réflexion sur l'Etat lui-même.

Les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 relatives à la répartition des compétences entre l'Etat, les communes, les départements et les régions ont ainsi procédé d'une vision globale qui a contrasté avec la méthode sectorielle, mise en oeuvre avant la décentralisation. Cette méthode s'était d'ailleurs généralement traduite par une dépossession des collectivités locales de leurs compétences.

La nouvelle approche globale retenue par le législateur a correspondu - sur ce plan- à ce qui avait été préconisé par le rapport de M. Olivier Guichard " Vivre ensemble " et repris dans le projet de loi relatif au développement des responsabilités locales, présenté sous le Gouvernement de M. Raymond Barre par notre collègue M. Christian Bonnet alors ministre de l'intérieur, et adopté par le Sénat le 10 avril 1980.

Elle s'est par ailleurs inscrite -il n'est pas inutile de le rappeler pour éclairer le débat actuel sur les compétences- dans un cadre défini par la loi .

En effet, bien que l'article 34 de la Constitution ait réservé au législateur la détermination des principes fondamentaux " de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ", la répartition des compétences avant la décentralisation avait très largement reposé sur la confirmation du principe de la compétence générale de la commune et du département sur les affaires intéressant leur territoire et de la tutelle exercée par le préfet. Or, cette pratique s'était révélée peu protectrice des collectivités locales exposées au risque d'une multiplication des transferts de charges. La répartition des compétences par le législateur lui-même a ainsi répondu à une demande de clarification légitimement présentée par les élus locaux.

Elle a en outre satisfait aux exigences constitutionnelles résultant de la mise en oeuvre du principe de libre administration.

Rangée dès 1979 par le Conseil constitutionnel au rang des principes de valeur constitutionnelle, la libre administration impose au législateur de garantir aux collectivités territoriales des " attributions effectives " (Décisions n° 85-196 DC du 8 août 1985 et n° 87-241 DC du 19 janvier 1988) et de prévenir toute atteinte substantielle à celles-ci.

Le Conseil constitutionnel a également précisé que le législateur ne peut " méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales " en mettant à leur charge des obligations financières qui ne seraient pas " définies avec précision quant à leur objet et à leur portée " (Décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990).

En outre, si une péréquation peut être mise en oeuvre par prélèvement sur les ressources des collectivités, ce prélèvement " ne saurait avoir pour conséquence d'entraver la libre administration des collectivités territoriales concernées et doit être défini avec précision quant à son objet et à sa portée " (Décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991).

Enfin, le législateur ne peut pas rester en-deçà de sa compétence en renvoyant à une convention conclue entre les collectivités territoriales le soin de définir les conditions d'exercice des compétences (Décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995).

Les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 ont procédé à une répartition des compétences en cherchant à mettre en oeuvre le principe de subsidiarité, déjà retenu par le projet de loi sur le développement des responsabilités locales adopté par le Sénat en 1980. Il s'agissait bien, en effet, pour l'Etat -comme l'avait relevé le rapport Guichard en 1976- de déléguer aux collectivités locales tous les pouvoirs qu'elles étaient en mesure d'exercer. Le principe de subsidiarité devait donc permettre de définir le bon niveau d'exercice des compétences, le niveau supérieur ne devant intervenir que dans les cas où les niveaux inférieurs ne seraient pas en mesure de le faire.

A cette fin, la théorie des blocs de compétences devait permettre -tout en respectant la clause de compétence générale par ailleurs réaffirmée- d'identifier les vocations principales et naturelles de chaque niveau auquel les compétences correspondantes étaient transférées.

Tel qu'elle est mise en oeuvre par l'article 7 de la loi du 7 janvier 1983 -désormais codifié à l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales- cette théorie revient à ce que " la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'Etat s'effectue, dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de l'Etat et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements ou aux régions de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l'Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions. "

Encore faut-il garder à l'esprit que la loi du 7 janvier 1983 n'a pas été un texte de répartition des compétences qui aurait eu pour objet de redéfinir les compétences de chacun des niveaux de collectivités locales.

Comme l'avait relevé notre collègue Paul Girod, rapporteur du projet de loi au nom de la commission des Lois du Sénat, dans son rapport écrit (n° 16, 1982-1983): " En fait, par ce texte, le Gouvernement entend réaliser un transfert de compétences exercées par l'Etat au profit des collectivités territoriales. Il s'agit d'accroître les domaines d'intervention des administrations locales en réduisant ceux de l'Etat et non pas de procéder à une redistribution entre régions, départements et communes ".

En outre, cette répartition des compétences ne saurait entraîner une tutelle d'une collectivité sur l'autre.

L'article L. 1111- 3 du code général des collectivités territoriales dispose expressément que " la répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions ne peut autoriser l'une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d'entre elles ".

L'article L. 1111-4 précité prend aussi soin de préciser que " les décisions prises par les collectivités locales d'accorder ou de refuser une aide financière à une autre collectivité locale ne peuvent avoir pour effet l'établissement ou l'exercice d'une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur celle-ci ".

Schématiquement, les vocations dominantes de chaque niveau devaient être les suivantes :

- la maîtrise du sol et la responsabilité des équipements de proximité pour la commune ;

- les missions de solidarité et de péréquation pour le département ;

- la réflexion et l'impulsion en matière de planification et d'aménagement du territoire, plus généralement le développement économique, pour la région .

L'Etat, pour sa part, conservait les grandes fonctions de souveraineté et la responsabilité des grands équilibres économiques.

2.- Une pratique faite d'une imbrication croissante des compétences

La répartition opérée a répondu à ces principes. Pourtant, force est de constater que la notion de blocs de compétences -à la lumière de l'évolution des compétences transférées- s'est traduite dans la pratique par une imbrication croissante s'éloignant des principes initiaux.

On peut ainsi se demander si la situation actuelle n'appelerait pas le même constat que celui qu'établissait en ces termes notre ancien collègue Michel Giraud au nom de notre commission des Lois, dans son rapport (n° 33, 1981-1982) sur la loi du 2 mars 1982 : " La vérité oblige à dire que, dans la situation actuelle, l'ensemble des compétences apparaissent étroitement imbriquées. Elles se chevauchent les unes les autres. L'une des caractéristiques de l'administration française est la prolifération de ce qu'il est convenu d'appeler " les financements croisés ". Cette confusion même des compétences et des financements empêche une évaluation claire des coûts et favorise en fait, par la prolifération des réglementations qu'elle entraîne, une mainmise de l'Etat à travers ses services techniques ".

Force est en effet de constater qu'il n'existe pratiquement pas de compétence dont un seul niveau aurait la maîtrise complète. Même pour les grandes fonctions exercées par l'Etat, il faut observer que si celui-ci assure désormais la totalité du financement du système de la justice, la procédure d'étatisation des polices municipales au-delà d'un certain seuil de population n'a en revanche pas eu lieu et la spécificité du corps de police municipale est désormais reconnue.

L'Etat a lui-même incité les collectivités locales à financer des compétences ne relevant pourtant que de lui seul.

Lors de son audition, M. René Garrec, président du conseil régional de Basse-Normandie, représentant l'Association des présidents de conseils régionaux, a rappelé que, depuis plusieurs années, au titre du plan Universités 2000 et des contrats de plan successifs, l'Etat avait appelé les régions à participer au financement des investissements de l'enseignement supérieur.

M. René Garrec a souligné que les régions s'étaient trouvées dans la pire des situations puisque ces procédures ne comportaient aucune compensation financière, ni péréquation nationale. Il a fait observer que l'Etat avait très souvent mis aux enchères les investissements afin de mobiliser les financements des collectivités locales et que les biens construits avaient été transférés au patrimoine de l'Etat.

Il a enfin considéré que la procédure de cofinancement n'avait eu que peu d'incidence sur le rôle des régions dans le choix des filières ou la planification à moyen et à long terme pour l'enseignement supérieur.

De même, M. René Garrec a rappelé que les régions participaient de façon massive au financement de routes nationales par le biais des fonds de concours sans bénéficier en contrepartie de pouvoirs de décision.

Les contrats de plan se sont en effet traduits par une forte participation des régions à l'équipement routier national.

Le législateur a lui-même encouragé des formes de cogestion s'éloignant des principes initiaux, comme l'illustrent les dispositifs récents de lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

Ainsi, la loi du 1er décembre 1988 -modifié par la loi du 29 juillet 1992- sur le revenu minimum d'insertion (RMI) associe obligatoirement l'Etat et le département dans la mise en oeuvre des mesures d'insertion.

M. Jean-Jacques Hyest, a pu ainsi se demander s'il ne serait pas opportun de confier le versement de la prestation du RMI aux départements.

La loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement a, pour sa part, prévu des plans départementaux d'action pour le logement élaborés et mis en oeuvre par l'Etat et le département, les autres collectivités et personnes morales concernées y étant associées. Le département est, en outre, obligé de contribuer, au moins à la hauteur de la contribution de l'Etat, au fonds de solidarité pour le logement qui est institué par le fonds départemental.

On s'éloigne ainsi du schéma qu'envisageait le rapport " Vivre ensemble ", établi en 1976 par M. Olivier Guichard. Celui-ci définissait trois grandes catégories de compétences: les compétences exercées par l'Etat à titre principal; celles exercées par une institution locale à titre principal; celles, enfin, exercées par une institution locale à titre exécutif. Pour ces dernières qui correspondaient aux compétences proprement partagées, le rapport soulignait que le rôle essentiel devait être joué par les institutions locales: " La ligne de partage peut varier selon les caractères particuliers de la compétence. L'essentiel est que cette ligne soit tracée avec précision et tracée par la loi.

" En règle ordinaire, cependant, on peut dire qu'à l'Etat reviendra normalement la définition du service à assurer, des objectifs et des méthodes de l'action administrative, et qu'à la collectivité reviendra la responsabilité de réaliser les équipements, de gérer les services, de leur affecter des moyens, et de contrôler les personnes.

" Il résultera de ce partage que la collectivité disposera d'une certaine marge d'appréciation et que, sinon la nature, du moins le niveau du service, dépendra de cette appréciation portée par les élus et jugée par les électeurs.

" On peut donc dire que, même pour ces compétences partagées et guidées par l'Etat, le rôle dominant sera celui des institutions locales ".

Enfin certaines collectivités ont pu être tentées d'élargir leur champ d'action, ce qui a pu contribuer à une certaine confusion.

M. Paul Girod s'est ainsi inquiété des relations entre la région et des groupements intercommunaux dans le domaine de l'aménagement et du développement du territoire, sans que les départements, pourtant interlocuteurs naturels des communes, soient associés.

Au total, cette situation explique en grande partie l' image brouillée de la décentralisation , notamment pour les contribuables et les entreprises qu'a soulignée M. Jean-Paul Delevoye.

M. Jean-Paul Delevoye a également fait valoir que la décentralisation ne devait pas se traduire par une augmentation des frais de fonctionnement des structures publiques.

M. Lucien Lanier s'est, pour sa part, inquiété des conséquences d'une structure administrative faite de superposition et d'absence de coordination entre les différents niveaux dans le contexte du marché unique européen. Il s'est en particulier interrogé sur les frais de fonctionnement élevés qui résultaient de cette situation. Tout en réaffirmant son attachement au processus de décentralisation, il a estimé qu'il fallait veiller à ce que des tendances centrifuges n'empêchent la réalisation de grands projets.

M. Jacques Mahéas s'est interrogé sur le rôle d'une collectivité locale finançant des choix faits à un autre niveau.

M. Germain Authié, prenant l'exemple du traitement des ordures ménagères, a jugé nécessaire de confier cette compétence à une structure adéquate afin d'éviter des coûts financiers excessifs. Faisant observer que la compétence départementale n'étant pas reconnue, le contrôle de légalité pouvait s'opposer à l'exercice de cette compétence et retarder, ce faisant, de trois à quatre ans la réalisation d'opérations pourtant urgentes. Il a, en conséquence, considéré que cette compétence devrait être expressément confiée aux départements.

Pour autant, ce constat doit-il conduire au pessimisme ? Ne peut-on considérer au contraire qu'après une première phase où les collectivités locales ont pu être tentées d'intervenir assez largement voire au-delà de leurs domaines " naturels " pour répondre à des besoins objectifs, elles seront davantages incitées -dans un contexte de contraction des ressources- à " cibler " leurs interventions, ce qui facilitera la clarification souhaitée ? Ce processus n'est-il pas d'ailleurs d'ores et déjà engagé ?

Il appartient au législateur, en prévoyant les adaptations nécessaires du cadre juridique en vigueur et à l'Etat, par la prise en charge de ses propres responsabilités, de favoriser ce mouvement.

M. Pierre-Rémy Houssin, président du conseil général de Charente, représentant de l'Assemblée des présidents de conseils généraux, a ainsi pu estimer devant le groupe de travail que chaque échelon de collectivité avait bien identifié ses vocations principales et qu'il n'apparaissait pas opportun d'envisager une redéfinition globale des compétences.

S'agissant des financements croisés , ils sont désormais perçus de manière moins négative, étant souvent le seul moyen de réaliser des grands projets.

Lors de son audition, M. Joël Batteux, maire de Saint-Nazaire, représentant la Fédération des maires de villes moyennes a ainsi jugé positifs ces financements croisés, qui permettent, selon lui, de renforcer la solidarité entre les partenaires autour d'un même projet.

M. René Garrec, représentant l'Association des présidents de conseils régionaux, a également souligné que les financements croisés étaient nécessaires, notamment parce qu'ils étaient souvent requis comme préalable à la contribution financière de l'Union européenne.

M. Lucien Lanier, souhaitant promouvoir les facteurs d'unité de la Nation, a jugé nécessaire de ne pas les mettre en cause. Il a notamment fait valoir que la réalisation des grands projets impliquait une cohésion des responsabilités, objectif que pouvaient satisfaire les financements croisés qui constituaient un facteur d'équilibre.

Dans ces conditions, c'est moins le principe d'intervenants multiples sur un même projet qui semble devoir être discuté que les conditions dans lesquelles le " partenariat " entre ces intervenants est mis en oeuvre.

3. L'exemple des interventions économiques des collectivités locales : une efficacité mise en cause par une complexité excessive

a) Un cadre juridique incertain

Le cadre juridique de l'action économique des collectivités locales est à la fois complexe et marqué par de nombreuses incertitudes, tant en ce qui concerne l'application du droit national que celle du droit communautaire. Aussi suscite-t-il des difficultés d'interprétation qui expliquent largement les fréquentes irrégularités constatées par les chambres régionales des comptes et mises en évidence par le récent rapport particulier de la Cour des comptes sur " les interventions des collectivités territoriales en faveur des entreprises ".

1.- Les incertitudes du droit national

Le régime juridique national d'intervention des collectivités territoriales a été défini par les lois de décentralisation des 7 janvier et 2 mars 1982, désormais codifiées dans le code général des collectivités territoriales.

Le cadre légal fixé par ces lois a ainsi succédé à une construction prétorienne et circonstancielle de la jurisprudence qui avait déjà reconnu de multiples exceptions au principe traditionnel de la liberté du commerce et de l'industrie.

Il se caractérise par sa complexité, les interventions économiques des collectivités locales pouvant revêtir de multiples formes énumérées par M. Michel Thénault, directeur général des collectivités locales, au cours de son audition :

- aides directes, pour lesquelles les régions se voient reconnaître un rôle privilégié puisque l'octroi par les départements et les communes de ces aides est subordonné à la mise en place préalable des régimes d'aides correspondants par la région ;

- aides indirectes qui peuvent, pour leur part, être accordées par toutes les collectivités territoriales ;

- coopération entre l'Etat et les collectivités locales dans les conditions prévues par l' article L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales (actions de politique agricole et industrielle entreprises par les collectivités locales dans le cadre de conventions conclues avec l'Etat);

- aides aux entreprises en difficulté destinées à la protection des intérêts économiques et sociaux de la population ou aides destinées au maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population lorsque l'initiative privée est défaillante ou absente ;

- aides spécifiques aux exploitants de cinémas et aux clubs sportifs ;

- garanties d'emprunt ;

- prise de participation dans les sociétés d'économie mixte locales ou dans des sociétés de garantie.

Ces diverses formes d'intervention sont plus ou moins précisément encadrées.

Les aides directes sont limitativement énumérées par la loi : primes régionales à la création d'entreprises (PCRE), primes régionales à l'emploi (PRE), bonifications d'intérêts ou de prêts et avances à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations ( article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales).

Attribuées par la région dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, elles peuvent être complétées par les autres collectivités lorsque l'intervention de la région n'atteint pas le plafond fixé par ce décret.

Quant aux aides indirectes , elles sont en principe librement créées et accordées par les différentes collectivités territoriales ( article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales).

Toutefois, les rabais susceptibles d'être consentis sur la vente ou la location de bâtiments sont réglementés ; ils ne peuvent notamment excéder 25 % de la valeur vénale du bâtiment ou des loyers aux conditions du marché.

En outre, la prise de participation directe au capital d'une société est formellement interdite, à quelques rares exceptions près (participation à des sociétés de garantie ou à des sociétés d'économie mixte).

S'agissant des garanties d'emprunts , des ratios prudentiels ont été définis afin de limiter les risques encourus par les collectivités locales. La loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a à cet égard apporté certaines précisions sur les règles applicables aux garanties accordées aux emprunts souscrits par des personnes physiques ou morales de droit privé, dans le sens d'une protection des intérêts des collectivités. Elle a ainsi confirmé les solutions qui avaient été définies par la loi du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation.

Ces règles sont principalement au nombre de trois :

- règle de division du risque : le montant des annuités garanties ou cautionnées au profit d'un même débiteur est plafonné (ce plafond étant actuellement fixé à 10 % du montant total des annuités garanties ou cautionnées par le décret n° 88-366 du 18 avril 1988) ;

- règle du partage des risques : les collectivités territoriales ne peuvent garantir la totalité de l'emprunt en cause, laissant ainsi au secteur bancaire une part des risques dont sa rémunération constitue la contrepartie (la quotité d'un emprunt susceptible d'être garantie est fixée à 50 % par le décret précité ; elle peut être portée à 80 % pour certaines opérations d'aménagement réalisées par des personnes privées et n'est pas applicable aux garanties d'emprunt accordées pour des opérations menées par des organismes d'intérêt général au sens des articles 200 et 238 bis du code général des impôts) ;

- règle du plafonnement des garanties d'emprunt : cette règle, qui a été précisée par la loi du 12 avril 1996, limite à un pourcentage des recettes réelles de la section de fonctionnement du budget (actuellement fixé à 50 % par le décret précité), le montant total des annuités déjà garanties ou cautionnées à échoir au cours de l'exercice, d'emprunts contractés par toute personne de droit privé ou de droit public, majoré du montant de la première annuité entière du nouveau concours garanti et du montant des annuités de la dette de la collectivité.

Ces différentes règles ne sont pas applicables aux garanties d'emprunt ou aux cautionnements accordés pour des opérations relatives au logement social (opérations de construction, d'acquisition ou d'amélioration de logements bénéficiant d'une subvention de l'Etat ou réalisés avec le bénéfice des prêts aidés par l'Etat).

Par ailleurs, la loi du 12 avril 1996 précitée a autorisé les collectivités à prendre en charge, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, les commissions dues par les bénéficiaires de garanties d'emprunt accordées par les établissements de crédit. Cependant, cette aide, considérée comme une aide indirecte, ne peut pas être cumulée, pour un même emprunt, avec la garantie ou le cautionnement accordé par une collectivité.

Enfin, les exonérations de fiscalité locale ont pris une importance croissante au cours des dernières années, certaines lois récentes, comme la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, en ayant fait un instrument privilégié de mise en oeuvre des politiques publiques.

Cependant, l'application de ces diverses dispositions législatives et réglementaires a mis en évidence de nombreuses incertitudes juridiques relevées par le rapport précité de la Cour des comptes, dont on se bornera ici à citer quelques exemples.

- Tout d'abord, la distinction entre aide directe et aide indirecte apparaît ambiguë et peu opérationnelle .

En effet, les aides directes, certes énumérées par la loi, n'ont néanmoins pas été définies précisément, pas plus que les aides indirectes qui peuvent être accordées sous des formes très diverses.

- La portée de l' article L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales est par ailleurs incertaine et les conventions passées entre l'Etat et les collectivités territoriales sur le fondement de cet article, souvent purement circonstancielles, interviennent même parfois a posteriori d'une action économique, ainsi que l'a souligné M. Michel Thénault.

- Enfin, les libéralités en matière de terrains constituent un bon exemple d'intervention économique dont le régime juridique est controversé ainsi que l'a fait observer M. Jean-Paul Amoudry devant le groupe de travail. Elles ont longtemps été considérées comme des aides indirectes libres, mais cette interprétation a été récemment remise en cause par un jugement du tribunal administratif de Besançon du 6 avril 1995 qui, se fondant sur une décision du Conseil constitutionnel des 25 et 26 juin 1986, a considéré que des biens du domaine public ne pouvaient pas être cédés à des personnes privées à un prix inférieur à leur valeur et, en conséquence, a annulé la délibération d'un conseil municipal décidant la cession à une entreprise d'une parcelle du domaine communal pour un franc symbolique.

D'une manière générale, une équivoque est née de la rédaction des lois de décentralisation de 1982 , qui ont permis à toutes les collectivités territoriales d'intervenir en matière d'action économique et en fait de jouer le même rôle en accordant les mêmes aides, même si la région devait en principe occuper une place prépondérante en ce qui concerne les aides directes et alors que l'Etat demeurait seul compétent en matière d'emploi.

2.- Les incertitudes résultant de l'application du droit communautaire

A la complexité du cadre juridique national s'ajoutent en outre les difficultés suscitées par l'application du droit communautaire, car les aides des collectivités territoriales sont soumises au respect des obligations communautaires.

Les interventions économiques des collectivités locales doivent en effet être compatibles avec les règles du marché commun, au sens de l'article 92 du Traité de Rome qui proscrit, sauf dérogations limitativement énumérées, " les aides accordées par l'Etat ou au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ", " dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres ".

Le plus souvent, cette compatibilité est examinée par la Commission européenne sur le fondement de la stipulation qui autorise " les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun " (art.92-3 c) du Traité).

Les Etats membres sont en outre tenus par le Traité (art. 93-3) de notifier tout projet d'aide particulière ou de régime d'aide afin de permettre à la Commission de procéder à son examen préalable, à l'exception des aides jugées d'un montant trop modeste pour affecter les échanges entre les Etats membres, ou aides " de minimis ".

La Cour de Justice européenne considère ainsi que cette règle doit être interprétée " en ce sens qu'elle impose aux Etats membres une obligation dont la méconnaissance affecte la validité des actes comportant la mise en exécution de mesures d'aides, et que l'intervention ultérieure d'une décision finale de la Commission déclarant ces mesures compatibles avec le marché commun, n'a pas pour conséquence de régulariser a posteriori les actes invalides . " (arrêt Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et syndicat national des négociants et transformateurs de saumon contre République française, 21 novembre 1991).

La Commission européenne encadre pour sa part très précisément les conditions dans lesquelles les aides peuvent être accordées.

A titre d'exemple, elle n'a récemment approuvé les aides envisagées dans le cadre du Pacte de relance pour la ville que " compte tenu notamment de leur durée limitée, de leur intensité, de leur limitation aux petites entreprises et à des quartiers strictement délimités sur une base objective " et en prenant acte de l'engagement des autorités françaises de respecter les conditions " de minimis " au sens des règles communautaires en la matière.

Elle a en outre demandé au Gouvernement français d'établir " un rapport annuel d'application des mesures d'aides en faveur des zones franches urbaines " indiquant " la liste des zones franches urbaines  finalement retenues et pour les zones frontalières, la liste des entreprises existantes ayant bénéficié d'une aide ainsi que leur secteur d'activité " ^{15( * )} .

Or, l'application du droit communautaire soulève des difficultés relevées par le rapport de la Cour des comptes qui sont principalement de trois ordres :

- l'aide indirecte, en principe libre au regard du droit national, n'a pas de fondement au regard du droit communautaire qui ne connaît pas la distinction entre aide directe et aide indirecte et interprète la notion d'aide dans un sens très large ;

- les dispositions communautaires applicables en la matière résultant d'actes de la Commission européenne interprétatifs du Traité (" communications ", " encadrements ") dont la valeur juridique demeure incertaine ;

- enfin, les collectivités territoriales ne sont ni suffisamment ni précisément informées des obligations de notification qui sont susceptibles de s'imposer au regard du droit communautaire.

b) Une complémentarité insuffisante des interventions publiques

1.- Le bilan des interventions économiques des collectivités locales

Si l'évaluation précise des interventions économiques n'est pas un exercice aisé, comme l'a relevé le récent rapport de la Cour des comptes, néanmoins leur place dans l'ensemble des dépenses locales reste modeste .

Les données recensées par la direction de la comptabilité publique mettent en évidence un total de 13,3 milliards de francs de dépenses en 1992 et 15 milliards de francs en 1993.

Sur ce total, les régions -bien que s'étant vu reconnaître une " priorité " par le législateur en matière d'aides directes- ne distribuent qu'environ 30 % du total, 25 % étant distribué par les départements et 45 % par les communes.

Par secteur économique, ces aides profitent essentiellement au secteur de l'industrie, du commerce et de l'artisanat qui en reçoit près de la moitié, soit 6,1 milliards de francs en 1993.

Sur une moyenne période, les interventions économiques locales ont sensiblement progressé, avec une hausse annuelle moyenne de plus de 11,2 %. L'année 1992, qui s'était caractérisée par un léger repli du volume des interventions dans un contexte de baisse de nombreux investissements des entreprises, aura donc été une année de transition.

Mais, elles ne représentent qu'une faible part -de 1 à 5 %- des dépenses des collectivités locales.

La Cour des comptes, dans le rapport précité, relève cependant que ces pourcentages tirés des comptes des collectivités, d'une part, sous-estiment l'impact financier des aides aux terrains ou à l'immobilier d'entreprise qui prennent la forme de moins-value de recettes, d'autre part, n'intègrent pas le coût financier des zones d'activités avant rétrocession aux entreprises et, enfin, ne mesurent pas l'aide fiscale que représente l'exonération de taxe professionnelle.

Selon le rapport de la Cour des comptes -qui s'appuie sur une étude réalisée par la direction générale des collectivités locales- les bases de taxes exonérées ont atteint, en 1995, 5,8 milliards de francs pour les communes et 1,7 milliard de francs pour leurs groupements. Les produits exonérés sont évalués à 680 millions de francs pour les communes et à près de 115 millions de francs pour leurs groupements, soit un total de moins de 800 millions de francs.

Force est de constater que les collectivités locales font l'objet de sollicitations permanentes et sont souvent en première ligne pour essayer d'apporter des réponses à des difficultés économiques qui affectent les équilibres fondamentaux de leur territoire.

Ces interventions économiques ne sont pas sans risque pour les collectivités locales.

Ainsi, l'encours des garanties d'emprunt au 31 décembre 1992 -toutes collectivités confondues- s'élevaient à 272,5 milliards de francs ^{16( * )} dont 256,3 milliards de francs consacrés au seul secteur du logement.

L'encours des garanties d'emprunt accordées par chaque collectivité représentait 143,7 milliards de francs pour les départements, 172,6 milliards de francs pour les communes et 1,085 milliard de francs pour les régions ^{17( * )} .

La partie du rapport annuel de la Cour des comptes de1995 relative aux communes confrontées à des graves difficultés financières, a mis en évidence certains effets dangereux de ces interventions dans un contexte économique dégradé.

2.- Le foisonnement des aides publiques

Dans ce contexte économique, les aides publiques se sont diversifiées et, s'agissant des collectivités locales, ont pris des formes s'éloignant des catégories juridiques définies en 1982.

Ainsi, les aides directes , notamment les primes régionales à la création d'entreprises (PRCE) et les primes régionales à l'emploi (PRE) sont relativement délaissées.

Le rapport de la Cour des comptes sur les interventions des collectivités territoriales en faveur des entreprises fait état d'une enquête réalisée en 1994 par la direction générale des collectivités locales qui met en évidence que les 3/5ème des régions seulement accordent des PRE et/ou des PRCE et que moins des 2/5ème accordent des prêts et avances dans des conditions définies par les textes. En outre, lorsqu'elles sont utilisées, ces aides directes sont souvent complétées par d'autres aides elles-mêmes non prévues par les textes, seules quatre régions utilisant uniquement les instruments prévus par la loi.

Le montant total des PRE et PRCE versées, qui s'élevait à 407 millions de francs en 1987, n'était plus que de 130 millions de francs en 1993.

En principe, l'abstention des régions pour chaque catégorie d'aide directe interdit aux autres collectivités de verser l'aide directe en cause. Or, selon la Cour des comptes, sur les 33 départements appartenant à des régions qui n'interviennent pas, 17 attribuent des aides nécessairement irrégulières.

Inversement, 18 départements seulement sur les 66 qui en avaient la possibilité ont choisi d'abonder les aides directes régionales.

Selon la Cour des comptes, il semble que les collectivités aient plutôt choisi d'accorder des prêts et avances à taux très bonifiés ou nuls, qui ont pour avantage d'accroître les capitaux permanents des entreprises.

M. René Garrec, représentant de l'Association des présidents des conseils régionaux, a néanmoins considéré devant le groupe de travail que les régions étaient empêchées de mettre en place des dispositifs d'avances remboursables à taux nul alors même que cela répondait à un réel besoin des entreprises et que l'Etat ne se privait pas d'y avoir recours.

En outre, comme l'ont fait valoir MM. Paul Girod et Lucien Lanier, les collectivités locales ont également dû faire le tri parmi les demandes d'aides publiques afin de sélectionner celles qui correspondaient à de véritables créations d'activités.

S'agissant des aides indirectes , les collectivités locales ont freiné leurs interventions sous la forme de garanties d'emprunts et de cautionnements apportés à des entreprises privées. Le rapport de la Cour des comptes relève cependant que cette tendance n'a pas été compensée par un recours accru aux fonds de garantie dont la loi du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation a entendu faire un instrument de mutualisation des risques pris par les collectivités en matière de garantie d'emprunt.

Il relève également qu'en 1994 seulement cinq régions et cinq départements avaient utilisé la faculté que leur a ouvert la loi du 5 janvier 1988 de participer au capital de sociétés anonymes ayant pour objet exclusif de garantir des concours financiers octroyés à des personnes privées, aucune commune n'ayant utilisé cette possibilité.

Les sociétés de capital-risque qui permettent de soutenir en fonds propres les PME-PMI dans leur phase de " démarrage " ou de développement ont, en revanche, connu plus de succès, même si les participations restent souvent modestes.

Par ailleurs, les collectivités ont fortement développé soit directement soit à travers des associations ou des sociétés d'économie mixte, des actions d'animation en vue de la promotion économique de leur territoire.

L'essentiel des aides indirectes porte néanmoins sur les aides à l'immobilier d'entreprises et aux terrains, notamment par l'aménagement de zones d'activités économiques ou la réalisation d'ensembles immobiliers (" pépinières " ou ateliers-relais) destinés à accueillir des entreprises.

L'enquête de la direction générale des collectivités locales -citée par le rapport de la Cour des comptes- indique que 20 régions et 78 départements pratiquent cette forme d'aide indirecte.

Votre rapporteur relèvera également le rôle joué par les sociétés d'économie mixte dont les collectivités locales détiennent la majorité du capital. Suivant les précisions apportées par M. Camille Vallin, président de la Fédération nationale des sociétés d'économie mixte, ces sociétés font l'objet d'une capitalisation à hauteur de 7,4 milliards de francs, disposent de 50.000 salariés, gèrent 500.000 logements, en ont construit 400.000 et réalisent 18 milliards de francs d'investissement dans le secteur de l'aménagement.

Le foisonnement des interventions économiques témoigne du dynamisme des collectivités locales et de leur contribution importante à la recherche de solutions adaptées aux difficultés que rencontrent les territoires pour préserver et développer leur tissu économique.

Pour autant, ce foisonnement n'est pas nécessairement un gage d'efficacité et d'adéquation des réponses apportées à des besoins qui eux-mêmes se diversifient.

Il faut cependant souligner que si les collectivités locales se sont éloignées du cadre juridique prévu par les lois de décentralisation, c'est précisément parce qu'elles ont recherché des réponses les plus adaptées au contexte économique.

Il reste que, comme l'a souligné devant le groupe de travail M. Michel Thénault, Directeur général des collectivités locales, l' absence d'évaluation globale ne permet pas d'apprécier précisément l'efficacité des interventions économiques des collectivités locales.

En outre, une plus grande complémentarité devrait être recherchée ainsi que l'ont proposé tant M. René Garrec, représentant de l'Association des présidents de conseils régionaux, que MM. Jean Puech, Charles Josselin et Pierre-Rémy Houssin au nom de l'APCG.

Plus récemment, le législateur a entendu privilégier pour certaines zones du territoire des formules d' exonérations fiscales dont il est encore trop tôt pour tirer un premier bilan. Néanmoins, la multiplication des zonages de toute sorte, qu'ils soient définis au niveau local, national ou européen, contribue à l'évidence à la complexité aussi bien pour les entreprises que pour les collectivités publiques, sans doute au détriment de l'efficacité.

La multiplication des zonages aboutit, en effet, à un " brouillage " des interventions en matière d'aménagement du territoire. Pendant très longtemps, les zones délimitant les primes à l'aménagement du territoire ont été privilégiées. Or, le nombre des zones s'est sensiblement accru en raison de l'application à la fois des fonds structurels européens et des différentes zones prévues par la loi d'orientation du 4 février 1995 et par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

M. Michel Thénault, Directeur général des collectivités locales, a ainsi fait valoir devant le groupe de travail que les collectivités locales se trouvaient face à un paradoxe consistant à ce que des zones soient définies pour le bénéfice d'avantages fiscaux sans que des conséquences en soient tirées sur les interventions économiques.

Enfin, le statut et la situation des sociétés d'économie mixte méritent assurément une attention particulière.

M. Camille Vallin a estimé que les SEM devaient faire face, dans le secteur de l'aménagement, au désengagement de l'Etat de la politique d'aménagement des territoires urbains et ruraux. Il a relevé que les SEM subissaient, dans le secteur de l'immobilier, une dégradation constante de leur compte d'exploitation et qu'elles étaient confrontées dans le secteur des services à la très grande complexité de la réglementation.

Il a indiqué que les SEM souhaitaient une clarification du droit de l'économie mixte.

4. Les rigidités persistantes du statut de la fonction publique territoriale

Enfin, le statut de la fonction publique territoriale se caractérise par des rigidités persistantes qui ne permettent pas toujours une adaptation satisfaisante des moyens en personnels à l'évolution des missions des collectivités locales, en dépit des assouplissements apportés par la loi du 27 décembre 1994.

a) Les difficultés liées au fonctionnement des institutions

Ces rigidités se traduisent tout d'abord au niveau des institutions.

1.- Les dysfonctionnements de la gestion du CNFPT

Le rapport de la Cour des comptes de 1995 a mis en évidence de graves dysfonctionnements dans la gestion du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT ), établissement public à caractère administratif doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière qui a pour mission principale la formation des personnels des collectivités territoriales.

En ce qui concerne le siège central de cet établissement, le contrôle auquel la Cour a procédé pour la période 1987 à 1992 a ainsi fait apparaître une progression excessive des effectifs (de 8 % par an en moyenne), une gestion des ressources humaines défectueuse, un absentéisme particulièrement fort, des remboursements abusifs de frais de déplacement, la faiblesse des applications informatiques, l'absence de comptabilité analytique et des coûts élevés de location immobilière.

Une situation comparable a été constatée dans les délégations régionales et les écoles dépendant du CNFPT. La Cour a notamment déploré l'insuffisance voire l'inexistence de la coordination de leurs activités par le siège.

Cette gestion défectueuse s'est traduite au niveau des résultats financiers, les dépenses s'accroissant plus rapidement que les recettes. Or, les contributions des collectivités étant limitées par la loi à 1 % de leur masse salariale, l'accroissement des charges de fonctionnement s'est effectué au détriment des missions d'enseignement et de formation professionnelle qui constituent pourtant statutairement l'activité principale du CNFPT.

Ainsi les dépenses directes de formation ne représentaient plus en 1993 que le quart des dépenses totales de l'établissement, et moins de 40 % du budget des écoles.

Le rapport de la Cour a également dénoncé les conditions d'exercice de ces missions, déplorant en particulier, outre des irrégularités dans les rémunérations des chargés de cours, l'absence d'harmonisation des programmations et des modes d'évaluation des formations dispensées dans les différentes délégations ou écoles ainsi que l'absence de toute politique de partenariat avec les écoles de formation des fonctionnaires de l'Etat comme l'Ecole nationale d'administration (ENA) ou les Instituts régionaux d'administration (IRA).

Enfin, le rapport de la Cour a constaté l'approximation des statistiques relatives à la formation, un agent ayant suivi plusieurs stages étant comptabilisé comme représentant plusieurs stagiaires, ainsi que l'impossibilité de calculer de façon fiable le coût moyen des journées de formation. Ce constat doit donc conduire à nuancer les informations présentées dans les rapports d'activité du centre, suivant lesquels environ 250 000 stagiaires, soit plus de 20 % de la population totale des agents territoriaux, seraient formés chaque année.

Lors de son audition par le groupe de travail, le nouveau président du CNFPT, M. Jean-Pierre Soisson, a d'ailleurs reconnu le bien-fondé des observations formulées par la Cour.

2.- Un recentrage en cours

Une tentative de clarification de la situation de l'établissement est cependant en cours.

Elle passe par un assainissement de la gestion prenant en compte les observations de la Cour, mais aussi par la mise en application de la réforme résultant de la loi du 27 décembre 1994, qui a prévu :

- le recentrage des missions du CNFPT sur la formation et les seules tâches de gestion justifiant d'un niveau d'intervention national ;

- la déconcentration, au profit des centres de gestion (ou des collectivités non affiliées), d'un certain nombre de compétences de gestion ou d'organisation des concours ;

- la décentralisation de l'exercice de certaines missions, ainsi que de la gestion, au niveau des délégations régionales.

La déconcentration de la gestion du CNFPT devait notamment se traduire par une réforme de l'organisation comptable, avec la création d'agents comptables spéciaux secondaires placés auprès de chaque délégué régional.

Toutefois, le CNFPT ne semble pas prêt pour cette dernière réforme, ni pour la délocalisation géographique recommandée en 1995 par le ministère chargé des collectivités locales et fondée sur une étude réalisée par M. le préfet Kaeplin.

Devant le groupe de travail, M. Jean-Pierre Soisson, tout comme M. Jean-Jacques Hyest, ont exprimé leur préférence pour le maintien d'une gestion centralisée afin d'assurer un bon fonctionnement des délégations régionales, de façon à permettre, par exemple, de renforcer la coordination de la politique immobilière.

Aussi a-t-il été décidé, par une disposition introduite au sein de la loi du 16 décembre 1996 ^{18( * )} , de reporter la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation comptable du CNFPT au 1er janvier 1999.

b) La lourdeur des procédures de recrutement et de formation

En dépit des assouplissements apportés par la loi du 27 décembre 1994, qui permet désormais le recrutement direct, sans concours, des agents d'exécution dont le grade de début de carrière est doté de l'échelle de rémunération la moins élevée de la fonction publique, les procédures de recrutement et de formation des fonctionnaires territoriaux restent lourdes et n'apparaissent pas toujours parfaitement adaptées aux besoins des collectivités.

Le statut de la fonction publique territoriale est parfois perçu comme un " carcan " insuffisant et limitatif, selon les termes employés par M. Joël Batteux, secrétaire de la Fédération des maires des villes moyennes (FMVM), devant le groupe de travail.

En effet, les contraintes statutaires restent importantes : longueur des procédures de recrutement et de l'organisation des concours, difficultés parfois rencontrées pour trouver sur les listes d'aptitude des candidats correspondant au profil recherché, rigidités des obligations de formation initiale et continue.

Les élus se plaignent également fréquemment de l'inadaptation des statuts particuliers des cadres d'emplois existants pour répondre à certains besoins spécifiques des collectivités, soit parce que les missions à remplir ont un caractère ponctuel et temporaire rendant inopportun le recrutement d'un fonctionnaire à titre permanent, soit parce qu'elles correspondent à de nouveaux métiers non pris en compte par les filières actuelles, et nécessitant une formation très spécialisée.

Dans ce dernier cas, en l'absence de cadre d'emplois correspondant aux fonctions à exercer, les collectivités sont souvent amenées à recruter des agents contractuels, au risque de se voir opposer un contrôle de légalité strict.

c) Les difficultés de gestion des carrières

Des difficultés persistent également pour la gestion des carrières.

En effet, l'application rigide des seuils et des quotas institués par la voie réglementaire restreint la possibilité pour les collectivités territoriales de proposer à leurs agents l'accès à des grades permettant de reconnaître leurs mérites et les responsabilités effectivement exercées. Ainsi, l'accès à certains grades étant subordonné à une condition démographique, les collectivités petites ou moyennes se trouvent pénalisées pour le recrutement du personnel qualifié dont elles peuvent avoir besoin pour exercer des fonctions très diversifiées impliquant de fortes responsabilités. En outre, elles risquent de voir partir leurs fonctionnaires les plus expérimentés vers des collectivités plus importantes, faute de pouvoir les promouvoir sur place.

Cette situation est également pénalisante pour les fonctionnaires eux-mêmes car elle interdit aux agents de collectivités petites ou moyennes d'avoir une progression de carrière satisfaisante en restant dans la même collectivité.

Aussi M. Martin Malvy, président de l'Association des petites villes de France, a-t-il souligné, au cours de son audition devant le groupe de travail, les difficultés rencontrées par les cadres territoriaux des petites villes dans leur progression de carrière.

En outre, le caractère mécanique et brutal de l'application des seuils démographiques ne permet pas de tenir compte de la situation particulière des collectivités se situant en deçà d'un seuil mais connaissant une période d'expansion rapide qui nécessite le recours à un personnel adapté.

Les " incidents de carrière " qui requièrent la prise en charge des fonctionnaires dont l'emploi a été supprimé sont également source de problèmes car le reclassement des intéressés est souvent difficile à mettre en oeuvre.

La loi du 27 décembre 1994 a néanmoins cherché à responsabiliser les collectivités à l'origine d'un incident de carrière, en leur imposant de maintenir en surnombre pendant un an l'agent dont l'emploi a été supprimé et en alourdissant leur contribution financière à la prise en charge ultérieure, par le CNFPT ou le centre de gestion, de cet agent si celui-ci n'a pu être reclassé pendant cette période d'un an. Mais l'on ne dispose pas encore d'un recul suffisant pour savoir si l'application de cette loi suffira à régler toutes les difficultés dans ce domaine.

d) Les limites du principe de la parité avec la fonction publique de l'État

Enfin, la mise en oeuvre du principe de parité avec la fonction publique de l'État trouve ses limites.

En effet, ce principe conduit à une transposition systématique à la fonction publique territoriale de toutes les modifications statutaires intéressant la fonction publique de l'État, mais cette transposition n'est pas toujours précédée d'une concertation approfondie avec les associations d'élus représentant les collectivités employeurs et n'intègre le plus souvent pas suffisamment les adaptations rendues nécessaires par la spécificité de la fonction publique territoriale.

De même, les collectivités subissent dans leurs budgets l'impact financier des revalorisations de rémunérations décidées unilatéralement par l'État (accords Durafour, par exemple) et ne peuvent donc maîtriser leur masse salariale alors même que celle-ci représente une part importante de leurs dépenses de fonctionnement.

De plus, l'encadrement légal des régimes indemnitaires " dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'État " (article 87 de la loi statutaire du 26 janvier 1984), renforcé par une jurisprudence restrictive du Conseil d'État, peut susciter des difficultés notamment lorsqu'il n'existe pas de corps comparable dans la fonction publique de l'État, ou encore pour certains emplois d'encadrement.

Ces difficultés ont d'ailleurs récemment conduit à l'adoption, à l'initiative du Sénat, d'une disposition prévoyant une dérogation à ce principe d'encadrement pour permettre le maintien des avantages acquis avant 1984 en matière indemnitaire, dans le cadre de la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire ^{19( * )} .

Une récente proposition de loi sénatoriale déposée par M. Charles Pasqua et plusieurs de nos collègues ^{20( * )} , suggère pour sa part d'aller plus loin en permettant aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales de fixer librement les régimes indemnitaires, sous réserve que " le régime de rémunération, indemnités comprises, ne puisse constituer une entrave à la mobilité entre la fonction publique d'Etat et la fonction publique territoriale ".

II. UNE AMBITION NÉCESSAIRE : PERMETTRE À LA DÉCENTRALISATION DE JOUER PLUS EFFICACEMENT SON RÔLE DANS L'ADAPTATION DE LA FRANCE AUX ENJEUX DU PROCHAIN SIÈCLE.

A cette fin, trois conditions majeures paraissent devoir être réunies :

- un préalable régulièrement souligné au cours des auditions : la clarification des relations avec l'État ;

- mais aussi une adaptation des structures territoriales elles-mêmes aux nouveaux défis de la société ;

- enfin, la recherche d'une meilleure adéquation des réponses aux problèmes économiques.

A. LA CLARIFICATION DES RELATIONS AVEC L'ÉTAT APPARAÎT COMME UN PRÉALABLE INDISPENSABLE

Elle nécessite autant la définition d'un véritable partenariat entre l'État et les collectivités locales qu'une réforme ambitieuse des administrations de l'État.

M. Jean-Paul Delevoye a particulièrement insisté sur l'importance du développement d'un tel partenariat entre les collectivités locales et un Etat à l'autorité réaffirmée.

Evoquant l'évolution de certains Etats voisins qui comporte à ses yeux le risque à terme d'une dislocation des Etats-nations, il a estimé que l'Europe devrait se développer à partir d'une synergie de nations organisées autour d'un Etat affirmant son autorité dans le cadre d'un partenariat avec les collectivités locales et que le modèle français de décentralisation pourrait répondre à un tel objectif en assurant un maillage efficace du territoire et en constituant un facteur de stabilité démocratique.

1. Les conditions d'un véritable partenariat

La définition d'un partenariat entre l'État et les collectivités locales passe tout d'abord par un pacte de stabilité des ressources et des charges.

a) Pour un pacte de stabilité des ressources et des charges des collectivités locales

La loi de finances pour 1996 a défini un pacte triennal de stabilité financière qui verra sa deuxième année d'application en 1997.

Ainsi, son article 32 a prévu l'indexation sur le taux prévisionnel d'évolution des prix, en 1996, 1997 et 1998, de la masse constituée par les dotations suivantes : la dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI), les dotations de l'État au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds national de péréquation (FNP), la dotation élu local, la dotation globale d'équipement (DGE), la dotation générale de décentralisation (DGD), la dotation de décentralisation pour la formation professionnelle, la dotation générale de décentralisation pour la Corse, la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation de compensation de la taxe professionnelle hors réduction pour embauche et investissement (DCTP hors REI).

Ce " pacte de stabilité financière " a permis de mettre fin aux modifications brutales des règles d'évolution des concours de l'État opérées les années précédentes et d'assurer aux collectivités locales une indispensable stabilité d'évolution de leurs recettes.

M. Robert Pagès a cependant jugé insufisant le pacte de stabilité des ressources tel qu'il a été établi sur les bases actuelles.

Si son caractère protecteur pour les collectivités locales représente indéniablement un apport positif, le pacte de stabilité financière constitue néanmoins une approche purement comptable dont le champ d'application se limite aux concours de l'État aux collectivités, alors que celles-ci se voient imposer des transferts de charges non compensés ainsi que des obligations nouvelles résultant de l'application de la législation nationale et des normes diverses, comme l'a montré le constat établi dans la première partie du présent rapport. M. Jean-Paul Delevoye a ainsi pu souligner que le pacte de stabilité financière ne garantissait la stabilité des dépenses que pour l'Etat et non pour les collectivités locales.

Aussi les insuffisances de ce pacte sont-elles apparues clairement au fil des auditions du groupe de travail, M. Pierre-Rémy Houssin regrettant notamment, au nom de l'APCG, qu'il n'ait pas été mené à son terme alors que M. Philippe Valletoux, représentant du Crédit local de France, le qualifiait de " charte octroyée ".

Il convient donc désormais d'étendre la portée du pacte de stabilité aux charges des collectivités locales, ainsi que l'a proposé M. Jean-Paul Delevoye à l'occasion du congrès annuel de l'Association des maires de France. La négociation avec l'État des conditions d'une stabilisation des charges apparaît en effet comme une condition indispensable à une maîtrise de la fiscalité locale , car face à la stagnation des dotations de l'État et à la multiplication des charges, les collectivités sont aujourd'hui contraintes d'accroître la pression fiscale locale.

Une telle stabilisation des charges requiert la réalisation d'études d'impact préalables à toute décision de l'État susceptible d'avoir des incidences financières pour les collectivités locales. M. Charles Josselin, au nom de l'APCG, tout comme M. Martin Malvy, au nom de l'APVF, ont ainsi exprimé le souhait, devant le groupe de travail, d'une systématisation de ces études d'impact afin d'évaluer précisément le coût de toute mesure nouvelle pour les collectivités locales.

Sans doute -comme la commission des Lois en a exprimé le souhait lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1997 (cf. avis précité de M. André Bohl sur les crédits de la décentralisation)- la mise en oeuvre de cette stabilisation des charges impliquera-t-elle aussi une adaptation des normes de sécurité, toujours plus nombreuses, ainsi qu'un ajustement des dates butoirs initialement prévues pour l'application de certaines réglementations motivées par le souci de la protection de l'environnement, par exemple en matière de traitement des déchets, en fonction des contraintes liées au contexte économique et budgétaire.

b) Pour une véritable compensation financière des charges transférées

Le rapport établi par M. Paul Girod au titre de l'Observatoire des finances locales a mis en évidence les imperfections de la compensation financière des transferts de compétences décidés au moment de la décentralisation. Il a également recensé une multiplication de nouvelles charges que l'État a créées ou transférées au détriment des collectivités locales sans prévoir la compensation ou la ressource correspondante, comme, à titre d'exemple, les actions d'insertion du RMI, l'accroissement des coûts des transports scolaires lié notamment à l'aménagement des rythmes et à l'allongement de la durée moyenne des études, le financement des routes nationales dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, la réalisation du plan Universités 2000...

Il faut donc aujourd'hui mettre fin à cette situation en revenant à une stricte application du principe de la compensation intégrale des charges transférées et en n'envisageant aucun nouveau transfert de charges sans transfert des ressources correspondantes , ainsi que l'ont souhaité les associations d'élus auditionnées par le groupe de travail. En particulier, M. René Garrec a rappelé le souhait unanime des présidents de conseils régionaux tendant à ce que tout transfert nouveau de compétence soit subordonné à un transfert de ressources nouvelles et évolutives, de façon à éviter le renouvellement des contentieux survenus à propos des lycées.

Constatant un écart grandissant entre l'évolution des charges et celle de leur compensation, M. Robert Pagès a, pour sa part, jugé que la compensation des transferts de compétence devait être évolutive.

*

* *

Ce n'est en effet qu'à la double condition de la mise au point d'un véritable pacte de stabilité des ressources et des charges et du retour à une compensation intégrale des charges transférées que pourront être apaisées les inquiétudes grandissantes des élus face à la dérive financière résultant de l'application de législations nouvelles et de politiques publiques décidées au niveau national.

2. La nécessaire réforme des administrations de l'Etat

La clarification des relations avec l'Etat passe aussi par la nécessaire réforme des administrations de l'Etat.

En effet, la mise en oeuvre d'une déconcentration effective constitue un préalable indispensable à l'approfondissement de la décentralisation.

a) La redéfinition des missions

Tout d'abord, la prise en charge de certaines compétences à un niveau décentralisé doit conduire l'Etat à réorienter ses missions autour d'une fonction d'impulsion, de coordination et de péréquation.

Une clarification des missions respectives de l'Etat et des collectivités locales s'impose en effet ; elle devrait en particulier chercher à mettre fin aux doubles emplois existant actuellement entre les services extérieurs de l'Etat et les services des collectivités, qui peuvent générer une confusion regrettable.

M. Jean-Ludovic Silicani, commissaire à la réforme de l'Etat, a ainsi indiqué, au cours de son audition, que dans le cadre des réflexions préparatoires à la réforme de l'Etat, avaient été identifiés certains secteurs dans lesquels une clarification des compétences pourrait être envisagée, à savoir les transports, le secteur sanitaire et social, la formation et les interventions économiques.

En particulier, les auditions du groupe de travail ont fait apparaître la nécessité d'une clarification du partage des compétences entre l'Etat et les départements en matière d'action sanitaire et sociale ; la politique sanitaire ne devrait-elle pas relever exclusivement du niveau national, ainsi que l'a suggéré M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation ?

Peut-être faudrait-il également poursuivre la clarification de la situation des DDE, ainsi que le souhaite l'APCG ?

Dans le cadre de missions clarifiées, une meilleure coordination de l'action des services déconcentrés de l'Etat et de ceux des collectivités locales devrait enfin être recherchée.

b) Pour une déconcentration effective

Qualifiée par M. Jacques Gérault, chef de mission au commissariat à la réforme de l'Etat, de " corollaire naturel de la décentralisation ", la déconcentration apparaît également comme une condition indispensable à un dialogue efficace entre l'Etat et les collectivités locales.

Une déconcentration effective de l'action de l'Etat, accompagnée d'une simplification des procédures, doit donc être réalisée, à travers la mise en oeuvre des objectifs affichés par le Gouvernement dans le cadre de son projet de réforme de l'Etat.

M. Jean-Ludovic Silicani, commissaire à la réforme de l'Etat, a en effet rappelé devant le groupe de travail que la " lutte contre la centralisation au sein de l'Etat " constituait l'un des cinq " chantiers " de la réforme de l'Etat.

Cette démarche est en cours de concrétisation, à travers un certain nombre de mesures qui ont été annoncées au groupe de travail par M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, au cours de son audition du 18 décembre 1996.

- Tout d'abord, le décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles confère aux services déconcentrés une exclusivité de la compétence pour prendre des décisions individuelles à partir du 1er janvier 1998, sous réserve de certaines exceptions fixées par décret en Conseil d'Etat.

La compétence du préfet du département sera désormais la règle de droit commun pour ces décisions à l'exception de celles qui concernent les agents publics.

Toutefois, certaines décisions resteront prises au niveau national, notamment celles qui excèdent le champ des compétences des autorités territoriales, nécessitant, du fait de leur enjeu, une appréciation nationale ou requérant une compétence technique particulière.

D'autre part, de nombreuses décisions continueront de relever d'autres autorités de l'Etat : le préfet de zone, le préfet de région, les chefs des services déconcentrés de l'Etat, les magistrats de l'ordre administratif ou judiciaire et les maires.

- Une déconcentration de la gestion des crédits de l'Etat est également en cours de mise en place, à partir d'une expérimentation portant sur certains crédits en matière d'emploi. Une enveloppe globale d'un milliard de francs de crédits déconcentrés a d'ores et déjà été mise à la disposition des préfets. En outre, six régions test ( Lorraine, Nord-Pas-de-Calais, Auvergne, Limousin, Bretagne, Poitou-Charentes ) devraient bénéficier d'une déconcentration totale des crédits d'aide à l'emploi.

Cette expérimentation pourrait donner lieu à l'identification de chapitres de crédits déconcentrés dans le cadre de la préparation de la loi de finances pour 1998.

- Enfin, en ce qui concerne les personnels, une déconcentration de la gestion des corps est envisagée et plusieurs projets de décrets tendent à la création de commissions administratives paritaires et de comités techniques partiaires locaux.

Cette approche doit s'accompagner d'une adaptation de l'organisation des administrations centrales comme des services déconcentrés à leurs nouvelles missions.

Les effectifs des administrations centrales devront ainsi être réduits au profit des services extérieurs, un objectif de réduction de 10 % en trois ans des effectifs des administrations centrales proprement dites ayant été fixé.

Les services déconcentrés seront pour leur part réorganisés à partir d'une expérimentation mise en place en 1997 dans quelques départements ; en vue d'une simplification souhaitable, elle pourrait se traduire par leur regroupement autour de quelques pôles : un pôle " santé, population et solidarité ", un pôle " équipement ", un pôle " agriculture et forêt " et un pôle " police économique ".

La déconcentration suppose en outre un renforcement des pouvoirs de décision et de coordination du préfet qui doit être l'interlocuteur naturel des élus locaux et disposer d'une autorité accrue sur les services déconcentrés.

En effet, -comme l'ont notamment mis en évidence les réflexions du groupe de travail de la commission des Lois sur la responsabilité pénale des élus locaux- ceux-ci souhaitent, dans la mesure du possible, avoir un interlocuteur unique et ce rôle est tout naturellement celui du préfet. Or, " l'unité de commandement au sein des services de l'Etat " qu'appelle de ses voeux le rapport établi par M. Pierre-Rémy Houssin sur la simplification de l'Etat dans ses relations avec les collectivités locales, implique un renforcement de l'autorité du préfet sur l'ensemble des services extérieurs de l'administration de l'Etat.

Selon M. Joël Thoraval, président de l'Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'Intérieur, l'objectif de déconcentration devrait finalement conduire à déconnecter les départements ministériels de leurs représentations territoriales en supprimant les filiations verticales.

M. Jacques Gérault, chef de mission au commissariat à la réforme de l'Etat, a pour sa part suggéré que les administrations centrales se limitent à des directives d'objectifs en laissant une certaine marge de manoeuvre aux préfets.

3. Pour une adéquation du contrôle de légalité et du contrôle financier

Enfin, les conditions du contrôle de légalité et du contrôle financier doivent être améliorées.

Pour remédier à la situation actuelle qui suscite légitimement une certaine incompréhension de la part des élus locaux, il convient de renforcer les moyens du contrôle de légalité, souvent jugés insuffisants .

Mme Martine Buron, maire de Chateaubriant, présidente du groupe " Décentralisation  : bilans et perspectives ", constitué auprès du Commissariat général du Plan pour la préparation du XIe plan, a par exemple déploré l'hétérogénéité du contrôle de légalité soulignée par un récent rapport du Conseil d'Etat et regretté l'absence de moyens suffisants pour que ce contrôle soit exercé correctement.

Dans son rapport public de 1993, le Conseil d'Etat avait en effet déploré l'insuffisance numérique des personnels affectés au contrôle de légalité, l'insuffisante qualification de ceux-ci, la persistance de difficultés dans la collaboration entre services propres des préfectures et services extérieurs et le manque d'information sur les textes et la jurisprudence applicables.

Le Conseil d'Etat avait ainsi préconisé que les services des préfectures responsables du contrôle de légalité puissent bénéficier d'un renfort suffisant, y compris en collaborateurs de catégorie A et que la formation juridique des fonctionnaires chargés de ce contrôle soit améliorée.

Il avait également suggéré que les services chargés du contrôle de légalité soient plus fortement structurés soit sous la forme d'une direction juridique de la préfecture ayant pour mission le contrôle de légalité, le contrôle budgétaire, le contentieux et le conseil, soit sous la forme d'un pôle de compétences à vocation générale avec des correspondants dans les services déconcentrés, soit encore sous la forme de " pôles de compétences " à vocation spécialisée notamment en matière de marchés publics.

Enfin, il avait souhaité que les services extérieurs puissent être mieux associés au contrôle de légalité.

Le rapport précité établi par M. Pierre-Rémy Houssin a également souligné la nécessité de rendre plus homogène et plus effectif le contrôle de légalité, constatant que " le contrôle de légalité tel qu'il est exerçé aujourd'hui par les préfectures pêche à la fois par son irrégularité géographique et chronologique ... et par son caractère superficiel " et estimant que " selon le caractère des personnels en charge, il oscille entre le rigorisme le plus excessif et le laxisme le plus blamâble ".

Les services du contrôle de légalité doivent également être adaptés pour mieux répondre aux besoins des collectivités . En effet, les élus ressentent de plus en plus souvent le besoin de disposer d'une structure de conseil adaptée pour les aider à prendre leurs décisions dans le respect de la légalité.

Cette fonction de conseil pourrait par exemple être assurée par la mise en place à titre expérimental d'un consultant juridique dans chaque préfecture, ainsi que l'a suggéré M. Jean-Ludovic Silicani, commissaire à la réforme de l'Etat.

Après avoir souligné la nécessité de renforcer les moyens du contrôle de légalité sous l'autorité des préfets et sous-préfets, M. Joël Thoraval, président de l'Association du corps préfectoral, a pour sa part proposé que soient mises en place des missions du contrôle de légalité qui pourraient disposer des services de conseillers de chambres régionales des comptes, de tribunaux administratifs, de fonctionnaires des trésoreries générales et des directions départementales de l'équipement. Selon lui, ces missions pourraient être créées au niveau du département lorsque la population de celui-ci dépasse un million d'habitants, ou sinon au niveau de la région.

Les moyens du contrôle de légalité doivent cependant demeurer sous l'autorité des préfets.

A cet égard, le groupe de travail rejette l'idée qui a pu être émise de créer un " ministère public de la décentralisation " qui serait confié à un commissaire spécialisé issu du corps des magistrats des tribunaux administratifs et qui serait chargé d'exercer le contrôle de légalité en dehors des préfectures.

Le groupe de travail estime en effet que les collectivités locales font confiance aux préfets pour exercer le contrôle de légalité et que cette création serait susceptible de dénaturer l'esprit de la décentralisation.

En outre, le groupe de travail considére que le contrôle financier doit s'exercer conformément à l'esprit dans lequel il a été conçu . La mission des chambres régionales des comptes est de juger les comptes des collectivités locales et de concourir au contrôle budgétaire. Les observations qu'elles peuvent, par ailleurs, présenter sur la gestion des collectivités locales ont été conçues pour permettre à ces juridictions de formuler des suggestions. Elles ne sauraient dériver vers un véritable contrôle d'opportunité sans mettre en cause l'esprit même des lois de décentralisation.

B. L'ADAPTATION DES STRUCTURES TERRITORIALES AUX NOUVEAUX DÉFIS

Le groupe de travail juge par ailleurs nécessaire que les collectivités locales elles-mêmes s'adaptent aux nouveaux défis sociaux. A cette fin, il considère comme prioritaire une réforme du régime de la coopération intercommunale.

Cette adaptation passe également par la recherche de véritables complémentarités entre les collectivités, afin de conférer à leur action sa pleine efficacité et d'éviter que leur coexistence n'aboutisse à une pression fiscale excessive. Elle implique, enfin, une adéquation des moyens financiers des collectivités locales et une plus grande attention aux spécificités de la fonction publique territoriale.

Le groupe de travail rappelle, par ailleurs, la nécessité de prendre en compte les spécificités des collectivités d'outre-mer, lesquelles justifieraient une réflexion particulière débordant le cadre du présent rapport.

M. Georges Othily a ainsi souligné les problèmes affectant la décentralisation outre-mer et a notamment jugé nécessaire de réformer les procédures d'attribution de la DGF aux collectivités locales d'outre-mer.

M. Jean-Paul Delevoye a relevé qu 'en raison de la structure même des communes, l'approche de l'intercommunalité était nécessairement très différente dans les départements d'outre-mer et en métropole. Il a jugé qu'il serait paradoxal que des départements ayant une forte démographie soient pénalisés financièrement.

1. Une simplification de la coopération intercommunale

L'adaptation des structures territoriales passe, en premier lieu, par une simplification de la coopération intercommunale.

Faut-il souligner que cette coopération apparaît de plus en plus comme indispensable pour permettre à nos communes d'affronter la situation nouvelle créée à la fois par la diversification des besoins sociaux et par la sophistication des normes qu'elles soient nationales ou européennes ?

Le Sénat a manifesté, à de nombreuses reprises, son souci de favoriser le développement de la coopération intercommunale qui peut en définitive permettre de mieux assurer l'autonomie locale.

Lors de l'examen de la loi d'orientation du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire, il a ainsi mis au premier plan -sur la proposition de son rapporteur M. Jean-Marie Girault- plusieurs thèmes de réflexion devant guider la préparation du rapport du Gouvernement au Parlement prévu par l'article 78 de cette loi : la réduction du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale ; la simplification du régime juridique de celle-ci ; une évolution progressive des structures selon les besoins constatés pour les élus eux-mêmes.

Le groupe de travail, après avoir entendu M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation puis M. Michel Thénault, directeur général des collectivités locales, a fait de la coopération intercommunale le thème prioritaire de ses réflexions.

Il a ainsi dégagé, au cours de plusieurs échanges de vues pendant l'été puis au début de la présente session, trois lignes de force pour une réforme du régime de l'intercommunalité, qu'il a pu faire valoir dans le cadre de la concertation souhaitée par le Gouvernement :

- une réduction significative du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale ;

- l' unification des règles applicables à partir d'un " tronc commun " ;

- une évolution du régime financier et fiscal qui favorise une véritable intercommunalité de projet en sanctionnant la coopération purement circonstancielle et qui réduise les concurrences abusives entre les communes en matière de taxe professionnelle.

a) Réduire le nombre de catégories

1.- Faire coexister deux logiques de coopération intercommunale

La coopération intercommunale répond à deux logiques qui peuvent être clairement identifiées : une logique traditionnelle de gestion de services publics (logique associative qui reste très souple) ; une logique plus récente de projet , orientée vers l'aménagement de l'espace, le développement économique et la répartition des ressources et des charges entre les communes (logique fédérative qui est plus structurée).

Ces deux logiques ne sont pas cloisonnées. Les structures récentes obéissant à une logique de projet -telles que les communautés de communes- ont, en effet, également été dotées de compétences classiques de gestion de services publics à côté de celles intéressant l'aménagement de l'espace et le développement économique. Ce qui a pu contribuer à la confusion et à la complexité du dispositif.

Néanmoins, il paraît difficilement envisageable de fondre purement et simplement ces deux logiques dans un même ensemble. La gestion de certains services publics peut, en effet, justifier le regroupement de communes correspondant à un périmètre plus large que celui considéré comme pertinent pour la mise en oeuvre d'une politique intercommunale d'aménagement de l'espace. Le traitement des ordures ménagères, cité par M. Dominique Perben lors de son audition, illustre cette situation où une structure " verticale " pouvant associer non seulement des communes mais aussi d'autres structures intercommunales demeurera nécessaire pour assurer un service public.

Comme l'a souligné M. Jean-Paul Delevoye, il est donc nécessaire de faire une distinction entre une coopération intercommunale conçue pour la gestion de services et une coopération conçue pour la mise en oeuvre de projets de développement. Pour la gestion de services, le périmètre de la coopération, imposé par des impératifs techniques, s'étend souvent à l'échelle du département. Cette forme de coopération est financée par l'usager du service pour des dépenses qui, pour l'essentiel, sont des dépenses de fonctionnement.

La coopération intercommunale de projet, en revanche, se développe sur un territoire correspondant à une volonté politique et permet d'assurer une cohésion de l'espace, notamment pour ce qui est des relations entre les lieux de travail et de domicile. Cette forme de coopération est financée par le contribuable et correspond davantage à des dépenses d'investissement.

La réduction du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale de même que la simplification du régime juridique de ces établissements publics doivent donc être poursuivis à partir de ces deux logiques.

Pour autant, la coexistence nécessaire de ces deux logiques ne justifie pas le foisonnement actuel des structures qui conduisait à juxtaposer en 1995 16 788 syndicats à vocation unique ou multiple, 318 districts, 894 communautés de communes (au 1er janvier 1996), 10 communautés urbaines ^{21( * )} , 9 agglomérations nouvelles et 4 communautés de villes, auxquels on peut ajouter la formule du syndicat mixte ^{22( * )} .

2.- Fusionner les districts et les communautés de communes

La réduction du nombre des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale doit permettre de répondre à l'aspiration des citoyens comme à celle des élus locaux à une plus grande clarté de l'organisation administrative locale.

La fusion des districts et des communautés de communes apparaît comme la solution la plus facilement accessible pour mettre en oeuvre cet objectif.

Elle est d'ores et déjà opérée sur le plan financier pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement, depuis la loi du 31 décembre 1993, à la suite d'une initiative du Sénat et de son rapporteur M. Paul Girod.

Sur le plan institutionnel, le rapprochement entre ces deux catégories est en partie réalisée : le fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale est aligné sur celui des conseils municipaux ; les dispositions relatives aux maires et adjoints sont également applicables aux présidents des structures intercommunales ; les règles relatives à la suppléance ont été harmonisées -sur l'initiative du Sénat- lors de l'adoption du code général des collectivités territoriales ; la même harmonisation a été réalisée pour ce qui est de la responsabilité des établissements intercommunaux à l'égard des délégués.

Des différences subsistent néanmoins tant pour les conditions de création, de dissolution, de modification du statut initial que pour l'admission et le retrait d'une commune, le nombre et la répartition des sièges ou encore la définition des compétences qui reste très limitée dans le cas des districts.

En outre, le mécanisme dit de " représentation substitution " qui permet à une structure plus intégrée de siéger dans une instance d'une autre structure intercommunale aux lieu et place des communes adhérentes -prévue pour les communautés de communes- n'a pas à ce jour été étendue aux districts. Le Sénat a souhaité lever cette lacune, en adoptant le 28 janvier dernier, sur le rapport de M. Jean-Paul Delevoye, la proposition de loi de notre collègue Alain Joyandet.

Enfin, sur le plan financier, deux différences significatives méritent d'être relevées : d'une part, alors que toutes les communautés de communes peuvent opter pour le régime de la taxe professionnelle unique applicable aux communautés de villes, cette option n'est ouverte qu'aux seuls districts créés avant le 8 février 1992. D'autre part, les districts ne bénéficient pas -à la différence des communautés de communes- d'attributions au titre du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) l'année même de réalisation de leurs investissements.

Si ces différences ne doivent pas être sous-estimées, elles paraissent néanmoins pouvoir être levées sans difficultés majeures, sous réserve, le cas échéant, de prévoir des dispositifs transitoires, notamment sur le plan financier.

Elle confirmerait a posteriori le bien-fondé de la position du Sénat qui, jugeant préférable de modifier le régime des districts plutôt que de créer une nouvelle catégorie de groupements, s'était opposé à l'institution des communautés de communes lors de l'examen de la loi d'orientation du 6 février 1992.

3.- Réduire le nombre de catégories dans les agglomérations: pour une fusion des communautés de villes avec les districts et les communautés de communes

Mais le groupe de travail a jugé possible d'approfondir la démarche en vue d'une réduction du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale afin d'aboutir à une véritable simplification des structures locales souhaitée par les citoyens et par les élus locaux.

Le pré-rapport du Gouvernement, se fondant sur les expériences passées (extension de la formule du district en milieu rural, en 1970, et de la formule des communautés de communes aux agglomérations en 1993) considèrait, à juste titre, comme non pertinent un modèle de coopération qui serait fondé sur une dichotomie entre l' urbain et le rural. Il ne tirait pas cependant toutes les conséquences de ce constat sur la coopération dans les grandes agglomérations et sur l'évolution éventuelle des catégories existantes spécifiquement conçues pour le milieu urbain et qui ont connu un succès limité.

Le maintien de la catégorie des communautés de villes ne paraît pas, en effet, se justifier. Cette forme de coopération, mise en place par la loi du 6 février 1992, a connu un développement très limité puisque seulement quatre communautés de villes ( Aubagne , La Rochelle , Cambrai , Flers ) ont été créées. Dès lors que la taxe professionnelle d'agglomération serait progressivement généralisée, le maintien de ce type de structure -dont la taxe professionnelle d'agglomération constitue la spécificité- ne paraît pas s'imposer.

La fusion des communautés de villes et des communautés urbaines pourrait néanmoins se heurter à un double obstacle souligné par M. Michel Thénault, Directeur général des collectivités locales, lors de son audition : d'une part, un obstacle technique résultant des compétences des communautés urbaines beaucoup plus étendues que celles des communautés de villes; d'autre part, un obstacle financier tenant à la différence de coût des communautés urbaines et des communautés de villes en termes de DGF (466,95 francs par habitant hors garantie pour les premières, 120,76 francs par habitant hors garantie pour les secondes, en 1997).

Le groupe de travail a donc privilégié une autre piste de réflexion consistant à rapprocher les communautés de villes des communautés de communes. Une telle solution serait en cohérence avec le postulat du pré-rapport du Gouvernement écartant la dichotomie entre l 'urbain et le rural. Elle confirmerait, en outre une tendance déjà amorcée : depuis la loi du 29 janvier 1993, des communautés de communes peuvent être créées dans les agglomérations (de grandes agglomérations comme Marseille ou Grenoble ont utilisé cette faculté) ; les communautés de communes peuvent d'ores et déjà opter pour la taxe professionnelle d'agglomération et s'aligner ainsi sur le régime fiscal des communautés de villes.

Cette solution retenue devrait être mise en oeuvre progressivement , d'une part, afin de la concilier avec les exigences financières, d'autre part, afin de ne pas mettre en cause le bon fonctionnement des structures existantes.

La suppression progressive des communautés de villes confirmerait, là encore, le bien fondé du choix du Sénat qui, jugeant préférable de modifier le régime des communautés urbaines, s'était opposé à la création de cette nouvelle catégorie lors de l'examen de la loi du 6 février 1992.

En outre, comme l'a indiqué devant le groupe de travail M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, il paraît difficile de maintenir un dispositif dérogatoire pour les agglomérations nouvelles. Le régime de ces agglomérations pourrait donc évoluer vers une formule du droit commun.

Une proposition de loi déposée au Sénat ( n° 115 de M. Nicolas About ) et à l'Assemblée nationale ( n° 2602 de M. Paul-Louis Tenaillon ) a néanmoins tendu à privilégier, pour ces agglomérations, une intercommunalité choisie , notamment en assurant mieux les prérogatives des communes adhérentes, en diversifiant les formes de coopération pouvant être mises en oeuvre après révision du périmètre d'urbanisation et en facilitant la suppression des structures après l'achèvement des opérations d'aménagement ou de construction. L'évolution du régime des agglomérations nouvelles devrait donc répondre à la volonté réelle des élus d'assurer ensemble un certain nombre de compétences. Un nouveau dispositif devrait également prendre en compte le poids de la dette des syndicats d'agglomération nouvelle (1,9 milliard de francs).

b) Unifier le plus largement les règles applicables en ménageant la souplesse nécessaire à l'évolution progressive des formes d'intercommunalité

1.- L'unification des règles : vers un " tronc commun "

L'extrême complexité du régime actuel de la coopération intercommunale résulte d'une superposition de régimes dont les différences n'obéissent pas toujours à des considérations objectives.

Une unification des règles applicables pourrait être obtenue par le rapprochement de certaines catégories, notamment les districts et les communautés de communes.

Néanmoins, souhaitant approfondir et, en définitive, rendre plus ambitieuse la démarche proposée par le pré-rapport du Gouvernement, le groupe de travail a considéré que l'unification juridique pourrait être systématisée par la définition d'un corpus de règles qui formeraient le " tronc commun " du régime applicable à tous les établissements publics de coopération intercommunale. Ce tronc commun serait complété par des règles spécifiques à chaque catégorie et par différentes options que les élus pourraient, le cas échéant, utiliser.

M. Charles Jolibois a souligné tout l'intérêt d'une telle architecture pour remédier à l'extrême complexité du régime actuel de la coopération intercommunale.

Cette solution approfondirait la démarche déjà engagée lors de l'élaboration du code général des collectivités territoriales qui a contribué - sur le rapport au Sénat de notre collègue Michel Rufin- à une remise en ordre des textes désormais regroupés dans la cinquième partie de ce code.

C'est ainsi que le titre premier ( Etablissements publics de coopération intercommunale ) du livre II ( La coopération intercommunale ) de la cinquième partie ( La coopération locale ) comprend un chapitre premier qui traite des dispositions communes aux différentes catégories : organisation et fonctionnement ( section 1 ), commission départementale de la coopération intercommunale ( section 2 ), information et participation des habitants ( section 3 ), dispositions financières ( section 4 ).

Elle devrait néanmoins prendre en compte la spécificité du régime des communautés urbaines qui rend plus difficilement envisageable une fusion des règles. Sous cette réserve, la fusion pourrait être totale dans le cadre de deux régimes fiscaux distincts : un régime de fiscalité additionnelle et un régime de taxe professionnelle unique.

Dans ces conditions, le nouveau régime de la coopération intercommunale pourrait être distingué entre une logique syndicale et une logique de projet elle-même organisée dans le cadre de deux régimes fiscaux.

2.- Concilier la règle fondamentale du volontariat avec le nécessaire développement de la coopération intercommunale

Le volontariat doit rester la règle fondamentale de la coopération intercommunale. Elle est d'ailleurs la condition même pour que celle-ci puisse continuer à se développer.

M. Paul Girod a ainsi relevé que des formules contraignantes imposées par l'administration ne sont pas le meilleur moyen d'encourager la coopération intercommunale.

Le Sénat a démontré son attachement à cette règle à l'occasion de l'adoption de différents textes législatifs, notamment la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, la loi du 31 décembre 1993 portant réforme de la dotation globale de fonctionnement et la loi d'orientation du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire.

L'article L. 5210-1 du code général des collectivités territoriales, qui est issu de la loi du 6 février 1992, précise explicitement que " le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité ".

Néanmoins, l'application de ce principe doit se concilier avec celle de la majorité qualifiée -introduite en 1959 pour les districts, toujours confirmée par la suite, notamment pour la création en 1992 des communautés de communes et de villes- afin d'éviter qu'une réelle volonté de coopération ne soit entravée par une ou plusieurs communes, en particulier celles les mieux dotées en taxe professionnelle.

Affirmant son atttachement au principe du volontariat, M. Robert Pagès, s'est pour sa part inquiété des conditions d'application des règles de majorité qualifiée.

3.- Faciliter l'évolution progressive des compétences et des structures selon les besoins constatés par les élus eux-mêmes

L'idée d'une évolution progressive des compétences selon les besoins constatés par les responsables des établissements publics de coopération intercommunale a été expressément mise en avant par la loi d'orientation du 4 février 1995 ( article 78 ), sur la proposition du Sénat et de son rapporteur M. Jean-Marie Girault. Elle doit, en premier lieu, se concrétiser à l'intérieur d'une même structure avant, le cas échéant, de justifier un changement de structure.


· A l'intérieur d'une même structure, une évolution progressive des compétences serait facilitée par une définition des compétences obligatoires qui ne soit pas rigide . De ce point de vue, s'il peut apparaître logique de privilégier le régime juridique de la structure la plus récente, l'alignement des compétences des districts sur celles des communautés de communes pourrait néanmoins supprimer un élément de souplesse qui caractérise la formule du district.

En outre, cette progressivité pourrait être recherchée dans les procédures de modification des conditions initiales de fonctionnement. La proposition de distinguer les procédures selon l'importance des modifications envisagées paraît aller dans ce sens.


· En second lieu, l'évolution progressive de la coopération intercommunale peut justifier un changement de structure voulu par les élus eux-mêmes et qu'il convient, en conséquence, de faciliter .

La généralisation de la disposition prévue ( article L. 5215-21 du code général des collectivités territoriales) pour la transformation d'un district en communauté urbaine (substitution de plein droit si le périmètre est élargi à de nouvelles communes sous réserve d'une augmentation maximale de 10 % de la population DGF) pourrait répondre à cet objectif en assurant la continuité budgétaire et fiscale entre les établissements.

Néanmoins, cette évolution des structures ne doit pas aboutir à une superposition , réalité mal ressentie par les élus et par les citoyens. Le pré-rapport du Gouvernement explorait différentes pistes (création de plein droit d'un syndicat mixte, procédure de retrait de plein droit) mais soulignait l'absence de solution aisée pour régler ce problème.

M. André Bohl a notamment relevé l'extrême complexité des délégations de compétences des communes à des établissements publics de coopération intercommunale. Il a donc jugé nécessaire de faciliter le retrait des communes des structures existantes lors de la mise en place de nouvelles structures.

L'évolution des formes de coopération intercommunale doit nécessairement reposer sur l'initiative des élus qui ne doivent pas se sentir, notamment en milieu rural, " enfermés " dans une forme de coopération.

A cet égard, la définition claire par le législateur des procédures de retrait des établissements publics de coopération intercommunale (actuellement prévues pour les syndicats et les communautés de communes) permettrait de lever certaines réticences en assurant le libre choix des communes.

Les procédures de retrait devraient néanmoins être plus encadrées pour les groupements très intégrés au plan des compétences et au plan fiscal. Une procédure de retrait facilitée devrait, semble-t-il, avoir pour corollaire une certaine pénalisation financière de la commune qui se retire, de manière à préserver les intérêts des communes qui ont choisi de poursuivre leur coopération.

Enfin, la question des compétences pose -comme l'a notamment souligné M. Lucien Lanier- des problèmes qui dépassent le cadre de la coopération intercommunale et qui devront être examinés.

4.- Ne pas bouleverser les règles de désignation des délégués intercommunaux

L'élection au suffrage universel direct des délégués intercommunaux pourrait résulter de l'adaptation aux établissements publics de coopération intercommunale des dispositions de la loi du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon, désormais codifiées dans le code général des collectivités territoriales

Le législateur a souhaité que le rapport prévu par l'article 78 de la loi du 4 février 1995 examine cette éventualité pour les groupements à fiscalité propre. Jugeant préférable de faire examiner le contenu et la portée d'une telle réforme, compte tenu de ses conséquences possibles sur l'organisation territoriale, le Sénat, avait, en effet, amendé le projet de loi qui, pour sa part, renvoyait à une loi ultérieure le soin d'opérer cette adaptation.

L'élection directe des délégués intercommunaux modifierait profondément la nature des établissements publics de coopération intercommunale et leurs relations avec les communes, structures de base de la démocratie locale. Les établissement publics de coopération intercommunale à fiscalité propre seraient alors dotés de toutes les caractéristiques d'une collectivité territoriale.

M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a également relevé, à juste titre, lors de son audition, qu'un tel mode de désignation susciterait des réticences et aurait pour effet de freiner le développement de la coopération intercommunale.

L'élection au second degré peut, en outre -comme l'a souligné M. Jean-Paul Delevoye- permettre aux établissements de coopération de prendre plus facilement des décisions nécessaires mais pas toujours populaires, par exemple pour le traitement des ordures ménagères. Elle permet de favoriser une dynamique de territoire fondée sur des projets. Le fait que les délégués intercommunaux ne soient plus l'émanation des conseils municipaux pourrait susciter des difficultés insurmontables, en particulier des oppositions entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.

Cependant, le groupe de travail a considéré que les délégués intercommunaux devraient être désignés au sein des conseils municipaux et que le développement de certaines pratiques de démocratie locale dans ces établissements publics, notamment pour assurer la parfaite information des conseillers municipaux des différentes communes, devrait être affirmé.

M. Jean-Claude Peyronnet a ainsi souligné que les communes avaient souvent le sentiment d'être impliquées par des décisions des établissements publics de coopération intercommunale alors même qu'elles n'avaient pas été consultées au préalable.

M. Jean-Jacques Hyest, prenant l'exemple du traitement des ordures ménagères a fait un constat comparable de même que MM. Jean-Paul Delevoye et Jean-Marie Girault.

M. Guy Allouche s'est demandé s'il était normal que des élus qui ont été cooptés puissent lever l'impôt. Il a, en outre, craint que la coopération intercommunale ne produise des effets inverses à l'objet même de la décentralisation qui doit être de rapprocher les citoyens du processus de décision.

M. Jacques Mahéas a noté que des solutions étaient tout à fait envisageables et déjà mises en oeuvre dans certains cas pour accroître par exemple l'affichage des décisions des établissements publics de coopération intercommunale.

M. Robert Pagès a, pour sa part, soulevé le problème de la conciliation des structures intercommunales avec la participation des habitants à la démocratie locale.

Le groupe de travail suggère que des procédures soient envisagées afin d'assurer une meilleure information, d'une part, de l'organe délibérant de l'établissement public, d'autre part, des conseils municipaux et de la population. Cette information devrait porter tant sur la préparation des décisions que sur leur contenu, une fois qu'elles ont été adoptées.

Néanmoins, conformément à la position adoptée par le Sénat lors de l'examen de la loi du 6 février 1992, ce souci de transparence ne devrait pas aboutir à une codification excessive des procédures . Suivant les précisions apportées par M. Dominique Perben, des mécanismes assurant une plus grande transparence des établissements publics de coopération intercommunale peuvent être directement prévus par le règlement intérieur, lequel est négocié entre les élus eux-mêmes.

c) Faire évoluer le régime financier et fiscal afin d'encourager une intercommunalité de projet et de réduire les concurrences abusives entre communes

1.- Encourager une véritable intercommunalité de projet

Cet objectif essentiel a été l'un des motifs de la réforme de la dotation globale de fonctionnement opérée par la loi du 31 décembre 1993.

Le coefficient d'intégration fiscale apparaît comme un indicateur globalement pertinent , ce qui confirme le bien fondé de la réforme. Néanmoins, le degré d'intégration fiscale, tel qu'il est mesuré par ce coefficient, ne correspond pas toujours à l'exercice de compétences ni à des transferts de charges effectifs entre les communes et les groupements.

Afin de corriger le coefficient d'intégration fiscale, en soustrayant certaines dépenses du produit fiscal du groupement, le pré-rapport du Gouvernement relevait deux critères : l'absence manifeste de lien avec les compétences du groupement, la facilité d'identification comptable des dépenses en cause. L'application de ces deux critères le conduisait à écarter les contingents d'aide sociale et d'incendie .

Lors de son audition par le groupe de travail, M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, avait néanmoins considéré que le cas des services d'incendie et de secours devrait faire l'objet d'un examen particulier dans la mesure où certains établissements publics de coopération intercommunale exerçaient cette compétence avant la départementalisation.

En outre, l'Etat lui-même a encouragé la création de communautés de communes et de districts en se fondant sur l'argument des effets positifs de cette création en termes de DGF et qu'une diminution de celle-ci obligerait les groupements concernés à accroître leur fiscalité. M. Michel Thénault, directeur général des collectivités locales, avait convenu lors de son audition que la correction du coefficient d'intégration fiscale exigerait, en conséquence, un mécanisme de " lissage " pour les structures existantes.

Enfin, et surtout, le groupe de travail avait souhaité que soit vérifié si l'application des critères susmentionnés ne devrait pas conduire à écarter d' autres transferts.

Il ne peut, en conséquence, que se féliciter de constater que cette observation a été prise en compte par le Gouvernement qui a réalisé à cet effet des simulations qui ont conduit à modifier la méthode initialement envisagée.

Lors d'une nouvelle audition, M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation , a en effet exposé que les contingents d'aide sociale ne représentaient que 0,8 % de la masse globale et que la question de l'exclusion des contingents d'incendie ne se poserait plus après la mise en application de la loi relative aux services d'incendie et de secours.

Il a, en conséquence, avancé l'idée que les transferts financiers ne soient déduits du calcul du coefficient d'intégration fiscale d'un groupement que pour la fraction supérieure au niveau de 35 % des recettes intercommunales, qui correspondait au niveau moyen constaté et considéré comme acceptable. Une telle solution lui était apparue plus équitable pour inciter les établissements publics de coopération intercommunale à exercer réellement leurs compétences en commun.

Mais M. Paul Girod a relevé que, lorsque le groupement confie l'une de ses compétences, par exemple le traitement des ordures ménagères, à une autre structure intercommunale, la contribution qu'il verse à cette structure serait considérée comme un transfert ne pouvant être pris en compte dans le coefficient d'intégration fiscale. Il a donc craint que l'établissement d'une " franchise " de 35% n'encourage en pratique la délégation de compétences à des entreprises privées.

De même, M. Jean-Patrick Courtois a craint une conception extensive de la notion de dépense de transfert qui pourrait, par exemple, inclure les dépenses relatives aux constructions scolaires.

M. Jean-Jacques Hyest, tout en soulignant les " effets d'aubaine " qui affectent la DGF des groupements de communes, a néanmoins jugé nécessaire de rechercher une correction équilibrée du coefficient d'intégration fiscale.

Le groupe de travail a donc considéré qu'il serait pas préférable de raisonner à partir des sommes effectivement consacrées par les structures intercommunales à l'exercice de leurs compétences. Il souhaite que la réflexion sur ce point soit approfondie.

Enfin, l'idée d'encourager l'évolution des formes d'intercommunalité à travers la DGF doit désormais être accueillie avec prudence . Elle pourrait, en effet, soulever un problème d'équilibre entre les différentes composantes de la dotation d'aménagement, la part versée aux structures intercommunales diminuant d'autant celles revenant respectivement à la dotation de solidarité rurale et à la dotation de solidarité urbaine. D'ores et déjà, la DGF des groupements représente plus de la moitié de la dotation d'aménagement (soit 4,6 milliards de francs en 1996) ^{23( * )} .

Des mesures d'incitation ne peuvent donc avoir un caractère pérenne. Elles ne peuvent se concevoir que dans une phase transitoire où l'intercommunalité n'a pas encore atteint une pleine maturité.

Néanmoins, il existe désormais 1 445 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, donc éligibles à la DGF, qui regroupent 16 200 communes, soit une population totale de 31,1 millions d'habitants. A échéance de cinq ans, 80 % de la population pourraient être couverts par de telles structures ^{24( * )} . Il pourrait alors être envisagé de créer trois dotations l'une attribuée aux communes, l'autre aux départements et la dernière aux établissements publics de coopération intercommunale.

Enfin, M. Jean-Paul Delevoye a souligné que si l'intercommunalité permet de créer des services supplémentaires, elle ne peut échapper à la réflexion sur les moyens de susciter des richesses locales supérieures aux dépenses, ce qui implique notamment une rationalisation des dépenses d'investissement et de fonctionnement.

2.- Réduire les concurrences abusives entre communes par l'unification ou le rapprochement des taux de la taxe professionnelle

L'idée, évoquée par un récent rapport de la Direction de la Prévision, de spécialiser les taxes par niveau de collectivité pourrait exposer à de grands risques financiers des collectivités qui ne disposeraient que d'une seule ressource fiscale. Elle doit donc être écartée.

En revanche, l'unification ou le rapprochement des taux de la taxe professionnelle permettrait de réduire les concurrences abusives entre communes pour attirer des entreprises sur leur territoire. Un dispositif en ce sens devrait nécessairement être étalé dans le temps, être concilié avec l'impératif d'une stabilité des ressources locales et correspondre à une volonté effective des élus de partager l'exercice de compétences.

A cet égard, si la taxe professionnelle d'agglomération apparaît comme un instrument efficace de solidarité locale en permettant le partage d'une ressource essentielle, son rôle comme outil d'intégration destiné à financer des compétences autour d'un projet commun mérite d'être examiné.

M. Michel Thénault, directeur général des collectivités locales, a ainsi fait observer devant le groupe de travail que certaines structures intercommunales dotées d'une taxe professionnelle d'agglomération reversant 90 % du produit de cette taxe aux communes, le développement de l'intercommunalité à partir de la taxe professionnelle d'agglomération pourrait dans certains cas correspondre davantage à une intercommunalité fondée sur la solidarité financière, ce qui n'était pas l'objectif poursuivi.

Le pré-rapport du Gouvernement relevait par ailleurs le problème des groupements dont la fiscalité additionnelle (taxes sur les ménages) est trop importante pour qu'ils puissent retrouver leur équilibre financier par la seule taxe professionnelle.

Le maintien d'une fiscalité additionnelle pendant une période transitoire pourrait permettre de lever cette difficulté.

Néanmoins, le développement de l'intercommunalité devant se concilier avec l'objectif de contenir la pression fiscale , la coexistence d'une fiscalité additionnelle et d'une taxe professionnelle d'agglomération devrait nécessairement être limitée dans le temps.

Rappelons, en effet, que sur un produit global de fiscalité locale d'un montant de 280 milliards de francs, 22 milliards de francs reviennent aux établissements publics de coopération intercommunale qui disposent d'un budget global de 70 milliards de francs.

En outre, le groupe de travail estime que la taxe professionnelle d'agglomération ne devrait être mise en place que si son produit est sûr et repose sur des bases fiscales évolutives. Dans le cas contraire, il serait préférable de maintenir une fiscalité additionnelle.

Si la taxe professionnelle doit, pour l'essentiel, être concentrée au niveau du groupement de communes, une part de son produit doit également revenir aux communes adhérentes qui restent confrontées à des charges en dépit des transferts de compétences à l'établissement public de coopération. Les reversements du groupement par le biais de l'attribution de compensation et de la dotation de solidarité doivent permettre de réaliser un équilibre satisfaisant.

La généralisation de la taxe professionnelle unique devrait également s'accompagner de la remise en cause de la règle de liaison entre les taux.

Enfin, la fixation d'un seuil permettrait de réserver, dans un premier temps, cette mesure aux grandes agglomérations. Le seuil ( 30 000 habitants ) proposé par le pré-rapport du Gouvernement pour la généralisation de la taxe professionnelle unique devra être examiné: choix d'un seuil unique, examen d'un seuil alternatif de 20 000 habitants qui est applicable pour la création des communautés urbaines et des communautés de villes (elles mêmes dotées obligatoirement d'une taxe professionnelle unique).

M. Jean-Marie Girault a estimé que la taxe professionnelle d'agglomération serait nécessaire pour rationaliser les choix des structures de coopération intercommunale et pour faire participer l'ensemble de l'agglomération aux coûts de centralité.

M. Paul Girod a jugé nécessaire de faciliter la mobilisation des ressources économiques et de rationaliser la répartition de la taxe professionnelle en prenant en compte la situation des communes qui disposent de la ressource fiscale mais qui ne subissent pas les charges relatives aux habitants de l'agglomération. Il a, en outre, suggéré la définition d'un seuil afin de réserver dans un premier temps le régime de la taxe professionnelle unique aux grandes agglomérations.

M. Robert Pagès a fait observer que le développement de la coopération intercommunale suscitait des dépenses nouvelles que le contribuable local ne pourrait indéfiniment financer. Il a donc plaidé pour la recherche de nouveaux financements à partir de la DGF ou d'autres ressources. Il a par ailleurs fait valoir que certaines collectivités qui étaient effectivement dotées d'un fort produit de taxe professionnele assumaient parallèlement des charges très lourdes.

M. Lucien Lanier s'est déclaré favorable à une péréquation des richesses entre les communes et souhaité que la réflexion soit approfondie sur les moyens de réduire les concurrences abusives.

M. Jean-Pierre Schosteck a fait observer que certaines communes qui ne disposaient pas de la taxe professionnelle n'avaient pas pris les mesures nécessaires afin d'aménager des zones d'activité pour l'implantation d'entreprises. Il a, en outre, jugé nécessaire de remettre en cause la règle de liaison entre les taux qui constitue une contrainte trop lourde pour les collectivités locales.

M. Guy Allouche a fait valoir qu'une péréquation de la taxe professionnelle était indispensable pour permettre à certaines communes de faire face à leurs charges de centralité.

M. Alex Türk a relevé que dans le cas de grandes villes qui se jouxtaient, la question de la centralité se posait dans des termes très différents et que le droit en vigueur n'apportait pas de solution satisfaisante.

M. Jean-Paul Delevoye a estimé que la coopération intercommunale, s'inscrivant dans une logique d'évolution des territoires, pouvait permettre de corriger l'" effet de ciseaux " subi par les communes en raison d'une contraction des dotations de l'Etat parallèle à une forte augmentation des dépenses des personnels et d'action sociale.

Il a considéré que le partage de la taxe professionnelle devait être envisagé dans le cadre d'une réflexion plus globale sur la péréquation des richesses et sur les relations entre l'Etat et les collectivités locales.

2. La recherche de véritables complémentarités entre les collectivités locales

a) Eviter les  " faux débats "

Conscient de la nécessité de rechercher des complémentarités entre les collectivités locales, le groupe de travail a jugé nécessaire d'écarter au préalable les " faux débats " qui, se fondant sur un supposé modèle européen d'organisation territoriale, aurait pour objet de réduire la singularité française.

1.- Le nombre de communes

Ainsi en est-il tout d'abord du nombre de communes , trop souvent perçu comme un handicap. Or, si l'existence de 36 000 communes constitue une véritable originalité de notre organisation institutionnelle, elle n'est pas nécessairement une faiblesse au regard des expériences menées dans les autres Etats européens.

Lors de son audition par le groupe de travail, M. Gérard Marcou, professeur agrégé de droit public à l'Université de Lille I, a souligné que les Etats de l'Union européenne qui avaient mis en oeuvre une réforme territoriale cherchaient désormais à rapprocher l'administration des citoyens soit par des formules de démocratie directe (Allemagne), soit par la participation des citoyens à la gestion des services (Suède et Danemark) ou encore par la création de comités de quartiers (les nouvelles paroisses en Angleterre).

Dès lors qu'elle se concilie avec le développement d'une intercommunalité de projet orientée vers le développement des territoires, la diversité communale caractérisée par l'existence de 36 000 communes permet d'assurer cette relation nécessaire de proximité et d'assurer un bon maillage du territoire. Elle permet de prendre en compte l' espace dans l'organisation institutionnelle.

2.- Le nombre de niveaux d'administration locale

Le nombre de niveaux d'administration locale que compte la France n'est pas, pour sa part, un signe distinctif de son organisation territoriale par rapport à celle de ses voisins européens.

M. Gérard Marcou a ainsi indiqué qu'en général, les Etats de l'Union européenne comptaient trois niveaux d'administration locale.

Relevant que la région était souvent présentée comme correspondant à une nouvelle " norme " à l'échelle européenne, M. Gérard Marcou a fait valoir qu'il n'existait pas de conception unique de la région mais plus simplement une tendance à la régionalisation, les évolutions fonctionnelles éventuelles du niveau intermédiaire ne devant pas nécessairement s'opérer dans un cadre géographique ou institutionnel prédéterminé.

M. Gérard Marcou a également fait observer que si le modèle français de décentralisation régionale dans un Etat unitaire était actuellement un peu isolé, les réformes envisagées au Portugal, dans la République Tchèque, en Slovaquie ou encore en Pologne se rapprochaient de ce modèle. Il a, par ailleurs, indiqué que dans les Etats où la régionalisation avait eu une finalité politique, l'autonomie communale n'avait pas pas nécessairement été favorisée.

3.- La " clause générale " de compétences

La " clause générale " de compétences -réaffirmée par les lois de décentralisation- n'apparaît pas plus comme une véritable originalité de la France en Europe.

M. Gérard Marcou a ainsi souligné que tous les Etats européens, à l'exception du Royaume-Uni, avaient adopté une " clause générale " de compétences qui reconnaissait aux collectivités locales une liberté d'intervention sur leur territoire. Il a précisé que cette liberté avait été consacrée par la Charte de l'autonomie communale adoptée par le Conseil de l'Europe en 1985.

4.- La répartition des compétences

Enfin, les difficultés nées de la répartition des compétences entre les différents niveaux d'administration locale sont communes aux différents Etats européens.

M. Gérard Marcou a souligné qu'aucun de ces Etats n'avait procédé à une répartition méthodique des compétences et relevé que les problèmes de " chevauchement " rencontrés en France s'observaient de la même manière dans les autres Etats, justifiant en conséquence la mise en oeuvre de procédures destinées à organiser les relations entre les différents échelons.

Le groupe de travail relève le pragmatisme qui caractérise l'organisation territoriale des Etats européens ainsi que l'absence de région européenne type sur laquelle devrait nécessairement s'aligner les régions françaises.

Ce pragmatisme paraît devoir guider les réflexions sur les moyens d'assurer une plus grande complémentarité entre les différents niveaux d'administration locale. Les financements croisés, souvent dénoncés, sont notamment souvent la seule réponse aux problèmes concrets de gestion publique.

Le groupe de travail considère -ainsi que l'a fait valoir M. Pierre Rémy Houssin au nom de l'Assemblée des présidents de conseils généraux (APCG)- que l'idée de blocs de compétences ne paraît devoir être remise en cause même si des ajustements sont toujours possibles et, dans certains cas, souhaitables.

Comme l'a suggéré M. Pierre Rémy Houssin, ces ajustements pourraient résulter d'une expertise technique réalisée par groupes de compétences.

Le problème essentiel auquel sont confrontées les collectivités locales, en particulier les communes, est moins d'ailleurs le problème du transfert de compétences au sens juridique du terme que celui de la diffusion de plus en plus lourde des responsabilités sans interrogation préalable sur les moyens de les exercer et sur le coût qu'elles peuvent engendrer. L'idée de blocs de responsabilité , ainsi que l'a suggéré M. Pierre-Rémy Houssin au nom de l'APCG, paraît ainsi mieux rendre compte de la réalité vécue par les élus locaux. Elle répond d'ailleurs à la notion de vocation naturelle que les blocs de compétences ont cherché à encourager.

M. René Garrec, au nom de l'Association des présidents de conseils régionaux, a également privilégié une approche pragmatique en présentant au groupe de travail des propositions concernant les compétences régionales par grand domaine d'intervention.

Lors de son audition, M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a de même considéré que plutôt qu'un grand débat qui conduirait à des blocages, il serait plus opportun de mettre de l'ordre dans l'exercice des compétences à partir d'une approche thématique.

Ainsi que le groupe de travail l'a relevé dès l'origine de ses réflexions, le ministre a jugé que le domaine de l'action économique devait constituer une priorité dans la recherche d'une clarification.

Jugeant nécessaire d'éviter ces " faux débats ", le groupe de travail ne s'en est pas moins interrogé sur les perspectives de notre organisation territoriale à l'aube du prochain siècle.

b) Les conséquences du développement de l'intercommunalité de projet

L'intercommunalité à fiscalité propre représente désormais 1445 établissements publics de coopération regroupant une population totale de 31,1 millions d'habitants.

Ce mouvement qui est appelé à se poursuivre peut avoir des conséquences sur les communes qui doivent demeurer les cellules de base de notre démocratie.

Ce constat conduit le groupe de travail à souligner que la coopération intercommunale doit constituer un moyen de préserver l'identité communale en développant les solidarités nécessaires entre communes et non pas viser des redécoupages administratifs dont l'expérience a mis en évidence les échecs successifs.

De même, comme votre rapporteur l'a déjà relevé, si l'utilisation de la DGF pour encourager l'intercommunalité de projet demeure nécessaire, l'arrivée de celle-ci à maturité justifiera une réflexion destinée à distinguer clairement la dotation versée aux communes de celle versée aux groupements.

Le développement de l'intercommunalité de projet peut aussi avoir des effets à terme sur la répartition des rôles entre les structures intercommunales et les départements.

M. Guy Allouche , après avoir relevé que la question du rôle du département se posait en raison du développement de l'intercommunalité, s'est interrogé sur l'avenir de cette collectivité territoriale.

Lors de son audition par le groupe de travail, Mme Martine Buron, maire de Châteaubriant, président du groupe " Décentralisation : bilans et perspectives ", constitué auprès du commissariat général du Plan par la préparation du XIè plan, a rappelé que les solidarités entre les zones urbaines et les zones rurales avaient été assurées depuis deux cents ans par le département. Elle a néanmoins fait observer que, dans les départements où existaient des clivages importants entre ces zones, les conflits étaient souvent vifs au sein du conseil général qui se comportait surtout en contrepoids de l'agglomération.

Soulignant que le développement de l'intercommunalité impliquait une réflexion sur les modalités selon lesquelles cette solidarité devrait être mise en oeuvre, Mme Martine Buron a cependant fait valoir que les structures intercommunales n'étaient pas encore suffisamment affirmées pour se substituer aux départements.

Si des ajustements sont toujours envisageables, le groupe de travail considère néanmoins que le département, comme il l'a toujours être jusqu'à présent, demeure le bon niveau pour assurer les nécessaires solidarités sociales et territoriales.

Le groupe de travail a par ailleurs examiné la suggestion qui lui a été présentée par M. Jean-Pierre Sueur, vice-président de l'Association des maires de grandes villes de France (AMGVF) tendant à l'élection au suffrage universel de conseils d'agglomération (soit dans le cadre d'un niveau supplémentaire d'élections, soit dans le cadre d'un système s'inspirant de la loi dite " PLM ") afin de donner une plus grande légitimité aux entités intercommunales en milieu urbain.

M. Jean-Pierre Sueur a en effet estimé que l'objectif du XXIè siècle serait d'organiser de manière plus structurée les grandes agglomérations. Il a ainsi constaté qu'il existait en France seulement trois villes de plus d'un million d'habitants, chiffre qui lui est apparu faible au regard de la situation des autres pays européens.

Constatant l'indifférence des électeurs vis-à-vis des élections cantonales en milieu urbain, il s'est demandé si des représentants des zones urbaines au conseil général ne pourraient pas être désignés par une élection au niveau de l'agglomération et si, à titre expérimental, l'agglomération ne pouvait pas exercer certaines compétences du conseil général.

Pour des raisons déjà évoquées par votre rapporteur, le groupe de travail a écarté l'idée d'une élection au suffrage universel direct des délégués intercommunaux. De même, l'institutionnalisation de l'agglomération pourrait avoir pour effet de mettre en cause les nécessaires solidarités entre les zones urbaines et les zones rurales, qu'il appartient au département de promouvoir.

M. Jean-Paul Delevoye a ainsi relevé que le véritable débat portait sur la capacité des structures à s'adapter aux évolutions en cours.

M. Jean-Claude Peyronnet, critiquant la suggestion d'ériger l'agglomération en collectivité territoriale, a considéré qu'une telle solution aurait pour effet de rompre les solidarités territoriales. Il a constaté la nécessité de l'existence d'un niveau départemental afin de préserver une certaine cohérence dans l'aménagement du territoire, sous réserve cependant que les départements prennent en compte la réalité urbaine.

M. Jean-Pierre Schosteck a fait valoir que l'institutionnalisation des agglomérations aurait pour effet d'éloigner le citoyen du processus de décision.

M. Patrice Gélard a mis en cause la tentation de supprimer les niveaux intermédiaires et d'ériger les villes en " principautés" ce qui constituerait à ses yeux un retour à la situation qui prévalait au Moyen-Age.

Enfin, si la notion de pays ne se confond pas avec l'intercommunalité, le groupe de travail s'est néanmoins interrogé sur les effets éventuels de l'émergence des pays -encouragée par la loi d'orientation du 4 février 1995- sur l'organisation territoriale.

Les auditions auxquelles il a procédé ont mis en évidence l'intérêt que ce concept pouvait présenter pour la conception et la mise en oeuvre de projets locaux de développement.

Néanmoins, le pays constitue un espace de réflexion pour la définition de projets de développement et a ainsi une nature très différente de celle d'un établissement public de coopération intercommunale.

Comme l'a fait fort justement observer M. Paul Masson, si la notion de pays est conçue à partir de projets et d'objectifs qui ont pour finalité de mobiliser des moyens supplémentaires, elle peut être parfaitement complémentaire avec le rôle des départements et des régions.

Mme Martine Buron a approuvé cette idée selon laquelle les pays devaient être conçus pour la réalisation de projets. Elle a considéré que les pays devraient pouvoir passer librement des conventions avec des structures intercommunales.

Conformément à la volonté clairement exprimée par le législateur, la finalité des pays ne doit pas être de créer un nouveau niveau institutionnel qui ne ferait qu'ajouter à la complexité actuelle mais de favoriser une synergie des initiatives locales dans un espace géographique cohérent.

Passée la phase de lancement des pays, les commissions départementales de la coopération intercommunale - auxquelles la loi d'orientation du 4 février 1995 ont confié la mission de constater l'existence des pays et de formuler des propositions pour leur délimitation- pourront jouer un rôle utile afin de favoriser une cohérence des différents pays.

c) Le département face au poids des dépenses de gestion

Le département est pour sa part confrontée au poids croissant des dépenses de gestion.

L'évolution rapide des dépenses d'aide sociale, qui représentent désormais 60 % du budget de fonctionnement des départements, peut nuire à leur capacité d'investissement et à la mise en oeuvre de leurs autres compétences pour organiser et valoriser leur territoire.

Répondant à une interrogation de votre rapporteur, M. Jean Puech, président de l'Assemblée des présidents de conseils généraux (APCG) a partagé la préoccupation selon laquelle le poids croissant de l'aide sociale frappait davantage les départements que les autres collectivités, au détriment des dépenses d'investissement et au risque de modifier le centre de gravité de leurs compétences. Il a constaté qu'il existait, en effet, un risque de déséquilibre accentué par une situation économique difficile.

M. Jean-Louis Sanchez, délégué général de l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée, a confirmé le constat d'un contexte financier dégradé de l'action sociale, pour laquelle les départements ont affecté 73 milliards de francs en 1995.

Tout en estimant que le poids de l'action sociale restait limité dans l'ensemble des dépenses de protection sociale (223 milliards de francs sur un total de 2 200,2 milliards de francs), il a relevé que chaque année, l'action sociale exigeait des financements supplémentaires importants qu'il a évalués à hauteur de 3 % au-dessus du coût de la vie.

M. Jean-Louis Sanchez a en outre souligné le poids croissant des dépenses liées à l'insertion et l'augmentation du coût du service.

En raison de ce constat inquiétant, le groupe de travail juge nécessaire une meilleure définition des réponses sociales qui a, comme l'a suggéré M. Jean-Louis Sanchez , pourrait reposer sur trois principes.

En premier lieu, la prévention devrait devenir une priorité concrète en mobilisant toutes les politiques publiques au service de la cohésion sociale. Cette priorité répondrait à une demande de plus en plus forte pour une évolution d'une action sociale très spécialisée vers une action sociale plus " sociétale ".

En deuxième lieu, la restructuration de l'offre de services -que concrétise déjà la prise en oeuvre des auxiliaires de vie pour ce qui concerne la prise en charge de la dépendance- ne pourrait avoir pour objet de mieux répondre aux attentes des bénéficiaires de l'action sociale dont les demandes se sont beaucoup diversifiées.

Enfin, la prise en compte de l'environnement des personnes en difficulté et sa mobilisation au profit de ces dernières devraient être encouragées.

Le législateur s'est d'ores et déjà engagé dans cette voie en adoptant la proposition de loi d'origine sénatoriale (loi n° 97-60 du 24 janvier 1997) instituant une prestation spécifique dépendance qui prévoit un suivi de la personne dépendante et tient compte de son environnement.

Les départements ont, pour leur part, également commencé à engager une nouvelle approche de l'action sociale. La majorité d'entre eux essaient ainsi d'organiser leurs services sociaux dans une dynamique de mission à partir de trois grands pôles consacrés, d'une part, à l'enfance, d'autre part, au handicap et aux personnes âgées et, enfin, à l'insertion.

Les départements recherchent une globalisation de l'action sociale, par la mise en place d'équipes pluri-disciplinaires, par une approche plus socio-économique et par un affranchissement de l'action sociale des missions de gestion.

Le groupe de travail souhaite que cette évolution soit approfondie afin de réinsérer l'action sociale dans une dynamique des politiques publiques et ainsi d'éviter les pièges d'une logique purement gestionnaire.

Encore faudra-t-il que les efforts des élus départementaux ne soient pas découragés par un contexte budgétaire par trop dégradé et par des sanctions juridictionnelles fondées plus sur des préoccupations immédiatement gestionnaires que de résultats.

Les départements seront également probablement appelés à favoriser les complémentarités entre leur propre action et celle des villes qui assument 15 % des dépenses départementales.

Une forme d'harmonisation pourrait consister -comme l'a suggéré M. Jean-Louis Sanchez- dans l'établissement d'un " diagnostic partagé " qui pourrait constituer un premier pas dans le sens du développement d'un partenariat.

La loi du 24 janvier 1997 instituant une prestation spécifique dépendance suit cette orientation.

Il sera enfin de plus en plus difficilement acceptable pour les départements d'appliquer des décisions qui, pour l'essentiel, sont étroitement prédéterminées par des critères fixés par l'Etat.

Si les départements sont prêts à jouer tout leur rôle dans la prise en compte des défis de notre société, ils peuvent légitimement demander que leur pleine responsabilité soit reconnue dans la définition de réponses adaptées pour ce qui est des compétences qui leur ont été confiées par le législateur.

L'avenir de l'action sociale départementale passe donc par une plus grande affirmation du pouvoir de décision des départements. Une plus grande clarification des rôles de chacun des intervenants serait probablement au préalable utile.

Devant le groupe de travail, M. Pierre-Rémy Houssin, au nom de l'Association des présidents de conseils généraux s'est ainsi déclaré favorable à une clarification des compétences concernant les personnes âgées, les handicapés et la protection de l'enfance, à partir de la définition d'un " chef de file ". Il a également indiqué qu'une distinction devrait être effectuée entre l'action sanitaire et la prévention relevant de la compétence de l'Etat, et que le dispositif du RMI devrait être revu.

d) La région : quelles missions spécifiques ?

Pour ce qui est de la région, collectivité territoriale plus jeune, il s'agit de s'interroger sur sa mission spécifique dans l'organisation territoriale.

Comme l'avaient déjà mis en évidence les réflexions du groupe de travail de la commission des Lois sur le mode de scrutin régional -présidé par M. Lucien Lanier et dont le rapporteur était M. Paul Girod- la vocation de la région est de s'orienter vers un rôle d' impulsion et de coordination en matière d'aménagement du territoire et de développement économique.

Cette vocation régionale ressort bien des textes généraux applicables aux régions.

La loi du 5 juillet 1972 qui, leur reconnaissant la personnalité morale les a érigées en établissements publics leur a ainsi confié des compétences étroitement spécialisées dans le domaine économique et social.

Si les lois de décentralisation ont fait des régions des collectivités territoriales et leur ont étendu la " clause générale " de compétences -désormais codifiée à l' article L. 4111-1 du code général des collectivités territoriales- elles ont néanmoins confirmé la vocation particulière des régions.

Ainsi, l' article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales -qui codifie l'article 4-1 de la loi du 5 juillet 1972- précise-t-il que " la région a pour mission, dans le respect des attributions des départements et des communes et, le cas échéant, en collaboration avec ces collectivités et avec l'Etat, de contribuer au développement économique, social et culturel de la région (...) ".

Plusieurs textes particuliers qui ont suivi la loi du 2 mars 1982 affirment cette mission spécifique, notamment la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification ou encore la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs.

La structure des budgets régionaux et leur poids dans l'ensemble des budgets locaux justifie, par ailleurs, que les actions régionales soient bien ciblées en fonction de la mission spécifique des régions telles qu'elle a été définie par le législateur.

En 1993, les régions n'assumaient ainsi que 9 % des dépenses des collectivités locales (contre 30% pour les départements et 61 % pour les communes). En outre, sur un budget total de 62,9 milliards de francs, les dépenses réelles de fonctionnement s'élevaient à 22 milliards de francs contre 40,5 milliards de francs pour les dépenses réelles d'investissement.

Comme l'a relevé M. René Garrec au nom de l'Association des présidents de conseils régionaux, la région a pour vocation de réaliser des investissements et non pas de prendre en charge des dépenses de gestion au risque de perdre sa vocation spécifique dans l'organisation territoriale.

La mission sénatoriale sur l'aménagement du territoire, présidée par M. Jean François-Poncet, avait entendu privilégier ce rôle d'impulsion des régions pour l'aménagement du territoire et la réalisation des équipements structurants.

A la suite de ces travaux, la loi d'orientation du 4 février 1995 a réaffirmé cette mission en prévoyant l'élaboration d'un schéma régional d'aménagement et de développement du territoire et la création, dans chaque région, d'une conférence régionale, lieu de concertation entre les différents partenaires.

Cette mission doit néanmoins s'exercer en concertation avec les autres collectivités locales comme le spécifient expressément l' article L. 4111-1 du code général des collectivités territoriales et l'article 34 de la loi du 7 janvier 1983 -dans sa rédaction issue de la loi d'orientation du 4 février 1995- pour ce qui est de l'élaboration d'un schéma régional d'aménagement et de développement du territoire.

M. Jean-Paul Delevoye a ainsi fait observer que lorsque la notion de pays était mise en oeuvre à partir de contrats régionaux de développement, il existait un risque réel de contradiction entre les initiatives départementales et régionales.

M. Paul Girod s'est pour sa part inquiété des relations entre les régions et les établissements publics intercommunaux sans que les départements y soient associés.

En réponse, M. René Garrec, après avoir écarté toute idée de tutelle de la région, a fait observer qu'il n'était pas souhaitable qu'une collectivité cherche à agir sans prendre en compte les initiatives des autres niveaux de collectivités.

L'affirmation de la vocation spécifique des régions peut passer par certaines précisions dans la définition de leurs compétences.

Le législateur a ainsi entendu leur confier dans la période récente de nouvelles compétences en matière touristique par l'élaboration d'un schéma régional (loi du 23 décembre 1992), en matière de formation professionnelle (loi du 20 décembre 1993) ou encore en matière de traitement des déchets industriels pour lequel la région peut demander le transfert de la compétence correspondante (loi du 2 février 1995). En outre, la régionalisation des réseaux ferroviaires d'intérêt local constitue l'un des enjeux de la réforme de la SNCF.

Néanmoins, les conséquences de nouveaux transferts sur l'équilibre des budgets régionaux ne doivent pas être sous-estimées.

M. René Garrec a ainsi indiqué au groupe de travail que les formations préqualifiantes des jeunes devraient entraîner un coût supplémentaire pour les régions de plus de 3 milliards de francs.

S'agissant des transports collectifs d'intérêt régional, il a estimé le côut supplémentaire d'une décentralisation de ces transports à 5 milliards de francs.

Précisant que six régions menaient des expérimentations -conformément à l'article 67 de la loi d'orientation du 4 février 1995- M. René Garrec a craint que les coûts pour ces régions soient élevés. Il a néanmoins estimé que le bilan de ces expérimentations était plutôt positif.

M. René Garrec a par ailleurs évoqué plusieurs domaines dans lesquels les compétences régionales pourraient être précisées ou complétées, notamment la culture, l'environnement, la formation professionnelle, les universités, l'action économique ou encore la voirie.

Il a néanmoins subordonné de nouveaux transferts à certaines conditions tenant notamment à un état des lieux préalable et à une compensation financière intégrale.

3. Les moyens d'une véritable complémentarité entre les structures territoriales

Le partenariat -qu'il soit conventionnel ou institutionnel- est profondément ancré dans la réalité locale. Il résulte nécessairement de l'imbrication croissante des territoires. Les financements croisés concrétisent cette situation.

Au niveau européen, il fonde les interventions de fonds structurels et s'établit entre la commission, l'Etat membre concerné et les autorités ou organismes désignés par l'Etat au niveau national, régional, local ou autre. Il concerne à la fois la préparation, le financement, le suivi et l'évaluation des actions menées.

Mieux organiser le partenariat entre les collectivités constitue l'un des grands enjeux des prochaines années. La loi d'orientation du 4 février 1995 a défini à cet égard certaines pistes de réflexion.

a) La notion de collectivité " chef de file " : quel avenir ?

La notion de collectivité " chef de file " a été expressément retenue par la loi d'orientation du 4 février 1995 comme un moyen d'aboutir à une clarification de l'exercice des compétences.

Ainsi, selon l'article 65 de la loi d'orientation du 4 février 1995, une loi ultérieure portant révision des lois de répartition des compétences devait notamment définir " les conditions dans lesquelles une collectivité pourra assumer le rôle de chef de file pour l'exercice d'une compétence ou d'un groupe de compétences relevant de plusieurs collectivités territoriales ".

Le groupe de travail du XIè plan sur la décentralisation puis la mission sénatoriale d'information sur l'aménagement du territoire -prenant acte de l'intervention souvent nécessaire de plusieurs collectivités pour la mise en oeuvre d'un même projet- avaient auparavant considéré que, sans mettre en cause les principes de la décentralisation, notamment l'absence de tutelle d'une collectivité sur l'autre, la désignation de l'une d'entre elles comme chef de file contribuerait à la clarification souhaitée. L'engagement des différentes collectivités concernées devait néanmoins se faire sur la base du volontariat et dans un cadre conventionnel. Le rôle de la collectivité chef de file était un rôle d'animation et de coordination mais en aucun cas de contrainte.

On notera que, dans son principe, l'idée d'une collectivité chef de file peut répondre au constat que si dans certains domaines -l'éducation, par exemple- l'homogénéité des compétences peut être assurée sans trop de difficultés, en revanche, dans d'autres domaines -tels que l'aménagement du territoire ou le développement économique- le même résultat est plus difficile à atteindre. Toutes les collectivités, en effet, peuvent prétendre mettre en oeuvre des actions qui intéressent le développement de leur territoire.

Si le retour à une application plus stricte des blocs de compétences paraît devoir constituer l'objectif à atteindre dans un contexte économique plus facile, dans une période intermédiaire la notion de collectivité chef de file peut constituer une réponse d'  " attente ", notamment pour les interlocuteurs des collectivités locales.

Plusieurs personnalités entendues par le groupe de travail ont exprimé leur intérêt pour cette notion.

M. René Garrec a fait valoir que pour la mise en oeuvre de grands projets, l'idée d'une collectivité chef de file paraissait intéressante.

M. Pierre-Rémy Houssin a proposé la clarification des compétences en matière d'action sociale à partir de la définition d'un " chef de file ".

M. Martin Malvy a également considéré que la notion de collectivité chef de file pourrait contribuer à la clarification souhaitée.

Néanmoins, force est de reconnaître que si cette notion -mise au premier plan par la loi d'orientation du 4 février 1995- a été généralement perçue par les personnes auditionnées comme susceptibles d'apporter une réponse efficace, peu de suggestions ont été faites sur les moyens concrets de la mettre en oeuvre.

M. René Garrec a relevé que cette collectivité pourrait, dans certains cas, être une commune concernée par l'implantation d'un équipement. Il a souligné que la mise en oeuvre de cette notion devrait se faire dans un cadre conventionnel.

M. Martin Malvy a proposé la désignation pour chaque projet d'une collectivité pilote qui assumerait au moins la moitié du financement afin d'éviter la dilution des responsabilités.

M. Jean-Louis Sanchez a, pour sa part, considéré qu'en matière d'action sociale, il était possible de dépasser la notion de collectivité chef de file, en privilégiant celle de " diagnostic partagé ".

Mais Mme Martine Buron a fait observer que la désignation d'une collectivité chef de file et la définition des règles de financement adéquates pourraient soulever des problèmes difficiles à résoudre. Elle a, en outre, noté le risque qui pourrait résulter de cette procédure, l'Etat étant appelé à définir les règles applicables.

Le groupe de travail relève, qu'en toute hypothèse, si le législateur devait approfondir cette idée, il devrait -conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995)- établir clairement dans la loi les conditions concrètes de sa mise en oeuvre, notamment sur le plan financier.

Deux voies semblent théoriquement envisageables au plan législatif.

La première consisterait à ce que la loi désigne par groupes de compétences, une collectivité qui assumerait le rôle de chef de file.

La mission sénatoriale d'information sur l'aménagement du territoire -tout en écartant un système rigide de répartition des compétences qui lui était apparu inapplicable- avait ainsi proposé que la région se voit reconnaître le rôle de chef de file de la programmation et de la coordination interdépartementale, notamment dans le cadre d'un schéma régional d'aménagement. La région devrait, par ailleurs, coordonner les différentes initiatives locales dans le domaine de l'action économique.

Quant au département, il serait, en partenariat avec les communes rurales, le chef de file du développement rural.

La seconde voie ouverte au législateur consisterait à ce que la loi, tout en définissant un cadre précis pour l'exercice de cette fonction de chef de file, ne fixe pas une solution uniforme et laisse aux collectivités en fonction des réalités locales la faculté de choisir l'une d'entre elles pour exercer cette mission, la collectivité chef de file pouvant dans ces conditions ne pas être la même sur toutes les parties du territoire pour une même compétence.

Il ressort des travaux préparatoires de la loi d'orientation du 4 février 1995 que telle a bien été la voie privilégiée par le législateur, ce qui résulte de la formulation retenue pour l'article 65 de la loi d'orientation qui renvoie à une loi ultérieure le soin non pas de désigner une collectivité chef de file mais de préciser " les conditions dans lesquelles une collectivité pourra assurer le rôle de chef de file ".

Plusieurs critères sont envisageables pour déterminer le choix de la collectivité chef de file. Il pourrait s'agir, en particulier, de la collectivité finançant majoritairement l'équipement -comme l'a suggéré M. Martin Malvy. Dans certains cas néanmoins, il pourrait être préférable de retenir la collectivité dans laquelle l'équipement serait localisé, ainsi que l'a fait valoir M. René Garrec. En outre, la prise en compte des charges de fonctionnement de l'équipement une fois celui-ci réalisé peut être un critère dont M. Paul Girod a souligné l'intérêt. La collectivité qui les assumerait pourrait, en effet, souhaiter jouer un rôle particulier au moment de la réalisation de l'investissement.

M. Jean-Paul Delevoye s'est pour sa part demandé si cette notion ne pourrait pas être mise en oeuvre à partir du principe " qui paie, décide ".

Sur le plan des techniques juridiques , plusieurs solutions peuvent être envisagées, ainsi que l'avait relevé notre collègue André Bohl dans son avis sur les crédits de la décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 1996. D'une part, la convention de mandat pourrait offirr une plus grande souplesse pour la réalisation de différents travaux d'infrastructures (voirie, équipements portuaires, équipements médico-sociaux, culturels ou de loisirs ...).

Déjà prévue par la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage public, cette technique juridique permet au maître d'ouvrage de confier à un tiers la réalisaton matérielle d'un certain nombre de tâches tout en conservant la responsabilité juridique des actes.

D'autre part, la procédure budgétaire et comptable du fonds de concours permettrait de régler les rapports financiers. Rappelons que cette procédure, applicable aux dépenses d'investissement, permet à un contributeur de participer financièrement à une opération, généralement pluriannuelle, réalisée par le maître d'ouvrage.

Sur le plan financier , le législateur devrait tirer les conséquences de la désignation d'une collectivité chef de file. Il conviendrait à cet égard d'examiner les effets de cette notion sur les compensations financières des transferts de compétences. Il serait aussi nécessaire d'examiner ses répercussions sur les attributions perçues au titre du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA). Si une collectivité exerce une mission de chef de file pour l'exercice d'une compétence, cette mission n'entraînera pas un transfert de propriété pour les ouvrages réalisés. Or, la collectivité chef de file ne pourrait -sur la base du droit en vigueur- bénéficier d'une attribution du FCTVA, dès lors que l'équipement serait réalisé pour le compte d'un tiers.

On relèvera que, pour les investissements intéressant la voirie, l' article L. 1615-2 du Code général des collectivités territoriales -dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 1997- fait bénéficier les établissements publics de coopération intercommunale, au lieu et place des communes membres propriétaires, des attributions du FCTVA.

Quelles que soient les formules envisagées, cette mission ne pourrait pas se traduire par l'exercice d'une contrainte d'une collectivité sur l'autre.

Comme l'indiquait M. Jean-Marie Girault, rapporteur du texte, devant le Sénat (J.O., débats du 4 novembre 1994) :

" La collectivité chef de file exercerait une mission de coordination dans la programmation et l'exécution de ces compétences. En aucun cas, la qualité de chef de file ne conférerait à la collectivité concernée un quelconque pouvoir de contrainte à l'égard des autres collectivités.

" En effet, cela serait incompatible avec le principe d'absence de tutelle d'une collectivité sur une autre.

" Chaque collectivité restera entièrement libre d'exercer ces compétences, dans le cas d'un partenariat avec d'autres collectivités et autour d'une communauté d'objectifs, ou sous une autre forme qui lui paraîtrait plus appropriée. Le partenariat se développerait autour des engagements que chaque collectivité aurait librement pris.

" La fonction de chef de file est donc une fonction d'animation et de coordination dans un cadre volontaire tendant à faciliter une plus grande cohérence de l'action des collectivités territoriales ".

b) L'appel à compétences

L'" appel à compétences " peut être également un moyen de rechercher des complémentarités entre collectivités territoriales.

Cette formule a déjà été expressément consacrée par le législateur en matière sociale et en matière d'enseignement.

Ainsi, les communes peuvent -par convention passée avec le département- exercer directement des compétences qui ont été attribuées à celui-ci en matière d' aide sociale par la loi du 22 juillet 1983. Les services départementaux correspondants sont alors mis à la disposition de la commune(article 33 de la loi du 22 juillet 1983).

De même, en matière scolaire , une commune ou un groupement de communes, propriétaire, peut demander la responsabilité d'une opération de grosses réparations, d'extension, de reconstruction ou d'équipement d'un collège ou d'un lycée. Une convention passée avec le département ou la région détermine les conditions, notamment financières, dans lesquelles cette opération est réalisée (article 14 VII bis).

Pour les constructions universitaires , la loi du 4 juillet 1990 a prévu que l'Etat pouvait conclure, avec une ou plusieurs collectivités locales regroupées, une convention confiant à la collectivité ou au groupement la maîtrise d'ouvrage d'opérations de construction ou d'extension de bâtiments universitaires.

Par ailleurs, lorsqu'un même ensemble immobilier comporte à la fois un collège et un lycée, une convention précisant la répartition des charges doit être passée entre le département et la région pour déterminer celle des deux collectivités qui assume les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement de l'ensemble (article 14, VII de la loi du 22 juillet 1983).

Dans le domaine des transports scolaires , le conseil général peut confier par convention tout ou partie de l'organisation de ces transports à des communes ou groupements de communes, des syndicats mixtes, des associations de parents d'élèves ou des associations familiales (article 30).

La loi d'orientation du 4 février 1995 a entendu encourager le développement de nouvelles formes d'appels à compétences. Son article 65 précise ainsi qu'une loi ultérieure portant révision des lois de répartition des compétences devra notamment déterminer " les conditions dans lesquelles, dans le respect des orientations inscrites au schéma national d'aménagement et de développement du territoire, une collectivité territoriale pourra, à sa demande, se voir confier une compétence susceptible d'être exercée pour le compte d'une autre collectivité territoriale ".

Si cette formule paraît, en effet, de nature à favoriser le partenariat et les complémentarités entre collectivités territoriales, il resterait néanmoins à définir de nouveaux domaines dans lesquels il serait possible de développer cette forme de délégation des compétences entre collectivités.

Les travaux préparatoires de la loi d'orientation font ressortir que l'hypothèse envisagée a bien été celle de l'exercice d'une compétence par une collectivité pour le compte d'une collectivité de dimension plus importante, et non l'inverse. Une telle orientation paraît conforme au principe de subsidiarité.

c) La contractualisation : source de clarification ou de confusions supplémentaires ?

La contractualisation est souvent mise en avant comme moyen d'assurer une plus grande complémentarité entre les initiatives des différentes collectivités territoriales.

Elle constitue assurément un bon moyen de favoriser l'émergence d'un véritable partenariat, chaque collectivité définissant librement l'objet de ses interventions et les financements correspondants, le cadre conventionnel assurant la complémentarité nécessaire.

Néanmoins, M. Gérard Marcou a rappelé, devant le groupe de travail, à la lumière de l'expérience européenne, que la contractualisation pouvait aussi être source de confusions supplémentaires.

Mme Martine Buron, après avoir rappelé que le groupe de travail du XIè plan avait suggéré la généralisation des procédures contractuelles, a néanmoins fait valoir que des dispositifs contractuels trop nombreux pouvaient être difficiles à gérer et à expliquer aux citoyens.

Le groupe de travail relève, par ailleurs, que le contrat a aussi été un moyen par lequel l'Etat a fait financer ses propres compétences par les collectivités locales sans pour autant leur reconnaître le moindre pouvoir de décision.

Dès lors, comme l'a suggéré le représentant du crédit local de France, ne faudrait-il pas opérer une distinction entre, d'une part, des compétences de l'Etat qui seraient recentrées et que celui-ci financerait seul et, d'autre part, les compétences des collectivités locales pour lesquelles celles-ci pourraient avoir recours au contrat ?

Le groupe de travail constate en toute hypothèse que la redéfinition des missions de l'Etat qu'il appelle de ses voeux et une mise en oeuvre plus affirmée du principe de subsidiarité -inhérent à l'idée de décentralisation- devrait favoriser une clarification des procédures contractuelles.

d) L'expérimentation

Plusieurs personnes auditionnées par le groupe de travail ont fait valoir l'intérêt de formules expérimentales.

Force est de constater que, dans un passé récent, de telles formules ont paru préparer utilement d'éventuelles réformes législatives.

En matière de dépendance des personnes âgées, sur l'initiative du Sénat, la loi du 25 juillet 1994 a ainsi prévu une expérimentation dans plusieurs départements volontaires.

Les résultats de ces expérimentations ont assurément apporté des informations très utiles avant la concrétisation d'une prestation spécifique dépendance dans la loi du 24 janvier 1997.

De même, la loi d'orientation du 4 février 1995 a prévu une phase d'expérimentation sur les modalités d'organisation et de financement des transports collectifs d'intérêt régional et les conditions dans lesquelles ces tâches seront attribuées aux régions.

Ces formules peuvent, il est vrai, se heurter à certains obstacles d'ordre constitutionnel. Néanmoins, de telles formules semblent pouvoir être envisagées dans de nouveaux domaines dès lors que ceux-ci soient bien délimités et que les conditions soient clairement précisées par le législateur auquel il revient -conformément à l'article 34 de la Constitution- de déterminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources.

Ainsi, pour l'expérimentation en matière de transports collectifs d'intérêt régional, le législateur a pris soin de préciser, d'une part, qu'il s'agissait d'assurer la mise en oeuvre de la politique nationale d'aménagement et de développement du territoire et, d'autre part, que devrait être assuré le respect de l'égalité des charges imposées aux citoyens ainsi que l'égalité des aides apportées par l'Etat aux régions.

La loi d'orientation du 4 février 1995 (article 81), en autorisant une région adhérente de plusieurs ententes interrégionales, à définir par convention avec chacune d'elles les compétences qu'elles peuvent exercer sur tout ou partie de son territoire, a d'ores et déjà admis que l'exercice des compétences puisse avoir une " géométrie variable ". Les formules d'appel à compétences, décrites ci-dessus, aboutissent à un même résultat. Il s'agit, par ces formules, de ne pas appliquer systématiquement des solutions uniformes à des réalités locales par définition hétérogènes.

4. L'adaptation des moyens financiers et humains

a) Approfondir la réflexion sur l'évolution du système de financement local

Si le groupe de travail a fait porter ses réflexions sur les aspects institutionnels de la décentralisation, la question des finances locales n'a pas pour autant pu rester en-dehors de ses préoccupations, tant elle paraît étroitement liée à celle des institutions. Le groupe de travail exprime ainsi le souhait que la réflexion sur l'évolution du système de financement local soit approfondie.

En premier lieu, le grand débat sur l'aménagement du territoire a ouvert des pistes de réflexions -notamment à la suite des travaux de la mission sénatoriale d'information- qui ont été formalisées par la suite dans la loi d'orientation du 4 février 1995.

Plusieurs études, demandées au Gouvernement en vertu de la loi d'orientation, devraient ainsi apporter des éléments d'informations concrets en vue d'une réforme du système de financement local.

On rappelera que ces études doivent en particulier porter sur la péréquation financière pour laquelle le législateur a notamment prévu une mesure de la situation actuelle et des écarts à corriger, la détermination d'un indice synthétique permettant de mesurer les ressources et les charges des collectivités territoriales et de leurs groupements, une étude sur les éventuelles corrélations entre le potentiel fiscal et l'effort fiscal, des propositions en vue d'une réduction effective des écarts constatés.

D'ores et déjà, la réforme de la DGF, opérée par la loi du 31 décembre 1993 et par la loi du 26 mars 1996, a produit des résultats positifs dans le sens d'une péréquation plus importante.

Outre le renforcement de l'intercommunalité de projet -expression d'une véritable solidarité entre communes- déjà souligné par votre rapporteur, cette réforme a sensiblement accru l'effort en faveur des communes rurales et urbaines en difficulté.

La dotation de solidarité rurale a bénéficié de 1,564 milliard de francs en 1996 dont 469,5 millions de francs au profit de la fraction bourgs-centre qui a été répartie entre à 4.070 communes représentant une population de 10,4 millions d'habitants et 1,034 milliard de francs pour la fraction " péréquation " qui a été attribuée à 33.638 communes , soit une population de 31 millions d'habitants. Les 4.015 communes éligibles à ces deux fractions ont ainsi perçu une attribution moyennne de 81,13 francs par habitant.

Quant à la dotation de solidarité urbaine, elle a bénéficié en 1996 -première année d'application des nouveaux critères fixés par la loi du 26 mars 1996- à 637 communes de plus de 10.000 habitants représentant 21,659 millions d'habitants, la dotation par habitant connaissant une croissance significative de 61,01 francs à 90,75 francs. Le nouvel indice synthétique de ressources et de charges a, en outre, produit un effet discriminant puisque la dotation la plus élevée a atteint 366,01 francs par habitant contre 14,77 francs pour la plus faible.

99 communes de moins de 10.000 habitants représentant 700.000 habitants ont également pu -à la suite de la réforme- bénéficier d'une attribution au titre de la dotation de solidarité urbaine.

Le fonds national de péréquation -créé par la loi d'orientation du 4 février 1995- produit également des effets qui doivent être relevés. En 1996, 15.389 communes ont été éligibles aux deux parts de ce fonds, soit une dotation moyenne de 110 francs par habitant.

Il demeure que la superposition des différents fonds ayant vocation à mettre en oeuvre une péréquation financière aboutit à une très grande complexité des procédures et, au total, complique singulièrement les possibilités d'évaluer précisément leur efficacité. Telle est l'une des raisons pour lesquelles le Sénat avait souhaité, lors de l'examen de la loi d'orientation du 4 février 1995, un bilan des différents mécanismes ainsi que la formulation de propositions de simplification et d'unification tant des objectifs assignés aux différentes formes de péréquation que de leurs modalités d'application (article 68 de la loi d'orientation du 4 février 1995).

Par ailleurs, le législateur a souhaité la mise à l'étude d'une réforme du système de financement local, en particulier de la taxe professionnelle, qui soit compatible avec l'objectif de péréquation affirmé parallèlement.

Devant le groupe de travail, M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a souligné que la réforme plus urgente dans ce domaine concernait la taxe professionnelle d'agglomération et considéré qu'il convenait d'éviter qu'une modification du dispositif en vigueur ne conduise à remettre en cause la localisation de l'assiette fiscale.

Le Conseil des impôts, dans son quinzième rapport au Président de la République, fait valoir la solution qui consisterait à transformer la taxe professionnelle en un impôt national redistribué aux collectivités locales sous forme de dotation.

Cette solution, selon le rapport précité, s'appuierait sur le constat des expériences étrangères et permettrait de répondre à l'ensemble des questions posées par la taxe professionnelle: un taux national remplacerait la multiplicité des taux existants; l'assiette pourrait être modernisée par la prise en compte des valeurs nettes comptables; l'impôt serait considérablement simplifié; le coût de la taxe professionnelle pour le budget de l'Etat pourrait être maîtrisé; la péréquation pourrait être plus ambitieuse. La mise en oeuvre d'une telle impliquerait néanmoins une période de transition longue.

Le groupe de travail entend, pour sa part, récuser fermement toute solution qui aboutirait à une étatisation des impôts locaux par l'uniformisation des taux de taxe professionnelle au niveau national, faisant ainsi dépendre une ressource fiscale locale essentielle non plus du libre choix des collectivités locales mais de décisions de l'Etat et démotivant l'esprit d'initiative des collectivités locales.

Il ne peut y avoir de décentralisation sans un impôt localisé et librement fixé par les collectivités locales dans le cadre prévu par la loi.

En outre, la réflexion sur la fiscalité locale et la péréquation financière passe par le préalable d'une révision des valeurs cadastrales, désormais en profond décalage avec la réalité. En fonction des contraintes techniques qui ne doivent pas être sous-estimées, le projet de révision -approuvé par le comité de finances locales qui a, en outre, présenté des suggestions permettant d'en améliorer le contenu- doit pouvoir trouver une traduction législative.

Sans avoir pu approfondir sa réflexion sur ce point, le groupe de travail relève par ailleurs que la fiscalité locale devra être adaptée aux évolutions socio-économiques.

Suivant les observations du représentant du Crédit local de France, les taxes locales ont vieilli et ne sont plus nécessairement adaptées au nouveau contexte économique auquel les collectivités locales sont confrontées.

De manière schématique, on peut rappeler que les taxes foncières avaient correspondu à une économie essentiellement rurale, la taxe professionnelle à une économie à dominante industrielle et que la fiscalité ne s'est pas adaptée à une économie à dominante de services.

Comme l'a fait valoir M. Jean-Paul Delevoye, doit également être posée la question de la distorsion entre la localisation de la ressource et celle des charges. Plusieurs intervenants devant le groupe de travail, notamment M. Jean-Pierre Sueur au nom des grandes villes et M. Martin Malvy pour les petites villes, ont souligné le poids croissant des charges de centralité.

Enfin, comme le met en évidence le débat difficile autour du financement de la CNRACL et ainsi que l'a souligné M. Jean-Paul Delevoye, le grand enjeu de l'avenir sera de mieux définir qui, du contribuable local ou du contribuable national, doit assumer certaines charges de solidarité.

b) Mieux prendre en compte la spécificité de la fonction publique territoriale

A la différence de la fonction publique de l'Etat, la fonction publique territoriale se caractérise par la multiplicité et la diversité des employeurs, dont les besoins en personnel sont très variés.

Cette spécificité nécessite que soit préservée une certaine souplesse dans la gestion des personnels des collectivités locales, sans pour autant remettre en cause le cadre du statut général de la fonction publique.

S'agissant des moyens humains, l'enjeu des prochaines années sera donc de parvenir à mieux prendre en compte la spécificité de la fonction publique territoriale.

1.- Le souhait d'une concertation approfondie avant toute réforme

La prise en compte de cette spécificité implique tout d'abord une concertation préalable approfondie avec les associations d'élus représentant les employeurs de la fonction publique territoriale, avant toute transposition d'une réforme concernant la fonction publique de l'Etat.

Une telle concertation apparaît en effet indispensable pour prévoir les adaptations nécessaires à l'application aux personnels des collectivités territoriales de mesures décidées au niveau de la fonction publique de l'Etat.

Elle a notamment été vivement souhaitée par MM. Charles Josselin et Pierre-Rémy Houssin, représentants de l'APCG, au cours de leur audition par le groupe de travail.

2.- Des adaptations statutaires à envisager pour mieux répondre aux besoins des collectivités

Sans qu'il soit question de remettre en cause le principe d'un statut général de la fonction publique territoriale, la prise en compte de la spécificité de cette fonction publique conduit aussi à envisager une adaptation des règles statutaires pour répondre plus efficacement aux besoins des collectivités.

L'application des règles statutaires en vigueur peut actuellement soulever de réelles difficultés pour l'exercice de certains métiers nouveaux ou très spécifiques, ainsi que l'a notamment souligné M. Jean-Jacques Hyest.

A titre d'exemple, les collectivités éprouvent fréquemment des difficultés pour recruter des informaticiens qualifiés dans le cadre du statut actuel de la fonction publique territoriale.

L'apparition de nouveaux métiers devrait donc être mieux prise en compte par les statuts particuliers des cadres d'emplois.

En outre, des statuts particuliers ne pouvant être mis en place pour certains métiers très spécifiques, ne faudrait-il pas envisager dans ce cas un assouplissement des possibilités de recours aux agents contractuels ?

Ainsi que l'a souligné M. Jean-Paul Delevoye devant le groupe de travail, le statut de la fonction publique territoriale, caractérisé par sa pérennité, s'avère inadapté à l'exercice de certaines missions ponctuelles qui, par nature, sont limitées dans le temps (réalisation d'un projet d'équipement par exemple) ; dans cette éventualité, le recours à des agents contractuels ayant la qualification requise, pour une durée déterminée, apparaît de même plus opportun que le recrutement d'un fonctionnaire titulaire ne présentant pas forcément un profil adapté.

La possibilité d'un recrutement direct, sans concours, de certains agents d'exécution, introduite à l'initiative du Sénat dans la loi du 27 décembre 1994, a par ailleurs contribué à un assouplissement positif apportant une réponse à la lourdeur des procédures de recrutement. Peut-être serait-il opportun de réfléchir à une extension des éventualités dans lesquelles ce recrutement direct d'agents titulaires peut être envisagé ?

D'autre part, ne faudrait-il pas envisager, ainsi que l'a suggéré M. Jean-Paul Delevoye, de prévoir une différenciation des règles applicables suivant la taille des collectivités, les besoins en personnels d'une petite commune et d'une grande ville étant fort différents ? En effet, les petites communes souhaitent disposer de fonctionnaires polyvalents, alors que la gestion des grandes villes nécessite le recours à des techniciens hautement spécialisés.

Les établissements publics de coopération intercommunale doivent également disposer de compétences adaptées à la spécificité de leurs besoins.

Exposant devant le groupe de travail le point de vue de l'Association des districts et communautés de communes de France, M. Dominique Braye a notamment estimé que les règles de la fonction publique territoriale ne permettaient pas de satisfaire cet objectif et que les groupements de communes devraient être autorisés à recruter plus largement des agents contractuels.

M. Jean-Paul Delevoye a à cet égard proposé que des adaptations statutaires soient recherchées pour prendre en considération le développement de la coopération intercommunale.

Enfin, des assouplissements doivent être mis en oeuvre afin de remédier aux effets pervers de l'application rigide des seuils et des quotas et de garantir une progression de carrière satisfaisante aux agents souhaitant rester dans la même collectivité.

Les difficultés suscitées par les règles d'encadrement actuelles des régimes indemnitaires justifient-elles qu'il soit également envisagé de leur apporter certains assouplissements, comme le demande la proposition de loi précitée présentée par M. Charles Pasqua et plusieurs de nos collègues ?

Pour sa part, M. Robert Pagès s'est déclaré réservé vis à vis des souhaits exprimés en faveur d'assouplissements du statut de la fonction publique territoriale, craignant que ces assouplissements se traduisent par des entorses systématiques du cadre statutaire général.

3.- Le besoin d'un personnel d'encadrement qualifié et le nécessaire renforcement de la mobilité avec la fonction publique de l'Etat.

Ainsi que l'ont notamment souligné MM. Lucien Lanier et Jean-Jacques Hyest devant le groupe de travail, les collectivités territoriales ont aujourd'hui besoin d'un personnel d'encadrement qualifié susceptible d'informer efficacement les élus sur la réglementation en vigueur.

A cette fin, la mise en place d'une formation des administrateurs territoriaux au moins en partie commune avec celle des administrateurs de l'Etat apparaît opportune. Elle pourra être réalisée à la faveur du transfert à Strasbourg de l'Institut des études supérieures de la fonction publique territoriale, qui a été décidé, le 9 janvier 1997, par le conseil d'administration du CNFPT, ainsi que l'a indiqué au cours de son audition M. Jean-Pierre Soisson, président de ce conseil d'administration. Selon lui, la proximité de ce nouvel établissement avec l'ENA pourrait permettre de développer la mobilité entre fonction publique territoriale et fonction publique de l'Etat.

Le renforcement de cette mobilité vis à vis de la fonction publique de l'Etat , qui reste encore très limitée aujourd'hui, est en tout cas apparu nécessaire au groupe de travail.

M. Lucien Lanier a notamment souhaité la mise en place de passerelles permanentes entre la fonction publique de l'Etat et la fonction publique territoriale.

Peut-être faudra-t-il un jour envisager l'instauration d'une mobilité obligatoire des cadres supérieurs de la fonction publique territoriale dans la fonction publique de l'Etat et vice versa ?

C. POUR UNE NOUVELLE APPROCHE DES RÉPONSES DES COLLECTIVITÉS LOCALES AUX PROBLÈMES ÉCONOMIQUES

Le groupe de travail entend tout d'abord affirmer que les collectivités locales peuvent jouer un rôle tout à fait efficace dans l'action engagée en faveur de l'emploi et du développement économique.

Comme l'ont souligné les travaux de la mission sénatoriale d'information sur l'aménagement du territoire, dans une Europe sans frontières dans laquelle la France occupe une situation centrale, le développement du territoire doit être multipolaire et s'appliquer à faire ressortir toutes les virtualités qu'offre aux différentes parties du territoire national son ouverture sur l'Europe.

Contrairement à certaines analyses peut-être trop hâtives, les processus économiques n'échappent pas complètement à tout ancrage territorial.

Les collectivités territoriales ont à l'évidence un rôle essentiel à jouer pour maintenir ou rétablir un certain niveau d'équité sociale et territoriale, dont la mise en cause aurait des effets graves tant sur les équilibres sociaux que sur la compétitivité elle-même. Les collectivités peuvent également promouvoir de véritables projets collectifs de développement économique et créer un cadre cohérent pour le déploiement des activités économiques.

En matière d'emploi, indépendamment des grands mouvements économiques, les initiatives locales apportent bien souvent des solutions. A travers des démarches partenariales, les élus locaux -grâce à leur bonne connaissance du tissu économique- peuvent jouer un rôle essentiel pour identifier les besoins.

Il reste que le cadre juridique actuel de l'action économique mérite d'être revu afin de l'adapter au nouveau contexte auquel les élus locaux sont directement confrontés.

1. Adapter le cadre juridique au contexte économique et européen

a) Pour une meilleure coordination avec le droit communautaire

1.- Réexaminer la distinction entre aides directes et aides indirectes

En premier lieu, la pertinence de la distinction entre aides directes et aides indirectes, opérée par les lois de 1982, paraît pouvoir être mise en doute au regard des besoins des entreprises.

Cette distinction ne correspond plus à la réalité de la pratique des collectivités locales. Elle n'est pas non plus en rapport avec les critères européens pour lesquels la notion d'aide indirecte n'a aucun fondement. Or, la recherche d'une meilleure coordination entre le droit national et le droit communautaire paraît souhaitable. Elle est en particulier le préalable pour faire bénéficier nos territoires dans les meilleures conditions des fonds structurels européens, ce qui n'est pas le cas dans la situation actuelle.

Dès lors, le groupe de travail considère que les aides économiques des collectivités locales devraient être redéfinies en fonction, d'une part, des plafonds communautaires et, d'autre part, d'éléments plus objectifs tels que les coûts du programme subventionné ou encore la taille de l'entreprise concernée.

2.- Mettre en cohérence les zonages

La recherche d'une plus grande coordination avec le droit communautaire -dans l'intérêt même de nos territoires- justifierait également une réflexion sur les zonages trop souvent superposés les uns aux autres sans que des conséquences concrètes en soient tirées sur la cohérence globale de l'action économique.

Une telle perspective est néanmoins indissociable d'une clarification de la valeur juridique des actes de la Commission européenne en matière d'aides économiques et d'une meilleure information sur les obligations communautaires.

M. Jean-Paul Delevoye a, en outre, soulevé la question importante de la gestion des fonds structurels européens qui appellerait probablement une réflexion spécifique.

b) Pour une plus grande complémentarité des différentes interventions économiques

Parallèlement, la recherche d'une plus grande complémentarité entre les interventions des différentes collectivités devrait être recherchée.

Souhaitant un renforcement du rôle des régions en matière économique, M. René Garrec, au nom de l'Association des présidents de conseils régionaux, a proposé que les régions se voient reconnaître une compétence de droit commun pour le développement des petites et moyennes entreprises. Il a exposé que cette compétence devrait concerner l'aide aux fonds propres pour la création ou le développement d'entreprises, l'aide à la modernisation et à la diversification, l'aide aux implantations nouvelles et aux restructurations, la promotion des activités internationales ainsi que le soutien aux actions collectives et aux mises en réseaux. Il a considéré qu'il conviendrait de décentraliser les crédits actuellement gérés par l'Etat ainsi que les personnels correspondants.

Enfin, M. René Garrec a fait valoir que les compétences régionales et départementales en matière d'action économique pourraient être mises en cohérence dans le cadre de conventions qui préciseraient le rôle et les actions de chacune de ces collectivités.

M. Charles Josselin, au nom de l'Assemblée des présidents de conseils généraux, a suggéré que la région puisse se concentrer sur les interventions directes auprès des entreprises, laissant aux départements les aides aux bâtiments ou aux infrastructures, par exemple.

De même, M. Pierre-Rémy Houssin a considéré qu'il serait opportun de faire une distinction entre les interventions directes qui relèveraient de la compétence de la région et les autres interventions concernant, par exemple, les investissements immobiliers qui relèveraient de la compétence du département.

Dans un domaine qui intéresse directement le développement des territoires, il ne paraît pas envisageable de réserver à telle ou telle collectivité une compétence exclusive. En outre, l'Etat responsable du " développement économique et social et de la défense de l'emploi " (article L. 2251-1 et L. 3231-1 du code général des collectivités territoriales) ainsi que de la détermination de la politique d'aménagement et de développement du territoire (article premier de la loi d'orientation du 4 février 1995) conserve un rôle majeur. Dès lors, c'est bien le partenariat qu'il s'agit d'organiser.

Pour les raisons évoquées ci-dessus par votre rapporteur, la distinction entre aides directes -qui seraient réservées à la région- et aides indirectes -qui relèveraient du département- semble rendre compte insuffisamment des nouvelles réalités de l'action économique locale.

En revanche, une nouvelle répartition des tâches entre collectivités pourrait être envisagée à partir d'une approche globale d'un projet économique qui permettrait d'identifier les différentes phases de réalisation du projet et les besoins de financement correspondants. Dans ce cadre, une distinction entre des aides destinées à l'accueil des entreprises et celles destinées à leur développement pourrait s'avérer pertinente .

La voie conventionnelle pourrait alors constituer un cadre adapté pour permettre aux collectivités concernées, à partir de cette approche globale, d'identifier leurs missions respectives et les financements correspondants.

Le cadre conventionnel devrait, en outre, prévoir un dispositif permettant un suivi effectif des aides -dont la cour des comptes a souligné l'insuffisance actuelle- seul à même de susciter une évaluation et de permettre les réajustements qui apparaîtraient nécessaires.

Cette nouvelle approche que le groupe de travail souhaite voir approfondie pourrait également porter sur d'autres domaines pour lesquels l'intervention des collectivités peut être efficace, notamment les sociétés de capital-risque.

Enfin, le projet de loi en cours de préparation sur les sociétés d'économie mixte devra apporter les clarifications nécessaires concernant le fonctionnement de ces sociétés.

2. Garantir les collectivités locales contre les risques encourus

Quelle que soit l'efficacité que peuvent avoir les interventions des collectivités locales pour favoriser le développement économique et apporter des réponses au problèmes de l'emploi, le groupe de travail -conformément à une position constante du Sénat- juge indispensable de préserver les collectivités locales contre des risques excessifs auxquels l'action économique exposerait leurs budgets.

M. Paul Girod a ainsi souligné que les limites à l'interventionnisme des collectivités locales, prévues par les lois de 1982 à la demande du Sénat, étaient nécessaires pour permettre aux collectivités locales de résister aux sollicitations qui se multipliaient dans un contexte social difficile.

MM. Jean-Jacques Hyest et Charles Jolibois, soulignant également les risques que prenaient certaines collectivités locales dans le domaine des interventions économiques, ont jugé nécessaire le maintien de certaines interdictions.

Le souci de protéger les collectivités locales contre des engagements financiers excessifs résulte clairement des différents dispositifs retenus jusqu'à présent par le législateur.

La loi du 2 mars 1982 avait ainsi déjà limité les possibilités des collectivités locales de garantir des emprunts, puisque -selon ses articles 6 et 48 (l'article 4-1 de la loi du 5 juillet 1972 pour les régions)- le montant total des annuités des emprunts garantis majorés des annuités de la dette communale, ne devait pas excéder un pourcentage fixé par décret (en application des décrets du 5 juillet 1983, 70 % pour les communes, 60 % pour les départements et 40 % pour les régions).

La loi du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation a renforcé ce dispositif notamment pour éviter que les appels en garantie, lorsqu'ils se produisent, ne fassent supporter l'intégralité de la charge à la collectivité. Tel a été l'objet des deux règles dites de division du risque et de partage du risque.

En outre, en vue d'une gestion prudente, le législateur de 1988 a encouragé la constitution d'une provision spécifique dans les budgets locaux pour couvrir les garanties et cautions accordées, qui doivent partiellement venir en déduction des annuités garanties ou cautionnées.

La loi n° 94-504 du 22 juin 1994 portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux collectivités locales a par la suite obligé les communes de 3.500 habitants et plus qui ne recourent pas à la participation au capital d'un établissement de crédit spécialisé à obtenir un cautionnement ou, à défaut, à constituer une provision pour les garanties d'emprunts ou les cautionnements qu'elles octroient aux organismes de droit privé autres que ceux ayant un intérêt général ou intervenant pour des opérations de logement social ( article L. 2252-3 du code général des collectivités territoriales). Cette disposition entrera en vigueur à compter de l'exercice 1997 pour les garanties d'emprunts accordées à compter du 1er janvier 1996.

Dans le même esprit, la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 a confirmé les règles définies en 1988 pour les ratios prudentiels applicables en matière de garanties d'emprunts, qui avaient été remises en cause par une jurisprudence récente du Conseil d'Etat (20 octobre 1995, Commune de Montbrison).

Confirmant ces solutions législatives, une nouvelle approche de l'action économique locale devrait veiller à préserver les ratios prudentiels existants et à maintenir certaines exclusions telles que l'aide aux entreprises en difficultés par les communes.

En outre, de nouveaux critères pourraient être envisagés afin de prémunir les collectivités locales. Par exemple, la participation d'une collectivité au financement d'un programme pourrait être plafonnée en fonction de la charge qui en résulterait pour son budget.

*

* *

MOTION ADOPTÉE PAR LE GROUPE DE TRAVAIL
SUR LA DÉCENTRALISATION

~~~

" Le groupe de travail de la commission des Lois du Sénat sur la décentralisation, considérant que la gestion décentralisée a fait la preuve de son efficacité et qu'elle a démontré son aptitude à mettre en oeuvre les réponses de proximité aux nouveaux défis sociaux, constate néanmoins la persistance de certains obstacles à l'approfondissement de la décentralisation .

Ces obstacles sont liés au non respect de certains engagements de l'Etat, aux effets négatifs de l'enchevêtrement des structures et des compétences, à une complexité excessive qui met en cause l'efficacité des interventions économiques des collectivités locales et à certaines rigidités du statut de la fonction publique territoriale.

"  Considérant que la décentralisation doit jouer plus efficacement son rôle dans l'adaptation de la France aux enjeux du prochain siècle, le groupe de travail estime que, dans cette perspective, la clarification des relations avec l'Etat constitue un préalable. A cette fin, il se prononce :

" 1. pour un véritable pacte de stabilité des ressources et des charges des collectivités locales, condition indispensable pour éviter une dérive des finances locales, ce qui implique des études d'impact préalables et systématiques des mesures nouvelles pouvant avoir un effet sur les finances locales et une adaptation au contexte économique et budgétaire des normes de sécurité de même que des dates butoirs prévues pour l'application de certaines réglementations;

" 2. pour une compensation financière intégrale et concomitante des charges transférées , conformément aux principes fondamentaux de la décentralisation;

" 3. pour l'approfondissement de la démarche engagée par le Gouvernement en vue d'une réforme des administrations de l'Etat, ce qui suppose :

- une redéfinition de leurs missions, afin notamment d'éviter les doubles emplois avec les services des collectivités locales,

- une déconcentration effective qui permette aux collectivités locales de disposer d'interlocuteurs uniques et dotés de responsabilités réelles,

- une adéquation du contrôle de légalité assurant aux collectivités locales la sécurité juridique de leurs actes et du contrôle financier qui doit s'exercer conformément à l'esprit dans lequel il a été conçu.

"  Le groupe de travail jugeant, en outre, nécessaire que les structures territoriales elles-mêmes s'adaptent aux nouveaux défis, considère comme prioritaire une réforme du régime de la coopération intercommunale . A cette fin, il préconise:

" 1. une réduction significative du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale qui, tout en préservant la coexistence d'une logique de gestion et d'une logique de projet, se traduise par la fusion des districts, des communautés de communes et des communautés de villes et par une évolution progressive des agglomérations nouvelles vers des formules de droit commun;

" 2. une unification très large des règles applicables par la définition d'un  " tronc commun " tout en favorisant une évolution progressive des compétences et des structures selon les besoins constatés par les élus eux-mêmes;

" 3. la conciliation du principe fondamental du volontariat avec l'application des règles de majorité qualifiée, de nature à stimuler le développement de l'intercommunalité;

" 4. le maintien des règles actuelles de désignation des délégués intercommunaux par les conseils municipaux;

" 5. une réforme du dispositif financier qui encourage l'intercommunalité de projet , grâce à une correction du coefficient d'intégration fiscale permettant de prendre en compte les ressources effectivement affectées à l'exercice de leurs compétences réelles par les groupements de communes;

" 6. une évolution du régime fiscal qui réduise les concurrences abusives entre communes d'une même agglomération par l'unification ou le rapprochement des taux de taxe professionnelle, afin d'assurer une plus grande cohérence au sein de cette agglomération.

" Le groupe de travail, considérant que l'adaptation des structures locales passe également par la recherche de véritables complémentarités , susceptibles de conférer à l'action des collectivités locales sa pleine efficacité et à éviter que leur coexistence n'aboutisse à une pression fiscale excessive, juge nécessaire :

" 1. de rappeler que le développement souhaitable de l'intercommunalité de projet, loin de porter atteinte à la substance des compétences des communes permettra de conforter leur autonomie et devra se concilier avec le rôle essentiel du département dans la mise en oeuvre des solidarités sociales et territoriales;

" 2. de poursuivre la réflexion sur les moyens d'assurer une véritable complémentarité entre les structures locales , à travers notamment la mise en oeuvre effective de la notion de collectivité chef de file, le développement des formules d'appel à compétences, de formes de contractualisation dans un cadre clarifié et la définition de formules expérimentales.

Il rappelle la nécessité de prendre en compte les spécificités des collectivités locales d'outre-mer.

"  Le groupe de travail considère par ailleurs que cette adaptation devra concerner également les moyens financiers des collectivités locales. A cette fin:

" 1. il souhaite un approfondissement de la réflexion sur l'évolution du système de financement local qui clarifie le cadre de la péréquation financière, dote les collectivités locales de bases fiscales modernes et évolutives et prenne en compte le problème des charges de centralité;

" 2. il récuse fermement toute solution qui aboutirait à une étatisation des impôts locaux par l'uniformisation des taux de la taxe professionnelle au niveau national, faisant ainsi dépendre une ressource fiscale locale essentielle non plus du libre choix des collectivités locales mais de décisions de l'Etat et démotivant l'esprit d'initiative des collectivités locales.

Il ne peut y avoir de décentralisation sans un impôt localisé et librement fixé par les collectivités locales dans le cadre prévu par la loi.

" Considérant, en outre, que la spécificité de la fonction publique territoriale devra être prise en meilleur compte dans les années à venir, le groupe de travail propose :

" 1. une concertation approfondie avec les collectivités locales avant toute réforme intéressant la fonction publique territoriale;

" 2. la recherche d'adaptations statutaires pour mieux répondre aux besoins des collectivités, compte tenu de l'évolution et de la diversification des métiers;

" 3. une réflexion en vue de doter les collectivités locales d'un personnel d'encadrement qualifié et de renforcer la mobilité avec la fonction publique de l'Etat.

" Enfin, le groupe de travail de la commission des Lois du Sénat sur la décentralisation se prononce pour une nouvelle approche de l'action économique locale , qui passe par :

" 1. une meilleure coordination avec le droit communautaire, justifiant un réexamen de la distinction entre aides directes et aides indirectes ainsi qu'une mise en cohérence des zonages:

" 2. la recherche d'une plus grande complémentarité des différentes interventions économiques;

" 3. le maintien des interdictions actuelles et l'approfondissement des règles prudentielles qui protègent les collectivités locales contre des risques financiers excessifs .

"  Le groupe de travail souhaite que ces orientations puissent être mises en oeuvre afin de parachever le processus de décentralisation et ainsi permettre aux collectivités locales, instances de proximité, d'exercer plus efficacement leurs compétences dans un cadre clarifié et simplifié. "

OBSERVATIONS DES GROUPES POLITIQUES

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M. ROBERT PAGES

AU NOM DU GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN

Une enquête récente indique qu'une très large majorité de Français perçoivent positivement la décentralisation engagée en 1982. Il est évident que cet attachement traduit une volonté de participation, de contrôle, de proximité de la part de nos concitoyens par rapport aux décisions prises.

Cette même enquête fait part de l'inquiétude des Français pour l'avenir. Puisqu'ils estiment, à 68% des sondés, que dans 20 ans ce sera l'Europe qui décidera de leur vie quotidienne.

Il est vrai que l'Europe qui se construit influence directement l'organisation territoriale de notre pays. C'est la volonté affichée de réduire les niveaux de décisions, de réduire le nombre de communes.

Pour cela, dans le cadre de Maastricht, se met en oeuvre un type de croissance de plus en plus polarisée autour de quelques métropoles régionales, qui se conjugue avec l'assèchement des arrière-pays.

Le groupe communiste républicain et citoyen tient au contraire à renforcer les échelons au plus près des citoyens. Deux conditions essentielles doivent être remplies :

1 - La commune ne devrait pas être contrainte à de quelconques regroupements, la libre administration des communes étant, à nos yeux, la base intangible de l'organisation administrative de notre territoire. La règle de la majorité qualifiée ne devrait donc pas s'appliquer, il ne peut s'agir que de volontariat.

2 - La deuxième condition du renouveau de la décentralisation passe par l'amélioration des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.

Deux rapports récents de l'Observatoire des Finances Locales ont montré le décalage grandissant entre les charges et les ressources transférées, un décalage que le Pacte dit de stabilité ne peut combler. Comme l'a dit le Président de l'Association des Maires de France, le " pacte de stabilité (...) est en fait déséquilibré, car il ne garantit la stabilisation des dépenses que pour l'Etat, et non pour les collectivités territoriales. "

En fait, avec la réduction depuis quatre années consécutives de la Dotation forfaitaire de la DGF, avec la baisse du FCTVA, avec la surcompensation CNRACL... il ne s'agit pas d'un pacte de stabilité, mais d'un pacte de déstabilisation des finances des collectivités territoriales.

Le débat sur la taxe professionnelle relève de la même problématique. Instituer une taxe professionnelle de zone ou d'agglomération est un premier pas vers le transfert du produit de la taxe professionnelle de la commune vers le groupement de commune. Une telle décision aurait donc pour conséquence de retirer aux communes une grande part de leur capacité d'investissement et de fonctionnement. Cela joue contre la décentralisation.

Donner un nouveau souffle à la décentralisation passe au contraire par l'attribution de nouvelles ressources de collectivités territoriales, par exemple en intégrant tout ou partie des actifs financiers dans les bases de la taxe professionnelle.

En conséquence, les Sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen réaffirment leur attachement :

- au principe de libre administration des collectivités territoriales,

- au principe du volontariat pour l'intercommunalité,

- au principe de la compensation intégrale de tout transfert de charges,

- au principe d'une augmentation des dotations d'Etat correspondant aux besoins des populations.

M. JEAN-CLAUDE PEYRONNET

SÉNATEUR DE LA HAUTE-VIENNE

MEMBRE DU GROUPE DE TRAVAIL

La décentralisation, engagée en 1982 a été en effet l'un des grands acquis et l'une des réformes les plus profondes de ces quinze dernières années. Elle a permis de libérer les énergies et les initiatives locales et de rapprocher les décisions des citoyens. Elle a ouvert un véritable droit à l'initiative, à l'imagination et au développement.

Les grandes réformes ont souvent besoin, après quelques années de mise en pratique, d'ouverture et d'approfondissement. La décentralisation n'y échappe pas. Il convient donc de poursuivre et amplifier cette "révolution" par :

1. une clarification et une meilleure identification des compétences

Un constat s'impose : l'imbrication des structures et des compétences nuit tant à une gestion rationnelle et efficace qu'à une meilleure implication des citoyens. La question est moins celle du nombre et du niveau de collectivités que celle de leur collaboration. Il n'y a trop de niveaux de collectivités que si chacune d'elles exercent les compétences déjà dévolues à d'autres. Il est aujourd'hui nécessaire de réaliser une clarification et une meilleure identification des compétences.

Pour cela, il convient en premier lieu de procéder, à un réexamen des compétences de chacun sur la base de solides évaluations, à une meilleure identification des règles régissant les relations entre personnes publiques afin que la collectivité qui exerce réellement la compétence dispose parallèlement de tous les attributs (pouvoirs juridiques, ressources financières, moyens techniques et humains), à l'affirmation du principe de délégation de compétences, et, à l'application au niveau local du principe de subsidiarité.

En deuxième lieu, il convient de poursuivre les réformes dans quatre directions :

- l'affirmation de la commune comme pierre angulaire de la décentralisation.

- un nouvel essor de I'intercommunalité, par une simplification des différents statuts et un renforcement des incitations pour que la majeure partie du territoire soit couverte par une intercommunalité de projet et/ou de gestion. Enfin, l'encouragement à l'intercommunalité passe également par une réforme du Coefficient d'Intégration Fiscale.

- le renforcement des régions, notamment par la mise en place de nouveaux mécanismes de péréquation comme les fonds de solidarité régionaux, par la négociation et la gestion directe des fonds structurels européens, en étant attentif à ce que l'organisation administrative de la France évite cependant la tentation de l'Europe fédérale des régions, qui signifierait la fin de l'Etat et de la Nation française.

- le recentrage du département en faisant de ce dernier le partenaire des communes et des structures intercommunales pour l'action sociale et les services de proximité.

2. Un nouvel essor de la démocratie locale

Quel que soient les critiques plus ou moins orchestrées, la décentralisation a été génératrice de progrès pour la démocratie locale. Les élus doivent être conscients que beaucoup reste à faire et qu'on ne peut plus se contenter de rendre compte tous les 5 ou 6 ans de son mandat. Le contact avec les citoyens doit être permanent, par des structures adaptées.

3. une profonde rénovation des finances locales pour assurer une plus grande clarté, plus de justice, une réelle solidarité et contribuer à un développement solidaire des territoires

En premier lieu, il est indispensable de clarifier et stabiliser les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.

Cela implique l'amélioration de la connaissance, la présentation et la classification des données financières et des flux financiers entre l'Etat et les collectivités locales.

Ce souci de transparence doit s'accompagner d'une volonté de stabilité. Une bonne gestion exige en effet que celles-ci puissent s'engager durablement, notamment dans le cadre de programmes d'investissements pluriannuels. Elles doivent donc être assurées de leurs ressources. En conséquence, les concours de l'Etat ne doivent plus être soumis aux aléas de la politique budgétaire, et les règles d'indexation et d'attribution des dotations doivent être pérennisées sous une forme simple et durable. Cela concerne notamment la Dotation Globale de Fonctionnement et le FCTVA. Par ailleurs, il convient de définir les modalités d'un véritable partenariat, d'identifier clairement les autorités responsables des décisions fiscales et des choix d'investissements.

Enfin, il convient de faire respecter un principe clair : s'il y a transfert de compétences, il doit y avoir transfert des ressources correspondantes. C'est une condition de l'existence de relations saines entre l'Etat et les collectivités locales.

En second lieu, la réforme de la fiscalité locale est un enjeu majeur si l'on veut poursuivre la décentralisation

Les impôts locaux sont à la fois injustes et archaïques. En effet, une profonde inégalité subsiste entre les ressources fiscales des collectivités locales, les prélèvements ne sont pas répartis équitablement entre les contribuables, que ce soient les ménages ou les entreprises, les assiettes sont inadaptées et, dans le cas de la taxe professionnelle, pénalisent l'emploi et l'investissement.

Les lignes directrices de cette indispensable réforme, découlent de ce constat. Les impôts locaux doivent être plus justes, plus simples, plus clairs. Il faut moderniser les assiettes des impôts afin d'améliorer la justice fiscale et l'efficacité pour l'emploi, ce qui passe en tout premier lieu par l'application de la révision des valeurs locatives. En outre, il faudra accroître les mécanismes de péréquation afin de rééquilibrer les ressources des différentes collectivités et les charges des contribuables. Dans ce cadre, la réforme de la taxe professionnelle apparaît comme prioritaire puisqu'elle est de loin la principale responsable des écarts de ressources entre collectivités locales. Cependant, il serait effectivement dommageable de transférer l'impôt local en impôt national et, la liberté de vote de l'impôt en une dotation.

Toutefois, dans ce domaine comme dans d'autres, entre les déclarations et les actes, la majorité n'est pas exempte de contradictions. Depuis 1993, la politique suivie a consisté à réduire les concours de l'Etat aux collectivités, ce qui a accru l'effet de ciseaux subi entre des recettes malmenées et des dépenses qui augmentent, ce qui oblige les élus locaux à de fortes hausses de la fiscalité locale directe et à réduire de plus en plus leurs dépenses d'équipement.

Si nos collectivités locales doivent participer à l'effort de maîtrise des déficits publics, la rigueur qui leur est imposée depuis 1993 n'est pas justifiée. En effet, les collectivités locales ne sont aucunement responsables de la dégradation des finances publiques puisque leur besoin de financement et leur endettement sont largement maîtrisés, ce qui n'est pas le cas de l'Etat.

Par ailleurs, priver nos collectivités locales des moyens financiers nécessaires, élever jusqu'à l'insupportable les impôts locaux, apparaissent comme un non sens économique, une erreur grave, une remise en cause de la décentralisation. Nos collectivités locales contribuent à la création de la richesse nationale, assurent des missions essentielles d'équilibre social et sont au coeur de la lutte pour l'emploi, du développement équilibré du territoire, de la protection de l'environnement.

La politique suivie par les gouvernements successifs depuis 1993, si elle devait se poursuivre, risquerait en réalité de remettre en cause les acquis de la décentralisation.

¹ Les deux premières missions d'information sur la décentralisation, présidées par M. Daniel HOEFFEL, dont le rapporteur était M. Christian PONCELET, ont abouti à la publication des rapports n° 490 du 12 juillet 1983 et n° 177 du 19 décembre 1984. La troisième mission d'information sur le même thème, dont le président était M. Charles PASQUA et le rapporteur M. Daniel HOEFFEL, a conduit à la publication du rapport n° 248 du 27 mars 1991. La mission d'information sur l'avenir de l'espace rural français, présidée par M. Jean FRANÇOIS-PONCET et dont les rapporteurs étaient MM. Hubert HAENEL, Jean HUCHON et Roland du LUART, a établi le rapport n° 249 du 27 mars 1991. La mission d'information sur l'aménagement du territoire, présidée par M. Jean François-PONCET et dont les rapporteurs étaient MM. Gérard LARCHER, Jean HUCHON, Roland du LUART et Louis PERREIN a publié le rapport n° 343 du 13 avril 1994.

² " Démocratie locale et responsabilité ", rapport (n° 328 du 7 juin 1995) établi par M. Pierre FAUCHON, au nom du Groupe de travail présidé par M. Jean-Paul DELEVOYE;

" Elections régionales: pour le maintien de la proportionnelle dans le cadre départemental en 1998 ", rapport (n° 382 du 28 mai 1996) établi par M. Paul GIROD, au nom du Groupe de travail présidé par M. Lucien LANIER.

³ La commision d'enquête, présidée par M.Hubert HAENEL et dont le rapporteur était M. Claude BELOT a établi le rapport n° 335, 1992-1993, du 3 juin 1993.

⁴ " Régions, SNCF : vers un renouveau du service public ", mars 1994.

⁵ Recommandations pour l'action: transports, destination 2002. Le débat national. Rapport au ministre de l'Equipement, 21 juillet 1992.

⁶ Poursuivre la décentralisation: Réflexions sur le bilan et les perspectives de la décentralisation, éditions Pouvoirs locaux, 3è trimestre 1994.

⁷ Année 1995, n° 3.

⁸ Action sociale, la décentralisation face à la crise, Odas éditeur, 1996.

⁹ on reviendra sur ce point au 4 de la présente section

¹⁰ n° 86 (1996-1997) tome III, annexe n° 29, p. 25 à 27.

¹¹ non compris " les travaux correspondants aux extensions de réseaux en zones déjà urbanisées, les traitements poussés hors zones sensibles, le traitement des eaux de temps de pluie et les traitements non liés directement à l'amélioration de la filière " eau " des stations (traitement des boues, désodorisation)... "

¹² n°248 (1990-1991)

¹³ n° 229 (1996-1997).

¹⁴ n° 328 (1994-1995) p. 43.

¹⁵ Cf la décision de la Commission européenne reproduite dans le rapport, fait par M. Gérard LARCHER au nom de la Commission spéciale qui, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, a été chargée d'examiner le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville (n° 1, 1996-1997, Tome II).

¹⁶ Ce chiffre atteignait 287 045 milliards de francs au 31 décembre 1993.

¹⁷ Au 31 décembre 1993, l'encours s'élevait respectivement à 149 069 milliards de francs pour les départements, à 137 017 milliards de francs pour les communes et à 959 millions de francs pour les régions.

¹⁸ cf. art. 59 de la loi n°96-1093 du 16 décembre 1996

¹⁹ cf. art. 70 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996

²⁰ n°191 (1996-1997)

²¹ Onze désormais avec la communauté urbaine d'Alençon créée à la fin de l'année 1996.

²² 217 nouveaux groupements à fiscalité propre ont été créés en 1996, concernant 3,1 millions d'habitants.

²³ Pour 1997, le montant de la DGF des groupements réparti par le comité des finances locales s'élève à 4,835 milliards de francs hors garantie, dont le montant prévisionnel représente 183 millions de francs.

²⁴ Chiffres qui ont servi de base à la répartition de la DGF pour 1997.