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Rapport d'information n°351 - Les coopérations renforcées dans l'Union européenne


M. Christian de LA MALENE, Sénateur


Délégation du Sénat pour l'Union européenne - Rapport n°351 - 1996/1997

Table des matières







N° 351

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 avril 1997.

Enregistré à la Présidence du Sénat le .

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur


Les coopérations renforcées dans l'Union européenne

Par M. Christian de LA MALÈNE,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Denis Badré, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M. Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Alain Richard, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.

 
Union européenne - Conférence intergouvernementale CE - Construction européenne - Coopération européenne - Fonctionnement institutionnel - Rapports d'information.

Mesdames, Messieurs,

Initialement prévue pour aborder un nombre limité de sujets précis, la Conférence intergouvernementale (CIG) a été également chargée par le Conseil européen, en juin 1994, de réexaminer le fonctionnement institutionnel de l'Union européenne, compte tenu de la dynamique de l'élargissement.

·  Le traité sur l'Union européenne avait mis cinq questions à l'ordre du jour de la CIG :

- en premier lieu, la " communautarisation " éventuelle des deuxième et troisième piliers de l'Union (en d'autres termes, l'extension de la procédure communautaire " classique " de décision à la politique étrangère et de sécurité commune et à la coopération dans le domaine des affaires intérieures et de la justice) ;

- en deuxième lieu, le développement de la PESC, et notamment le problème de l'intégration de l'U.E.O. à l'Union européenne ;

- en troisième lieu, l'élargissement éventuel du champ d'application de la procédure dite de codécision (qui accorde un droit de veto au Parlement européen sur certains aspects, limitativement énumérés par le traité, de la législation communautaire) ;

- en quatrième lieu, la mise en place éventuelle d'une hiérarchie entre les différentes catégories d'actes communautaires (cette question de la distinction, au sein du droit communautaire, entre règles générales et mesures d'exécution, met en jeu le partage des compétences entre le Conseil et le Parlement européen, pour la définition des règles générales, ainsi qu'entre le Conseil et la Commission, pour la définition des mesures d'exécution) ;

- en cinquième lieu, l'éventualité de l'extension des compétences de la Communauté à trois nouveaux domaines : l'énergie, la protection civile, le tourisme.

·  Les négociateurs du traité sur l'Union européenne n'avaient pas intégré à leurs travaux la perspective d'un élargissement de l'Union, malgré les bouleversements qui venaient de se produire dans la moitié orientale de l'Europe. Cependant, il est rapidement apparu que cette question ne pouvait être éludée.

La difficulté est apparue au grand jour à partir d'octobre 1993, lorsque le Conseil a dû décider des conséquences à tirer, sur le plan des institutions, de l'adhésion (qui est devenue effective en 1995) de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède.

La longue controverse qui s'est alors développée entre les Etats membres a conduit le Conseil européen, lors de sa réunion de Corfou, en juin 1994, à prévoir que la CIG serait également chargée de revoir le fonctionnement institutionnel de l'Union dans la perspective de l'élargissement, et qu'elle examinerait notamment les questions suivantes : " pondération des voix, seuil pour les décisions prises à la majorité qualifiée, nombre des membres de la Commission et toute autre mesure estimée nécessaire pour faciliter les travaux des institutions et garantir leur efficacité dans la perspective de l'élargissement ".

Lors de cette même réunion, le Conseil européen a précisé que la CIG devrait examiner, afin de tenir compte des critiques qui s'étaient exprimées dans les débats de ratification du Traité de Maastricht, " d'autres améliorations possibles, dans un esprit de démocratie et d'ouverture, sur la base d'une évaluation du fonctionnement du traité ".

·  La question des " coopérations renforcées " - ou, si l'on préfère de l' " intégration différenciée ", ou encore de la " flexibilité " - ne devait donc pas, initialement, figurer à l'ordre du jour de la CIG : elle n'était mentionnée ni par le traité sur l'Union européenne, ni par les conclusions du Conseil européen de Corfou ; si elle est devenue un des principaux thèmes de la CIG, c'est qu'elle s'est en quelque sorte imposée aux négociateurs.

L'enjeu essentiel de la CIG apparaît aujourd'hui de réformer le fonctionnement des institutions pour pouvoir concilier élargissement et approfondissement. Or, comme un consensus pour " avancer " tous ensemble est d'ores et déjà difficile à trouver et risque de le devenir de plus en plus à mesure des nouveaux élargissements, il semble que la seule solution possible pour dépasser le dilemme " approfondissement/élargissement " soit de permettre aux Etats qui en ont la volonté et la capacité de réaliser ensemble certains approfondissements de la construction européenne, dans le respect de l'acquis communautaire, les autres Etats ayant la faculté de les rejoindre ultérieurement.

Ainsi, dès lors qu'il est apparu qu'il serait très difficile de réaliser à quinze - et plus encore, à vingt ou vingt-cinq - les nouveaux développements de l'intégration européenne souhaités par un nombre important d'Etats membres, le thème des " coopérations renforcées " est devenu une des principales préoccupations de la Conférence intergouvernementale.

I. UN DÉBAT RÉCURRENT

La notion de " flexibilité " ou de " coopération renforcée ", dans le débat institutionnel communautaire, signifie la possibilité pour une partie des Etats membres de réaliser ensemble un approfondissement de la construction européenne, dans tel ou tel domaine, en s'appuyant sur le cadre institutionnel de l'Union.

Il s'agit d'une problématique ancienne : ainsi, en 1975, le rapport sur l'Union européenne dû au Premier ministre belge Léo Tindemans, envisageait une " différenciation ", conçue cependant avant tout comme la possibilité d'échelonner dans le temps la participation des Etats à une coopération plus approfondie dans un domaine ; de même, le rapport du " Comité Dooge " (1985), chargé de préparer la négociation de l'Acte unique, envisageait l'" utilisation, dans des cas exceptionnels, de la méthode de la différenciation de la règle communautaire, à condition que cette différenciation soit limitée dans le temps, fondée uniquement sur des considérations économiques et sociales, et respecte le principe de l'unité budgétaire ".

En réalité, le thème de la flexibilité réapparaît chaque fois qu'il semble impossible de réaliser l'unanimité pour avancer : pour éviter que " le convoi ne s'aligne sur le vaisseau le plus lent ", l'on envisage alors de laisser se constituer une " avant-garde ", que l'" arrière-garde " pourra en principe rejoindre ultérieurement.

Cependant, jusqu'en 1991, ce thème ne s'est pas traduit dans la réalité institutionnelle de la Communauté. Cela n'a pas empêché le développement de certaines formes de coopérations renforcées, mais celles-ci se sont organisées en dehors du cadre du traité, ce qui a été notamment le cas pour certaines réalisations industrielles (ARIANE, AIRBUS), pour la libre circulation des personnes (accords de Schengen), pour le soutien à la recherche appliquée (EURÊKA)...

C'est le traité de Maastricht qui a véritablement introduit le schéma de la flexibilité dans les bases du droit communautaire. Les traités avaient auparavant prévu des périodes de transition, des dérogations provisoires, quelques dérogations permanentes (commerce entre les deux Etats allemands, résidences secondaires au Danemark) ; le traité de Maastricht, quant à lui, est allé bien plus loin en introduisant une différenciation dans les domaines essentiels et en ne limitant pas dans le temps certaines des différenciations introduites. Il en est ainsi :

- de l'Union économique et monétaire, qui établit une première différenciation entre les Etats membres en fonction du respect des critères de passage à la monnaie unique, et une seconde différenciation en accordant la possibilité d'une dérogation permanente au Royaume-Uni et au Danemark ;

- du protocole social, pour lequel le Royaume-Uni bénéficie sans limite de durée d'une dérogation ;

- de la politique extérieure et de sécurité commune, qui doit notamment respecter " le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains Etats membres ", ce qui a permis au Conseil européen d'Edimbourg d'accorder une dérogation permanente au Danemark pour les questions de défense.

Cependant, si les négociateurs du traité de Maastricht ont franchi un pas important dans le sens de la flexibilité, ils ne l'ont fait qu'à contrecoeur, faute de trouver une autre solution pour contourner une opposition irréductible. Ils ont dû l'accepter une première fois lors de la négociation de la partie monétaire du traité compte tenu de l'opposition britannique. Ils ont dû s'y résoudre in extremis lors du Conseil européen de Maastricht en élaborant hâtivement le " protocole social " à onze, seule solution acceptée par le Royaume-Uni. Lors du Conseil européen d'Edimbourg, la flexibilité a été également une solution de fortune à la suite du referendum négatif au Danemark.

Le thème de la flexibilité a resurgi à un stade très précoce de la préparation de la Conférence intergouvernementale (CIG) en cours. Cette résurgence n'avait rien d'étonnant : alors que de nouvelles avancées étaient envisagées concernant le deuxième et surtout le troisième pilier de l'Union, il paraissait nécessaire de chercher des formules permettant, à défaut d'accord unanime, à certains Etats membres de développer des coopérations renforcées dans ces domaines. Par ailleurs, l'horizon de la CIG étant l'élargissement à l'Est, qui entraînera en principe l'adhésion de dix nouveaux Etats, il semblait indispensable, en tout état de cause, d'adapter par avance l'Union à cette " révolution du nombre et de l'hétérogénéité " selon le mot d'Alain Lamassoure ; en particulier, la question d'une différenciation durable, dans cette perspective, pourrait difficilement être éludée.

Le débat autour de ce thème a été difficile, les différents schémas avancés étant suspectés d'arrière-pensées peu " communautaires ".

L'idée d'un " noyau dur " de l'Union, avancée en septembre 1994 par un document du groupe CDU/CSU du Bundestag, a été interprétée par les pays du Sud de la Communauté comme une manière de les mettre à l'écart ; le système des " cercles concentriques " suggéré au même moment par le Gouvernement français a été soupçonné par les pays de l'Est de définir à leur intention une adhésion au rabais ; le schéma parfois qualifié d'" Europe à la carte " présenté par le Gouvernement britannique a été suspecté de vouloir faire de la Communauté une zone de libre-échange où les politiques communes perdraient leur consistance.

D'une manière générale, les partisans de l'" orthodoxie communautaire " ont eu tendance à considérer avec circonspection les formules de différenciation autres que celles permettant aux Etats membres d'avancer à des rythmes différents vers le même point, l'idée d'une différenciation non limitée dans le temps leur paraissant porter atteinte à la vocation fédérale de l'Union. Les Etats les plus bénéficiaires de l'effort de cohésion économique et sociale craignaient, quant à eux, de ne plus être des membres à part entière d'une Union plus différenciée et de moins pouvoir bénéficier, dans ces conditions, de la solidarité financière communautaire.

C'est donc dans un contexte peu favorable que la CIG a abordé le thème de la flexibilité ou des coopérations renforcées.

II. LES TRAVAUX DE LA CIG

A. LE RAPPORT DU GROUPE " WESTENDORP "

Le " groupe Westendorp ", chargé de préparer le lancement de la CIG, a achevé ses travaux en décembre 1995. Au sujet des coopérations renforcées, ses principales conclusions étaient les suivantes :

" Le groupe rejette toute formule qui puisse conduire à une " Europe à la carte ". Quant au cadre général dans lequel pourrait s'inscrire la flexibilité, une large marjorité se rallie aux critères suivants :

- " il ne faut accepter la flexibilité que lorsqu'elle sert les objectifs de l'Union et que toutes les autres possibilités sont épuisées, et ce cas par cas ;

- " les différences dans le niveau d'intégration devraient être temporaires ;

- " aucun Etat qui le souhaite et qui remplit des conditions nécessaires, fixées à l'avance par tous, ne peut être empêché de participer pleinement à une action déterminée ou à une politique commune ;

- " il faut prévoir des mesures ad hoc pour aider les Etats qui, tout en le souhaitant, ne peuvent momentanément participer à telle ou telle politique ;

- " en permettant la flexibilité, il faut réaliser les adaptations nécessaires pour préserver l'acquis et maintenir une base commune pour éviter tout recul par rapport aux principes et objectifs communs ;

- " sans préjuger ce que sera la structure du traité, il faut conserver un cadre institutionnel unique.

" Plusieurs membres, tout en marquant leur accord sur l'essentiel de ce qui précède, souligent que des modalités faisant appel à une telle flexibilité au sein de l'Union ne devraient être possibles qu'avec l'accord de tous, comme par le passé. Certains membres pensent que, bien qu'en principe de telles modalités devraient être temporaires, cela ne doit pas être nécessairement toujours le cas, notamment lorsqu'elles ne portent pas sur des domaines essentiels de l'activité communautaire.

" Il convient de faire observer, par ailleurs, que les degrés de flexibilité admissibles sont différents, d'une part, pour chacun des trois " piliers " et, d'autre part, selon qu'il s'agit des Etats membres actuels ou des Etats qui adhéreront lors du prochain élargissement ".

On peut observer que ces conclusions, d'une grande généralité, exprimaient plus les réticences de la majorité des Etats membres que la recherche effective d'une formule institutionnelle permettant la mise en oeuvre des coopérations renforcées.

Néanmoins, ce texte avait l'intérêt de faire apparaître des questions essentielles pour la mise en place des coopérations renforcées :

- la flexibilité doit-elle être conçue uniquement comme un expédient temporaire ?

- la mise en oeuvre d'une coopération renforcée doit-elle être autorisée par le Conseil statuant à l'unanimité ?

- la flexibilité peut-elle s'appliquer de la même manière aux trois piliers de l'Union ?

B. LE DOCUMENT DE LA PRÉSIDENCE IRLANDAISE

Le " cadre général pour un projet de révision des traités " présenté par la présidence irlandaise en vue du Conseil européen de Dublin (décembre 1996) ne proposait pas de texte au sujet des coopérations renforcées ; les commentaires de la présidence permettaient de constater que, au cours des six premiers mois de la CIG, les négociations n'avaient pas sensiblement progressé sur ce point, même si la présidence soulignait " l'esprit constructif " des discussions.

C. LE " DOCUMENT OFFICIEUX " DE LA PRÉSIDENCE NÉERLANDAISE

La présidence néerlandaise a présenté en mars 1997 un " document officieux " sur les coopérations renforcées.

Dans une note liminaire, ce document distinguait trois formes de flexibilité :

- la flexibilité " au cas par cas ", envisagée notamment pour la PESC, qui permet à certains Etats membres de ne pas participer à une action précise qu'ils ne souhaitent cependant pas empêcher (" abstention constructive ") :

- la flexibilité " prédéterminée ", qui consiste à préciser dans le traité la liste des Etats membres qui s'engagent à mettre en oeuvre une politique commune précise, et à définir les modalités de celle-ci ;

- enfin, la flexibilité globale, qui consiste à insérer dans le traité une clause générale permettant la mise en oeuvre de coopérations renforcées, cette mise en oeuvre étant toutefois subordonnée à certaines conditions qui peuvent varier selon les différents piliers.

C'est cette dernière formule qu'examinait principalement le " document officieux ".

Ce texte s'efforçait de faire apparaître quelques points d'accord de portée générale :

- les coopérations renforcées doivent préserver le cadre institutionnel unique de l'Union, et respecter l'acquis communautaire ;

- elles ne doivent être mises en oeuvre qu'en dernier recours, c'est-à-dire s'il n'a pas été possible d'avancer dans le cadre des procédures prévues par le traité ;

- les Etats membres qui choisissent de ne pas participer à une coopération renforcée ne doivent pas entraver sa mise en oeuvre par les autres Etats membres ; en contrepartie, ils peuvent à tout moment se joindre à cette coopération, à la seule condition d'accepter les décisions déjà prises ;

- les dépenses doivent être imputées sur des budgets spécifiques, dont les recettes doivent être fournies par les seuls Etats participant aux coopérations renforcées.

En revanche, le document faisait ressortir que, sur un certain nombre de sujets, un accord restait à trouver :

- quel doit être le nombre minimum d'Etats membres pour lancer une coopération renforcée ?

- sur quels domaines doivent pouvoir porter les coopérations renforcées ?

- quelle doit être la procédure budgétaire applicable aux budgets spécifiques des coopérations renforcées ?

- faut-il que, lors des délibérations du Parlement européen liées à la mise en oeuvre des coopérations renforcées, seuls participent les députés européens élus dans les Etats participant à ces coopérations ?

- l'autorisation de recourir à une coopération renforcée doit-elle être accordée par le Conseil à la majorité qualifiée ou bien à l'unanimité ?

D. L' " ADDENDUM " DE LA PRÉSIDENCE NÉERLANDAISE

A la fin du mois de mars, la présidence néerlandaise a présenté, cette fois officiellement, un " addendum " au document ("cadre général pour un projet de révision des traités ") présenté par la présidence irlandaise lors du Conseil européen de Dublin.

Cet " addendum " s'inscrit dans la démarche " d'affinement progressif " qui doit conduire à un projet de traité susceptible de servir de base aux travaux du Conseil européen.

Il aborde donc en priorité les sujets sur lesquels le document de la présidence irlandaise, qu'il est censé compléter, ne contient pas de projet de texte : il traite donc, en particulier, des " coopérations renforcées ".

Lors des sessions ministérielles du 25 mars, puis du 13 mai, il s'est avéré que la partie de " l'addendum " relative aux coopérations renforcées constituait une base de travail acceptable aux yeux de l'ensemble des délégations, quelles que soient par ailleurs les divergences d'appréciation subsistant sur certains aspects des conditions de mise en oeuvre de la flexibilité.

1. Les conditions générales

" L'addendum " propose tout d'abord l'insertion, au sein des dispositions communes du traité sur l'Union européenne, de trois articles de portée générale concernant les coopérations renforcées.

Le premier article pose tout d'abord le principe de la flexibilité : " Les Etats membres qui se proposent d'instaurer entre eux une coopération renforcée peuvent recourir aux institutions, procédures et mécanismes prévus par les traités ".

Puis il énumère les conditions générales à remplir pour qu'une coopération renforcée puisse être autorisée, à savoir que celle-ci :

a) " tende à renforcer l'intégration européenne ainsi qu'à préserver et à servir les intérêts de l'Union ;

b) " respecte les principes des traités et s'inscrive dans le cadre de leurs objectifs ;

c) " ne soit utilisée qu'en dernier ressort, lorsque les objectifs ne pourraient être atteints en appliquant les procédures pertinentes prévues par les traités ;

d) " concerne au moins une majorité d'Etats membres ;

e) " préserve le cadre institutionnel unique de l'Union ;

f) " respecte l'acquis communautaire et toutes les mesures prises au titre des autres dispositions des traités ;

g) " ne porte pas atteinte aux intérêts des Etats membres qui n'y participent pas ;

h) " permette aux Etats membres qui ne participent pas de se joindre à tout moment à une telle coopération sous réserve de respecter les décisions déjà prises dans ce cadre ".

Deux conditions paraissent particulièrement importantes : tout d'abord, l'obligation de concerner une majorité d'Etats membres ; ensuite, la faculté pour les non-participants de se joindre " à tout moment " à la coopération renforcée. Elles suggèrent que la flexibilité reste conçue avant tout comme une formule temporaire, l'horizon restant celui de la participation de tous les Etats membres.

Enfin, le même article précise que les coopérations renforcées doivent remplir des conditions additionnelles propres à chaque pilier, qui sont définies dans des textes distincts. Ces textes doivent notamment préciser, pour chaque pilier, les modalités de l'autorisation par le Conseil qui est en tout état de cause nécessaire.

Le deuxième article définit les modalités de fonctionnement des institutions dans le cadre des coopérations renforcées ; il précise que, en règle générale, les dispositions des traités s'appliquent sauf dans le cas du Conseil.

Ainsi, il est prévu que non seulement la Commission européenne, mais aussi le Parlement européen, remplissent leur rôle dans le fonctionnement des coopérations renforcées sans qu'il soit fait de distinction entre leurs membres selon la liste des Etats participants.

Cette optique a toujours été retenue dans le cas de la Commission, qui est, d'après le traité, un collège indépendant ; en revanche, dans le cas du Parlement européen, il avait été longtemps envisagé que seuls les parlementaires élus dans le cadre des Etats participant à la coopération renforcée puissent participer aux votes concernant celle-ci : cette conception a donc été finalement abandonnée, à la demande notamment du Parlement européen lui-même, qui considère que ses membres représentent l'ensemble des peuples de l'Union.

Dans le cas du Conseil, il est prévu que les représentants de tous les Etats membres participent aux délibérations, seuls les représentants des Etats participant à la coopération prennent part aux votes. Pour ces derniers, la majorité qualifiée est fixée aux deux tiers des voix, les règles de pondération n'étant pas modifiées.

Le même article précise que les dépenses résultant des coopérations renforcées sont à la charge des seuls Etats qui y participent, à l'exception des coûts administratifs liés à l'utilisation des institutions de l'Union.

Enfin, le troisième article précise que le Conseil et la Commission informent régulièrement le Parlement européen de l'évolution des coopérations renforcées. On peut s'interroger sur la raison d'être de cet article, le Parlement européen étant de toute manière associé à la mise en oeuvre des coopérations renforcées puisque son rôle est le même que dans la procédure de décision ordinaire, telle qu'elle résulte du traité pour le domaine considéré.

2. Les conditions propres au premier pilier

L'" addendum " enferme les coopérations renforcées concernant le premier pilier dans des conditions rigoureuses.

Tout d'abord, ce texte précise que les coopérations renforcées ne peuvent porter sur des domaines relevant de la compétence exclusive de la Communauté. Il est difficile de définir la portée exacte de cette condition, dans la mesure où la notion de compétence exclusive est entourée de nombreuses incertitudes, que votre rapporteur a déjà eu l'occasion de souligner (voir le rapport n° 46, 1996-1997, sur " l'application du principe de subsidiarité ", pp. 17-20).

Mais les indications apportées ensuite tendent clairement à restreindre le domaine possible des coopérations renforcées. Celle-ci ne doivent porter atteinte ni à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux, ni à la politique commerciale commune, à la politique commune dans les domaines de l'agriculture et de la pêche, à la politique commune dans le domaine des transports, aux règles communes de concurrence ou à la politique relative à la cohésion économique et sociale ; par ailleurs, elles ne doivent constituer ni une discrimination, ni une entrave aux échanges entre les Etats membres et ne doivent provoquer aucune distorsion des conditions de concurrence entre ces derniers.

Outre ces conditions de fond, les coopérations renforcées dans le premier pilier sont soumises à une procédure très contraignante :

- les Etats souhaitant mettre en oeuvre une coopération renforcée doivent adresser une demande à la Commission européenne, qui peut ou non y donner suite ;

- l'autorisation doit ensuite être accordée par le Conseil ;

- la Cour de justice des Communautés peut être saisie pour contrôler que la coopération renforcée envisagée respecte bien l'ensemble des conditions posées.

Par ailleurs, un mécanisme de consentement tacite est prévu pour faciliter la participation à une coopération renforcée d'un Etat membre qui n'aurait pas eu initialement la volonté ou la capacité de s'y joindre. L'Etat non participant doit adresser une demande en ce sens au Conseil et à la Commission : si l'avis de celle-ci est positif, cette demande est réputée approuvée sauf si le Conseil s'y oppose à la majorité qualifiée dans un délai de quatre mois.

3. Les clauses propres au deuxième pilier

Le problème de la coopération renforcée se pose d'une manière très différente dans le cas du deuxième pilier. Le fonctionnement de celui-ci est caractérisé par le rôle limité qu'y jouent la Commission européenne, le Parlement européen et la Cour de justice des Communautés. Le recours aux institutions de l'Union n'a donc pas la même portée que dans le premier pilier.

Par ailleurs, la flexibilité peut prendre, dans le cas du deuxième pilier, des formes très diverses. L'" addendum " mentionne ainsi :

- l'" abstention constructive ", permettant à un Etat membre de se dissocier d'une décision sans empêcher son adoption ;

- la " flexibilité prédéterminée ", consistant à préciser dans le traité lui-même, sous la forme d'un protocole annexé, le champ d'application et les modalités d'une coopération renforcée, ainsi que la liste des Etats qui y participent au départ. (L'" addendum " précise qu'une telle solution pourrait être adaptée à des questions telle que la coopération en matière d'armement ou la défense mutuelle) ;

- l'" attribution de tâches à un ou plusieurs Etats membres dans le cadre d'une action commune " ;

- la mise en oeuvre d'une clause spécifique de coopération renforcée. La rédaction prévue pour cette dernière par l'" addendum " diffère profondément de celle retenue pour le premier pilier : l'autorisation est accordée sous la seule responsabilité du Conseil, qui peut l'assortir de conditions spécifiques ; la Commission européenne et la Cour de justice n'ont aucun rôle.

4. Les conditions propres au troisième pilier

La situation se présente encore différemment dans le cas du troisième pilier de l'Union ; les formulations retenues par " l'addendum " suggèrent que l'on se tient ici à mi-chemin entre les premier et deuxième piliers, ou plus exactement entre le communautaire et l'intergouvernemental (sous réserve de la communautarisation prévue pour une partie des questions relatives à la libre circulation des personnes) :

- les conditions de fond sont peu restrictives : la coopération renforcée doit respecter les compétences de la Communauté européenne et avoir pour but " de permettre à l'Union de devenir plus rapidement un espace de liberté, de sécurité et de justice " ;

- pour l'autorisation de recourir à la coopération renforcée, la Commission est obligatoirement saisie pour avis (ce qui n'est pas le cas pour le deuxième pilier), mais n'a pas le pouvoir de refuser l'autorisation (contrairement à ce qui est prévu pour le premier pilier) ;

- pour l'élargissement d'une coopération renforcée à des Etats n'ayant voulu ou pu y prendre part initialement, le mécanisme est celui de l'approbation tacite prévue pour le premier pilier.

A côté de la clause de coopération renforcée proprement dite, " l'addendum " suggère d'introduire un autre élément de flexibilité dans le troisième pilier, concernant les conventions conclues dans le cadre de celui-ci. Tout en restant établies à l'unanimité, ces conventions, dès lors qu'elles auraient été ratifiées par au moins la moitié des Etats membres, entreraient en vigueur dans ces mêmes Etats, sauf disposition contraire expresse.

Enfin, " l'addendum " suggère des dispositions particulières pour permettre l'incorporation de " l'acquis de Schengen " dans le troisième pilier de l'Union, tout en préservant les droits des Etats qui ne sont pas parties à l'accord de Schengen. Le dispositif proposé comporterait :

- " une disposition aux termes de laquelle toute la législation pertinente de Schengen serait intégrée telle quelle dès l'entrée en vigueur du traité, et non réadoptée dans le cadre des dispositions correspondantes du nouveau traité (ce qui exclurait donc toute possibilité de renégocier la législation Schengen dans le cadre du nouveau traité) ; il faudrait définir l'acquis de Schengen qui devrait être annexé au traité et constituerait des dispositions de droit de la Communauté de l'Union applicables aux Etats membres parties à Schengen ;

- " une disposition aux termes de laquelle les Etats membres qui ne sont pas parties à l'accord de Schengen peuvent participer à l'acquis Schengen ainsi intégré dans des conditions convenues avec les pays Schengen ; une période transitoire pourrait être envisagée afin que ces Etats puissent arrêter les modalités d'exécution nécessaires ;

- " en ce qui concerne la nouvelle législation à adopter sur la base des dispositions du nouveau traité, une disposition aux termes de laquelle les Etats membres qui ne sont pas parties à l'accord de Schengen seraient explicitement autorisés, eu égard à leur situation particulière, à rester " constructivement " à l'écart, et cela au cas par cas ".

III. QUELQUES REMARQUES

A. UN EQUILIBRE DIFFICILE

1. Une souplesse nécessaire

Une certaine différenciation des formes de participation à l'Union est intimement liée au processus d'élargissement de celle-ci. Les négociations qui ont conduit au traité de Maastricht ont montré qu'il n'était plus possible de conserver des règles de fonctionnement complètement uniformes dans une Union à douze. Les coopérations renforcées qui s'étaient auparavant développées en dehors de l'Union dans des domaines tels que la libre circulation des personnes et les mesures de sécurité correspondantes, l'industrie aéronautique et spatiale, la recherche industrielle, la défense, suggéraient déjà que certains progrès de la construction européenne passaient par des formules plus souples que ne le permettait l'" orthodoxie communautaire ".

Depuis la disparition du bloc de l'Est, l'horizon de la construction européenne est celui d'une Union de plus de vingt-cinq Etats d'une grande diversité dans tous les domaines. On conçoit mal comment un tel ensemble pourrait fonctionner sans qu'y soit introduite une certaine dose de flexibilité.

Dès lors, comme l'ont souligné à plusieurs reprises MM. Hervé de Charette et Michel Barnier, la question est de savoir si l'on opte pour une flexibilité organisée, se rattachant au cadre institutionnel de l'Union, ou si l'on accepte que les coopérations renforcées se développent en dehors de ce cadre. Car refuser toute différenciation reviendrait à privilégier l'élargissement au détriment de tout approfondissement.

C'est donc à juste titre que le Gouvernement a fait figurer l'organisation des coopérations renforcées parmi ses priorités pour la Conférence intergouvernementale.

2. Des inquiétudes persistantes

La perspective d'un développement des coopérations renforcées suscite certaines inquiétudes au sein des institutions communautaires et chez certains Etats membres.

Trois types de dangers sont mis en avant :

- le premier est celui d'une " Europe à la carte ", où chaque Etat -en dehors des disciplines du marché unique, nécessairement uniformes- définirait son degré de participation aux politiques communes. Dans cette logique, fait-on valoir, la construction européenne finirait par se ramener au marché unique, les politiques communes ayant toutes les chances de perdre leur substance.

- le deuxième est l'apparition d'un clivage entre deux groupes d'Etats : d'un côté, ceux participant à l'ensemble des activités de l'Union et paraissant les seuls véritables membres à part entière de celle-ci ; de l'autre, ceux restant à l'écart de certains approfondissements de la construction européenne et apparaissant dès lors comme des membres de deuxième catégorie. Un tel clivage, souligne-t-on, menacerait à terme la cohérence de l'Union.

- le troisième est celui d'une moindre solidarité financière. Dès lors que les coopérations renforcées sont financées par des budgets annexes alimentés par les seuls Etats participants, ne risque-t-on pas de voir les pays contributeurs nets au budget communautaire utiliser cette formule pour alléger leur fardeau ?

Même si certaines de ces inquiétudes peuvent paraître exagérées, elles se sont fait entendre très largement au sein de la CIG, ce qui a conduit la présidence néerlandaise à proposer d'encadrer les coopérations renforcées par un dispositif singulièrement contraignant.

3. Une marge étroite

Il apparaît ainsi que la voie est étroite pour trouver une formule susceptible de recueillir un accord : soit l'on accumule les conditions à remplir, de manière à rassurer les Etats les plus réticents, mais alors on risque de rendre pratiquement impossible la mise en oeuvre des coopérations renforcées dans le cadre de l'Union, ce qui peut avoir pour conséquence qu'elles se développent en dehors de ce cadre ; soit au contraire on entend prioritairement éviter que les coopérations renforcées ne se multiplient en dehors de l'Union, ce qui doit conduire à les faciliter au sein de celle-ci, mais alors il devient difficile d'obtenir pour cela le consentement de certains Etats.

Une marge de négociation existe toutefois, dans la mesure où les Etats inquiets, réticents, ont intérêt à ce que les coopérations renforcées soient rattachées aux institutions communautaires, de manière à pouvoir défendre leurs intérêts et à surveiller l'évolution de ces coopérations, ce qu'ils ne peuvent faire si elles se développent en dehors de l'Union, alors que les Etats favorables aux coopérations renforcées peuvent faire valoir que, le cas échéant, ils pourront s'organiser en dehors de l'Union.

L'" addendum " de la présidence néerlandaise correspond-il, dans cette optique, à un équilibre satisfaisant eu égard à l'objectif poursuivi ?

On peut observer que les conditions générales posées par ce texte aux coopérations renforcées tendent à limiter sensiblement la portée de leur reconnaissance. Si les coopérations renforcées ne doivent être utilisées qu'" en dernier ressort ", si elles doivent regrouper dès le début une majorité d'Etats et permettre " à tout moment " aux autres de s'y joindre, si elles doivent par ailleurs s'appuyer sur des institutions fonctionnant à l'identique (sauf dans le cas du Conseil), on voit mal comment elles pourraient répondre à l'espoir mis en elles d'être une formule souple permettant à une volonté politique partagée par certains Etats de s'exprimer en contournant les contraintes et l'inévitable inertie d'une Union élargie.

Les conditions supplémentaires posées pour le premier pilier aboutissent au total à un dispositif si rigoureux qu'il pourra difficilement être mis en oeuvre sans l'accord au moins tacite de ceux qui n'y participeront pas.

Les conditions propres au deuxième pilier paraissent ménager plus de souplesse, mais s'appliquent à un domaine où, en tout état de cause, l'unanimité restera à la base des décisions politiques de l'Union.

C'est finalement dans le cas du troisième pilier que l'" addendum " paraît le plus aboutir à un dispositif laissant une certaine marge pour le lancement de coopérations renforcées ; encore le mécanisme d'approbation tacite pour les adhésions ultérieures risque-t-il de freiner les ambitions de certains Etats membres qui pourraient craindre, par exemple, de se lancer dans une coopération policière approfondie avec certains Etats membres dans un tel cadre, dès lors qu'ils serait aisé à d'autres Etats membres, en qui ils auraient moins confiance, de s'y joindre.

Non seulement les propositions de la présidence néerlandaise, par le nombre et la nature des conditions posées aux coopérations renforcées, s'éloignent de l'introduction d'une véritable flexibilité dans le fonctionnement de l'Union, mais encore elles laissent pour l'instant subsister la question de savoir selon quelles modalités le Conseil doit autoriser le lancement de ces coopérations, plusieurs Etats persistant à demander que cette autorisation soit accordée à l'unanimité. Il n'est nullement impossible que cette controverse aboutisse à un compromis prévoyant l'unanimité dans certains cas et la majorité qualifiée dans les autres, ce qui conduirait à ajouter aux diverses conditions posées un élément de complexité et une contrainte supplémentaires.

B. DES CONTOURS INCERTAINS

1. Quel domaine d'application ?

L'idée soutenue par la France et l'Allemagne, et reprise dans les documents de la présidence néerlandaise, est celle d'une clause générale de flexibilité complétée par des dispositions propres à chaque pilier.

On peut toutefois s'interroger sur les domaines où pourront effectivement être mises en oeuvre des coopérations renforcées.

· La flexibilité est assurément indispensable dans le cas du deuxième pilier. Dès lors notamment que certains Etats membres sont encore en principe neutres, et que pour l'instant les non-neutres ne participent pas tous de la même manière à l'UEO et à l'OTAN, on ne peut envisager de faire fonctionner le deuxième pilier -à supposer que ce souhait soit réellement partagé- sans y introduire des éléments de souplesse.

Mais, plus qu'une clause d'habilitation à recourir à des coopérations renforcées, ce sont plutôt des formes variées de flexibilité qui paraissent la meilleure solution pour donner vie au deuxième pilier : c'est d'ailleurs une telle approche que retient l'" addendum " néerlandais en prévoyant un mécanisme d'" abstention constructive " au cas par cas, un schéma de " flexibilité prédéterminée " pour des domaines très spécifiques, et enfin l'" attribution de tâches à un ou plusieurs Etats membres dans le cadre d'une action commune ".

En particulier, la formule de l'" abstention constructive " paraît une solution intéressante pour faciliter le fonctionnement de la PESC.

En effet, si l'on conçoit bien que certains Etats, sans vouloir participer eux-mêmes à une action commune, laissent les autres la mettre en oeuvre " au nom de l'Union européenne ", en revanche, on imagine mal que chaque Etat renonce à son droit de veto à l'égard d'une action qu'il jugerait fondamentalement contraire à ses intérêts. Donc, dans un tel domaine, des coopérations renforcées ne peuvent être autorisées qu'à l'unanimité. Or, la formule de " l'abstention constructive ", qui ne réclame pas de décision positive, paraît la moins embarrassante pour les Etats qui ne souhaitent pas participer à une action sans pour autant vouloir l'empêcher.

Au total, la flexibilité dans le deuxième pilier paraît devoir consister à donner au Conseil les moyens d'une gestion plus souple de la règle de l'unanimité pour ses décisions politiques (des décisions à la majorité qualifiée pouvant être prises dans le cas des mesures d'application).

·  La flexibilité paraît également nécessaire dans le cas des matières relevant du troisième pilier puisque, comme l'ont montré les négociations qui ont précédé les Accords de Schengen, il n'est pas possible d'avancer à quinze dans certaines de ces matières.

Cependant, il convient de distinguer deux domaines au sein des matières relevant du troisième pilier :

- en premier lieu, tout ce qui concerne la libre circulation des personnes : la plupart des Etats membres souhaitent appliquer à ce domaine la " méthode communautaire " avec certaines adaptations, afin notamment de poursuivre la suppression des contrôles aux frontières " intérieures " de l'Union européenne ; toutefois, comme certains Etats ne souhaitent pas supprimer ces contrôles, il paraît indispensable de mettre au point une formule permettant à ces Etats de rester en dehors de ce processus. Il semble que cette situation appelle avant tout le recours à une forme de " flexibilité prédéterminée "; c'est-à-dire à un protocole permettant aux douze ou treize Etats intéressés, nommément cités, d'utiliser les institutions communautaires pour réaliser entre eux la suppression des contrôles aux frontières, sur le modèle du protocole social qui a longtemps concerné quatorze Etats sur quinze ;

- en second lieu, tout ce qui concerne la coopération policière et judiciaire ; ce domaine, qui relève principalement de la méthode intergouvernementale, semble également requérir des formes spécifiques de flexibilité, notamment les conventions entrant en vigueur dès qu'elles sont ratifiées par une majorité d'Etats, mais pour ces seuls Etats.

·  Finalement, on peut penser que l'introduction d'une plus grande flexibilité dans les deuxième et troisième piliers repose avant tout sur la définition de solutions spécifiques. Dès lors, une clause générale de flexibilité ne semble avoir véritablement de justification que si les coopérations renforcées doivent concerner un assez grand nombre de domaines relevant du premier pilier.

Mais quels domaines d'action, au sein du premier pilier, pourraient-ils être concernés par les coopérations renforcées telles qu'elles sont envisagées ?

L'" addendum " de la présidence néerlandaise énumère un certain nombre de domaines qui devraient être exclus du champ des coopérations renforcées : libre circulation des marchandises, des services, des capitaux ; politique commerciale commune ; fonctionnement du marché intérieur ; politique agricole commune ; politique commune de la pêche ; politique de la concurrence ; politique de cohésion économique et sociale (fonds structurels). Le texte considère, en effet, que des coopérations renforcées dans de tels domaines pourraient entraver le bon fonctionnement du marché unique, fondement de la Communauté.

Si l'on élimine ces domaines, quel pourrait être alors le champ d'application des coopérations renforcées dans le premier pilier ? Après une longue controverse, la CIG a renoncé à élaborer une liste positive de domaines possibles.

Un " document officieux " de la présidence néerlandaise, qui portait la trace de cette controverse, mentionnait pour sa part trois domaines :

- la santé et la sécurité des travailleurs : or, dans ce domaine, le traité (article 118 A) permet au Conseil de décider à la majorité qualifiée, ce qui exclut un blocage du processus de décision par un très petit nombre d'Etats ;

- les normes relatives à l'environnement : dans ce domaine également, le Conseil statue dans la plupart des cas à la majorité qualifiée ; c'est dans quelques cas seulement que l'unanimité est requise (dispositions fiscales, mesures concernant l'aménagement du territoire, choix énergétiques des Etats membres) et ces domaines paraissent assez mal se prêter à des coopérations renforcées. En outre, on doit souligner qu'un dispositif de coopération renforcée dans le domaine de l'environnement pourrait introduire des distorsions de concurrence au sein du marché intérieur ;

- les " mesures d'accompagnement de l'Union économique et monétaire, notamment au sujet de la fiscalité indirecte " : ces mesures pourraient être l'harmonisation des taux de la TVA, dans l'optique du passage au " régime définitif " proposé par la Commission européenne. On peut toutefois rappeler à cet égard que, lors de son audition par la Délégation le 26 février dernier, M. Alain Lamassoure avait indiqué qu'il ne considérait pas que l'U.E.M. rendait nécessaire de nouvelles mesures d'harmonisation de la fiscalité indirecte, et que, d'une manière générale, il n'envisageait pas la mise en oeuvre de coopérations renforcées dans le domaine de la fiscalité.

Naturellement, un grand nombre d'autres domaines du premier pilier pourraient être concernés : éducation, formation professionnelle, jeunesse, culture, santé publique, tourisme, énergie, protection civile, réseaux transeuropéens, industrie, recherche et développement technologique, lutte contre l'exclusion sociale ; mais dans ces domaines, l'intervention de la Communauté prend essentiellement la forme d'un cofinancement de diverses actions. Est-il souhaitable que de telles mesures, portant sur de tels domaines, ne concernent pas l'ensemble des Etats membres ? Dans bien des domaines qui viennent d'être cités, une telle hypothèse paraît difficilement envisageable.

Au total, on peut se demander si les coopérations renforcées dans le premier pilier, telles qu'elles sont envisagées par les négociateurs, ne sont pas destinées à concerner en réalité un nombre assez réduit de domaines de nature fiscale et sociale. Dans un souci de transparence et de démocratie, n'eût-il pas été préférable d'en préciser la liste ?

Quoi qu'il en soit, on peut se demander si la présence d'une clause générale de flexibilité ne sera pas finalement l'habillage d'objectifs en réalité limités.

2. Quelle légitimité pour le processus de décision ?

Les coopérations renforcées se caractérisant par l'utilisation des institutions de l'Union européenne par une partie de ses Etats membres, les modalités de décision prévues par le traité leur sont normalement applicables en fonction du domaine concerné.

Le Parlement européen dispose donc, dans le cadre d'une coopération renforcée, des mêmes pouvoirs que ceux dont il dispose à l'égard des décisions concernant l'ensemble des Etats membres. Outre ses pouvoirs budgétaires importants, le Parlement européen détient depuis le traité sur l'Union européenne un pouvoir de codécision dans un certain nombre de domaines, dont la liste sera sans doute accrue par le futur traité d'Amsterdam. Le Parlement européen sera donc appelé à jouer un grand rôle dans le fonctionnement des coopérations renforcées.

Or la CIG a finalement repoussé l'idée que, dans la mise en oeuvre d'une coopération renforcée, le Parlement européen devrait être composé des seuls députés européens élus dans les Etats participant à cette coopération. L'Assemblée de Strasbourg, il est vrai, s'est toujours efforcée d'éviter toute forme de groupement de ses membres sur une base nationale ; ses structures internes ont toutes un caractère transnational. Elle aurait donc eu le plus grand mal à s'adapter à un fonctionnement " à géométrie variable " selon les Etats participant à une action, et s'est donc opposée avec succès à cette formule. Ainsi, c'est avec la totalité de ses membres qu'elle jouera son rôle dans les coopérations renforcées.

Mais on est dès lors en présence d'une difficulté manifeste. L'" addendum " de la présidence néerlandaise précise qu'une coopération renforcée doit concerner " au moins une majorité d'Etats membres " : on peut donc concevoir une coopération renforcée concernant huit Etats membres sur quinze. Ces Etats ne feront pas nécessairement partie des plus peuplés de la Communauté. On pourra donc se trouver dans une situation où les députés des pays participant à une coopération renforcée constitueront une minorité au sein du Parlement européen. Compte tenu des pouvoirs importants dont dispose désormais ce dernier, on pourra voir les députés des pays ne participant pas à une coopération renforcée être en mesure d'influencer fortement, voire de bloquer, le fonctionnement de celle-ci.

Même si l'on peut penser qu'en pratique une coopération renforcée ne sera lancée que si elle concerne une large majorité des Etats membres, on n'en est pas moins en présence d'un déficit de légitimité du processus de décision et d'un risque d'incohérence. On voit mal à quel titre interviendront dans ce processus, y compris en matière budgétaire, des représentants de pays ne participant pas à la coopération en cause, et ne contribuant pas à son financement ; et la recherche d'un accord entre le Conseil et le Parlement européen risque de s'avérer plus difficile, dès lors que ces deux institutions ne représenteront pas les mêmes pays.

Une autre interrogation peut résulter de l'absence de tout mécanisme permettant à un Etat de se retirer d'une coopération renforcée. Ces coopérations semblent conçues uniquement à partir du schéma d'une " Europe à plusieurs vitesses ", où l'on peut distinguer une " avant-garde ", décidée à avancer plus rapidement et capable de le faire, et une " arrière-garde " appelée à la rejoindre ultérieurement : dans cette optique, la participation à une coopération renforcée ne paraît pas pouvoir constituer un choix réversible. Une telle vision des choses serait naturelle dans un régime politique fondé sur l'idée qu'existe un " sens de l'histoire " qui s'impose à tous les acteurs ; elle peut déconcerter dans le cas d'une Union qui entend se fonder sur les principes de la démocratie pluraliste.

En effet, si les règles de base du fonctionnement de l'Union forment un bloc qui s'applique nécessairement de manière uniforme à tous les Etats membres, qui ne peuvent s'en dégager qu'en quittant l'Union, il n'en est par définition pas de même des coopérations renforcées, qui interviennent dans des domaines où il n'est pas indispensable que la règle soit la même pour tous. Dans ces conditions, on s'attendrait à ce qu'il soit possible que la participation à une coopération renforcée devienne un enjeu dans un débat politique national, et qu'un changement de majorité puisse conduire au retrait d'un Etat de cette coopération. En l'absence de toute disposition prévoyant et organisant cette possibilité, on peut s'interroger sur les conséquences qu'aurait l'expression d'une volonté de retrait.

Cette lacune est d'autant plus préoccupante qu'elle pourrait conduire certains Etats à renoncer à participer à une coopération renforcée dans la mesure où ils auraient le sentiment de perdre la maîtrise de leur degré de participation à cette coopération.

CONCLUSION

Selon toute vraisemblance, la CIG va donner une reconnaissance de principe aux coopérations renforcées, renforçant ainsi d'une certaine manière une tendance apparue lors de la négociation du traité de Maastricht.

Mais les conditions nombreuses dont ces coopérations seront entourées, et les contraintes de fonctionnement auxquelles elles seront soumises, ainsi que les incertitudes qui subsistent sur leurs conditions de lancement et leurs domaines d'application, montrent qu'il reste difficile d'introduire d'une manière générale une possibilité de différenciation au sein de la construction communautaire.

Il semble que, finalement, les coopérations renforcées ne concerneront en pratique qu'un nombre restreint de domaines dans le cas du premier pilier ; dans le cas des deuxième et troisième piliers, l'impératif de flexibilité pourrait principalement prendre la forme de solutions spécifiques, adaptées à la nature des problèmes traités par les piliers et à leur mode de fonctionnement.

Au total, les coopérations renforcées reposeront sur un dispositif relativement complexe et difficile à manier. Il sera politiquement nécessaire, dans la réalité, de maintenir un dialogue étroit entre les Etats participants et les non-participants. L'exemple de l'UEM est là, au demeurant, pour attester de la difficulté à mettre en place et à faire fonctionner, au sein d'un ensemble fondé sur une même participation de tous les membres, un sous-ensemble reposant sur une différenciation : il est clair qu'au moment des choix décisifs, les critères politiques prennent une plus grande importance, et qu'il paraît alors nécessaire de trouver des formules permettant d'éviter une coupure au sein de l'Union.

Dans ces conditions, il serait exagérément optimiste de voir dans les coopérations renforcées, du moins telles qu'elles devraient être conçues dans le futur traité, une formule permettant de lever complètement la contradiction latente entre élargissement et approfondissement.

Il conviendra même d'être attentif à ce qu'une flexibilité aussi encadrée ne serve paradoxalement d'alibi à l'inaction, notamment dans le cas du deuxième pilier.

L'idée de départ des coopérations renforcées était de donner aux Etats membres un outil permettant le cas échéant à certains d'entre eux de poursuivre certains objectifs sans être entravés par les contraintes et les pesanteurs d'une Union comptant de plus en plus de membres.

Le dispositif d'arrivée est tel que, lorsqu'ils voudront mettre en oeuvre des coopérations renforcées, les Etats membres resteront soumis à une bonne partie de ces pesanteurs et de ces contraintes.

Parce qu'il officialise les coopérations renforcées, un tel schéma risque d'avoir un effet dissuasif vis-à-vis de leur mise en oeuvre en dehors du cadre de l'Union; mais, ainsi rabattus vers le cadre de l'Union, les Etats en retrouveront en grande partie la logique et les lourdeurs, peu propices à l'action de certains d'entre eux seulement. Si bien qu'il n'est pas certain que le dispositif prévu favorise effectivement l'affirmation de l'identité européenne sur la scène internationale puisque, à défaut d'une volonté politique réellement partagée en ce sens, cette affirmation ne peut résulter pour l'instant que de l'action de certains Etats membres.



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