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Rapport n°376 - Activités de la délégation pour l'Union européenne (mars- mai 1997)


M. Jacques GENTON, Sénateur


Délégation pour l'union européenne - Rapport d'information n° 376 1996/1997

Table des matières


INTRODUCTION
I.LA PREPARATION DE LA CONFERENCE INTERGOUVERNEMENTALE
A.PREMIERE AUDITION DE M. MICHEL BARNIER
B.RENCONTRE AVEC UNE DELEGATION DE LA COMMISSION INSTITUTIONNELLE DU PARLEMENT EUROPEEN
C.DEUXIEME AUDITION DE M. MICHEL BARNIER
D.TROISIEME AUDITION DE M. MICHEL BARNIER
E.EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION DE M. JAMES BORDAS SUR " LA REFORME DES INSTITUTIONS EUROPEENNES : CHAMP DES DECISIONS A LA MAJORITE QUALIFIEE ET PONDERATION DES VOTES "
F.EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION DE M. CHRISTIAN DE LA MALENE SUR "  LES COOPERATIONS RENFORCEES DANS L'UNION EUROPEENNE "
G.EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION DE M. PIERRE FAUCHON SUR " LA REFORME DU TROISIEME PILIER DE L'UNION EUROPEENNE : VERS LA CONSTRUCTION D'UN ESPACE JUDICIAIRE EUROPEEN "
II.LES QUESTIONS ECONOMIQUES ET FINANCIERES
A.AUDITION DE M. JOHN SWIFT, REGULATEUR BRITANNIQUE DU RAIL
B.EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION DE M. DENIS BADRE SUR LE SYSTEME COMMUNAUTAIRE DE TVA EN EUROPE
III. FONCTIONNEMENT ET AVENIR DU TRAITE DE SCHENGEN
IV. ENCEPHALOPATHIE SPONGIFORME BOVINE (ESB)
V.EXAMEN DES PROPOSITIONS D'ACTES COMMUNAUTAIRES
SOMMAIRE DÉTAILLÉ DES PROPOSITIONS D'ACTES COMMUNAUTAIRES EXAMINÉES
1.Relations extérieures
2.Politique commerciale extérieure
a)Accords de commerce
b)décisions unilatérales
3.Fiscalité
4.Politique agricole
5.Budget
6.Education
7.Environnement
8.Politique monétaire
9.Problèmes de société




N° 376

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès verbal de la séance du 26 juin 1997.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur

les activités de la délégation : suivi de la Conférence intergouvernementale, questions économiques et financières, examen des propositions d'actes communautaires (mars-mai 1997)

Par M. Jacques GENTON,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Gérard Delfau, Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Alain Richard, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.



Union européenne - Conférence intergouvernementale CE - TVA - Accord de Schengen - Contrôle parlementaire - Rapports d'information.

INTRODUCTION

Au cours des mois de mars, avril et mai 1997, la délégation du Sénat pour l'Union européenne a continué à suivre les travaux de la Conférence intergouvernementale.

Elle a également abordé certaines questions économiques et financières relatives au transport ferroviaire et au système commun de TVA en Europe.

Elle a, par ailleurs, examiné le fonctionnement et l'avenir du traité de Schengen ainsi que les résultats de l'enquête du Parlement européen sur l'épizootie d'encéphalopathie spongiforme bovine.

Enfin, elle a poursuivi son examen systématique des propositions d'actes communautaires soumises au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution.

I. LA PREPARATION DE LA CONFERENCE INTERGOUVERNEMENTALE

A. PREMIERE AUDITION DE M. MICHEL BARNIER

Le mercredi 26 mars 1997, la délégation a entendu M. Michel Barnier, Ministre délégué aux Affaires européennes, sur les travaux de la Conférence intergouvernementale (CIG).

M. Michel Barnier, évoquant le climat actuel de la Conférence intergouvernementale, estime que certains gouvernements ne semblent pas avoir pris pleinement conscience de l'enjeu. Si la CIG échouait ou n'aboutissait qu'à des changements institutionnels minimes, l'Union risquerait d'être entraînée vers le déclin. En effet, un nouvel élargissement sans réforme préalable rendrait moins efficace et moins légitime le fonctionnement de l'Union, aggravant ainsi son éloignement vis-à-vis des citoyens. Or, la CIG constitue l'unique possibilité pour réaliser cette réforme : il n'y aura pas de deuxième chance. Cependant, certains gouvernements paraissent se satisfaire d'une révision limitée, et il reste peu de temps pour les convaincre que l'élargissement n'est possible que s'il est précédé d'un renforcement des institutions.

Le ministre souligne qu'un motif d'espoir réside dans l'attitude active et sérieuse de la présidence néerlandaise. Celle-ci, indique-t-il, a présenté un addendum au document élaboré par la présidence irlandaise ; les travaux se poursuivent à partir de ces textes par densification successive. Cet addendum apporte des progrès, mais des lacunes restent à combler. Au sujet des coopérations renforcées, ce texte est très proche de l'initiative franco-allemande. Au sujet du deuxième pilier, il est nécessaire de mieux préciser la distinction entre les stratégies communes, décidées à l'unanimité par le Conseil européen, et les mesures d'application adoptées le cas échéant à la majorité qualifiée par le Conseil ; le statut proposé pour " M. PESC " est inacceptable ; enfin, la question des relations entre l'Union européenne et l'Union de l'Europe Occidentale (UEO) ne peut être éludée. Pour le troisième pilier, la nécessité d'un socle législatif commun doit être mieux reconnue, et la possibilité de décider à la majorité qualifiée de lever les contrôles aux frontières internes est inacceptable si l'on ne constate pas la réalisation préalable des progrès nécessaires concernant la sécurité ; par ailleurs, les conditions du contrôle des Parlements nationaux doivent être clarifiées. En revanche, le partage du droit d'initiative entre la Commission et les Etats membres, et le maintien de l'unanimité pour les règles concernant le long séjour des étrangers sont des points positifs.

Un autre motif d'espoir, poursuit M. Michel Barnier, réside dans l'évolution des esprits sur certains points importants. Un intérêt croissant se manifeste pour les propositions franco-allemandes en matière de PESC, notamment en ce qui concerne le rapprochement entre l'Union européenne et l'UEO, même si un petit nombre d'Etats restent très opposés. De même, une plus juste pondération des votes au Conseil est désormais considérée comme inéluctable ; il ne s'agit pas, aux yeux de la France, d'établir une suprématie des plus grands Etats sur les autres, mais de retrouver et de garantir pour l'avenir l'équilibre qui existait auparavant au sein de l'Europe. Enfin, le lien à établir entre mesures de sécurité et suppression des contrôles aux frontières internes est désormais mieux compris.

Puis, le ministre précise la philosophie des amendements présentés par la France au sujet de la PESC. Les stratégies communes, portant sur certains terrains qui touchent à la périphérie de l'Union et qui constituent des zones d'intérêt vital pour elle, doivent être définies par les Chefs d'Etat et de Gouvernement. Une cellule de planification doit permettre de parvenir à des analyses communes. Elle doit avoir à sa tête le " Haut représentant pour la PESC " qui doit être une personnalité politique de haut niveau, agissant sous l'autorité du Conseil ; l'attitude de l'OSCE, qui a confié, avec succès, ses missions les plus importantes à d'anciens membres du Conseil européen, montre la validité de cette approche. Naturellement, la France n'attend pas de la CIG qu'elle fasse par elle-même naître une politique extérieure et de sécurité commune, mais seulement qu'elle donne les outils nécessaires aux Etats membres. Dans cette optique, la France avance des propositions pour l'insertion progressive de l'UEO dans l'Union européenne, et suggère que les mesures d'application des stratégies communes soient décidées à la majorité qualifiée.

M. Jacques Genton, évoquant le récent débat au Sénat sur la politique européenne, souligne qu'il en ressort que les parlementaires ne sont pas prêt à approuver un traité révisé qui n'apporterait aucun progrès en termes de légitimité et d'efficacité des institutions.

M. Michel Barnier déclare que le Gouvernement n'est pas disposé à renoncer à ses ambitions dans ce domaine.

M. Nicolas About souhaite que le socle législatif commun à mettre en place dans le cadre du troisième pilier intègre la lutte contre la pédophilie et l'exploitation sexuelle des enfants. Il s'inquiète des réticences de certains Etats à cet égard. Puis il souhaite que l'action extérieure de l'Union européenne, plutôt que de privilégier des missions humanitaires qui sont un symbole d'échec, soit orientée vers la prévention des conflits : l'exemple de l'Albanie, après celui de la Russie, en montre la nécessité.

M. Michel Barnier déclare partager ces préoccupations. Sur le premier point, il indique qu'un seul Etat faisait, au nom de la liberté d'expression, certaines réserves concernant la lutte contre la pornographie. Sur le second point, il souligne que beaucoup d'Etats membres souhaitent que toutes les missions dites de Petersberg soient inscrites dans le traité révisé, et que l'alerte et la prévention feraient partie des missions de la cellule d'analyse commune dont la création est envisagée. Il s'indigne enfin que des crédits aient été accordées à l'Albanie sans qu'ait été exigé qu'il soit mis fin au système des " pyramides ". Un tel exemple, ajoute-t-il, montre bien la nécessité d'une structure d'alerte précoce.

M. Xavier de Villepin interroge le ministre sur la proposition française de réduction du nombre des commissaires européens à une dizaine. Quelles compensations, demande-t-il, recevraient les pays qui perdraient leur commissaire européen ?

M. Michel Barnier indique que la proposition française accorde à tous les pays un même droit à avoir un commissaire européen sur la durée de deux mandats de la Commission. Il souligne que celle-ci a elle-même reconnu que ses compétences se ramenaient à une dizaine de grands domaines : une réforme de la Commission s'impose donc en tout état de cause, et la France ne saurait accepter qu'elle se ramène à prévoir un commissaire par pays.

M. Michel Caldaguès s'interroge sur la formule tendant à subordonner l'élargissement à une réforme institutionnelle préalable. La France, observe-t-il, paraît ainsi demander une sorte de contrepartie aux partisans de l'élargissement, alors qu'elle-même s'est prononcée avec éclat pour un élargissement rapide. D'une manière générale, se demande-t-il, la France n'a-t-elle pas tendance à dramatiser à l'excès les problèmes institutionnels ?

M. Michel Barnier se déclare convaincu qu'un élargissement avec des règles institutionnelles inchangées serait un marché de dupes, car l'Union évoluerait nécessairement vers une simple zone de libre échange. Bâtir une Europe politique et sociale n'est possible qu'avec un meilleur fonctionnement : une commission forte et collégiale, une nouvelle pondération des votes, des coopérations renforcées. La France est favorable à l'élargissement, mais pas au prix de la dilution de la Communauté, qui ne serait d'ailleurs pas dans l'intérêt des futurs adhérents.

M. Yann Gaillard s'interroge sur les conséquences du resserrement de la Commission : la France accepterait-elle, le cas échéant, de ne plus avoir de commissaire ?

M. Michel Barnier confirme que telle est bien la position du Gouvernement : dans la formule qu'il propose, la France pourrait n'avoir un commissaire que pendant un mandat de la Commission sur deux.

M. Alain Richard interroge le ministre sur les moyens d'assurer la cohérence entre les décisions de l'Union européenne et celles de l'Union de l'Europe occidentale (UEO), compte tenu des compositions différentes de l'une et de l'autre. Par ailleurs, il se demande s'il n'y a pas une contradiction entre l'objectif de la nouvelle pondération des votes et celui du resserrement de la Commission et si la France ne serait pas amenée à renoncer à l'un pour obtenir l'autre. Enfin, il regrette que la CIG ne réexamine pas le mode de fonctionnement du Conseil, notamment la rotation semestrielle de la présidence et l'absence d'une instance d'arbitrage entre les différents conseils spécialisés.

M. Michel Barnier souligne qu'il incombe à la présidence d'assurer la cohérence entre les travaux des différentes formations du Conseil, même s'il n'existe pas à proprement parler d'arbitrage, et d'en référer, le cas échéant, au Conseil européen et qu'il faut aussi compter sur le COREPER qui est chargé de préparer les débats des différentes formations du Conseil. La rotation semestrielle de la présidence, poursuit-il, présente certains inconvénients, mais les Etats membres y sont très attachés ; de plus, la nomination d'un haut représentant pour la PESC permettrait une plus grande continuité au-delà des changements de présidence. Quant à la pondération des votes et au resserrement de la Commission, ce sont deux aspects d'une même recherche de l'efficacité ; ils ne s'excluent pas mutuellement. Enfin, le rapprochement de l'Union européenne et de l'UEO doit se faire par étapes, le lieu central de décision étant le Conseil européen. Le ministre regrette que, lors du dernier élargissement, on ait accepté que des Etats non membres de l'UEO deviennent membres de l'Union européenne.

Puis le ministre évoque le changement éventuel du mode d'élection des députés européens. Il plaide pour le remplacement de la circonscription nationale unique par sept circonscriptions interrégionales, quatre sièges étant par ailleurs réservés aux DOM-TOM. Il se prononce pour le maintien du scrutin proportionnel pour cette élection, pour l'application aux députés européens d'un principe de non-cumul des mandats et pour une proportion maximale de 70 % des personnes d'un même sexe dans les listes.

M. Michel Caldaguès estime que la possession d'un mandat local est utile à un parlementaire pour ne pas se retrouver coupé des réalités.

M. Michel Barnier précise qu'il entend seulement interdire le cumul avec un mandat parlementaire national ou avec le présidence d'un exécutif régional ou départemental.

M. Alain Richard indique sa préférence pour une élection dans le cadre des régions, tout en observant qu'elle serait moins favorable aux petites formations que le système actuel. Il fait valoir que l'on peut objecter à la proposition du ministre un certain arbitraire dans le regroupement des régions.

En réponse à une question de Mme Danièle Pourtaud, M. Michel Barnier déclare qu'il compte notamment sur la volonté des membres fondateurs, appuyés par certains des membres plus récents, pour donner un nouveau souffle à la CIG.

B. RENCONTRE AVEC UNE DELEGATION DE LA COMMISSION INSTITUTIONNELLE DU PARLEMENT EUROPEEN

Le mardi 15 avril 1997, la délégation a procédé à un échange de vues avec une délégation de la commission institutionnelle du Parlement européen.

M. Jacques Genton, président, se réjouit tout d'abord de cette rencontre prenant place trois mois avant la conclusion des travaux de la Conférence intergouvernementale. Il observe que l'Europe n'a, pendant longtemps, occupé qu'une place réduite dans le débat politique et que la ratification du Traité sur l'Union européenne a révélé une inquiétude diffuse de l'opinion publique face à l'augmentation des pouvoirs de la Communauté.

Le président indique alors que, depuis le référendum de 1992, cette situation a été modifiée et que la construction européenne a désormais une place centrale dans la vie politique nationale. Il fait valoir que la délégation du Sénat suit de très près les travaux de la Conférence intergouvernementale et qu'elle a publié plusieurs rapports et procédé à de nombreuses auditions sur ce sujet.

M. Jacques Genton, président, insiste enfin sur deux conclusions ressortant du suivi par la délégation des travaux de la Conférence intergouvernementale :

- tout d'abord, dans les deux Assemblées du Parlement français, se manifeste le souhait d'une meilleure association des Parlements nationaux aux activités de l'Union. Le protocole proposé par la présidence irlandaise lors du Conseil européen de Dublin paraît à cet égard être une bonne base ;

- ensuite, les négociations sur les questions institutionnelles proprement dites ne paraissent guère progresser, ce qui est inquiétant. L'enjeu essentiel de la CIG est d'adapter les institutions à la perspective de l'élargissement. Dans cette optique, il est indispensable de traiter des questions essentielles comme l'extension du vote à la majorité qualifiée, la pondération des votes au sein du Conseil, la réforme de la Commission européenne, le haut représentant pour la PESC, ou encore la mise en place des coopérations renforcées.

Concluant son propos, le Président souhaite qu'il y ait un sursaut dans la dernière phase des négociations, afin que les questions institutionnelles soient clairement abordées.

Mme Antoinette Spaak (Belgique, groupe du parti européen des libéraux, démocrates et réformateurs), indique que la délégation de la commission institutionnelle du Parlement européen souhaite avant tout connaître les positions françaises à propos de la Conférence intergouvernementale et qu'à cette fin elle a rencontré le ministre chargé des affaires européennes, les délégations parlementaires, mais également des syndicalistes ainsi que le président du CNPF.

M. Christian de La Malène rappelle qu'à l'origine la Conférence intergouvernementale avait deux objectifs :

- d'une part, le renforcement de l'efficacité des institutions, afin d'en améliorer le fonctionnement et de permettre l'élargissement de l'Union européenne ;

- d'autre part, le renforcement de la démocratie, afin de remédier au manque de crédibilité et de légitimité des institutions communautaires.

Il estime qu'au stade actuel des négociations, les résultats des travaux de la Conférence intergouvernementale sont décevants. Les négociations n'ont guère avancé en ce qui concerne le renforcement de l'efficacité du Conseil de l'Union européenne, qui implique une repondération des voix si l'on veut étendre le champ d'application de la majorité qualifiée. De même, les discussions à propos de la Commission européenne paraissent difficiles ; l'efficacité de cette dernière passe par son renforcement et par une réduction du nombre de ses membres. Enfin, il n'existe que fort peu de propositions en vue d'améliorer le fonctionnement du Parlement européen.

M. Christian de La Malène observe alors que les coopérations renforcées semblent être un moyen de dépasser les difficultés de fonctionnement des institutions communautaires, mais que les projets formulés successivement par la présidence irlandaise et la présidence néerlandaise de l'Union européenne tendent à enfermer ces coopérations dans un corset d'obligations qui risque de les empêcher de fonctionner. Il estime que l'idée selon laquelle la mise en oeuvre des coopérations renforcées doit être décidée à l'unanimité au sein du Conseil condamne en fait ces coopérations.

M. Christian de La Malène se déclare enfin inquiet à propos de l'issue de la Conférence intergouvernementale. Il souligne que l'Union européenne s'élargira quoi qu'il arrive et que cet élargissement ira de pair avec un affaiblissement des institutions si la Conférence intergouvernementale devait aboutir à un résultat trop modeste.

M. Georges Berthu (groupe des indépendants pour l'Europe des Nations), se déclare en accord avec M. Christian de La Malène pour estimer que le futur élargissement de l'Union européenne risque de conduire à une dilution et à un affaiblissement des institutions. Il estime qu'il est indispensable de renforcer la légitimité des institutions européennes et que la seule voie possible est le renforcement du rôle des Parlements nationaux.

Il se déclare inquiet des propositions formulées successivement par les présidences irlandaise et néerlandaise de l'Union européenne. L'extension du vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil limiterait davantage encore la compétence des Parlements nationaux. Ceux-ci sont en train de perdre la capacité de renverser leur Gouvernement de manière efficace. Si un Gouvernement est mis en minorité au sein du Conseil, son renversement par le Parlement national n'empêche pas l'entrée en vigueur de la décision prise par le Conseil. C'est pourquoi l'extension du vote à la majorité qualifiée nécessite une plus grande intervention des Parlements nationaux.

M. Georges Berthu évoque ensuite le troisième pilier et souligne que la communautarisation de certaines matières conduirait à priver les Parlements nationaux de certaines de leurs compétences dans des domaines concernant la liberté des personnes et relevant de la souveraineté nationale. Il estime que d'autres dispositions du projet de traité de la présidence irlandaise sont inquiétantes et cite l'élargissement de la compétence communautaire dans le domaine des relations commerciales. Il observe que, si cette compétence était étendue aux accords en matière de services et de propriété intellectuelle, les Parlements nationaux perdraient leur pouvoir de ratification de ces accords.

M. Georges Berthu souligne alors que les propositions françaises visant à renforcer le rôle des Parlements nationaux dans le domaine du troisième pilier et de la subsidiarité sont intéressantes, mais qu'elles doivent être précisées et sont insuffisantes. En conclusion, il s'inquiète de l'extension des pouvoirs de la Cour de justice des Communautés européennes et s'interroge sur la révision des compétences de cette dernière. Il estime que la Cour de justice n'est pas une Cour suprême nationale et que, de ce fait, son interprétation des compétences communautaires devrait être systématiquement restrictive et non extensive, comme c'est le cas aujourd'hui.

M. Jacques Oudin observe tout d'abord qu'à certaines occasions, le Parlement européen a donné le sentiment d'outrepasser les compétences qui lui ont été confiées par le Traité sur l'Union européenne. Il rappelle que la France souhaite une association collective des Parlements nationaux au processus communautaire de décision et que la COSAC (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires) peut être le lieu de cette association.

M. Jacques Oudin souligne ensuite que l'article 88-4 de la Constitution a incontestablement amélioré le contrôle du Parlement français sur la législation communautaire. Il souhaite que de nouveaux progrès soient accomplis à l'occasion de la Conférence intergouvernementale et observe que Parlement européen et Parlements nationaux doivent pouvoir faire cause commune dans ce domaine. Il remarque enfin que le Parlement français souhaite un renforcement du principe de subsidiarité et que cette revendication semble susciter des réticences au sein du Parlement européen.

M. Jens-Peter Bonde (Danemark, groupe des indépendants pour l'Europe des Nations) indique tout d'abord qu'au Danemark la commission du marché commun du Parlement danois donne un véritable mandat au Gouvernement en vue des négociations au sein du Conseil. Il souligne que les parlementaires ont accès à un grand nombre de documents et en particulier aux débats du COREPER (comité des représentants permanents). Il souhaite avoir des informations sur les documents auxquels la délégation pour l'Union européenne a accès, notamment en ce qui concerne les propositions législatives de la Commission européenne et les travaux de la Conférence intergouvernementale. Il précise à cet égard que le Parlement danois a accès aux débats de la Conférence intergouvernementale.

M. Xavier de Villepin souligne que l'Europe se trouve dans une phase importante de son histoire et que les grandes échéances auxquelles elle doit faire face ne sont pas sans incidence les unes sur les autres. Il remarque que la Conférence intergouvernementale semble n'avancer que lentement, voire difficilement, mais que l'influence de la présidence néerlandaise et les prochaines élections britanniques peuvent modifier cette situation.

A propos de la monnaie unique, M. Xavier de Villepin souligne que sa réalisation est de plus en plus probable et que son échec éventuel conduirait à une grave crise financière. Evoquant ensuite l'élargissement de l'Union européenne, il observe qu'il existe une très forte attente des pays de l'Europe centrale et orientale alors que l'Europe de l'ouest semble parfois faire preuve de scepticisme.

M. Xavier de Villepin souligne enfin que les discussions sur l'avenir de l'OTAN devraient également être prises en considération dans les discussions sur l'évolution de la construction européenne. A cet égard, il souligne que la France souhaite à la fois un rapprochement de l'OTAN et une réforme de cette organisation.

M. Konrad Schwaiger (Allemagne, groupe du parti populaire européen) présente les objectifs du Parlement européen dans le cadre de la conférence intergouvernementale. Il souligne que le Conseil doit davantage voter à la majorité qualifiée et que cela implique une pondération des voix un peu différente, dans la mesure où la multiplication du nombre de petits pays au sein de l'Union européenne risque de donner à ceux-ci une importance disproportionnée au sein du Conseil.

M. Konrad Schwaiger fait ensuite valoir qu'il convient de réduire le nombre de procédures de décision et de les limiter à trois. La co-décision devrait être étendue à l'ensemble des domaines dans lesquels le Conseil vote à la majorité qualifiée. La consultation du Parlement européen subsisterait pour les matières dans lesquelles le Conseil vote à l'unanimité ou les matières dans lesquelles les Etats membres gardent toute leur souveraineté comme l'attribution de nouvelles ressources financières. Enfin, dans le domaine des relations extérieures, le Parlement européen devrait pouvoir être entendu au moment de la fixation du mandat de négociation de la Commission européenne ; il devrait également donner un avis conforme sur tous les accords internationaux. D'une manière générale, le Parlement européen souhaite une démocratisation dans le domaine législatif, mais ne prétend pas intervenir dans l'exécution des normes.

M. Konrad Schwaiger souligne alors l'ouverture d'esprit du Parlement européen à l'égard de la coopération avec les Parlements nationaux et souhaite le développement des échanges d'informations.

M. Emmanuel Hamel se déclare convaincu de la nécessité d'une réconciliation définitive de la France et de l'Allemagne après les conflits meurtriers qui ont marqué le vingtième siècle. Il se déclare toutefois profondément inquiet de l'évolution actuelle de la construction européenne et estime qu'il existe dans les opinions publiques un rejet des institutions européennes. Soulignant que certains reproches formulés à l'encontre de l'Union européenne sont peut-être injustes, il fait valoir qu'il existe cependant un choc affectif profond, l'opinion ayant le sentiment que la France est en train de disparaître.

Mme Antoinette Spaak s'élève contre l'idée que la construction communautaire conduirait à la disparition des Etats. Elle souligne que de grands ensembles sont en train de se construire et que la France ne pourra assurer son rayonnement qu'à l'intérieur de l'Union européenne. A propos des institutions, elle souligne que la Commission européenne ne fait qu'appliquer les décisions du Conseil.

Mme Antoinette Spaak relève ensuite que les derniers jours de la Conférence intergouvernementale seront décisifs et estime qu'il y a une attente des opinions, en particulier dans le domaine de la politique étrangère, l'Union s'étant montrée impuissante lors du conflit dans l'ex-Yougoslavie. Elle remarque en outre que les élections britanniques ne changeront probablement pas les positions de ce pays au sein de la Conférence intergouvernementale, sauf peut-être en matière sociale. Elle souligne enfin que le Parlement européen souhaite renforcer les liens avec les Parlements nationaux et que les propositions formulées par la COSAC vont dans le bon sens.

M. Michel Caldaguès observe tout d'abord que l'élargissement de l'Union européenne constituerait un grand pas en avant pour celle-ci et estime qu'une réforme profonde des institutions au moment même où l'Union s'apprête à s'élargir paraît difficile. Il estime que la Conférence intergouvernementale doit s'efforcer de résoudre tant bien que mal les problèmes institutionnels posés par l'élargissement et qu'il n'est pas souhaitable de fixer un niveau trop élevé d'ambition. Il se déclare enfin réservé à l'égard des propositions qui impliqueraient que des puissances de premier plan ne soient pas représentées au sein de la Commission européenne.

M. Robert Badinter souligne que l'Union européenne doit faire face en peu de temps à plusieurs échéances capitales : l'Union économique et monétaire, qui aura des conséquences sur l'avenir institutionnel de l'Union européenne ; l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale ; l'extension de l'OTAN, qui fait l'objet d'une très forte demande de la part des pays de l'est de l'Europe. Il indique que le fonctionnement actuel des institutions communautaires est d'une grande complexité, ce qui rend difficile la démocratisation du processus de décision. Il souligne en outre la nécessité pour les Etats de déterminer clairement ce qu'ils souhaitent profondément en matière européenne car évoquer les procédures de décision et les techniques juridiques avant d'aborder la question des finalités ne peut conduire à aucun résultat.

M. Robert Badinter estime ensuite que le renforcement de l'intégration et l'élargissement de l'Union européenne ne peuvent être menés en même temps de manière satisfaisante. La volonté d'intégrer les pays de l'Est dans les meilleurs délais signifie que cette intégration se fera dans l'Union européenne telle qu'elle existe aujourd'hui et non dans une Union renforcée. Dans ces conditions, on pourrait voir apparaître trois ensembles au sein de l'Union européenne : les Etats participant à l'Union économique et monétaire ; les Etats d'ores et déjà membres de l'Union européenne et ne participant pas à l'Union économique et monétaire, enfin les nouveaux Etats membres.

M. Robert Badinter souligne alors que l'élargissement posera de redoutables problèmes et cite en particulier l'absence complète de culture juridique dans les pays d'Europe centrale et orientale. Il estime que le renforcement de l'intégration européenne est incompatible avec l'élargissement rapide de l'Union et en déduit que ce dernier constitue une erreur historique.

M. Jacques Genton, président, souhaite répondre à M. Jens-Peter Bonde à propos de l'information de la Délégation. Il indique que cette dernière reçoit, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, l'ensemble des propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative. Il observe que, dans la mise en oeuvre de cette procédure, la Délégation entretient des liens étroits avec le Gouvernement et que le contrôle du Gouvernement par le Parlement a beaucoup progressé au cours des dernières années. Il rappelle enfin que la Délégation est destinataire de l'ensemble des contributions des Etats à la Conférence intergouvernementale.

Mme Antoinette Spaak indique que le Parlement finlandais est très bien informé en matière européenne et que, dans ce pays, les ministres viennent régulièrement expliquer leurs positions devant le Parlement.

M. Georges Berthu estime que les coopérations renforcées peuvent limiter les conséquences de la contradiction entre approfondissement et élargissement, à condition d'être conçues de manière suffisamment souple. Il fait valoir qu'il conviendrait plutôt d'envisager des coopérations différenciées, qui permettraient à certains Etats d'aller plus loin dans l'intégration et à d'autres de renoncer à certaines politiques. Il souhaite enfin qu'en ce domaine, on se contente d'introduire une clause de procédure, plutôt que de fixer par avance des objectifs contraignants aux coopérations renforcées.

M. Georges Berthu remarque ensuite qu'il existe une idée répandue au Parlement européen selon laquelle les nations seraient une cause de guerre. Il s'élève contre cette affirmation et estime que c'est en fait l'humiliation des nations qui conduit à la guerre.

M. Michel Caldaguès revient sur la contradiction entre élargissement et approfondissement. Il estime qu'il est indispensable d'élargir l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale dans les meilleurs délais. Soulignant que ces pays se sont libérés seuls du joug soviétique et que l'occident ne les a guère aidés, il fait valoir que les pays membres de l'Union européenne ne peuvent aujourd'hui ignorer les appels des pays de l'est de l'Europe.

M. Konrad Schwaiger souligne que d'ores et déjà les pays de l'Union européenne ont une grande influence sur la société et l'économie des pays d'Europe centrale et orientale. Il estime que les exemples de la Finlande et de l'Autriche démontrent que certains élargissements peuvent être tout à fait bénéfiques pour l'Union européenne. Il remarque que certains des pays candidats, comme la Slovénie ou l'Estonie, réalisent avec beaucoup de sérieux les efforts nécessaires pour entrer dans l'Union européenne et qu'il serait difficile de décevoir leur attente.

Evoquant l'accès du Parlement allemand aux documents communautaires, il observe que le Bundesrat dispose de sources d'informations diversifiées, compte tenu de ses liens avec le comité des régions et de la présence d'un observateur à Bruxelles.

Mme Antoinette Spaak souhaite apporter des conclusions à propos de deux sujets :

- l'élargissement de l'Union européenne ne saurait intervenir en l'absence de renforcement des institutions. Faute d'un tel renforcement, les candidats à l'adhésion entreraient en fait dans une nébuleuse incapable de décider ;

- les coopérations renforcées ne sont pas la flexibilité ; elles ne doivent être envisagées que lorsqu'il existe une volonté politique d'aller plus loin, dans le cadre du traité, dans certains domaines particuliers.

M. Christian de La Malène rappelle alors qu'à la veille de chaque élargissement, il a entendu dire que l'élargissement devait être précédé d'un approfondissement. Il exprime la crainte qu'une nouvelle fois l'Union s'élargisse sans que les institutions soient au préalable renforcées.

C. DEUXIEME AUDITION DE M. MICHEL BARNIER

Le mercredi 23 avril 1997, la délégation a entendu M. Michel Barnier, ministre chargé des affaires européennes, sur la conférence intergouvernementale (CIG).

Le président Jacques Genton souligne que, du fait de la dissolution de l'Assemblée nationale, il incombe au Sénat d'assurer la continuité du contrôle parlementaire. Il demande au ministre si la campagne électorale pour le renouvellement de l'Assemblée nationale aura une incidence sur le calendrier de la CIG.

M. Michel Barnier se félicite à son tour de l'élément de continuité républicaine que constitue la permanence du Sénat. Il indique que le calendrier de la CIG ne sera pas modifié et que, la représentation de la France au sein du Conseil européen étant assurée par le Président de la République dont la fonction n'est pas en jeu dans les élections législatives, le Conseil européen informel prévu pour la fin mai ne devrait pas être affecté par les élections en France. L'objectif, a-t-il précisé, demeure de conclure la CIG sous la présidence néerlandaise. Les travaux se poursuivent à un rythme soutenu : ainsi, les représentants personnels des ministres ont récemment abordé la subsidiarité, les services publics, les régions ultra-périphériques et les pays et territoires d'outre-mer ; la présidence néerlandaise reste active et féconde.

M. Michel Barnier aborde ensuite les questions institutionnelles. La France, rappelle-t-il, milite pour une pondération plus juste des votes au sein du Conseil. En effet, à mesure des élargissements, la majorité qualifiée devient de moins en moins représentative en termes démographiques : aujourd'hui, la majorité qualifiée, c'est-à-dire 71 % des voix, peut ne représenter que 58 % de la population de l'Union, et seulement 50 % si les règles actuelles sont conservées lors de l'élargissement à l'Est. La légitimité des décisions du Conseil se trouvera alors compromise. Mais l'idée d'une pondération plus juste progresse, notamment en raison du lien qui, à l'initiative de la France, s'établit entre une éventuelle extension du domaine du vote à la majorité qualifiée et une meilleure pondération des votes. Il est clair, en effet, que les Etats membres pénalisés par les règles actuelles de pondération n'ont pas intérêt à une application plus étendue d'un système de décision qui les désavantage ; aux yeux de la France, cette question est d'une très grande importance.

La réforme de la Commission européenne, poursuit le ministre, est un sujet particulièrement difficile. La Commission reconnaît elle-même qu'il n'y a place en son sein que pour une dizaine de grands " portefeuilles " cohérents. La réforme proposée par la France, qui prévoit que chaque Etat membre aurait par rotation un commissaire sur la durée de deux mandats de la Commission, concilierait justice et efficacité ; il s'agit d'une proposition très audacieuse, mais, pour la France, le rôle de la Commission européenne ne pourra être préservé que par une vraie réforme permettant de garantir son indépendance, sa collégialité et son efficacité malgré l'augmentation du nombre des Etats membres. C'est pourquoi, tout en restant ouverte à une discussion, la France veut sur ce point aboutir à une vraie réforme, c'est-à-dire à un nombre de commissaires inférieur au nombre des Etats membres.

Puis, M. Michel Barnier souligne que le recours à des coopérations renforcées se fera plus nécessaire au fur et à mesure du processus d'élargissement. Mieux vaut donc qu'elles puissent s'organiser dans le cadre de l'Union, car sinon elles se développeront en dehors de celui-ci. Les suggestions franco-allemandes dans ce domaine paraissent largement acceptées, mais des difficultés subsistent. Ainsi, la France admet que la Commission européenne doive préalablement valider des coopérations renforcées portant sur les matières du premier pilier ; mais elle n'accepte pas une telle condition pour les deuxième et troisième piliers. Par ailleurs, on ne peut envisager, comme le demandent certains, que l'autorisation de recourir à des coopérations renforcées doive être accordée à l'unanimité : ce sera retirer à cette formule tout son intérêt.

Abordant le rôle du Parlement européen et des Parlements nationaux, le ministre indique que l'idée d'une reconnaissance et d'un renforcement du rôle de la COSAC est approuvée par une majorité d'Etats membres, mais qu'elle ne recueille pas encore l'unanimité. Sur l'extension des pouvoirs de codécision du Parlement européen, la France reste réservée ; elle considère en tout état de cause qu'une éventuelle extension de la codécision fait partie du même débat que l'association plus étroite des Parlements nationaux.

S'agissant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), M. Michel Barnier, ministre délégué aux affaires européennes, souligne que, pour la France, c'est au Conseil européen qu'il incombe de définir des stratégies communes, lesquelles devront surtout, dans un premier temps, concerner les régions du monde situées à la périphérie de l'Union et qui, de ce fait, intéressent les quinze Etats membres. La nécessité de nommer un " haut représentant pour la PESC ", c'est-à-dire une personnalité politique chargée d'une mission de coordination et de représentation, est aujourd'hui largement reconnue dans son principe, même s'il n'y a pas d'accord sur la dénomination proposée. L'opposition du Royaume-Uni à l'intégration de l'UEO dans l'Union européenne et à l'utilisation de la majorité qualifiée pour les mesures d'application des stratégies communes ne désarme pas. Mais les propositions de la présidence irlandaise, puis néerlandaise, sur la défense traduisent un réel progrès. Il est admis que l'Union devra progressivement se doter d'une défense commune, sans que cela soit renvoyé à un terme incertain ; de même, l'ensemble des " missions de Petersberg " sont attribuées à l'Union ; enfin, le principe de l'intégration graduelle de l'UEO dans l'Union européenne est retenu. Cependant, ces propositions, dans leur forme actuelle, ne reconnaissent pas suffisamment le rôle central du Conseil européen comme lieu d'impulsion.

Passant au troisième pilier, le ministre souligne l'attitude très active de la France. La doctrine française subordonne la levée des contrôles aux frontières intérieures à la mise en oeuvre préalable des mesures de sécurité indispensables. Celles-ci doivent reprendre l'acquis de Schengen, complété par l'adoption d'un socle législatif commun pour la qualification des délits et des peines afin de faciliter la lutte contre certaines formes de criminalité : la pédophilie, le trafic de stupéfiants, le terrorisme. La levée des contrôles aux frontières doit requérir l'unanimité ; en revanche, les mesures d'accompagnement, dont le socle pénal commun, doivent pouvoir être adoptées à la majorité qualifiée. Pour toutes ces matières qui touchent au citoyen, la France estime que la solution institutionnelle réside dans une rénovation du troisième pilier, et non pas dans un transfert de compétences vers le premier pilier ; elle demande en particulier un partage du droit d'initiative entre la Commission et le Conseil et une association des Parlements nationaux.

M. Michel Barnier évoque ensuite la subsidiarité. Il s'agit pour la France d'une question importante ; elle a récemment proposé à cet égard un projet de protocole afin de souligner la nécessité d'une association des Parlements nationaux dans ce domaine. En effet, les orientations du texte proposé par la présidence sont satisfaisantes, mais ce document ignore le rôle que pourrait jouer la COSAC dans ce domaine. La présidence néerlandaise s'est cependant engagée à combler cette lacune.

Puis, le ministre évoque le chapitre social. Les discussions sur ce sujet ont progressé, notamment en ce qui concerne la lutte contre l'exclusion. Au sujet de l'emploi, il est prévu de développer la concertation et le partage des expériences, sans tomber dans l'illusion que de nouvelles dispositions dans le Traité permettraient de réduire le chômage. Concernant les services publics, la présidence envisage d'insérer un nouvel article prescrivant de tenir compte de la spécificité des services publics dans toutes les politiques de l'Union. Cette approche, qui doit encore être améliorée, n'est pas sans intérêt ; elle permet de constater que la France n'est plus isolée sur ce sujet.

Puis, M. Michel Barnier, ministre délégué aux affaires européennes apporte des précisions sur certains sujets évoqués lors de précédentes auditions :

- les positions de l'Espagne, du Portugal et de la France sur les régions ultrapériphériques sont largement convergentes et soulignent la nécessité d'une base juridique spécifique dans le Traité ; cependant, certains Etats membres s'y opposent ;

- la présidence néerlandaise est favorable au projet de déclaration présenté par la France au sujet des Pays et Territoires d'Outre-Mer (PTOM) ;

- au sujet des droits fondamentaux, la CIG est parvenue à un bon texte ;

- la France souhaite que le siège des institutions soit fixé par le Traité, pour couper court aux contestations. Cette demande paraît en bonne voie ;

- un large accord existe entre la France et la Grande-Bretagne sur la question de la Cour de justice ;

- l'Espagne accorde une grande importance à la suppression de l'asile politique entre Etats membres, mais cette demande, qui avait fait l'objet d'un accord politique de principe, suscite de vifs débats sur les moyens de la mettre en oeuvre dans le respect de la déclaration des droits de l'homme et de la Constitution.

Concluant son propos, M. Michel Barnier se montre raisonnablement optimiste sur l'issue de la Conférence intergouvernementale.

M. Denis Badré se félicite de la volonté exprimée par le ministre de doter dès maintenant l'Union d'institutions en état de fonctionner après l'élargissement, mais souligne qu'il est nécessaire de manifester la même volonté dans le domaine budgétaire, où les risques de dérive sont très grands. Une vraie subsidiarité est nécessaire, a-t-il ajouté, pour éviter une forte hausse du prélèvement communautaire, dont l'impact sur l'opinion serait très négatif. Puis, il s'interroge sur les prises de position de la France à l'égard de la Turquie ; elles ont été très bien reçues dans ce pays, mais nombre d'Etats membres sont plus réservés et regrettent ce qu'ils jugent un " cavalier seul " de la France. Enfin, il regrette que les ambassades de la France n'affichent pas le drapeau européen à côté du drapeau national, comme le font d'autres Etats membres.

M. Daniel Millaud regrette la discrimination frappant les TOM par rapport aux DOM. Ces derniers ont demandé une modification du traité et le Gouvernement a repris cette demande à son compte ; les TOM ont formulé une demande toute aussi justifiée de révision du Traité et ne sont pas soutenus. Malgré les promesses, les TOM vont continuer à être régis par des dispositions obsolètes et une convention calquée sur la convention de Lomé. Puis, M. Daniel Millaud s'interroge sur le statut des TOM au regard de la réforme du mode de scrutin pour les élections européennes. Au nom de l'unité de la République, les habitants des TOM participent au scrutin, alors que les TOM ne font pas partie de la Communauté européenne. Ne faudrait-il pas remédier à cette anomalie ?

M. Xavier de Villepin regrette que la préférence communautaire ne s'exerce pas davantage dans le domaine des armements, citant l'exemple des avions de combat. Craignant des conséquences économiques redoutables, il souhaite que l'Union se dote de règles du jeu dans ce domaine.

M. Michel Caldaguès, tout en relevant la constance des propos du ministre sur la réforme de la Commission, s'inquiète de leur cohérence. Approuvant l'idée selon laquelle il est très important pour la France d'obtenir une plus juste pondération des votes au Conseil, il estime que le même raisonnement devra conduire à refuser que la France puisse ne pas avoir un commissaire européen. Les " petits " pays, poursuit-il, sont peu sensibles aux justifications avancées par la France à l'appui de sa proposition : ils voient surtout sa conséquence, c'est-à-dire qu'ils seraient périodiquement absents de la Commission européenne. Il se demande quel gain politique la France pouvait, dans ces conditions, escompter de sa proposition.

M. Pierre Fauchon évoque la réforme du troisième pilier. Tout en déclarant comprendre les raisons tactiques qui conduisent la France à lier la libre circulation des personnes avec des mesures de lutte en commun contre la grande criminalité, il souligne qu'il s'agit de deux questions distinctes. Le développement du banditisme international et du terrorisme, poursuit-il, est, pour l'essentiel, indépendant des mesures concernant la circulation des personnes ; il constitue un problème en soi et doit être traité comme tel. A cet égard, il souligne l'importance du rapprochement des législations et des procédures pénales, suggérant que les commissions compétentes des Parlements nationaux soient associés dès le départ à la réflexion dans ce domaine, par exemple au sein d'une " grande commission " qui procèderait aux consultations les plus larges ; enfin, il estime nécessaire que ces questions soient traitées en urgence, compte tenu de la croissance de la grande criminalité dans les Etats membres.

En réponse, M. Michel Barnier apporte les précisions suivantes :

- Les perspectives financières ne sont pas en discussion dans la Conférence intergouvernementale. La France entend bien éviter toute dérive du budget européen : un " lissage " de l'évolution des dépenses paraît possible dans la mesure où l'élargissement sera progressif. Il ne devrait pas y avoir de remise en cause du plafond de 1,27 % du PNB.

- Vis-à-vis de la Turquie, la France n'a fait que réaffirmer une position traditionnelle, qui est d'ailleurs en théorie celle de la Communauté depuis 1963. On ne peut imaginer qu'un Etat se trouve écarté de l'Union pour des raisons ethniques ou religieuses, dès lors qu'il respecte les droits fondamentaux de la personne.

- Le Gouvernement ne pratique aucune discrimination entre les DOM et les TOM ; retirer aux ressortissants de ces derniers le droit de voter aux élections européennes serait en revanche introduire une telle discrimination. Les DOM ont un besoin vital de certaines dérogations aux règles du Traité, notamment pour maintenir l'octroi de mer qui est indispensable à la survie des activités de transformation sur place, alors que leur taux de chômage est déjà très élevé. La déclaration relative aux Pays et Territoires d'Outre-Mer (PTOM) permettra d'engager la rénovation de leur statut d'associé ; au demeurant, tous les TOM français n'ont pas la même appréciation sur ces questions.

- Un nouveau mode d'élection des députés européens, par grandes régions, garantirait quatre représentants à l'Outre-Mer, ce qui serait une amélioration par rapport à la situation présente.

- Une base dans le Traité est nécessaire pour permettre une politique européenne dans le domaine de l'armement : on peut vraisemblablement espérer que la CIG permettra des progrès dans ce domaine.

- La Commission européenne n'est pas une instance intergouvernementale, mais un collège indépendant qui doit rechercher l'intérêt commun. La France est donc fidèle à la philosophie qui a inspiré la création de la Commission ; une Commission dont les membres représenteraient les Etats-membres conduirait à une autre conception de l'Europe. La France aurait tout intérêt à une Commission resserrée car cette institution serait alors nécessairement dans une situation de responsabilité.

- Le lien entre libre circulation et mesures de sécurité est important sur le plan politique : ouverture et élargissement ne doivent pas être synonymes de risque.

- Les Parlements nationaux ont une compétence et une expertise sur les matières du troisième pilier qui les rend incontournables ; la COSAC devrait effectivement associer les commissions parlementaires compétentes pour jouer le rôle consultatif qui, selon la France, doit lui revenir dans ce domaine.

- La conclusion du dialogue national sur l'Europe a été reportée à l'automne en raison des élections. Ce dialogue aboutira à des propositions concrètes pour favoriser l'information et le débat sur les questions européennes.

D. TROISIEME AUDITION DE M. MICHEL BARNIER

Le mercredi 28 mai 1997, la délégation a entendu M. Michel Barnier, ministre chargé des affaires européennes, sur les travaux de la Conférence intergouvernementale (CIG).

A trois semaines du Conseil européen d'Amsterdam et alors que les travaux de la CIG continuent de progresser au cours du dernier mois, M. Michel Barnier se félicite de pouvoir rendre compte des négociations devant au moins l'une des deux assemblées en sorte que le Parlement puisse, autant qu'il est possible dans les circonstances présentes, être informé et en mesure de contrôler.

M. Michel Barnier indique alors que les négociations sont entrées dans leur dernière phase et que des progrès importants ont été accomplis au cours des dernières semaines, en particulier en ce qui concerne la reconnaissance des responsabilités entières des Etats membres en matière de sécurité publique et d'ordre public pour toutes les questions de justice et d'affaires intérieures, une meilleure expression du socle minimal d'harmonisation en matière de lutte contre la drogue, le terrorisme et la criminalité internationale, enfin la volonté de rendre l'acquis des accords de Schengen obligatoire pour les futurs adhérents à l'Union européenne. Il ajoute que les négociations relatives aux régions ultrapériphériques et aux services publics progressent également de manière positive. Estimant que le dernier texte soumis à la Conférence par la présidence néerlandaise constituait une très bonne base pour conclure la négociation, mais nécessitait encore certaines améliorations importantes, il souligne que les questions institutionnelles ne feront l'objet d'un accord qu'au dernier moment, lors du Conseil européen d'Amsterdam.

Le ministre indique ensuite que la réunion informelle des chefs d'Etat et de Gouvernement de Noordwijk a permis certains progrès importants. Tous les Etats membres semblent désormais prêts à conclure la Conférence intergouvernementale à Amsterdam. Les négociations relatives à la modification de la pondération des voix au sein du Conseil ont progressé de manière notable, conformément aux voeux des Etats membres les plus peuplés. Compte tenu de ces progrès, la France et l'Allemagne ont accepté une proposition relative à la composition de la Commission européenne, tendant à ce que le nombre de commissaires soit fixé dans le traité de manière définitive à 20 au maximum, même après l'élargissement de l'Union européenne. Pour améliorer le fonctionnement de la Commission européenne, la France aurait souhaité aller plus loin et réduire le nombre de commissaires à dix, mais un accord sur cette base paraissait impossible, les Etats les moins peuplés refusant de renoncer à la présence d'un de leurs ressortissants au sein du collège des commissaires. Au vu du résultat global de la négociation, un nombre maximum de 20 commissaires pourrait donc être politiquement acceptable si les pouvoirs du président de la Commission européenne étaient substantiellement renforcés, notamment en ce qui concerne la nomination et la sanction des commissaires. Un accord pourrait également se dégager pour que la Commission européenne fasse l'objet d'un meilleur contrôle politique de la part du Conseil européen qui pourrait approuver chaque année un rapport d'orientation que lui présenterait le président de la Commission.

M. Michel Barnier souligne ensuite que la France conserve trois priorités dans la dernière phase des négociations de la Conférence intergouvernementale : donner à l'Union une dimension plus politique, une dimension plus démocratique, enfin une dimension plus sociale. A propos du renforcement de la légitimité démocratique de l'Union, il souligne que la repondération des voix au sein du Conseil en est un élément important. Une extension assez large du vote à la majorité qualifiée est en outre nécessaire afin qu'un Etat membre ne puisse plus à lui seul empêcher tous les autres d'avancer. Le Royaume-Uni paraît aujourd'hui ouvert sur cette question. Mais cette extension du vote à la majorité qualifiée implique que la pondération des voix au sein du Conseil prenne mieux en compte l'importance de chaque pays en terme de population.

A propos des coopérations renforcées, le ministre souligne que le Royaume-Uni insiste toujours pour que ces coopérations soient décidées à l'unanimité, ce qui risquerait en fait d'empêcher toute initiative dans ce domaine.

M. Michel Barnier souligne ensuite que la meilleure association des parlements nationaux est désormais acquise et que le traité prévoirait bien la consultation de la conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) sur les questions relatives au troisième pilier et vraisemblablement en matière de subsidiarité. En ce qui concerne les prérogatives du Parlement européen, l'extension du champ d'application de la co-décision fera l'objet d'un accord lors du Conseil européen d'Amsterdam. En tout état de cause, la France définira sa position finale dans ce domaine en fonction des progrès des négociations sur les autres points institutionnels et s'opposera à la mise en oeuvre de la procédure de co-décision sur les questions relevant de la politique agricole commune.

Le ministre souligne alors que la France défend l'inscription dans le traité du siège des institutions communautaires, et en particulier du siège à Strasbourg du Parlement européen. Il rappelle que le Gouvernement souhaite une réforme du mode d'élection des députés européens, afin de les rapprocher des citoyens.

M. Michel Barnier observe ensuite que les négociations visant à donner à l'Union les moyens de s'attaquer aux problèmes des citoyens, et par là même à lui conférer une dimension plus sociale, ont progressé. Un chapitre sur l'emploi sera intégré dans le traité, qui devrait prévoir une coordination de l'action des Etats membres dans ce domaine. Les ministres chargés de cette question auront une possibilité d'alerter le Conseil européen et de le saisir dans certaines circonstances. Le protocole social sera intégré dans le traité, mais il n'existe pas encore d'accord pour améliorer ce protocole, en particulier en ce qui concerne les demandes françaises sur l'égalité entre hommes et femmes et la création d'une base juridique spécifique en matière de lutte contre l'exclusion. Enfin, les négociations sur les services publics progressent favorablement et la France insiste toujours pour que les difficultés particulières des régions ultrapériphériques puissent être prises en considération en permettant, à la majorité qualifiée, aux Etats membres concernés de mettre en oeuvre des mesures dérogatoires en matière fiscale lorsque cela est justifié par la situation locale.

Le ministre aborde alors les questions relatives à la sécurité des biens et des personnes. Il observe que certains Etats refusent que le vote à la majorité qualifiée puisse être appliqué pour la définition d'un socle minimum d'harmonisation en matière criminelle. Il souligne que les accords de Schengen seraient intégrés dans le traité par l'intermédiaire d'un protocole annexé et que les futurs adhérents à l'Union européenne devraient respecter le contenu de ces accords. Il indique que la Cour de justice devrait avoir un rôle clairement délimité dans ces matières et qu'elle n'exercerait aucun contrôle sur la mise en oeuvre de la clause de sauvegarde des accords de Schengen permettant à un Etat membre de rétablir, dans certaines circonstances, les contrôles aux frontières intérieures ; la France veut en effet qu'un Etat membre puisse, pour des raisons de sécurité publique, rétablir temporairement les contrôles aux frontières intérieures sans courir le risque d'être condamné par la Cour de Justice. Il a enfin fait valoir que la France maintenait son souhait que la communautarisation éventuelle de certaines matières du troisième pilier s'accompagne d'une consultation des Parlements nationaux et d'un double droit d'initiative de la Commission et des Etats membres.

Evoquant enfin la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), M. Michel Barnier souligne la nécessité de créer les outils d'une politique étrangère commune dans certains domaines. Il estime que le traité devrait permettre au Conseil européen d'adopter des stratégies communes par consensus, chaque Etat ayant la possibilité d'adopter une attitude d'abstention constructive ; dans un premier temps, ces stratégies devraient porter sur des sujets touchant à la périphérie de l'Union, et donc à la stabilité de l'Union, et intéressant les quinze. Les mesures d'application de ces stratégies communes seraient quant à elles adoptées à la majorité qualifiée. Un poste de haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune ou de secrétaire général de l'Union européenne devrait être créé. Cette personnalité, qui ne sera pas le secrétaire général du Conseil, aurait en particulier pour mission de surveiller la mise en oeuvre des actions communes, d'animer la cellule d'analyse et de prévision dont la création paraît acquise et d'assurer l'information du Parlement européen sur la politique étrangère et de sécurité commune. La France souhaite aussi, mais il n'existe pas encore d'accord sur ce point, que le Conseil ait le dernier mot en matière de dépenses pour la PESC.

A propos de la défense, le ministre fait valoir qu'il existe actuellement un blocage des négociations sur la question du rapprochement progressif entre l'Union de l'Europe occidentale et l'Union européenne.

Au cours du débat, M. Michel Caldaguès s'interroge sur le contenu concret des avancées accomplies en vue d'une meilleure association des parlements nationaux. Evoquant ensuite la PESC, il souligne que l'identité européenne ne se manifestait guère actuellement en Afrique. Il évoque enfin l'implantation de l'Euromarfor en Méditerranée et les réactions négatives qu'elle avait suscitées de la part de certains pays riverains. Soulignant que l'Euromarfor, pour tenir compte de ces réactions, avait publié un communiqué indiquant que les Etats européens n'avaient pas l'intention d'élever le niveau de leur présence en Méditerranée, il demande au ministre si cette orientation a été arrêtée par le Conseil européen.

M. James Bordas s'interroge sur les chances d'obtenir une véritable repondération des voix, qui garantirait aux Etats les plus peuplés une meilleure représentation au sein du Conseil.

M. Pierre Fauchon évoque la création d'un espace judiciaire européen. Il estime que le projet de traité présenté par la présidence néerlandaise représentait un progrès par rapport aux textes précédents, mais demeurait tout à fait insuffisant face à des phénomènes tels que le trafic de drogue, le terrorisme, la pédophilie ou le blanchiment de l'argent. Il regrette que certains Etats refusent, pour préserver leurs prérogatives ou parce que les concepts qu'ils emploient ne sont pas utilisés dans les autres pays de l'Union, la définition de crimes contre la sécurité des européens ou l'unification des jurisprudences des Etats membres. Il a stigmatisé la faiblesse de certaines dispositions du projet de traité, soulignant que l'adoption de " positions communes " ou de " dispositions cadres " sans effet direct n'était pas à la hauteur des problèmes de criminalité auxquels sont confrontés les Etats européens. Il a enfin plaidé pour une véritable communautarisation de ces matières.

M. Robert Badinter, approuvant les propos de M. Pierre Fauchon, estime qu'il était nécessaire, pour lutter efficacement contre le crime, de mettre en commun certains moyens au niveau européen et peut-être même à un niveau plus large. Il a en outre souhaité savoir si la Conférence intergouvernementale pourrait conduire à un accroissement des compétences de la Cour de justice, en particulier en ce qui concerne l'application du principe de subsidiarité. Il remercie le ministre pour l'information constante qu'il avait assurée auprès de la délégation.

M. Jacques Habert souhaite avoir des précisions sur les missions que pourrait avoir le futur haut représentant pour la PESC.

M. Christian de La Malène évoque la question de la repondération des voix au sein du Conseil. Il souligne la nécessité de renforcer l'efficacité des institutions en améliorant la situation actuelle et exprime la crainte que la Conférence intergouvernementale se contente de limiter l'affaiblissement des grands pays que provoquera l'élargissement futur de l'Union européenne. Dès lors, on n'aura aucunement renforcé l'efficacité de l'Union par rapport à la situation actuelle ; tout au plus aura-t-on réussi à empêcher une dégradation plus grande. Jugeant cela inquiétant si l'on veut qu'une volonté politique puisse se dégager dans l'Union, il souhaite qu'un accord ambitieux se dégage lors du Conseil européen d'Amsterdam.

M. Paul Masson, évoquant le projet de protocole visant à intégrer l'acquis de Schengen dans le futur traité et notant qu'il y est inscrit que cette coopération est conduite " dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne ", souhaite avoir confirmation du fait que la Cour de justice n'aurait pas compétence pour exercer un contrôle sur la mise en oeuvre de la clause de sauvegarde prévue par ces accords. Il estime que le système intergouvernemental créé par les accords de Schengen serait vidé de sa substance si la Cour était dotée d'une telle compétence et observe que cela irait à l'encontre de la Constitution française et de la décision rendue par le Conseil constitutionnel en vue de la ratification des accords.

En réponse aux orateurs, M. Michel Barnier précise que le protocole sur le rôle des Parlements nationaux annexé au traité permettrait à la COSAC d'être saisie ou de se saisir des questions relatives au troisième pilier et de la mise en oeuvre du principe de subsidiarité.

A propos de la modification de la pondération des voix au sein du Conseil, le ministre s'est déclaré relativement optimiste. Il rappelle qu'il faut aujourd'hui 62 voix sur un total de 87 pour réunir la majorité qualifiée, soit 71 % des voix. Il ajoute que, dans ces conditions, les décisions ne pouvaient être prises qu'en réunissant des Etats représentant au moins 58 % de la population de l'Union. Il estime qu'il est nécessaire que ce pourcentage ne soit pas abaissé après l'élargissement de l'Union européenne et observe que cela implique une augmentation du nombre des voix des grands Etats. Il explique que la France, bien qu'elle représente 15 % de la population, ne détenait aujourd'hui que 11,5 % des voix au sein du Conseil et que ce pourcentage devait être nettement augmenté.

M. Michel Barnier reconnaît que les négociations dans le domaine du troisième pilier posent des questions complexes et que les Etats membres ont des cultures institutionnelles différentes. Il souligne cependant que la France a beaucoup oeuvré pour qu'on parvienne à un accord ambitieux et cite, comme exemple des progrès accomplis, l'article K 3 du projet de traité de la présidence néerlandaise, qui prévoit l'adoption de mesures instaurant des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue.

A propos de la Cour de justice, le ministre souligne que l'extension de ses compétences au contrôle de la mise en oeuvre du principe de subsidiarité n'est pas envisagée. Enfin, à propos du futur représentant pour la PESC, qui pourrait prendre le nom de secrétaire général de l'Union européenne, il souligne qu'il aurait pour mission principale la préparation et l'accompagnement des stratégies communes.

Après avoir exprimé la grande satisfaction que lui ont apportée les relations constantes et confiantes qu'il a entretenues durant ces deux années avec la délégation du Sénat, le ministre fait valoir que c'est la première fois, depuis le traité de Rome, que la France négociait une modification du traité par la voie d'un ministre ; il souligne que cela a facilité l'information, à chaque pas de la négociation, du Parlement français.

E. EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION DE M. JAMES BORDAS SUR " LA REFORME DES INSTITUTIONS EUROPEENNES : CHAMP DES DECISIONS A LA MAJORITE QUALIFIEE ET PONDERATION DES VOTES "

Le mercredi 28 mai 1997, la délégation a examiné le projet de rapport d'information de M. James Bordas sur " la réforme des institutions européennes : champ des décisions à la majorité qualifiée et pondération des votes. "

M. James Bordas rappelle que le champ du vote à la majorité qualifiée était en théorie déjà important dans le traité de Rome : après une période transitoire où les décisions devaient être prises à l'unanimité, la décision à la majorité qualifiée devait devenir la règle et l'unanimité l'exception. Dans la pratique, après la fin de la période transitoire, le Conseil a continué, pour l'essentiel, à prendre ses décisions par consensus pendant les années 1960 et 1970. Mais une telle pratique du consensus ne pouvait se poursuivre dès lors que la Communauté s'élargissait : avec le passage de six à neuf, puis à douze membres, il fallait que les dispositions sur le vote à la majorité qualifiée puissent véritablement jouer. L'Acte unique européen a été une évolution importante dans ce sens : non seulement il a élargi sur le plan juridique le champ des décisions à la majorité qualifiée, mais encore il a signifié que le vote à la majorité qualifiée serait effectivement mis en oeuvre. L'évolution qu'avait marquée l'Acte unique s'est poursuivie avec le traité de Maastricht, qui a élargi à son tour le champ du vote à la majorité qualifiée.

Puis M. James Bordas souligne qu'un nouvel élargissement de ce champ parait aujourd'hui nécessaire. En effet, l'Union est passée de douze à quinze membres et doit encore s'élargir : elle va passer à 18 ou 19 membres dans quelques années et, à échéance d'une dizaine d'années, elle pourrait compter vingt-cinq voire trente membres ; or, plus le nombre de membres est élevé, et plus l'unanimité est difficile à obtenir. Par ailleurs, l'unanimité s'est avérée un facteur de paralysie dans certains domaines où il paraît indispensable de faire preuve de plus d'efficacité, en particulier les deuxième et troisième piliers de l'Union.

Le rapporteur indique que le Gouvernement a, depuis le début des négociations de la CIG, établi un lien entre l'extension du vote à la majorité qualifiée et une nouvelle pondération des votes, en faisant valoir que la pondération actuelle conduisait à une " sur-représentation " excessive des " petits " Etats, ceux-ci étant devenus de plus en plus nombreux parmi les Etats membres au fur et à mesure des élargissements de l'Union, et que ce problème irait en s'aggravant, la plupart des Etats appelés à adhérer à l'Union étant de " petits Etats ". En conséquence, on ne pouvait pas demander aux " grands " Etats d'étendre le champ d'application d'un mode de décision qui les pénalisait : il fallait préalablement, retrouver un équilibre raisonnable entre " grands " et " petits " Etats par une pondération plus juste.

M. James Bordas apporte sur les déséquilibres actuels ou potentiels les précisions suivantes :

- dans l'Union actuelle à quinze, les " grands " Etats représentent 80 % de la population mais n'ont que 55 % des droits de vote ;

- si les règles actuelles sont conservées, lorsque l'Union sera élargie à l'Est, les " grands " Etats représenteront 70 % de la population, mais n'auront que 42 % des droits de vote ; au contraire, une coalition de douze " petits " Etats pourra constituer une minorité de blocage tout en ne regroupant que 11,5 % de la population de l'Union ;

- si l'on fait entrer en ligne de compte les efforts financiers respectifs des différents Etats, les inconvénients des règles actuelles deviennent encore plus manifestes. Dans l'Union élargie à l'Est, les pays de l'Est, qui regrouperaient 106 millions d'habitants et apporteraient une contribution très faible au budget communautaire, auraient, avec les règles actuelles, 46 voix ; pendant ce temps, les quatre plus grands Etats -Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni- qui regroupent 255 millions d'habitants et assurent les 3/4 des recettes du budget communautaire, n'auraient que 40 voix.

Le rapporteur estime que la cause du maintien d'un tel système est difficile à plaider. Il indique que, parmi les solutions examinées par la Conférence pour aboutir à un résultat plus équilibré, la plus intéressante est celle consistant à augmenter le nombre de voix de tous les Etats, mais en augmentant davantage le nombre de voix des " grands " Etats. Cette formule, présentée dans un document officieux de la présidence néerlandaise, permettrait, tout en ménageant la susceptibilité de tous les Etats membres, de sauvegarder à peu près les équilibres actuels malgré l'élargissement : les voix nécessaires pour constituer la majorité qualifiée représenteraient en pratique au minimum 58 % de la population de l'Union, même après le passage à 26 membres. Ainsi, on éviterait une nouvelle dégradation de la représentativité du Conseil, puisque, dans l'Union actuelle, la majorité qualifiée représente en pratique toujours au moins 58 % de la population.

Puis M. James Bordas aborde le problème de l'extension du vote à la majorité qualifiée. Ce problème, indique-t-il, se pose de manière spécifique pour chacun des trois piliers de l'Union :

- dans le premier pilier, la plupart des décisions sont déjà prises à la majorité qualifiée : toutefois, cette règle subit des exceptions, relativement peu nombreuses, mais importantes. Un large accord existe pour maintenir certaines de ces exceptions ; la plupart des Etats membres sont en principe favorables à la suppression des autres, mais il est difficile d'obtenir un accord unanime dès lors que l'on passe à un examen au cas par cas ;

- dans le deuxième pilier, des propositions sont avancées pour que soient prises à la majorité qualifiée les mesures d'application des décisions politiques arrêtées d'un commun accord par les Etats membres ;

- dans le troisième pilier, un accord paraît se dessiner pour introduire le vote à la majorité qualifiée pour une partie des décisions, celles concernant la libre circulation des personnes et certaines mesures corrélatives, mais un accord unanime sur ce point ne pourra manifestement être obtenu qu'en accordant des clauses d'" opting out " à certains Etats qui souhaitent rester en dehors du dispositif communautaire dans ce domaine.

Le rapporteur précise que la présidence néerlandaise a présenté un document sur l'extension du vote à la majorité qualifiée dans le premier pilier. Afin de faciliter les négociations, ce texte présente tout d'abord une liste négative de domaines qui resteraient régis par l'unanimité, à savoir les dispositions concernant le fonctionnement des institutions de l'Union, les dispositions constituant des dérogations aux règles du marché intérieur, et enfin les dispositions ayant un impact direct sur le budget des Etats membres. Le document de la présidence néerlandaise énumère ensuite les dispositions actuellement régies par l'unanimité pour lesquelles le vote à la majorité qualifiée pourrait être introduit. Il s'agit principalement des mesures concernant la culture, l'industrie, la recherche, certains aspects de la politique de l'environnement et enfin certains aspects de la politique sociale.

M. James Bordas reconnaît que cette liste peut paraître limitée, mais que la plupart des décisions, dans le premier pilier, sont déjà prises à la majorité qualifiée, et que dans les domaines encore régis par l'unanimité, des intérêts importants sont généralement en jeu.

Au sujet du deuxième pilier, le rapporteur indique que la présidence néerlandaise a présenté, au début du mois de mai, un document proposant d'introduire le vote à la majorité qualifiée pour certaines des décisions prises dans le cadre du deuxième pilier, les décisions ayant des implications en matière de défense étant en tout état de cause prises à l'unanimité. La proposition de la présidence néerlandaise, précise-t-il, distingue deux cas de figure. Le premier cas est celui où le Conseil européen (qui statue toujours par consensus) a adopté une " stratégie commune ", c'est-à-dire, dans un domaine où les Etats membres ont des intérêts communs importants, un ensemble d'objectifs assortis de l'indication des moyens nécessaires pour les mettre en oeuvre. Dans ce cas, le Conseil peut adopter à la majorité qualifiée, pour appliquer cette " stratégie commune ", d'une part des " actions communes " définissant " les objectifs de l'Union et les moyens à mettre à sa disposition dans certaines situations où une action opérationnelle est jugée nécessaire ", d'autre part des " positions communes ", définissant " la position globale de l'Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique ". Le deuxième cas de figure est celui où le Conseil européen n'a pas adopté de " stratégie commune " pour le domaine considéré. Dans ce cas, le Conseil ne peut adopter des " actions communes " ou des " positions communes " qu'à l'unanimité. Des abstentions n'empêchent pas la décision, sauf si des pays représentant plus du tiers des voix assortissent leur abstention d'une déclaration formelle. Enfin, dans tous les cas, les décisions prises pour la mise en oeuvre d'une action commune ou d'une position commune sont adoptées à la majorité qualifiée.

M. James Bordas souligne que dans un tel schéma, l'unanimité -qu'elle se dégage au départ au sein du Conseil européen ou à l'échelon du Conseil- était toujours à la base de l'action de l'Union, le vote à la majorité qualifiée intervenant pour l'application des choix politiques arrêtés en commun. Il observe que, ainsi encadrée, une introduction limitée de la majorité qualifiée dans le deuxième pilier semblait acceptée par bon nombre de délégations, mais que le principe même de la majorité qualifiée dans un tel domaine a suscité des réserves chez certains Etats membres depuis le lancement de la CIG.

Puis le rapporteur aborde le troisième pilier de l'Union. Il indique que les travaux des présidences irlandaise, puis néerlandaise, ont permis que se dégage un schéma d'évolution du troisième pilier. Le premier aspect en serait l'intégration au traité sur l'Union européenne des accords de Schengen, sous la forme d'un protocole annexé qui constituerait une " coopération renforcée " entre treize Etats membres sur quinze, le Royaume-Uni et l'Irlande restant en dehors de ce processus. Le deuxième aspect du schéma d'évolution serait le transfert au premier pilier d'une partie des matières relevant actuellement du troisième pilier, à savoir les mesures relatives à la mise en oeuvre de la libre circulation des personnes (règles pour le franchissement des frontières intérieures et extérieures de l'Union, politique en matière de visas, d'asile et d'immigration). Ce transfert entraînerait pour ces matières l'application, à terme, des règles de fonctionnement ordinaires du premier pilier, y compris le vote à la majorité qualifiée. Enfin, le troisième aspect du dispositif serait un renforcement du troisième pilier, de manière à donner plus d'efficacité à la coopération judiciaire et policière. Ce renforcement passerait en partie par des assouplissements à la règle de l'unanimité. Tout d'abord, les Etats membres pourraient établir des conventions qui s'appliqueraient dès lors qu'elles auraient été ratifiées par une majorité des Etats membres, pour les Etats ayant procédé à cette ratification. Ensuite, il pourrait être dérogé à la règle de l'unanimité pour certaines mesures tendant à l'harmonisation des incriminations et des sanctions dans le domaine de la criminalité organisée transnationale, du terrorisme, de la consommation et du trafic de drogue.

Le rapporteur précise que la France demande que la levée de tout contrôle des personnes aux frontières intérieures soit décidée à l'unanimité, le Conseil ayant préalablement constaté la réalisation des mesures d'accompagnement nécessaires en matière de sécurité.

Concluant son propos, M. James Bordas estime que le Gouvernement a eu raison d'établir un lien entre un recours accru au vote à la majorité qualifiée et une repondération des votes destinée à mieux garantir la légitimité des décisions du Conseil, car cette attitude avait permis de placer chacun devant ses responsabilités. Il exprime l'espoir qu'une pondération plus juste soit décidée par la Conférence : un traité qui n'assurerait pas un progrès dans ce domaine, précise-t-il, ne pourrait être considéré comme satisfaisant, même si, compte tenu de la " sensibilité " d'un tel sujet, on ne peut s'attendre qu'à un rééquilibrage mesuré. Au sujet de l'extension du vote à la majorité qualifiée, il souligne que la France a adopté une attitude très ouverte, mais que, compte tenu des réticences de certains Etats membres, les avancées risquaient de rester relativement limitées dans le cas des premier et deuxième piliers ; dans le cas du troisième pilier, poursuit-il, les avancées seront sans doute importantes, mais au prix de clauses d'" opting out " pour certains Etats. Dans ces conditions, estime-t-il, il ne paraît pas acquis, aujourd'hui, que la CIG parviendra à donner au fonctionnement de l'Union tout le surcroît d'efficacité qui serait souhaitable dans l'optique de l'élargissement.

M. Christian de La  Malène déclare partager les interrogations figurant dans la conclusion du rapport. L'objectif de la Conférence intergouvernementale, poursuit-il, est d'améliorer l'efficacité des institutions pour que l'élargissement à l'Est s'effectue dans de bonnes conditions. Une pondération plus juste, mieux équilibrée, est une des conditions de cette meilleure efficacité. Or, il paraît vraisemblable que la CIG parviendra tout au plus à limiter la dégradation de la représentativité du Conseil. Dès lors, conclut-il, le nouveau traité va étendre le champ du vote à la majorité qualifiée sans revoir suffisamment la pondération des votes, ce qui montre une fois de plus que le souci d'efficacité n'est pas suffisamment au centre des préoccupations.

M. Robert Badinter souligne que, dans le cas précis du troisième pilier, l'élargissement à l'Est parait particulièrement difficile à concilier avec l'amélioration de l'efficacité, sauf à maintenir une certaine fragmentation de l'espace européen.

M. Pierre Fauchon plaide pour que le vote à la majorité qualifiée s'applique à l'ensemble des décisions du troisième pilier. Alors que la délinquance s'est en quelque sorte " communautarisée ", la réponse à la délinquance est restée fondée sur des procédures intergouvernementales peu efficaces. D'une certaine manière, on peut dire que les méthodes et les difficultés du deuxième pilier ont déteint sur le troisième pilier.

M. Jacques Genton souhaite que les préoccupations de la délégation soient portées en temps utile à la connaissance du Gouvernement par voie de lettre. Il souligne que le Sénat assure présentement la continuité du contrôle parlementaire.

M. James Bordas déclare que, sans sombrer dans le pessimisme, on peut s'interroger sur la possibilité de réunir l'unanimité pour réaliser l'ensemble des avancées qui seraient nécessaires pour disposer d'institutions restant efficaces malgré l'élargissement. Il estime probable que la Conférence fasse seulement une partie du chemin.

Puis, après un large échange de vues, la délégation a autorisé à l'unanimité la publication du présent rapport.

Le rapport de M. James Bordas :

Union européenne : vers une réforme des modes de décision "

a été publié sous le n° 348 (1996-1997)

F. EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION DE M. CHRISTIAN DE LA MALENE SUR "  LES COOPERATIONS RENFORCEES DANS L'UNION EUROPEENNE "

Le mardi 3 juin 1997, la délégation a examiné le rapport d'information de M. Christian de La Malène sur les coopérations renforcées dans l'Union européenne.

M. Christian de La Malène rappelle la distinction entre les coopérations renforcées organisées en dehors du cadre de l'Union, comme les accords de Schengen ou la coopération aéronautique et spatiale, et les coopérations renforcées se situant dans le cadre de l'Union, comme l'Union économique et monétaire. La Conférence intergouvernementale, poursuit-il, a seulement traité des coopérations renforcées se situant à l'intérieur de l'Union. Ce thème s'est imposé aux négociateurs, amenés à rechercher un moyen de contourner, dans certains domaines, la contrainte de l'unanimité, et souhaitant par ailleurs, dans l'optique de l'élargissement à l'Est, disposer d'un instrument permettant de concilier ce dernier avec la poursuite de l'approfondissement de la construction européenne.

Puis M. Christian de La Malène souligne que des éléments de flexibilité ont déjà été introduits dans le fonctionnement de l'Union par le traité de Maastricht, mais que les négociateurs ne l'avaient alors fait qu'à contrecoeur, faute de pouvoir avancer à douze. La perspective d'un recours accru aux coopérations renforcées, malgré la pression commune de la France et de l'Allemagne dans ce sens, se heurte à nouveau aux réticences de certains Etats membres, qui craignent la mise en place d'une Europe " à la carte ", ou la formation de " clubs " dont certains Etats seraient exclus, ou encore une moindre solidarité financière entre Etats membres. Entre les ambitions des uns et les inquiétudes des autres, la présidence néerlandaise a cherché une voie moyenne consistant à poser des conditions nombreuses et rigoureuses au lancement de coopérations renforcées. Celles-ci seraient soumises à de fortes contraintes de fonctionnement et ne concerneraient en pratique qu'un nombre restreint de domaines dans le cas du premier pilier ; dans le cas des deuxième et troisième piliers, l'impératif de flexibilité pourrait principalement prendre la forme de solutions spécifiques, adaptées à la nature des problèmes traités par ces piliers.

Au total, poursuit le rapporteur, les coopérations renforcées reposeront sur un dispositif relativement complexe et difficile à manier. Il sera politiquement nécessaire, dans la réalité, de maintenir un dialogue étroit entre les Etats participants et les non-participants. L'exemple de l'UEM est là, au demeurant, pour attester de la difficulté à mettre en place et à faire fonctionner, au sein d'un ensemble fondé sur une même participation de tous les membres, un sous-ensemble reposant sur une différenciation : il est clair qu'au moment des choix décisifs, les critères politiques prennent une plus grande importance, et qu'il paraît alors nécessaire de trouver des formules permettant d'éviter une coupure au sein de l'Union.

M. Christian de La Malène estime que, dans ces conditions, il serait exagérément optimiste de voir dans les coopérations renforcées, du moins telles qu'elles devraient être conçues dans le futur traité, une formule permettant de lever complètement la contradiction latente entre élargissement et approfondissement. Il conviendra même d'être attentif, ajoute-t-il, à ce qu'une flexibilité aussi encadrée ne serve paradoxalement d'alibi à l'inaction, notamment dans le cas du deuxième pilier. L'idée de départ des coopérations renforcées était de donner aux Etats membres un outil permettant, le cas échéant, à certains d'entre eux de poursuivre certains objectifs sans être entravés par les contraintes et les pesanteurs d'une Union comptant de plus en plus de membres. Le dispositif d'arrivée est tel que, lorsqu'ils voudront mettre en oeuvre des coopérations renforcées, les Etats membres resteront soumis à une bonne partie de ces pesanteurs et de ces contraintes. Parce qu'il officialise les coopérations renforcées, un tel schéma risque d'avoir un effet dissuasif vis-à-vis de leur mise en oeuvre en dehors du cadre de l'Union mais, ainsi rabattus vers le cadre de l'Union, les Etats en retrouveront en grande partie la logique et les lourdeurs, peu propices à l'action de certains d'entre eux seulement. Si bien qu'il n'est pas certain que le dispositif prévu favorise effectivement l'affirmation de l'identité européenne sur la scène internationale puisque, en l'absence d'une volonté politique unanime en ce sens, cette affirmation ne peut résulter pour l'instant que de l'action de certains Etats membres.

M. Xavier de Villepin s'inquiète de la complexité du dispositif envisagé, alors que les problèmes à résoudre sont simples et que le souci d'efficacité devrait primer. Par exemple, si l'on veut que l'Union continue à contribuer au maintien de la paix en Bosnie, alors que les Etats-Unis doivent en principe se retirer et que certains Etats membres ne souhaitent pas participer à de telles opérations, il faut disposer d'une formule permettant d'organiser l'action commune des Etats membres qui ne se résignent pas à une reprise possible des hostilités.

M. Christian de La Malène précise que, dans le cas de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), la Conférence s'oriente vers la définition de formes variées de flexibilité, y compris l'action de certains Etats membres au nom de l'Union, mais que la CIG n'a toujours pas tranché la question de savoir si les coopérations renforcées devraient être autorisées par le Conseil à l'unanimité ou à la majorité qualifiée. Il émet à nouveau la crainte que le nouveau dispositif ne décourage finalement les coopérations renforcées en dehors de l'Union, tout en les rendant très difficiles à l'intérieur de celle-ci.

Puis, après un large échange de vues, la délégation a décidé d'autoriser la publication du rapport d'information de M. Christian de La Malène.

Le rapport de M. Christian de La Malène :

Les coopérations renforcées dans l'Union européenne "

a été publié sous le n° 351 (1996-1997)

G. EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION DE M. PIERRE FAUCHON SUR " LA REFORME DU TROISIEME PILIER DE L'UNION EUROPEENNE : VERS LA CONSTRUCTION D'UN ESPACE JUDICIAIRE EUROPEEN "

Le mardi 3 juin 1997, la délégation a examiné le rapport d'information de M. Pierre Fauchon sur " la réforme du troisième pilier de l'Union européenne : vers la construction d'un espace judiciaire européen ".

M. Pierre Fauchon précise tout d'abord les grandes lignes de la réforme du troisième pilier qui devrait être décidée à Amsterdam :

- tout d'abord, les accords de Schengen seront intégrés au traité sur l'Union européenne, sous la forme d'un protocole annexé qui organisera une " coopération renforcée " sur la base de " l'acquis de Schengen " (le Royaume-Uni et l'Irlande restant en dehors de ce processus) ;

- ensuite, des matières relevant du troisième pilier seront communautarisées ; il s'agit des règles ayant trait à la libre circulation des personnes : politique d'asile et d'immigration, règles pour le franchissement des frontières intérieures et extérieures ;

- enfin, il est prévu de renforcer le troisième pilier, pour donner plus d'efficacité à la coopération judiciaire et policière dans la lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme, la drogue, le blanchiment des capitaux.

M. Pierre Fauchon indique qu'il a concentré son rapport sur le renforcement du troisième pilier. Il souligne que la criminalité transfrontalière s'appuie sur l'absence de riposte commune des Etats. Ainsi, certains Etats s'abstiennent de combattre des groupes terroristes qui ont une base logistique sur leur territoire, mais qui commettent leurs attentats dans un autre Etat membre ; de même, la législation de certains Etats membres rend très difficile, ou très longue, la levée du secret bancaire et, dans certains cas, leurs autorités ne paraissent pas empressées de participer à la lutte contre le blanchiment des capitaux ; de même encore, la lutte contre le crime organisé est entravée par l'exigence d'une double incrimination pour une extradition ; autre exemple : le " cavalier seul " d'un Etat membre suffit à gêner la lutte anti-drogue dans l'ensemble de l'Union.

Le rapporteur estime ensuite que les réponses intergouvernementales ne sont pas à la hauteur du problème. Les structures de coordination foisonnent et les niveaux de négociation sont trop nombreux ; dans un même domaine, les différentes mesures à prendre relèvent souvent de procédures de décision différentes ; l'exigence d'unanimité aboutit à une extrême lenteur des travaux. Ainsi, alors que le troisième pilier fonctionne officiellement depuis trois ans et demi, aucune des conventions adoptées n'est encore en vigueur, faute d'une ratification par l'ensemble des Etats membres. Le Conseil a certes adopté un certain nombre d'actions communes, mais celles-ci se ramènent, pour l'essentiel, à des échanges d'informations et de connaissances techniques, et à des programmes d'échanges de fonctionnaires ; enfin, les procédures prévues par le traité pour se rapprocher de la méthode de décision communautaire n'ont pas été utilisées.

Puis M. Pierre Fauchon estime qu'une lutte efficace contre la délinquance internationale passe par une harmonisation des dispositions pénales applicables aux formes de criminalité ayant une dimension transfrontalière, et par la création d'un ministère public européen, qui pourrait engager des actions sur tout le territoire de l'Union. Les infractions resteraient jugées par les juridictions compétentes des Etats membres ; la Cour de justice serait là pour assurer l'unité d'interprétation des dispositions pénales communautaires, résoudre les différends éventuels concernant leur application et trancher les conflits de compétence.

Le rapporteur propose ensuite un schéma pour l'élaboration d'un droit pénal commun, soulignant la nécessité de s'appuyer notamment sur les commissions compétentes des Parlements nationaux. En effet, poursuit-il, le droit pénal est un domaine où il ne s'agit pas d'agréger des intérêts, mais de trancher des questions de principe ; il est donc particulièrement utile que les parlementaires nationaux puissent confronter leurs points de vue et s'exprimer collectivement. Une telle consultation permettrait également de vérifier le bien-fondé de l'idée fréquemment alléguée selon laquelle les questions concernées relèvent de prérogatives nationales intangibles. Cette association des Parlements nationaux pourrait prendre la forme d'un comité consultatif préparatoire qui serait rattaché à la COSAC, celle-ci étant l'unique organe où sont représentés tous les Parlements nationaux, avec également une délégation du Parlement européen. A ce comité participeraient des parlementaires nationaux et européens issus des commissions compétentes, auxquels s'adjoindraient des experts des Etats membres et des personnalités désignées par la Commission européenne. Ce comité devrait en particulier approfondir les problèmes posés par la création d'un ministère public unique et la définition unifiée des délits.

Enfin, M. Pierre Fauchon aborde l'état actuel des négociations de la CIG. Il indique que trois grandes orientations étaient retenues pour améliorer l'efficacité du troisième pilier :

- tout d'abord, une redéfinition de son domaine : allégé des questions de libre circulation, le troisième pilier recevrait de nouvelles compétences (la lutte contre la corruption de dimension internationale ; les politiques et règles en matière de lutte contre la criminalité organisée ; la lutte contre le racisme et la xénophobie ; la lutte contre le trafic de drogue en tant qu'objectif à part entière ; la lutte contre la traite d'êtres humains et les crimes contre les enfants) ;

- ensuite, un renforcement des instruments disponibles : le Conseil pourrait adopter des décisions-cadres visant à rapprocher les législations, y compris en matière pénale, et établir des conventions qui, dès lors qu'elles auraient été adoptées par une majorité des Etats membres, s'appliqueraient à ces mêmes Etats ; par ailleurs, Europol serait doté de compétences opérationnelles ;

- enfin, des dispositions permettraient, sous certaines conditions, à une partie des Etats membres d'organiser entre eux des " coopérations renforcées " pour la mise en oeuvre des objectifs du troisième pilier.

Le rapporteur estime que ces orientations comportaient des aspects positifs, mais que le compromis proposé par la présidence néerlandaise comportait certaines lacunes :

- les " décisions-cadres " prévues concernent uniquement l'harmonisation des dispositions pénales ; la procédure pénale n'est pas concernée et la base pour la création d'un ministère public européen continue à faire défaut ; la coopération judiciaire reste donc contenue dans un cadre intergouvernemental ;

- le texte précise que les décisions-cadres " ne contiennent pas de dispositions dont le contenu pourrait entraîner un effet direct " ce qui limite la portée unificatrice qu'elles pourraient avoir ;

- surtout, le texte ne précise pas si les décisions-cadres sont adoptées par le Conseil à la majorité qualifiée ou à l'unanimité ; la même incertitude subsiste sur les modalités de l'autorisation de mettre en place des coopérations renforcées ;

- enfin, le texte reste muet sur la consultation des Parlements nationaux, qui n'est mentionnée que " pour mémoire ".

Le rapporteur souligne que la France a proposé des amendements au texte de la présidence néerlandaise. Ces amendements prévoient notamment de donner clairement compétence au Conseil pour adopter à la majorité qualifiée " des mesures visant à l'harmonisation progressive des incriminations et des sanctions dans les domaines de la criminalité organisée transnationale, du terrorisme, de la consommation et du trafic de drogue ". Ces mesures établiraient " les prescriptions minimales applicables progressivement sans préjudice des conditions et dispositions plus contraignantes en vigueur dans ces Etats ".

Le rapporteur se félicite de l'accent mis par les négociateurs français sur l'harmonisation des dispositions pénales, mais regrette que cette démarche n'ait pas été étendue à la procédure pénale, où des raisons tout aussi fortes militent en faveur d'un minimum d'harmonisation. Il approuve la volonté du Gouvernement de permettre une expression collective des Parlements nationaux sur les questions relevant du troisième pilier, qui s'effectuerait dans le cadre de la COSAC. Il précise que, dans ce cas précis, la COSAC devrait être composée de manière à assurer la représentation des commissions compétentes.

Concluant son propos, M. Pierre Fauchon estime qu'on ne parviendra à lutter avec l'efficacité requise contre la criminalité transnationale que par une véritable unification du droit et des procédures : à la "communautarisation " de fait du crime peut seule répondre la communautarisation de la répression. Puis il exprime la crainte que la CIG ne marque qu'un progrès limité dans ce sens, alors qu'un " saut qualitatif " serait nécessaire pour se retrouver à la hauteur des problèmes à résoudre. Il ajoute que, si cette crainte était confirmée, alors il conviendrait d'envisager le lancement de " coopérations renforcées " pour entamer la mise en place effective d'un espace judiciaire européen.

Après un large débat, la délégation a autorisé la publication du rapport d'information de M. Pierre Fauchon.

Le rapport de M. Pierre Fauchon :

Vers la construction d'un espace judiciaire européen "

a été publié sous le n° 352 (1996-1997).

II. LES QUESTIONS ECONOMIQUES ET FINANCIERES

A. AUDITION DE M. JOHN SWIFT, REGULATEUR BRITANNIQUE DU RAIL

Le jeudi 13 mars 1997, les délégations des deux Assemblées ont entendu, au cours d'une réunion commune, M. John SWIFT, régulateur britannique du rail.

Le président Robert Pandraud remercie tout d'abord M. John Swift d'avoir accepté de venir entretenir les membres des délégations pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale et du Sénat de son expérience de la réforme des chemins de fer britanniques.

Le président Robert Pandraud indique ensuite que l'expérience britannique suscite un grand intérêt en France et appelle quatre observations.

Il note, en premier lieu, que l'existence de régulateurs, incarnant une spécificité du système de contrôle des services publics anglais, tout à fait contraire à la tradition nationale française, suscite quelques interrogations s'agissant du contrôle démocratique des décisions très importantes qu'il est amené à prendre.

Il ajoute qu'en deuxième lieu, la plupart des entreprises ferroviaires en Europe s'étant engagées dans un processus de réforme, y compris la S.N.C.F., les délégations de l'Assemblée nationale et du Sénat suivent avec une particulière attention les évolutions intervenues au sein de l'Union européenne. MM. Paul Chollet et Nicolas About ont d'ailleurs présenté un rapport sur les réformes intervenues au Royaume-Uni, pour la préparation duquel ils ont rencontré M. John Swift, à Londres.

En troisième lieu, les délégations étant plus spécifiquement appelées à examiner le livre blanc de la Commission européenne sur les chemins de fer, le Président Robert Pandraud souhaite connaître le sentiment du régulateur britannique du rail sur les propositions de la Commission, en particulier sur l'ouverture à la concurrence intramodale.

En dernier lieu, il souligne le caractère exemplaire de l'expérience de libéralisation engagée au Royaume-Uni avec l'ouverture effective de ses appels d'offres aux entreprises européennes, qui a pu aboutir au choix d'une société française pour la gestion de l'un des réseaux. Il souligne que le Royaume-Uni a ainsi donné une preuve de l'existence concrète de l'Europe, comme il en donne d'ailleurs un autre exemple dans la diligence qu'il met à transposer les directives communautaires.

Le président Michel Caldaguès fait sien l'esprit dans lequel le Président Robert Pandraud envisage cette réunion.

Après avoir dit l'honneur qu'il ressent à pouvoir s'exprimer devant les délégations pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale et du Sénat, M. John Swift félicite les deux rapporteurs, MM. Paul Chollet et Nicolas About, pour la qualité, la précision et l'équilibre avec lesquels ils ont rendu compte du système britannique. Il est particulièrement impressionné par l'objectivité de cet examen, d'autant plus que beaucoup partagent cette conviction communément répandue, mais erronée, qu'au Royaume-Uni la réforme entreprise mettrait à mal le transport ferroviaire en raison tant du caractère infondé de l'analyse économique qui la sous-tendait que d'une prétendue atteinte à l'éthique. Il relève, comme M. Paul Chollet, que le système britannique a été " diabolisé ".

Les travaux des délégations rendant parfaitement compte de la réforme britannique, M. John Swift souligne qu'il a accepté de répondre à l'invitation du Président Robert Pandraud avec le souci de faire partager à leurs membres son " vécu " de l'expérience britannique.

Il rappelle tout d'abord que le régulateur britannique du rail est désigné par le Gouvernement, en application d'une loi de 1993 adoptée après de longues discussions et de nombreux amendements. Il souligne que sa mission consiste, aux termes mêmes de la loi, à veiller aux impératifs de l'intérêt public et estime que son indépendance méconnaît d'autant moins les principes démocratiques qu'elle résulte du choix fait par le Parlement du Royaume-Uni. La loi a fait du Régulateur le pivot de la réforme par les pouvoirs et les obligations qui sont les siens. Le Régulateur n'est ainsi qu'une " créature de la loi ".

M. John Swift précise que les décisions prises par le régulateur prennent effet compte tenu des principes du droit public c'est-à-dire compte tenu de la possibilité, pour toute personne y ayant intérêt, de demander au juge compétent de se prononcer sur son bien-fondé. Sur ce point, la situation du régulateur ne se distingue en rien de celle d'un ministre, d'un fonctionnaire, d'une autorité locale ou, plus généralement, de toute personne investie d'un pouvoir de décision publique : le Parlement du Royaume-Uni a fait en sorte que le Régulateur agisse en respectant les exigences légales, sa responsabilité pouvant être mise en cause devant les instances judiciaires du pays.

M. John Swift estime donc que ce système implique ce haut degré de responsabilité auquel le Président Robert Pandraud se dit attaché, d'autant plus que c'est le législateur qui a décidé qu'une personne désignée par le Gouvernement pouvait prendre des décisions de façon véritablement indépendante.

Il rappelle ensuite que le régulateur est désigné pour cinq ans et qu'il ne peut être démis de ses fonctions que pour conduite répréhensible ou incapacité. Le Régulateur du rail est la cinquième instance de ce type depuis sa première apparition, en 1984, à l'occasion de la privatisation des télécommunications.

S'agissant d'éventuelles modifications du système de régulation actuellement en vigueur, M. John Swift reconnaît qu'en cas de changement de majorité, des élections devant avoir lieu au Royaume-Uni dans deux mois, un nouveau gouvernement travailliste pourrait modifier un système qui suscite encore des controverses en termes d'équilibre des pouvoirs, sans, d'ailleurs, que cela soit certain. Toutefois, il fait valoir que toute modification dépendra in fine du peuple : si celui-ci considère que le degré de responsabilité introduit par le système de régulation indépendant est insuffisant, alors le Parlement sera placé dans l'obligation de réviser les principes instaurés il y a maintenant quinze ans et le Régulateur devra s'y plier. Il souligne que toute décision en la matière relèvera exclusivement des prérogatives du Parlement, et non de celles des opérateurs concernés.

Abordant les fondements économiques et politiques du processus de privatisation des chemins de fer au Royaume-Uni, M. John Swift fait observer que le Royaume-Uni ne se serait pas lancé dans cette tâche extrêmement difficile si auparavant le processus de privatisation n'avait été engagé dans d'autres secteurs industriels. Il rappelle d'ailleurs que le gouvernement conservateur n'a entrepris aucune privatisation des chemins de fer anglais lors de son premier mandat, entre 1979 et 1983.

Il indique en effet que, jusqu'au lancement des premières privatisations, le Royaume-Uni comptait un secteur public important en raison des nationalisations intervenues depuis 1947, en raison de l'" importance stratégique " de certaines entreprises, qui présupposait, selon ses théoriciens, un contrôle de l'Etat. Ce secteur public comprenait des sociétés soumises à la concurrence internationale, tels les secteurs de la sidérurgie ou des télécommunications.

Il souligne qu'à partir des années 1980 l'existence de ce secteur public, notamment lorsqu'il opérait sur le marché international, était devenue progressivement injustifiable aux yeux des britanniques. Il fait observer, en effet, que de telles sociétés ne peuvent finalement que fonctionner selon les règles concurrentielles du marché, ne serait-ce que pour obtenir les capitaux nécessaires à leur politique d'investissement et pour échapper aux contraintes induites par un financement public nécessairement soumis à des aléas politiques.

Il rappelle que, les premières privatisations se révélant un succès, l'Etat prit alors conscience de tout l'intérêt qu'il pouvait retirer d'un vaste mouvement de privatisation : l'Etat avait alors compris qu'il pouvait " débarrasser " ainsi l'économie nationale du poids que représentaient certaines entreprises du secteur public, tout en favorisant une réorganisation du marché du travail, un allégement de la fiscalité et, de manière plus générale, une redistribution des ressources publiques en faveur de secteurs plus stratégiques, tels que la défense.

Il note que l'année 1984 a marqué le premier défi politique du processus de privatisation, puisque, pour la première fois, il a été envisagé de privatiser une société considérée comme essentielle au maintien de l'ordre public, à savoir les postes et télécommunications. Il fait observer que les obstacles politiques à la privatisation des postes et télécommunications anglaises n'étaient pas négligeables.

Il fait toutefois état de l'ensemble des avantages que présente cette privatisation :

- accès au marché des capitaux, et donc capacité de financer une politique massive d'investissement ;

- efficacité et performances accrues, du fait de l'introduction d'une gestion " privée " ;

- réduction des prix favorable aux intérêts des clients et du pays ;

- amélioration des relations sociales ;

- responsabilisation de la société devant ses actionnaires ;

- amélioration de la transparence des décisions des sociétés vis-à-vis des actionnaires, mais aussi des consommateurs, mettant ainsi fin au processus de négociation souvent occulte que celles-ci menaient avec le gouvernement britannique.

Il admet sans peine que le système britannique ne peut certes pas être transposé tel quel en France, mais souligne que le Royaume-Uni ne reviendra plus, selon lui, en arrière, le parti travailliste ne donnant aucun signe de vouloir inverser la tendance suivie depuis 1984, celle-ci s'étant révélée bénéfique pour la société britannique.

En ce qui concerne plus particulièrement la réforme des chemins de fer, inspirée de très loin par la directive communautaire n° 91-440, le Royaume-Uni est le premier Etat membre en Europe à avoir pris une décision radicale en 1993, puisqu'il s'agissait de supprimer l'ancienne société unique, pour aboutir à la dissolution complète du système ferroviaire britannique tel qu'il fonctionnait jusque là. Il fallait donc convaincre les responsables de l'organisation de mener à bien une sorte de " processus d'autodestruction ", sans qu'ils aient l'assurance de conserver leur emploi dans les nouvelles structures. C'était un défi remarquable, que d'autres pays jugeraient trop radical, qui a été tenté et réalisé.

Cette réforme soulevait la question fondamentale de savoir comment privatiser une industrie fonctionnant à perte, ou, en d'autres termes, de déterminer les moyens d'en faire une société rentable.

Il indique que le Gouvernement a créé un grand nombre de sociétés, chacune restant la propriété directe ou indirecte du Gouvernement. Chaque société a été rendue rentable, en étant, il est vrai, financée, directement ou indirectement, par l'Etat qui bénéficie, in fine, de toute amélioration de la situation des entreprises ferroviaires.

Il ajoute qu'aujourd'hui, toutes les franchises ont été attribuées et que British Rail n'existe plus.

Quand on parle de privatisation du chemin de fer au Royaume-Uni ou dans l'Europe en général, il ne faut pas perdre de vue le rôle constant de l'Etat, qui ne doit pas abdiquer ses responsabilités financières.

Il fallait donc à la fois apporter des avantages aux contribuables, demander à la direction de l'entreprise de conduire son autodestruction et privatiser une entreprise fonctionnant à perte, en poursuivant l'objectif d'offrir un meilleur service aux usagers.

Il reconnaît qu'il est normal que l'on attende de voir les résultats d'une réforme aussi innovante avant de s'en inspirer, le cas échéant.

De 1993 à 1996, le Régulateur du rail a donc créé, par un ensemble de contrats, les conditions d'une restructuration de sociétés appelées à être privatisées pour les inciter à mieux gérer, à établir un contrôle administratif et à agir au bénéfice des usagers. Son rôle a également consisté à définir une tarification équitable pour les usagers et à travailler avec les exploitants au développement d'un chemin de fer plus efficace. Ils opéraient en effet dans un marché " contestable ", c'est-à-dire susceptible d'être soumis à la concurrence, et il leur fallait renforcer leur propre capacité concurrentielle par rapport à la route, plutôt que de s'appuyer sur un monopole rigoureusement contrôlé par un régulateur indépendant.

Aujourd'hui " Railtrack " a un monopole sur l'infrastructure ferroviaire, en particulier les gares, les voies et la signalisation, au rôle naturellement primordial. Il relève que l'une des difficultés est de rendre " responsable " ce qui reste un monopole, dont les actions, introduites en bourse en mai 1993, pour une valeur de 2 milliards de livres, certes bien inférieure à celle de ses actifs, ont été évaluées par le marché moins d'un an après à 3,5 milliards de livres. Des ajustements analogues ont eu lieu également pour les " rolling stock companies ", chargées de la gestion du matériel roulant.

Par cet enthousiasme, le marché financier a montré sa confiance dans la capacité du chemin de fer à fonctionner d'une manière plus rentable. Ce contexte a incité les sociétés privées à investir dans les réseaux de voyageurs et de marchandises.

En janvier 1997, le Régulateur a publié un document relatif aux objectifs de la " régulation " concernant particulièrement " Railtrack ", en tant que propriétaire du réseau ferroviaire pour les voyageurs et les marchandises. Son programme d'investissement, établi jusqu'en 2007, comporte une analyse détaillée des dépenses par régions jusqu'en 2001, ce qui constitue une première. Railtrack sait que le Régulateur a le pouvoir de fixer les tarifs d'accès à l'infrastructure et donc, contrôle indirectement sa situation financière. Le Régulateur exerce ce pouvoir de tarification très important au terme d'un processus de consultation très global pour aboutir à la décision la plus juste possible.

S'agissant du fret, la privatisation a fait apparaître une différence entre les objectifs du gouvernement et les résultats. Le marché financier n'a pas ratifié l'option du Gouvernement en faveur d'un marché concurrentiel pour le fret. Une seule société a donc été créée, Wisconsin, d'origine américaine, pour le transport de marchandises. Il note que son président est confiant dans l'avenir de cette société.

Tant en termes de croissance que d'amélioration du service à la clientèle, la Compagnie générale des Eaux ou cette société américaine ont apporté un sang neuf. Une nouvelle vision s'est imposée au Royaume-Uni, selon laquelle tout développement aurait été impossible si on n'avait pas eu recours au processus de privatisation.

Il considère que le système britannique a certainement bénéficié de la confiance du secteur privé en des bénéfices à venir, dans la mesure où de nombreuses sociétés, grandes ou petites, parmi lesquelles la C.G.E. française, y ont vu un investissement rentable. Dans un premier temps, chacune d'elles a un contrat séparé avec l'autorité publique attribuant les franchises, " le directeur des franchises " (OPRAF), qui lui verse une compensation financière dégressive, pendant une durée de sept ans.

Le directeur des franchises a eu soin d'établir une structure concurrentielle entre les différentes sociétés franchisées, avec un système d'incitations et de sanctions pour assurer un régime de performance. Treize de ces sociétés sur vingt-cinq se sont engagées à acheter du matériel roulant.

M. John Swift souligne que la gestion des chemins de fer doit conjuguer l'intérêt des sociétés et celui du public, ce dernier devant primer s'il y a conflit entre les deux. Il ajoute que, dans la perspective des prochaines élections législatives, il est très positif de constater que le programme de reconstruction des chemins de fer a été mené à bon port et qu'il est à présent entré dans sa deuxième phase. En conclusion, il souligne que la restructuration des chemins de fer doit s'appuyer sur la définition des objectifs, puis élaborer les méthodes pour les atteindre ; enfin, un tel processus de privatisation doit intégrer une large part d'intervention de l'Etat, afin de veiller à ce que les aspirations commerciales ne remettent pas en question les intérêts des consommateurs, qui doivent primer, ce dont le Régulateur est le garant.

Le président Robert Pandraud remercie M. John Swift pour son exposé très complet et précis. Il souhaite savoir quelle est la dimension de l'administration sur laquelle s'appuie son action, et si ses collaborateurs ne sont pas trop souvent tentés par des postes dans les entreprises privées qu'ils contrôlent, où les conditions financières peuvent être beaucoup plus attrayantes. Il observe qu'un tel système risquerait, en France, de conduire très rapidement à des conflits d'intérêts et à des problèmes éthiques.

Le président Michel Caldaguès demande à M. John Swift s'il accepterait la responsabilité de la réforme des chemins de fer français et à quelles conditions ;

M. John Swift précise que l'équipe qui l'entoure était constituée de trois personnes en 1993, alors qu'il était conseiller spécial auprès du ministre des transports. Cette équipe est passée à trente personnes en 1994, puis à quatre-vingt cinq personnes actuellement, ce qui constitue un maximum. Le budget de l'autorité de Régulation s'élève à 8 millions de livres par an, ce qui ne lui paraît pas excessif, eu égard au rôle crucial qu'elle joue, prête à intervenir pour régler les problèmes qui lui sont soumis, même si le ministère des finances a parfois pu avoir la tentation de réduire son budget.

M. John Swift indique, concernant les conditions de rémunérations de ses collaborateurs, qu'il ne peut les aligner sur le secteur privé, même si elles doivent rester attractives, et il met en avant l'intérêt des tâches confiées à ses collaborateurs.

Il considère qu'il lui est difficile de dire s'il accepterait d'exercer la fonction de régulateur en France sans savoir quels seraient les objectifs fixés par le Gouvernement français à la S.N.C.F., quel serait le montant des subventions publiques ou encore le degré de concurrence retenu entre les différentes sociétés. Mais il ajoute surtout qu'il n'appartient pas à un régulateur britannique d'imposer un projet d'inspiration anglo-saxonne aux chemins de fer français.

M. Paul Chollet, député, souligne les difficultés qu'il a eues, dans le cadre de son rapport d'information, à faire comprendre à ses interlocuteurs français les raisons pour lesquelles il jugeait favorablement la réforme conduite au Royaume-Uni.

Il demande ensuite si, aujourd'hui, après la phase d'enthousiasme du début de la réforme, les entreprises franchisées donnent entière satisfaction et si les exigences de service public sont satisfaites.

M. Pavlos Sarlis, député européen, rapporteur de la Commission des transports et du tourisme du Parlement européen sur le livre blanc de la Commission européenne sur les chemins de fer communautaires, demande ce qu'il en est de l'idée de remplacer le régulateur actuel par un organe collégial dont les pouvoirs de contrôle seraient accrus.

S'agissant du programme d'investissements sur dix ans, il demande qui va le financer et quelles sont les raisons de ce système à deux niveaux dans lequel des fonds publics alimentent des sociétés privées qui financent à leur tour les investissements. Il se demande pourquoi il n'y a pas un financement direct de l'Etat ou, au contraire, un financement entièrement privé. Ne serait-ce pas, s'enquiert-il, pour masquer l'impossibilité, pour Railtrack, de se financer par des capitaux privés ?

Le député européen demande également comment l'on peut apprécier la réussite de la réforme britannique au regard du fonctionnement de l'ensemble des chemins de fer européens.

Enfin, il indique que, pour la Commission des transports du Parlement européen, la séparation entre l'infrastructure et la gestion du système est plus importante que la privatisation.

M. John Swift indique tout d'abord que le bon fonctionnement des entreprises franchisées est de la responsabilité d'un représentant de l'Etat, auquel le Parlement britannique alloue chaque année une somme qu'il répartit entre elles pour leur permettre de remplir leurs obligations de service public, obligations dont ces entreprises sont responsables en application des contrats signés. Il cite l'exemple de l'entreprise chargée de la ligne qui part de la gare de Waterloo et qui dessert des quartiers très favorisés, dont les résultats ont été jugés très insuffisants par les usagers, qui regrettent le système antérieur. Mais il ajoute que les Britanniques peuvent se plaindre de ces insuffisances auprès de leurs élus, ou dans les journaux, ou encore auprès du Régulateur. Selon M. John Swift, ces mauvais résultats ne sont pas dus au système choisi mais à une mauvaise gestion.

Il conclut, sur ce point, en disant qu'au seuil de la phase deux de la réforme, l'indice des performances qui mesure la fiabilité et la ponctualité du système a progressé d'un tiers et que les plaintes ont diminué de 30 % par rapport à l'origine, même si beaucoup reste encore à faire.

S'agissant du caractère individuel ou collectif de l'autorité de régulation, le Régulateur fait observer que cette question continue d'être débattue en Grande-Bretagne sur les plans de l'efficacité, de l'équité, de la responsabilité et des résultats obtenus par l'autorité de régulation depuis quinze ans, et que le système actuel, testé avec succès, a été mis en place précisément pour permettre d'obtenir une gestion plus transparente et plus compétente, qui soit réellement responsable devant le peuple.

Abordant ensuite le problème de la nécessité d'intensifier le contrôle, le Régulateur rappelle que le système mis en place date de 1984 et que l'on veille toujours à examiner l'adéquation des législations initiales.

Evoquant le problème des investissements, il rappelle qu'il s'agit là d'une question de nature politique, l'Etat devant intervenir dans la gestion de fonds publics, quoique n'étant pas partie au contrat. En tout état de cause, l'Etat doit assurer jusqu'en 2001 le financement des investissements de Railtrack sans pour autant contrôler cette dernière, car la réforme a été précisément entreprise pour retirer à l'Etat la possibilité de fixer la tarification et les investissements, dont la responsabilité appartient aux sociétés, lesquelles fixent leur choix en fonction des souhaits de la clientèle.

S'agissant des résultats de la privatisation, le Régulateur estime qu'il est trop tôt pour se prononcer sur sa réussite, tout en faisant valoir qu'il se déclare confiant en ce qui concerne les perspectives de croissance et les résultats financiers. Il indique que l'industrie du rail britannique peut être fière de ses réalisations, sans dissimuler que beaucoup reste à faire.

Traitant ensuite de la justification de la privatisation, il déclare que les résultats actuels n'auraient pas été obtenus si précisément les chemins de fer n'avaient pas été privatisés.

Il attire toutefois l'attention sur le fait que l'expérience britannique n'est pas transposable aux autres pays de l'Union européenne, estimant que les choix effectués par les nouvelles sociétés issues de la privatisation dépendent, pour l'essentiel, de leur capacité à répondre aux besoins de la clientèle.

Enfin, tout en déclarant qu'il admire l'esprit dans lequel la Commission a énoncé les principes dans le Livre blanc, il considère qu'il est nécessaire de veiller à ce que les sociétés nationales ne soient pas en retrait par rapport aux exigences de la clientèle.

Le président Robert Pandraud, après avoir adressé ses remerciements et ses compliments au Régulateur, indique que l'optimisme, dont ce dernier a fait preuve sur les résultats et les chances de réussite de l'expérience en cours, lui paraît avant tout justifié par la forte personnalité du Régulateur et que le Royaume-Uni pouvait exprimer sa gratitude envers l'autorité qui l'avait nommé.

B. EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION DE M. DENIS BADRE SUR LE SYSTEME COMMUNAUTAIRE DE TVA EN EUROPE

Le mardi 18 mars 1997, la délégation a examiné le rapport d'information de M. Denis Badré sur le système commun de TVA en Europe.

M. Denis Badré rappelle les conditions dans lesquelles la délégation a été saisie des propositions de la Commission européenne en matière de TVA : d'abord en février 1996 par la proposition E 595 tendant à fixer le niveau minimal et le niveau maximal du taux normal de la TVA à respectivement 15 et 25 % pendant une période allant du 1er janvier 1997 au 31 décembre 1998 ; puis en juillet 1996 avec un document de la Commission portant sur un système commun de TVA qui pourrait être mis en place à compter de 2002 ; ce dernier document, pourtant plus important que le premier, n'a pas été transmis au Parlement dans le cadre de l'article 88-4 dans la mesure où celui-ci n'est pas considéré formellement par le Conseil d'Etat comme une proposition d'acte communautaire. Le rapporteur souligne cependant que la proposition E 595 ne pouvait être examinée sans référence aux nouvelles propositions globales de la Commission contenues dans son document de juillet 1996.

M. Denis Badré indique que la délégation a commandé une étude technique au Centre d'études prospectives d'informations internationales (CEPII) pour l'éclairer sur ce dossier difficile ; cette étude, réalisée spécialement pour le Sénat par des spécialistes français et britanniques de la fiscalité et de l'économie, fournit une base précieuse et originale d'informations sur le sujet.

M. Denis Badré rappelle ensuite l'historique du système de TVA en Europe depuis le traité de Rome et la mise en place d'un système dit " transitoire " pour permettre la suppression, au 1er janvier 1993, des contrôles de marchandises aux frontières intracommunautaires. Il détaille alors le régime définitif proposé par la Commission le 22 juillet 1996 qui s'inscrit à l'évidence dans une perspective européenne globale et cohérente. Mais il souligne également que le nouveau système proposé par la Commission, comme le montre parfaitement l'étude du CEPII, comporte également des inconvénients sérieux.

Pour l'essentiel le système définitif ne garantirait pas le niveau des recettes des Etats, car les recettes nationales ne feraient plus l'objet d'une affectation directe aux Etats, mais seraient peréquées entre les Etats membres sur la base de données statistiques ; le système affaiblirait en outre les possibilités de contrôles de chacune des administrations fiscales ; enfin il inciterait les entreprises à se délocaliser, puisque celles-ci pourraient s'installer dans le pays qui leur offrirait les meilleures conditions en matière de TVA, qu'il s'agisse de taux, d'assiette, de réglementation ou même d'efficacité administrative.

M. Denis Badré estime que ce système comportait des risques importants pour le budget dans la mesure où les recettes de TVA assurent en France pratiquement la moitié des rentrées fiscales ; or il convient d'être particulièrement attentif à ne pas bouleverser le système actuel à un moment où les conditions de l'équilibre budgétaire sont déterminantes pour la réussite de l'Union économique et monétaire et où cet objectif doit l'emporter sur toute autre considération.

Le rapporteur indique alors que le système dit " transitoire " n'est pas non plus totalement satisfaisant. Des mécanismes importants de fraudes ont été détectés qui pourraient expliquer en partie le tassement des recettes de TVA en France. La Cour des Comptes des Communautés européennes a évalué à plus de 100 milliards de francs pour l'ensemble des Etats membres le montant possible de ces fraudes. Soulignant que l'étude macro-économique du CEPII ne condamnait pas le régime actuel, dans la mesure où les taxes indirectes n'ont pas eu d'influence sur les rythmes de convergence des prix, lesquels sont comparables, que l'on raisonne toutes taxes comprises ou hors taxes, M. Denis Badré en conclut qu'il convient, pour l'heure, de faire porter l'effort sur l'amélioration du régime transitoire. Cette voie de progrès exige que la Commission s'attelle à traiter de questions qui peuvent lui paraître subalternes, mais qui n'en sont pas moins importantes pour la crédibilité de l'idée européenne.

M. Denis Badré présente alors à la délégation une proposition de résolution traduisant les conclusions de son rapport d'information.

Après s'être inquiété de l'absence de transmission par le Gouvernement du document de la Commission portant sur le système commun de TVA dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, M. Michel Caldaguès estime que le système proposé par la Commission aurait comme effet de créer " un désert d'autonomie " pour les rentrées de TVA en France, mais que les effets de ce système seraient cependant moins réducteurs que les critères de convergence du traité de Maastricht, auxquels les Etats devront se conformer en permanence, au-delà de l'entrée dans la monnaie unique.

M. Denis Badré, estimant que le nouveau système de TVA aurait pour conséquence une limitation des marges de manoeuvre budgétaire plutôt qu'un " désert d'autonomie " pour la France, précise que les questions monétaires et le système de TVA étaient totalement distincts, les critères de convergence obligeant les Etats à des résultats et non à des moyens pour atteindre l'objectif du traité. Le nouveau système de TVA aurait pour effet d'ajouter une obligation de moyens à cette obligation de résultats.

M. Alain Richard rappelle que si les tentatives menées depuis quarante ans en vue de construire un grand ensemble économique butaient en permanence sur de nombreux détails pratiques qui nourrissaient le débat politique dans chaque pays, il fallait toujours garder à l'esprit l'objectif final. Et cela d'autant plus que d'autres Etats en dehors de l'Europe se sont fixés le même but, comme les Etats-Unis ou les pays d'Amérique latine ou d'Asie, qui semblent moins précautionneux que les européens pour arriver à leurs fins. L'argument selon lequel nous avons dix ans devant nous pour résoudre ces problèmes pratiques est dès lors moins valable aujourd'hui qu'il ne l'était il y a dix ou vingt ans. Le Sénat, qui a vocation à réfléchir sur l'avenir, doit s'interroger sur le rythme auquel nos Etats sont prêts à réaliser ce grand ensemble économique face à nos principaux compétiteurs mondiaux.

Reconnaissant que le régime définitif proposé par la Commission était discutable, parce que " pas assez définitif ", M. Alain Richard estime qu'un régime fiscal unifié était une étape indispensable de la réalisation de ce grand ensemble économique cohérent en Europe. La critique doit donc moins porter sur le rythme que sur le contenu de la proposition, car le régime définitif ne peut fonctionner sans un très fort rapprochement des taux et des assiettes de la TVA. Il serait par conséquent logique que l'impôt soit communautaire et que son produit soit partagé entre le budget communautaire et les budgets nationaux. Abordant la question du régime transitoire, il indique que, à son sens, ce régime était très largement responsable des incertitudes des rentrées de TVA. Rejoignant le rapporteur, il ajoute que la mise en oeuvre du régime définitif au moment même de la réalisation de la monnaie unique n'était pas satisfaisante.

M. Christian de La Malène, estimant qu'il ne convient pas de procéder par affirmation sur ce dossier, soutient la proposition du rapporteur selon laquelle il ne faut pas supprimer brutalement une des dernières variables d'ajustement qui restent entre les mains de l'Etat. L'histoire n'étant pas terminée, il faudrait à l'avenir pouvoir faire face aux crises qui pourront se produire et l'on risquerait un éclatement du système si les seules variables d'ajustement sont l'emploi et les salaires. Il a également manifesté l'espoir que la règle de l'unanimité en matière fiscale ne soit pas remise en cause par la Conférence intergouvernementale, ni directement, ni indirectement par le biais d'une éventuelle " flexibilité " ou " coopération renforcée " introduite dans le premier pilier du traité.

M. Daniel Millaud craint que, implicitement, le projet de système commun de TVA ne puisse être étendu aux territoires d'outre-mer, dès lors que la TVA se substituerait aux droits de douane. Il exprime alors sa préférence pour un véritable régime d'association des territoires d'Outre-mer plutôt que pour la forme actuelle d'un " néocolonialisme ", dont le Gouvernement français se rendrait complice dans le cadre de sa politique européenne.

M. Yann Gaillard regrette que la délégation n'ait pu se saisir directement du document COM(96) 328, faute de sa transmission dans le cadre de l'article 88-4 ; il souhaite que la doctrine du Conseil d'Etat en la matière évolue de telle sorte que la délégation ne soit plus tenue à des " contorsions juridiques " pour exprimer son sentiment sur les propositions de la Commission européenne.

M. Pierre Fauchon déclare qu'il souscrit aux conclusions du rapporteur sur le régime définitif de TVA ainsi qu'aux observations de M. Alain Richard, estimant qu'il faut avant tout mener à son terme le processus difficile de la monnaie unique et qu'il peut y avoir certains risques à vouloir mener simultanément une réforme de la fiscalité européenne et la mise en place de la monnaie unique. Considérant que, pour faire progresser la fiscalité européenne, il faudrait un jour renoncer à la règle de l'unanimité dans ce domaine, il déplore que le Gouvernement se soit déclaré récemment en faveur du maintien de la règle de l'unanimité en matière fiscale.

La délégation a adopté le rapport d'information de M. Denis Badré et approuve les termes de sa proposition de résolution sur le régime commun de TVA en Europe (voir texte ci-après).

Le rapport d'information de M. Denis Badré :

Pour ou contre le futur système de TVA en Europe "

a été publié sous le n° 264 (1996-1997)

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne le régime de taxe sur la valeur ajoutée applicable aux services de télécommunications (E 785),

Vu le document présenté par la Commission au Conseil le 22 juillet 1996 (COM(96) 328 final) " Un système commun de TVA, un programme pour le Marché unique ",

Considérant que la proposition d'acte communautaire E 785 vise à modifier les règles de T.V.A. applicables aux services de télécommunications ; que les règles en vigueur ne prennent en effet pas en considération les progrès technologiques qui permettent de fournir des services de télécommunications à l'intérieur de l'Union à partir de pays tiers (système dit du " call back ") ;

Considérant que la proposition E 785 prévoit qu'à partir du 1er janvier 1999, le lieu des prestations de services de télécommunications sera l'endroit où le client est installé et non plus le lieu où est établi le prestataire de services lorsque ce prestataire est situé en dehors de la Communauté ; qu'elle dispose en outre que si un prestataire établi en dehors de la Communauté est identifié à la T.V.A. dans un Etat membre pour y avoir rendu un service de télécommunications, il sera considéré comme établi dans cet Etat membre ;

Considérant qu'au sein même de l'Union européenne, les différences de taux de T.V.A. entre Etats membres peuvent conduire, dans le secteur des télécommunications, à d'importants détournements de trafic du fait de la libéralisation et des progrès technologiques précédemment évoqués ;

Considérant que la proposition de directive E 785 tend à appliquer d'ores et déjà la solution esquissée pour le régime futur de TVA, à savoir le principe d'une seule identification à la TVA à l'intérieur de l'Union européenne pour toutes les prestations de services de télécommunications ;

Considérant que le " système commun de TVA " proposé par la Commission européenne relève bien des dispositions de l'article 99 du traité de Rome qui lui ont fait l'obligation de présenter au Conseil des mesures d'harmonisation des législations relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires, et qu'il va bien dans le sens de la construction européenne ;

Considérant que ce système, qui est conforme, dans son ambition, à l'intérêt du marché unique, pose néanmoins un problème d'une tout autre ampleur que la simple harmonisation de la TVA en Europe dans la mesure où il exige un rapprochement substantiel des taux et un bon fonctionnement du système de compensation entre les Etats ;

Considérant que les propositions de la Commission sur un lieu unique de taxation pourraient être à l'origine de nouvelles fraudes contre lesquelles il serait difficile aux Etats membres de lutter efficacement ;

Considérant que le rapprochement substantiel des taux, nécessaire pour éviter les détournements de trafic commercial et les délocalisations de sièges d'entreprises, reviendrait à limiter la marge de manoeuvre fiscale des Etats membres à un moment où ceux-ci sont engagés dans des efforts budgétaires liés à la mise en place de la monnaie unique ; qu'un rapprochement des taux de TVA ne peut donc être envisagé dans un avenir proche ;

Considérant en outre que le bon fonctionnement du système de compensation entre les Etats membres reste plein d'incertitudes compte tenu des faiblesses des moyens statistiques révélées par la Cour des Comptes des Communautés européennes ;

Considérant que le mécanisme de compensation envisagé par la Commission pourrait avoir pour contrepartie une perte de recettes publiques dont l'ampleur ne peut être appréciée à ce stade ;

1. Sur la proposition de directive concernant la TVA applicable aux services de télécommunications :

Approuve les principes contenus dans la proposition d'acte communautaire E 785 ; estime que le régime proposé devrait également s'appliquer lorsque le prestataire de service est installé dans l'un des pays membres de l'Union européenne.

2. Sur le régime commun de TVA en Europe :

Estime que la seule voie de progrès reste, aujourd'hui, dans l'amélioration du régime dit transitoire ;

Demande par conséquent au Gouvernement :

- qu'il sollicite l'adoption et la mise en oeuvre des mesures nécessaires à l'élimination des lacunes et fraudes qui ont pu apparaître lors des premières années d'application du régime actuel de TVA en Europe ;

- qu'il ne retienne pas, au stade actuel, les propositions de la Commission sur le système commun tant que les conditions pour le passage au régime définitif ne seront pas réunies.

Cette proposition de résolution a été

publiée sous le n°265 (1996-1997).

Elle a été renvoyée à la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation.

III. FONCTIONNEMENT ET AVENIR DU TRAITE DE SCHENGEN

· COMMUNICATION DE M. PAUL MASSON SUR LE FONCTIONNEMENT ET L'AVENIR DU TRAITE DE SCHENGEN

Le 18 mars 1997, la délégation a entendu une communication de M. Paul Masson sur la résolution adoptée par le Parlement européen, le 11 mars 1997, relative au fonctionnement et à l'avenir du traité de Schengen.

M. Paul Masson indique qu'il souhaite profiter du vote, par le Parlement européen, d'une résolution relative au fonctionnement et à l'avenir du traité de Schengen, pour informer la délégation sur les derniers développements relatifs à ce traité, sur son élargissement et sur son évolution par rapport à la négociation intergouvernementale du troisième pilier du traité de Maastricht.

M. Paul Masson indique que le Parlement européen, dans une longue résolution composée de 53 paragraphes, avait pris une nouvelle fois position sur le contenu des accords de Schengen. Le Parlement européen n'a jamais apprécié un traité intergouvernemental qui, selon lui, ne répond pas aux objectifs communautaires, mais il reconnaît que, malgré ses imperfections, ce traité a permis la libre circulation à l'intérieur de l'espace Schengen. Le traité est maintenant en vigueur dans sept des quinze Etats qui l'ont signé : la France, l'Allemagne, le Benelux, l'Espagne et le Portugal. La Grèce, l'Italie, l'Autriche, la Norvège, l'Islande, le Danemark, la Suède et la Finlande sont également signataires, mais n'appliquent pas encore le traité faute, soit d'une ratification parlementaire, soit de dispositions internes leur permettant de justifier de leur capacité à organiser la libre circulation des personnes en fonction des impératifs de sécurité publique.

Le Parlement européen, poursuit M. Paul Masson, a profité de cette résolution pour stigmatiser à nouveau la politique de certains Etats, dont la France, regrettant que le Gouvernement français persiste à subordonner la suppression des contrôles aux frontières intérieures à de " nouvelles " mesures compensatoires et déplorant profondément le fait que le recours à l'article 2 paragraphe 2 du traité par le Gouvernement français ait pu se transformer en un moyen de pression visant à imposer à d'autres Etats membres la politique d'un Etat membre en matière de drogues.

M. Paul Masson souligne qu'il s'agit là d'une interprétation très libre du traité par le Parlement européen ; en effet, aux termes de l'article 71 paragraphe 2 du traité, ce sont les Pays-Bas qui ne respectent pas leurs engagements internationaux dans la lutte contre l'exportation illicite de stupéfiants à partir de leur territoire et c'est cette carence de notre partenaire qui a conduit la France à ne pas lever les contrôles de personnes sur sa frontière Nord afin de lutter contre un narco-tourisme maintenant bien connu.

Le Parlement européen s'inquiète par ailleurs du fait que l'intégration des pays nordiques dans l'espace Schengen pourrait nuire à la communautarisation du traité dans la mesure où deux de ces pays (la Norvège et l'Islande) ne font pas partie de l'Union européenne. M. Paul Masson souligne que, pour le Parlement européen, l'avenir du traité de Schengen ne peut être conçu en-dehors de sa communautarisation. Le Parlement européen estime ainsi qu'une intégration de Schengen au moyen d'un protocole doit aller de pair avec des progrès significatifs dans le sens de l'application des procédures communautaires et doit prévoir le droit d'initiative de la Commission, une association accrue du Parlement à l'établissement du cadre législatif et au contrôle de la mise en oeuvre, ainsi qu'un contrôle juridictionnel par la Cour de justice des Communautés européennes. M. Paul Masson ajoute que le Parlement européen s'inquiète notamment d'une proposition de la présidence néerlandaise qui tendrait à ne pas intégrer Schengen dans le traité, mais à le rattacher à l'Union européenne au moyen d'un protocole annexé au traité, lui assurant ainsi une autonomie prolongée en dehors de toute forme de communautarisation ultérieure ou systématique.

En conclusion, M. Paul Masson se félicite que les propositions faites par la France, dans le cadre de la CIG, maintiennent l'équilibre entre le souci de libre circulation et les préoccupations de sécurité.

M. Christian de La Malène indique que la présidence néerlandaise a également envisagé d'appliquer au traité de Schengen une " coopération renforcée prédéterminée ", de façon à placer Schengen à l'intérieur du traité, mais que cette proposition se heurtait au fait que deux pays participant à Schengen ne faisaient pas partie de l'Union européenne. M. Paul Masson confirme cette information, soulignant que les formules envisagées d'intégration de Schengen - protocole annexé ou coopération renforcée prédéterminée - se heurtaient toutes deux au fait que deux Etats signataires ne faisaient pas partie de l'Union européenne.

En réponse à une question de M. Emmanuel Hamel portant sur la réponse du Gouvernement français à cette résolution du Parlement européen, M. Paul Masson rappelle les réactions du Président de la République, du Président de l'Assemblée Nationale et du ministre des affaires étrangères à la précédente résolution du Parlement européen portant sur la politique française en matière d'immigration.

IV. ENCEPHALOPATHIE SPONGIFORME BOVINE (ESB)

· RENCONTRE AVEC UNE DELEGATION DE LA COMMISSION TEMPORAIRE D'ENQUETE DU PARLEMENT EUROPEEN EN MATIERE D'ENCEPHALOPATHIE SPONGIFORME BOVINE

Le mardi 22 avril 1997, la délégation a entendu, en commun avec la commission des affaires économiques et du plan, une délégation de la commission temporaire d'enquête du Parlement européen sur l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB).

M. Jacques Genton, président, rappelle tout d'abord que la crise dite de la vache folle a suscité une très vive émotion et qu'il est nécessaire d'en tirer les conséquences pour l'avenir. Saluant le travail accompli par la commission temporaire d'enquête du Parlement européen, il souhaite que les membres de la délégation de cette commission évoquent en particulier trois thèmes :

- les dysfonctionnements du processus communautaire de décision mis en évidence par l'affaire de la vache folle ;

- les mesures nécessaires pour assurer l'avenir de la filière bovine et restaurer la confiance des consommateurs ;

- enfin, les priorités sanitaires que l'Union européenne doit prendre en considération, alors même que les Etats-Unis les considèrent comme un instrument du protectionnisme.

M. Manuel Medina Ortega (Espagne, groupe du parti des socialistes européens), rapporteur de la commission temporaire d'enquête du Parlement européen, rappelle tout d'abord que cette commission a accompli un travail important pendant plus de cinq mois. Evoquant les dysfonctionnements institutionnels révélés par la crise de la vache folle, il précise que le comité scientifique consultatif a fonctionné de manière peu transparente. Il souligne que la " comitologie ", c'est-à-dire l'ensemble des comités composés de représentants des Etats et chargés d'assister et d'encadrer la Commission européenne dans l'exécution des décisions, ne fonctionne pas de manière satisfaisante. Il indique que la commission d'enquête a demandé la création d'une instance commune au Parlement européen et à la Commission européenne afin de contrôler la mise en oeuvre des mesures recommandées dans le rapport et fait valoir que le Parlement européen, pour sa part, instituera prochainement une commission de suivi des résultats de la commission d'enquête.

M. Manuel Medina Ortega insiste sur la nécessité de garantir la transparence des débats au sein des comités scientifiques consultatifs et note que les commissaires européens ont eu tendance à atténuer les conclusions des scientifiques afin de préserver le marché communautaire de la viande. Il préconise ensuite le renforcement des mécanismes communautaires de contrôle et d'inspection ainsi que la mise en place rapide d'une agence européenne d'inspection vétérinaire et phytosanitaire. Cette agence serait compétente pour l'ensemble des contrôles phytosanitaires, de santé animale, d'hygiène alimentaire et de sécurité, enfin de qualité des aliments. Elle devrait avoir des contacts étroits avec les administrations nationales de la santé.

M. Manuel Medina Ortega souhaite alors que le traité sur l'Union européenne soit modifié afin que la base juridique permettant une action communautaire en matière de santé publique soit renforcée. L'article 129 constitue en effet une base trop faible et l'article 43 relatif à la politique agricole commune ne constitue pas le cadre approprié pour traiter des questions relatives à la santé animale et à la qualité des aliments. Tous les actes pris dans le domaine de la politique agricole devraient l'être en utilisant la procédure de co-décision et, dans l'attente d'une modification du traité en ce sens, il conviendrait que tous les problèmes de santé animale et de qualité et de sécurité des aliments soient traités en utilisant comme base juridique l'article 100 A du traité, qui implique la mise en oeuvre de la procédure de co-décision. La Commission devrait en outre proposer l'élaboration d'une directive-cadre sur le droit alimentaire européen.

M. Manuel Medina Ortega préconise ensuite la création d'une unité de protection de la santé humaine et animale, qui devrait veiller à la coordination des compétences et serait responsable des mesures prises en matière de droit alimentaire, de qualité et d'hygiène des aliments, de protection de la santé humaine et de la santé animale. Il souhaite que les questions relatives à la protection de la santé ne soient pas, au sein de la Commission européenne, traitées par des directives soumises à la pression de certains intérêts économiques.

Abordant la question de l'avenir de la filière bovine, M. Manuel Medina Ortega souligne que le Gouvernement britannique doit éradiquer la maladie et soumettre un programme d'abattage conforme aux conclusions du Conseil européen de Florence. Il estime qu'il est indispensable de mettre en place un système fiable d'enregistrement et de certification des animaux et observe que le seul moyen de rétablir la confiance dans la filière bovine est d'apporter toutes les garanties nécessaires en matière de santé publique. Il fait enfin valoir que la Commission européenne devrait présenter d'urgence un système harmonisé de certification de la viande.

Evoquant alors le respect des priorités sanitaires européennes, M. Manuel Medina Ortega observe que cette tâche incomberait à l'unité administrative de protection de la santé animale et humaine dont la commission d'enquête a recommandé la création.

Mme Aline Pailler (groupe de la gauche unitaire européenne) indique tout d'abord que son groupe a souhaité mettre l'accent, au sein de la commission d'enquête, sur l'information et la transparence nécessaires en matière de santé publique ainsi que sur le droit à la santé des citoyens. Elle rappelle que le Parlement européen a, dès 1990, attiré l'attention de la Commission européenne et du Conseil sur le développement de l'encéphalopathie spongiforme bovine, mais que la Commission et les Gouvernements n'ont réagi qu'en mars 1996.

Mme Aline Pailler souligne ensuite que la Commission européenne a privilégié le bon fonctionnement de la politique agricole commune et surtout l'instauration du marché unique plutôt que la santé publique. Elle observe que la commission d'enquête a formulé de graves critiques à l'encontre de la Commission européenne et s'étonne que, dans ces conditions, le Parlement européen n'ait pas voté la censure de la Commission. Elle précise que son groupe a voté la censure, mais que celle-ci n'a pas été votée du fait de l'opposition des deux grands groupes du Parlement européen, le groupe du parti des socialistes européens et le groupe du parti populaire européen. Elle en déduit qu'il est nécessaire de renforcer l'indépendance du Parlement européen et estime en outre que l'indépendance des scientifiques doit également être assurée au sein des instances auxquelles ils participent.

Evoquant les accusations de protectionnisme formulées par les Etats-Unis à l'égard des priorités sanitaires européennes, Mme Aline Pailler souligne qu'un problème identique s'est posé à propos de la directive Télévision sans frontières, les Etats-Unis assimilant toute volonté d'exercer un contrôle à du protectionnisme. Elle estime que, malgré les apparences, les Etats-Unis pratiquent également dans bien des domaines le protectionnisme. Elle regrette, dans ces conditions, que la Commission européenne ait décidé l'importation du maïs transgénique.

Mme Aline Pailler souligne alors qu'une part des responsabilités de la crise de la vache folle incombe à la Commission présidée par M. Jacques Delors, mais que l'audition de ce dernier a été refusée par la commission d'enquête malgré la demande de son groupe. Elle estime que, pour l'avenir, les syndicats, les organisations professionnelles et les associations de défense des consommateurs devraient jouer un rôle de surveillance et de prévention. Elle se déclare en revanche un peu pessimiste quant à l'amélioration du fonctionnement des institutions et regrette l'arrogance de la Commission européenne qui jouit, dans le système actuel, d'une totale impunité.

M. Jean Huchon, président, notant le flou actuel sur cette question, interroge la délégation du Parlement européen sur l'état des connaissances scientifiques en ce qui concerne la transmission de l'encéphalopathie spongiforme bovine.

M. Charles Descours souligne que la commission des affaires sociales du Sénat a souhaité réagir face à des affaires telles que la maladie de la vache folle, le sang contaminé ou les pathologies liées à l'amiante. Il précise qu'une proposition de loi tendant à redéfinir le contrôle sanitaire des produits de santé et des aliments sera prochainement déposée sur le Bureau du Sénat, notamment pour remédier à l'absence de liens entre les nombreux organismes compétents dans ces matières. Il souligne la nécessité absolue de séparer ce qui relève de la santé de ce qui relève de l'économie et indique que la proposition de loi qu'il déposera prévoira la création d'un institut chargé de coordonner les agences existantes et placé sous l'autorité du Premier ministre. Il fait enfin valoir qu'un organisme ne peut être à la fois distributeur d'un produit et contrôleur, ce qui est, aujourd'hui encore, le cas de l'Agence française du sang.

Concluant son propos, M. Charles Descours estime qu'en matière de santé publique, le principe de précaution doit prévaloir et qu'il convient de ne pas attendre qu'il y ait des morts pour agir, ce qui implique une réaction rapide des autorités politiques et administratives compétentes.

M. Emmanuel Hamel interroge Mme Aline Pailler sur les moyens de remédier, dans le cadre institutionnel actuel, à l'arrogance de la Commission européenne et sur les réformes qui devraient être menées dans le cadre de la Conférence intergouvernementale.

M. Manuel Medina Ortega, répondant à M. Jean Huchon, rappelle qu'il est établi que la maladie de la vache folle était principalement due à la fabrication de farines obtenues à partir de carcasses de bovins et elles-mêmes destinées à l'alimentation des bovins. Dans certains troupeaux, une seule vache a été contaminée, ce qui s'explique par le fait que des produits d'origines diverses ont été mélangés sans qu'existe un système d'identification des produits utilisés. L'absence de chauffage suffisant des produits d'origine bovine a joué un rôle important dans le développement de l'épidémie. En revanche, certaines hypothèses actuellement formulées, comme la transmission de la maladie de la vache au veau ou la contamination par le lait ne font l'objet d'aucune certitude. De même, le lien entre l'encéphalopathie spongiforme bovine et la maladie de Creutzfeldt-Jacob n'est pas établi de manière certaine, malgré l'existence de soupçons graves.

M. Charles Descours estime alors que le meilleur moyen de protéger les producteurs de viande bovine est de donner aux consommateurs l'assurance que toutes les précautions nécessaires sont prises.

M. Roger Rigaudière observe que la France est allée très loin en matière de protection de la santé puisqu'elle a interdit l'utilisation des farines contenant des déchets à risques, contrairement à d'autres pays qui se sont contentés de prendre des mesures pour assurer un chauffage suffisant de ces farines.

M. Manuel Medina Ortega, revenant sur les responsabilités de la Commission européenne, estime que celle-ci a davantage fait preuve de faiblesse à l'égard du Gouvernement britannique que d'arrogance. Elle disposait en effet d'une base juridique suffisante pour agir vis-à-vis du Royaume-Uni dès 1989, mais ne l'a pas fait pour des raisons politiques. De son côté, le Gouvernement britannique a tout mis en oeuvre pour empêcher l'intervention de la Commission européenne. Dans ces conditions, il faut renforcer les pouvoirs juridiques de la Commission envers les Etats membres. Il n'aurait servi à rien de censurer la Commission présidée par M. Jacques Santer pour des faits imputables à la Commission précédente, présidée par M. Jacques Delors. Le véritable responsable de la crise est le Gouvernement britannique et il appartient au Parlement et au peuple de ce pays d'en tirer les conséquences.

Mme Aline Pailler conteste l'analyse de M. Manuel Medina Ortega en soulignant que la Commission européenne n'est pas un Gouvernement. Elle estime qu'il existe une continuité institutionnelle au niveau de la Commission européenne et que la censure aurait permis de montrer que cette institution n'est pas à l'abri d'un véritable contrôle de la part du Parlement européen. Elle maintient que la Commission européenne a fait preuve d'arrogance sur ce sujet comme sur beaucoup d'autres et observe que dans certains domaines, comme celui des services publics, la Commission ne craint pas d'affronter ouvertement certains Etats membres. Elle rappelle que le Conseil détient également une part importante de responsabilité, dans la mesure où il aurait pu agir beaucoup plus tôt qu'il ne l'a fait. Elle s'inquiéte enfin des incertitudes qui subsistent en matière de transmission de la maladie et regrette l'insuffisance de la recherche, en particulier en France, sur l'encéphalopathie spongiforme bovine.

M. James Bordas évoque la directive 96/449 qui doit entrer en vigueur en avril 1997 et qui contient notamment des dispositions relatives à la réglementation des techniques de production de farines de viande et d'os. Il souhaite savoir si cette directive est conforme aux recommandations formulées par la commission temporaire d'enquête.

M. Manuel Medina Ortega répond que le Parlement européen a formulé dès 1993 des recommandations sur ce sujet et que la directive, adoptée trois ans plus tard, contient des dispositions proches des orientations défendues par le Parlement européen.

M. Jacques Genton, président, souligne alors l'intérêt de réunions conjointes de délégations du Parlement européen et des Parlements nationaux sur des sujets précis. Observant qu'on reproche fréquemment à l'Union européenne d'être éloignée des préoccupations quotidiennes, il estime que l'affaire de la vache folle doit servir de révélateur. Il rappelle que la délégation plaide depuis longtemps pour une association des Parlements nationaux à la vie des institutions communautaires.

V. EXAMEN DES PROPOSITIONS D'ACTES COMMUNAUTAIRES

SOMMAIRE DÉTAILLÉ DES PROPOSITIONS D'ACTES COMMUNAUTAIRES EXAMINÉES

Pages

1. Relations extérieures 78

E 783 (Com (97) 24 final) 78

E 793 (Com (97) 51 final) 81

E 794 (Com (97) 096 final) 82

E 796 (Com (97) 056) 86

E 802 (Com (97) 78 final) 88

E 803 (Com (97) 79 final) 88

E 812 (Com (97) 67 final) 89

E 822 (Com (97) 144) 92

E 825 (Com (97) 115 final) 93

E 826 (Com (97) 119 final) 94

E 832 (Sec (97) 573 final) 95

E 836 (Com (97) 205 final) 96

2. Politique commerciale extérieure 97

a) Accords de commerce

E 789 (Com (97) 8 final) 97

E 792 (Com (97) 33 final) 98

E 795 (Com (97) 43 final) 99

E 797 (Sec (97) 268 final 100

E 798 (Sec (97) 269 final) 100

E 804 (Com (97) 37 final) 101

E 810 (Com (97) 206 final) 103

E 813 (Sec (97) 306 final) 105

E 814 (Sec (97) 307 final) 105

E 824 (Com (97) 124 final) 108

E 831 (Com (97) 138 final) 108

E 837 (Com (97) 189 final) 109

b) décisions unilatérales

E 787 (Com (97) 38 final) 110

E 791 (Com (97) 058 final) 113

E 808 (Com (97) 104 final) 114

E 809 (Com (97) 95 final) 116

E 829 (Com (97) 140 final) 117

3. Fiscalité 118

E 595 (Com (95) 731 final) 118

E 785 (Com (97) 4 final) 118

E 788 119

E 800 121

E 806 (Com (97) 64 final) 122

E 807 124

E 815 125

E 827 (Com (97) 120 final) 126

4. Politique agricole 127

E 817 (Com (97) 109 final) 127

5. Budget 128

E 781 (Com (96) 717 final) 128

E 801 (Sec (96) 492 final) 131

E 805 (Sec (97) 362 final) 131

E 830 (Sec (97) 750) 133

6. Education 136

E 821 (Com (97) 99 final) 136

7. Environnement 138

E 782 (Com (96) 538) 138

E 818 (Com (97) 603 final) 140

8. Politique monétaire 144

E 820 144

E 834 (Sec (97) 730 final) 144

9. Problèmes de société 150

E 639 (Com (96) 93 final) 150

E 713 (Com (96) 340 final) 150

E 786 (Com (96) 615 final) 159

1. Relations extérieures

Proposition E 783

Com (97) 24 final

(Procédure écrite du 21 mars 1997)

Cette proposition de décision du Conseil vise à attribuer une aide financière exceptionnelle à l'Arménie, à la Géorgie et, le cas échéant, au Tadjikistan.

Cette aide devrait favoriser la transition de ces Etats vers une économie de marché, et leur permettre de rembourser leurs dettes à l'égard de la Communauté.

En effet, ces Etats ont bénéficié en 1991 d'une partie du prêt à moyen terme, d'un montant de 1.250 millions d'écus, qui avait été octroyé par l'Union européenne aux douze anciennes républiques soviétiques, pour financer les importations d'urgence. Or, l'encours de leur dette à l'égard de la Communauté (arriérés et intérêts de retard inclus) s'élève à environ 256 millions d'écus ainsi répartis :

- Arménie : 61 millions d'écus

- Géorgie : 127 millions d'écus

- Tadjikistan : 68 millions d'écus

La proposition E 783 tend à attribuer une aide sous forme :

- de prêts à long terme, d'un montant maximum de 170 millions d'écus pour une durée ne dépassant pas 15 ans ;

- de dons pouvant atteindre 50 millions d'écus alloués en cinq tranches égales annuelles de 10 millions d'écus.

Cette aide serait accordée sans réserve à l'Arménie et à la Géorgie. En effet, ces deux Etats se sont engagés à rembourser l'encours de leur dette à l'égard de la Communauté, dans le cadre de nouveaux engagements, conclus avec le F.M.I. Par ailleurs, ils ont présenté des programmes macro-économiques satisfaisants qui, à terme, devraient permettre une amélioration de leur situation économique et financière et donc de la stabilité sociale et politique de la région.

En revanche, l'attribution de l'aide au Tadjikistan, dont la situation politique très précaire risque d'entraver la mise en oeuvre des réformes économiques nécessaires, serait soumise à deux conditions :

- " que les autorités Tadjiks s'engagent formellement à assurer pleinement le service de l'encours de leur dette à l'égard de la Communauté " ;

- et " que le conseil d'administration du F.M.I. négocie avec ces autorités un tirage dans les tranches supérieures de crédit ".

La proposition E 783, très controversée, a déjà fait l'objet d'un premier débat lors du Conseil ECOFIN du 17 février 1997. Celui-ci a porté sur les modalités financières de l'aide et sur l'opportunité d'une aide au Tadjikistan.

En effet, la Présidence néerlandaise a proposé de porter la partie dons à 50% de l'assistance financière (soit 110 millions d'écus), les 50% restants étant octroyés sous forme de prêts à long terme.

Certains pays ont soutenu la proposition néerlandaise, tandis que d'autres préféraient la proposition de la Commission qui privilégie la part de prêts par rapport à celle des dons. D'autres encore se sont opposés aux prêts, préfèrant laisser en l'état les arriérés des précédents prêts, en faisant jouer le fonds de garantie prévu à cet effet.

Quant à la France, elle s'est déclarée favorable au principe d'une intervention de l'Union en faveur de l'Arménie et de la Géorgie, mais s'est opposée à une aide au Tadjikistan en l'absence d'accord du F.M.I. et d'une reconnaissance par ce pays de sa dette envers l'Union.

Le Conseil ECOFIN du 17 février 1997 a toutefois permis de dégager certaines orientations qui devraient aboutir à une nouvelle proposition de la Commission pour adoption formelle ultérieure. Ainsi, l'Union européenne accorderait à la Géorgie et à l'Arménie une aide macro-financière de 180 millions d'écus, dont 10 sous forme de dons en 1997 et 170 sous forme de prêt. Cette aide devrait apurer les arriérés de ces deux Etats vis-à-vis de la Communauté. Cette dernière s'engagerait en outre à octroyer à la Géorgie et à l'Arménie un don de 17 millions d'écus par an sur 5 ans à partir de 1998 destiné à rembourser les échéances du prêt de 170 millions d'écus. Des mesures similaires en faveur du Tadjikistan devraient être prises dès que les circonstances le permettront.

Compte tenu des éléments de l'accord de principe intervenu le 17 février 1997, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 783.

Proposition E 793

Com (97) 51 final

(Procédure écrite du 21 mars 1997)

Cette proposition concerne la conclusion par la Communauté d'un accord d'association euro-méditerranéen intérimaire relatif aux échanges et à la coopération avec l'Organisation de Libération de la Palestine pour le compte de l'autorité palestinienne de Cisjordanie et de la bande de Gaza.

Cet accord, pour lequel des négociations ont été entamées le 1er octobre 1996, a été paraphé par la Communauté et l'OLP le 10 décembre 1996. Il respecte l'accord intérimaire israélo-palestinien du 28 septembre 1995 sur la Cisjordanie et la bande de Gaza, aux termes duquel l'OLP ne peut conclure des accords internationaux pour le compte de l'autorité palestinienne que dans certains domaines.

Ce nouvel accord sera conclu pour une période de 5 ans ; au plus tard le 4 mai 1999, date à laquelle l'autonomie palestinienne devrait être définitive, des négociations seront entamées en vue de la conclusion d'un accord portant sur des domaines plus larges.

L'accord intérimaire formalise et donne un caractère contractuel à la zone de libre échange qui existait déjà entre la Communauté et la Cisjordanie et la bande de Gaza en vertu de décisions unilatérales. Il établit un dispositif de coopération financière en faveur de l'autorité palestinienne et précise les domaines pouvant faire l'objet d'une coopération économique réciproque.

Des dispositions visant à promouvoir la coopération dans les secteurs de l'audiovisuel, de la culture, de l'information et de la communication sont également prévues.

Un comité mixte pour le commerce et la coopération est institué afin de contrôler et de réglementer la mise en oeuvre de l'accord.

Compte tenu du caractère consensuel de ce texte, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 793.

Proposition E 794

Com (97) 096 final

(Procédure écrite du 21 mars 1997)

Cette proposition regroupe deux propositions de décision du Conseil concernant l'élimination des droits de douane sur les produits des technologies de l'information d'une part et sur certaines boissons spiritueuses d'autre part.

Ces deux propositions visent en fait à approuver deux accords qui ont été élaborés simultanément dans le cadre des négociations qui ont abouti à la réunion spéciale des membres de l'OMC réunis à Singapour le 13 décembre 1996.

• Le premier accord se présente sous la forme d'une déclaration des ministres de 15 Etats membres de l'OMC ou candidats à l'adhésion, selon laquelle les tarifs douaniers sur les produits des technologies de l'information, énumérés en détail en annexe de la proposition, devraient être éliminés d'ici l'an 2000.

La proposition de décision du Conseil qui nous est soumise aujourd'hui vise à l'approbation de cette déclaration de principe. L'accord en lui-même devrait être formalisé le 1er avril 1997 et fera l'objet d'une nouvelle proposition de décision comportant la liste définitive des produits des technologies de l'information concernés.

• Le deuxième accord est un memorandum d'entente entre la Communauté et les Etats-Unis. Il vise à éliminer progressivement sur une période de 4 ans les droits de douane sur les eaux de vie, les liqueurs et autres boissons spiritueuses.

Une exception a toutefois été prévue en faveur du rhum, auquel s'appliqueront des dispositions spéciales. En effet, afin qu'il ne soit pas porté préjudice à la production de rhum des régions ultra-périphériques de la Communauté, une distinction a été faite entre le rhum ordinaire et le rhum traditionnel qui correspond à celui produit par les régions ultra-périphériques de la Communauté. Seul le rhum ordinaire serait donc concerné par la libéralisation progressive des boissons spiritueuses. Encore convient-il de préciser que le prix de cette catégorie de rhum ne pourrait être inférieur à un certain montant et qu'il ferait l'objet, jusqu'à 2003, de contingents tarifaires.

Ces dispositions devraient permettre d'apaiser les inquiétudes légitimes des régions ultra-périphériques de la Communauté.

*

* *

Dans le cadre de la procédure écrite d'examen des propositions d'actes communautaires, M. de La Malène a demandé que la Délégation obtienne des précisions sur le memorandum d'entente entre la Communauté et les Etats-Unis, notamment en ce qui concerne les mesures prises pour le rhum.

Le Ministère de l'Outre-mer nous a donc communiqué les éléments ci-dessous.

Le dispositif est le suivant :

- pour les rhums contenant des substances volatiles autres que les alcools éthylique et méthylique à un niveau égal ou supérieur à 225 g par hectolitre d'alcool pur (HAP), avec une tolérance de 10 % : le démantèlement tarifaire ne s'applique pas ; les droits sont maintenus, avec toutefois la réduction de 6 % par an prévue par les accords de Marrakech ;

- pour les autres rhums, les droits à l'entrée sur le marché communautaire sont réduits progressivement jusqu'au 1er janvier 2003, date à laquelle ils sont totalement supprimés ; toutefois ce démantèlement tarifaire ne s'applique qu'aux rhums dont la valeur déclarée en douane est supérieure à des seuils (" price breaks ") fixés à des niveaux relativement élevés : 7,9 écus par litre d'alcool pur (LAP) pour les rhums présentés en récipients de 2 litres ou moins, 2 écus par litre d'alcool pur (LAP) pour ceux en récipients de plus de 2 litres ; ces seuils correspondent à environ 28 F par bouteille de rhum à 50° et à 7 F par litre de rhum présenté en vrac. Actuellement la plupart des rhums vendus sur le marché communautaire, y compris ceux des DOM, sont proposés à des prix inférieurs. Il s'agit donc d'une disposition protectrice assez forte.

En outre, ce démantèlement des tarifs s'applique aux rhums importés dans la limite de contingents tarifaires réévalués annuellement : 19.500 HAP en 1998, volume augmenté de 10 % chaque année jusqu'au 1er janvier 2003, date à laquelle la quantité sera illimitée.

REDUCTION DES DROITS DE DOUANE SUR LES RHUMS CONTENANT DES SUBSTANCES VOLATILES AUTRES QUE LES ALCOOLS ETHYLIQUE ET METHYLIQUE A UN NIVEAU INFERIEUR A 225 G PAR HECTOLITRE D'ALCOOL PUR (HAP)


Droits de douane Contingents
Rhum en flacons d'au + 2l dont le prix est • 7,9 Ecu par litre d'alcool pur Rhum en flacons de + de 2 l dont le prix est • 2 Ecus par litre d'alcool pur en litres d'alcool pur
1er  juillet 1997 0,7 Ecu/% vol/hl

+ 3,5 Ecu/hl

0,7 Ecu/% vol/hl

890.000
1er janvier 1998 0,6 Ecu/% vol/hl

+ 2,9 Ecu/hl

0,6 Ecu/% vol/hl

1.950.000
1er janvier 1999 0,5 Ecu/% vol/hl

+ 2,3 Ecu/hl

0,5 Ecu/% vol/hl

2.145.000
1er janvier 2000 0,4 Ecu/% vol/hl

+ 1,8 Ecu/hl

0,4 Ecu/% vol/hl

2.359.500
1er janvier 2001 0,3 Ecu/% vol/hl

+ 1,2 Ecu/hl

0,3 Ecu/% vol/hl

2.595.450
1er janvier 2002 0,2 Ecu/% vol/hl

+ 0,6 Ecu/hl

0,2 Ecu/% vol/hl

2.854.995
A compter du 1er janvier 2003 Libre Libre Illimité

En conséquence, tout rhum (autre que DOM et ACP) se présentant à l'entrée du marché communautaire avec une valeur déclarée inférieure aux seuils mentionnés ci-dessus, et/ou en excédent du volume contingentaire annuel en vigueur, se verra appliquer les droits en vigueur pour les rhums " traditionnels " (contenant 225 g/HAP et plus).

Enfin, ce dispositif de démantèlement tarifaire ne s'appliquera, si nos informations sont exactes, qu'aux importations en provenance des USA et de Cuba, et non à l'ensemble des pays tiers.

Ce dispositif, qui constitue le mandat de négociation de M. BRITTAN avec les USA, devait être soumis pour approbation au Conseil les 24 et 25 mars prochain. Il a été présenté le 5 mars dernier aux représentants de la profession rhumière des DOM, lors d'une rencontre avec les services de la Commission, et semble les satisfaire pleinement.

En conclusion, si cette proposition est retenue sous sa forme actuelle, les rhums des DOM ne devraient pas se retrouver dans une situation moins défavorable qu'actuellement. Il faudra être attentif à ce que la suite des négociations n'aboutisse pas à une augmentation des contingents et à une diminution des prix de seuil, ce qui pourrait se produire si l'accord venait à être étendu à d'autres pays tiers.

M. de la Malène ayant estimé que ces précisions répondaient à ces interrogations, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 794.

Proposition E 796

Com (97) 056

(Procédure écrite du 7 avril 1997)

Cette proposition concerne la conclusion d'un accord sur les marchés des télécommunications et d'un accord sous forme de protocole entre la Communauté européenne et la République de Corée.

La Communauté européenne et la Corée ont toutes deux adhéré à l'accord multilatéral sur les marchés publics. Toutefois, les marchés des réseaux de télécommunication ne sont pas couverts par cet accord. Des négociations ont donc été engagées en mai 1995 entre la Communauté et la Corée, en vue d'une ouverture réciproque des marchés des télécommunications. Celles-ci ont abouti à la signature d'un projet d'accord et de protocole le 22 novembre 1996.

Cet accord prévoit l'octroi de part et d'autre d'un traitement national pour les marchés dépassant certains seuils. Il favorise la transparence et la non discrimination et fixe des procédures de passation et de contestation des marchés. Il prévoit par ailleurs une procédure de consultation et de règlement des différends entre les parties.

Dans le secteur des télécommunications coréen, seule Korea Telecom (KT), qui détient environ 80 % du marché des équipements de réseaux, est assimilée à une entreprise publique. Or, en Corée, la législation sur la passation des marchés ne s'applique qu'aux sociétés à investissement public. Seule KT serait donc soumise à l'accord sur la passation des marchés des télécommunications. Toutefois, un deuxième opérateur coréen, la société DACOM qui est entièrement privée, fournit des services internationaux de téléphonie depuis 1992. Depuis 1996, DACOM opère également sur le marché national coréen des appels à longue distance. Les règles internes de DACOM lui interdisent d'effectuer des achats à l'étranger d'équipements disponibles sur le marché intérieur coréen. Les producteurs européens ne peuvent donc vendre leurs marchandises au deuxième opérateur coréen.

Compte tenu des plaintes formulées par l'industrie européenne, la Communauté a demandé au gouvernement coréen de ne pas s'immiscer dans les marchés passés par les opérateurs privés. Ce dernier a accepté et a confirmé, dans un accord sous forme de protocole " que la passation de marchés par les opérateurs de télécommunications privés se fera de manière indépendante et conformément aux critères commerciaux de chaque opérateur, quelle que soit l'origine des biens et des producteurs ".

A la demande du gouvernement coréen, DACOM a déjà renoncé à ses règles internes encourageant l'achat de produits coréens et Korea Telecom a adressé aux producteurs européens un courrier leur annonçant que le procédure de qualification leur était désormais ouverte.

Ce projet d'accord et le protocole s'inscrivent dans le cadre du rapprochement des relations politiques et économiques entre la Corée et la Communauté qui a été engagé par la signature en octobre 1996 d'un accord de coopération et d'assistance mutuelle administrative en matière douanière. Par ailleurs, cet accord prévoit un traitement plus favorable que celui offert jusqu'à présent par la Corée aux autres pays tiers, et notamment aux Etats-Unis qui ont conclu en 1993 un accord bilatéral avec la Corée.

Dans ces conditions, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur ce texte.

Propositions E 802 et E 803

Com (97) 78 final et Com (97) 79 final

(Procédure écrite du 7 avril 1997)

Ces propositions concernent la conclusion d'accords de coopération entre la Communauté et respectivement le Royaume du Cambodge et la République démocratique populaire Lao.

Ces accords, signés début novembre 1996, visent à renforcer et à diversifier les relations économiques et commerciales entre la Communauté et ces pays par l'application réciproque de la clause de la nation la plus favorisée pour les échanges de marchandises. Ils établissent la base d'une coopération dans les secteurs suivants :

- la coopération commerciale,

- la coopération au développement,

- la coopération économique,

- la coopération dans les domaines de l'environnement, de l'énergie, de la science et de la technologie, des produits chimiques précurseurs de drogue, de la lutte contre le blanchiment de capitaux, des infrastructures, de l'information, la communication et la culture et des coopérations agricole et régionale.

Ces accords ne contiennent pas de protocoles financiers et sont donc non préférentiels. Ils sont prévus pour une période de 5 ans reconductible. Ils sont fondés sur le respect des principes démocratiques et des droits fondamentaux de l'homme.

Des commissions mixtes seraient instituées afin de garantir le bon fonctionnement et la mise en oeuvre correcte de ces accords.

L'accord avec le Cambodge devrait permettre la consolidation des nouvelles institutions démocratiques et favoriser l'extension de la coopération en vue de la reconstruction et du développement de pays.

Quant à l'accord avec le Laos, il est motivé par la volonté des autorités laotiennes de passer du stade de l'économie planifiée centralisée à celui de l'économie de marché.

Compte tenu de ces éléments, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur les propositions E 802 et E 803.

Proposition E 812

Com (97) 67 final

(Procédure écrite du 28 avril 1997,

réunion de la délégation du 28 mai 1997)

· Présentation du texte par procédure écrite :

Ce texte concerne l'adhésion de la Communauté européenne au Conseil général des pêches pour la Méditerranée (CGPM).

Depuis 1991, date à laquelle elle est devenue membre de l'organisation des Nations-Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), la Communauté peut adhérer aux organisations régionales ou internationales instituées dans le cadre de la FAO. Le CGPM est une organisation régionale qui tend à promouvoir le développement, la conservation, l'aménagement rationnel et la valorisation des ressources marines vivantes de la Méditerranée, de la mer Noire et des eaux intermédiaires. Quatre Etats de l'Union - l'Espagne, la France, la Grèce et l'Italie - en sont membres.

La mer Méditerranée étant une zone de pêche sensible (diminution des stocks, conflits entre les flottes), il est apparu nécessaire de renforcer le CGPM afin de mener dans ces eaux une véritable politique de gestion de la ressource halieutique.

L'adhésion de la Communauté devrait renforcer le CGPM, notamment en augmentant les moyens budgétaires de cette organisation régionale.

Une réforme structurelle devrait être menée en parallèle afin de conférer à cet organisme une plus grande autonomie par rapport à la FAO.

Conformément à leur demande, l'Espagne, la France, la Grèce et l'Italie resteront membres du CGPM après l'adhésion de la Communauté. Une déclaration de compétence, jointe au document E 812, sera déposée lors de l'adhésion de la Communauté, afin de préciser la répartition des compétences entre les Etats membres adhérents et la Communauté.

*

* *

Dans le cadre de la procédure écrite d'examen des propositions d'actes communautaires, M. Christian de La Malène a demandé que la proposition E 812 soit examinée lors d'une réunion de la délégation.

· Intervention de M. Christian de La Malène en réunion de délégation :

J'ai souhaité que nous évoquions au cours d'une réunion de la délégation la proposition d'acte communautaire E 812 car elle soulève des questions de principe qui méritent que la délégation s'y intéresse.

De quoi s'agit-il ?

Cette proposition vise à permettre l'adhésion de la Communauté européenne au Conseil général des pêches pour la Méditerranée. Ce Conseil général des pêches est une organisation régionale instituée dans le cadre de l'organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, plus couramment appelée FAO.

Il tend à promouvoir le développement, la conservation, l'aménagement rationnel et la valorisation des ressources marines vivantes de la Méditerranée, de la Mer Noire et des eaux intermédiaires. Quatre Etats de l'Union européenne -l'Espagne, la France, la Grèce et l'Italie- en sont membres.

L'adhésion de la Communauté européenne a pour objectif de renforcer le Conseil général des pêches pour la Méditerranée. Elle aura toutefois pour conséquence que la Commission européenne se substituera aux Etats membres au sein de cette organisation. Les missions les plus importantes de ce Conseil des Pêches, en particulier la conservation des ressources halieutiques, relèvent en effet de la compétence exclusive de la Communauté. Les quatre pays de l'Union membres de cette organisation ont souhaité le rester, malgré l'adhésion de la Communauté, compte tenu de l'importance de la politique méditerranéenne dans son ensemble pour ces pays. Naturellement, ils auront à intervenir beaucoup moins souvent au sein de cette organisation, compte tenu des compétences communautaires en matière de pêche. La Commission européenne a accepté cette solution et la proposition devrait donc être prochainement adoptée.

Je ne souhaite donc pas que notre délégation intervienne par une proposition de résolution sur ce sujet. En revanche, j'ai demandé que nous l'évoquions en réunion, car il me semble que nous devons examiner attentivement tous les textes visant à permettre l'adhésion de la Communauté à des organisation internationales et régionales. Il me paraît important que, dans ces occasions, les compétences respectives de la Communauté et des Etats membres soient strictement respectées. Le Conseil général des pêches de la Méditerranée intervient dans des matières qui ne sont pas particulièrement sensibles, mais l'adhésion de la Communauté à d'autres organisations peut poser des problèmes beaucoup plus lourds. Il y a quelque temps, nous avions par exemple constaté que l'adhésion de la Communauté à la convention sur la sûreté nucléaire devait être très strictement encadrée, afin que les compétences des Etats membres soient respectées.

Pour l'avenir, il me semble donc important que nous nous montrions vigilants à l'égard de ces textes qui visent à permettre à la Communauté d'adhérer à des organisations internationales.

*

* *

La délégation a alors décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 812.

Proposition E 822

Com (97) 144

(Examen en urgence du 23 avril 1977)

Ce texte concerne le régime préférentiel d'importation dans la Communauté, d'une part, de produits originaires de Bosnie-Herzégovine, de Croatie et de l'ancienne République yougoslave de Macédoine et, d'autre part, de vins provenant de Slovénie.

Lors du renouvellement de ce régime au mois de décembre dernier, le Conseil de l'Union européenne avait décidé de ne pas l'étendre à la République fédérale de Yougoslavie (R.F.Y.) en raison de la situation politique du pays.

La proposition E 822 tend, désormais, à étendre ce régime préférentiel à la République fédérale de Yougoslavie en raison tant de la situation politique de ce pays et de la volonté de ses autorités d'engager des réformes démocratiques, que de la difficile situation économique auquel il doit faire face.

Le Gouvernement ayant fait savoir qu'il souhaitait que la délégation se prononce en urgence sur ce texte, le Président de la délégation a lui-même procédé à son examen, conformément à la procédure prévue en de tels cas.

Ayant constaté que les données politiques et économiques de la République Fédérale de Yougoslavie avaient évolué depuis décembre dernier, le Président de la délégation a informé le Gouvernement que ce texte pourrait être adopté sans que le délai d'un mois après sa transmission au Parlement soit écoulé.

Proposition E 825

Com (97) 115 final

Ce texte concerne la procédure d'information et de consultation instituée par une décision du Conseil du 16 décembre 1969, afin d'uniformiser de façon progressive les accords relatifs aux relations commerciales des Etats membres avec les pays tiers.

En vertu de cette procédure, les Etats membres doivent informer et consulter la Commission préalablement à la prorogation ou à la reconduction des traités et accords qu'ils ont conclu avec les pays tiers. Si la Commission constate que la poursuite de ces accords ne constitue pas une entrave à la mise en oeuvre de la politique commerciale commune, elle propose au Conseil d'autoriser leur prorogation ou reconduction pour une durée ne pouvant excéder un an. Si la Commission considère, en revanche, que la poursuite de ces accords est de nature à entraver la mise en oeuvre de la politique commerciale commune, elle soumet au Conseil un rapport détaillé, assorti des propositions nécessaires, voire des recommandations l'autorisant à ouvrir des négociations avec les pays tiers concernés.

Sur la base de ces dispositions, un certain nombre d'accords et traités conclus par les Etats membres avec des pays tiers ont été reconduits par le Conseil d'année en année.

Dans la mesure où ces accords et traités n'entravent pas la politique commerciale commune, la proposition E 825 propose d'autoriser leur reconduction pour une durée de quatre ans et non plus pour des périodes annuelles.

La proposition E 825 répondant à un souci de simplification et de rationalité administrative, la délégation a décidé de ne pas intervenir à son sujet.

Proposition E 826

Com (97) 119 final

(Procédure écrite du 20 mai 1997)

Ce texte concerne la conclusion de l'accord de coopération scientifique et technologique signé le 5 décembre 1996 entre la Communauté européenne et l'Afrique du Sud.

Cet accord s'inscrit dans le cadre de la coopération globale existant entre la Communauté et ses Etats membres d'une part, et l'Afrique du Sud, d`autre part.

Il tend à instaurer un cadre permettant de développer la coopération entre les parties lorsqu'elles apportent leur soutien à des actions de recherche et de développement destinées à favoriser les progrès scientifiques et technologiques.

La coopération pourra couvrir toutes les actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (RDT) liées au quatrième programme-cadre et toute action similaire de RDT en Afrique du Sud. Elle pourra notamment prendre la forme de participation réciproque d'entités de recherche et de chercheurs aux activités de RDT de chacune des parties, d'utilisation partagée d'installations de recherche, de visites et d'échanges de chercheurs ou encore d'échanges d'informations.

Un comité mixte de coopération scientifique et technique, composé de représentants de la Commission et de l'Afrique du Sud, administrera l'accord.

Cet accord sera conclu pour la durée du quatrième programme-cadre (1994-1998) et sera renouvelé d'un commun accord entre les parties (renouvellement tacite) pour tous les programmes spécifiques relevant des programmes-cadres ultérieurs.

Ce texte ne paraît pas soulever de difficulté.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir à son sujet.

Proposition E 832

Sec (97) 573 final

(Procédure écrite du 20 mai 1997)

Ce texte a pour objet l'approbation, par la Communauté européenne, de l'accord international de 1993 sur le cacao signé par la Communauté et ses Etats membres le 16 février 1994.

Cet accord a pour objet de promouvoir la coopération entre pays producteurs et pays consommateurs de cacao, de façon à assurer aux premiers des ressources satisfaisantes et de garantir aux seconds un approvisionnement stable.

Il met un terme à la politique de stabilisation des cours fondée, depuis 1972, sur l'existence d'un stock régulateur. La stabilisation du marché mondial du cacao relève désormais d'un plan de gestion de la production élaboré par les pays producteurs au sein d'un comité de production. Le plan détermine, compte tenu de prévisions sur cinq ans, les niveaux annuels de production nécessaires pour assurer l'équilibre durable de l'offre et de la demande de cacao. Sa réussite dépend des pays exportateurs qui élaborent un programme d'ajustement pour conformer leurs niveaux de production de cacao aux objectifs déterminés par le plan. Le comité de production assure la surveillance du plan et du programme de gestion.

Moins ambitieux dans le dispositif prévu que les accords antérieurs, l'accord de 1993 tire les conséquences de l'échec des mécanismes interventionnistes pour stabiliser les cours mondiaux du cacao.

La Commission européenne et les Etats membres ont notifié, lors de la signature de l'accord, leur intention de l'appliquer à titre provisoire.

L'approbation par la Communauté paraît donc ne pas devoir poser de difficulté. Le Parlement français a, pour sa part, autorisé l'approbation de cet accord le 26 mars 1996.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 832.

Proposition E 836

Com (97) 205 final

(Examen en urgence du 16 mai 1977)

Ce texte tend à autoriser la conclusion d'un accord entre la Communauté européenne et les Etats-Unis d'Amérique sur la surveillance du commerce de précurseurs de stupéfiants.

Cet accord est similaire à celui conclu entre la Communauté européenne et les pays du Pacte Andin, accord qui avait été examiné par la délégation en novembre 1995 et sur lequel elle n'avait émis aucune réserve.

Le Gouvernement ayant fait savoir qu'il souhaitait que la délégation se prononce en urgence sur ce texte, le Président de la délégation a lui-même procédé à son examen, conformément à la procédure prévue en de tels cas.

Le Président a constaté que ce texte ne soulevait pas de difficulté et a souligné que la délégation, qui a toujours été particulièrement attentive aux questions posées par le commerce de narcotiques, ne pouvait qu'approuver les efforts menés par l'Union européenne et les Etats-Unis pour lutter contre les trafics internationaux de stupéfiants.

Il s'est toutefois étonné que cette proposition, adoptée par le collège des Commissaires le 6 mai 1997 et disponible en langue française le 12 mai doive être adoptée par le Conseil le 21 mai alors qu'aucune urgence objective ne légitime une telle précipitation.

Il a regretté cette précipitation et a souhaité que de tels errements ne soient plus possibles après l'adoption du Traité résultant des travaux de la Conférence intergouvernementale.

Sous ces réserves, le Président de la délégation a informé le Gouvernement que ce texte pourrait être adopté sans que le délai d'un mois après sa transmission au Parlement soit écoulé.

2. Politique commerciale extérieure

a) Accords de commerce

Proposition E 789

Com (97) 8 final

(Procédure écrite du 21 mars 1997)

Ce texte concerne la conclusion de l'accord de coopération et d'union douanière entre la Communauté et la République de Saint-Marin.

Cet accord a été signé le 16 décembre 1991 entre la Communauté économique européenne et la République de Saint-Marin. Or, le processus de ratification ayant été particulièrement long, l'Autriche, la Finlande et la Suède ont, dans l'intervalle, adhéré à l'Union européenne.

La proposition E 789 vise donc à permettre :

- l'adoption du projet de décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord entre la CEE et Saint-Marin ;

- l'approbation du protocole à cet accord permettant à l'Autriche, la Finlande et la Suède d'être partie prenante à cet accord.

Les dispositions de cet accord étant très classiques, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur ce texte.

Proposition E 792

Com (97) 33 final

(Procédure écrite du 21 mars 1997)

Cette proposition tend à l'approbation des accords sous forme d'échange de lettres entre la Communauté d'une part, et la Bulgarie, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, la République slovaque, la Roumanie, l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie, d'autre part. Ces accords concernent les échanges de bovins sur pieds.

Ces accords permettraient de prolonger les dispositions spécifiques aux échanges de bovins prévues jusqu'à fin 1996 par les accords européens existants avec ces pays. Ces dispositions prennent en compte :

- la modification des mesures de gestion du marché communautaire des bovins sur pieds, résultant des négociations agricoles de l'Uruguay Round ;

- l'augmentation du plafond des importations annuelles, de 425.000 à 500.000 têtes, due à l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède à l'Union.

En effet, bien que ces dispositions aient déjà fait l'objet de décisions unilatérales pour l'année 1997 (règlements n° 2490/96 et 1926/96), elles nécessitent une confirmation bilatérale.

La France s'est opposée à ces mesures, en raison de la crise de l'ESB. Elle devrait cependant approuver ces accords, qui formalisent la possibilité qu'a la Communauté d'adopter les mesures nécessaires de protection du marché communautaire lorsque les prévisions indiquent que les importations totales de bovins sur pieds risquent d'être supérieures à 500.000 têtes.

Compte tenu de ces éléments, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 792.

Proposition E 795

Com (97) 43 final

(Procédure écrite du 21 mars 1997)

Cette proposition regroupe :

- une proposition de règlement du Conseil concernant la conclusion d'un nouveau protocole à l'accord de pêche entre la Communauté et l'Ile Maurice ;

- une proposition de décision du Conseil concernant la conclusion d'un accord sous forme d'échange de lettres relatif à l'application provisoire de ce protocole.

En effet, le protocole établissant les possibilités de pêche et la contribution financière prévues par l'accord conclu entre la Communauté et l'Ile Maurice, concernant la pêche dans les eaux mauriciennes, a expiré le 30 novembre 1996. Un nouveau protocole couvrant la période du 1er décembre 1996 au 30 novembre 1999 a été paraphé le 26 novembre 1996.

Ce protocole fixe les limites dans lesquelles sont délivrées les licences de pêche dans la zone de pêche de l'Ile Maurice, pour certaines catégories de navires de la Communauté. Il fixe en outre à 1.218.750 écus, payables en trois tranches annuelles, la compensation financière accordée par la Communauté à l'Ile Maurice en contrepartie de la délivrance des autorisations de pêche jusqu'au 30 novembre 1999. La proposition de règlement du Conseil vise à permettre l'adoption de ce nouveau protocole.

Toutefois, dans l'attente de l'achèvement des procédures requises pour la conclusion formelle de ce protocole, les parties sont convenues, par échange de lettres, d'en appliquer provisoirement les dispositions. Tel est l'objet de la proposition de décision du Conseil.

La France est très favorable à la conclusion de ce protocole dont l'impact économique est important.

Dans ces conditions la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 795.

Propositions E 797 et E 798

Sec (97) 268 final et Sec (97) 269 final

(Procédure écrite du 21 mars 1997)

Ces propositions concernent la conclusion d'accords bilatéraux entre la Communauté et, respectivement, l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Géorgie, le Kazakhstan, le Kirghizistan, la Moldavie, le Tadjikistan et le Turkménistan. Ces accords concernent le commerce de produits textiles.

La proposition E 797 concerne la conclusion formelle des accords, signés entre décembre 1994 et décembre 1995, afin de tenir compte de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède à l'Union européenne. Elle vise à cet effet à modifier les accords bilatéraux existants avec l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Géorgie, le Kazakhstan, le Kirghizistan, la Moldavie, le Tadjikistan et le Turkménistan sur le commerce des produits textiles.

Conformément à deux décisions du Conseil des 22 décembre 1995 et 16 septembre 1996, ces accords sont entrés en application à titre provisoire le 1er janvier 1995, dans l'attente de leur conclusion formelle.

La proposition E 798 tend à permettre la conclusion des accords signés entre novembre 1995 et juin 1996, qui modifient et renouvellent jusqu'au 31 décembre 1998 les accords bilatéraux visés ci-dessus (une prorogation d'un an jusqu'au 31 décembre 1999 est prévue).

Sur décision du Conseil du 16 septembre 1996, ces accords sont entrés en application à titre provisoire le 1er janvier 1996.

Compte tenu du caractère consensuel de ces textes, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur les propositions E 797 et E 798.

Proposition E 804

Com (97) 37 final

(Procédure écrite du 7 avril 1997)

Cette proposition vise à permettre la conclusion par la Communauté européenne de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 et de l'accord du 28 juillet 1994 relatif à l'application de la partie XI de ladite convention.

Aux termes de cette convention et de cet accord, une organisation internationale ne peut formellement adhérer à la convention que si la majorité de ses Etats membres sont parties à la Convention. L'Allemagne, l'Italie, l'Autriche, la Grèce, la France, l'Irlande, la Finlande, la Suède, puis les Pays-Bas ont ratifié la Convention. La majorité des Etats membres de la Communauté étant devenue partie, la Communauté européenne peut désormais devenir elle-même partie à la Convention et à l'accord.

On peut rappeler brièvement le contenu de cette Convention qui établit un véritable ordre juridique pour les mers et les océans et a vocation à faciliter les communications internationales et à favoriser l'utilisation pacifique des mers et des océans.

Cette convention fixe notamment :

- les limites des mers territoriales et des états archipels ;

- les règles applicables à tous les navires ;

- les zones servant à la navigation internationale ainsi que les zones économiques exclusives ;

- les dispositions régissant les fonds marins des Etats au-delà de leur mer territoriale et la haute mer.

Par ailleurs, elle réglemente l'utilisation des ressources des mers et des océans, la conservation de ces ressources et l'étude, la protection et la préservation du milieu marin.

L'accord permet l'application de la partie XI de la Convention, relative aux fonds marins et leur sous-sol au-delà des limites des juridictions nationales.

Il convient de rappeler que la Communauté applique, à titre provisoire, cet accord et donc la partie XI de la convention depuis le 16 novembre 1994.

Outre la convention et l'accord, la proposition inclut ;

- l'instrument de confirmation formelle d'adhésion de la Communauté européenne,

- une déclaration spécifiant les matières dont traitent la convention et l'accord pour lesquelles les Etats membres parties à la convention lui ont transféré compétence ;

- une déclaration du Conseil et de la Commission concernant le choix par la Communauté des moyens pour le règlement des différends relatifs à l'interprétation ou à l'application de la convention.

Cette dernière déclaration devrait permettre d'examiner dans un délai raisonnable, les moyens de règlement des différends. La Commission estime en effet qu'à ce stade il est préférable que la Communauté suive la position majoritaire des Etats membres parties à la Convention. Cette déclaration devrait permettre à la Communauté de ne formuler un choix sur le mode de règlement des différends qu'après une période suffisante de fonctionnement des procédures.

Ce texte ne semble soulever aucune difficulté particulière. La déclaration de compétence qui y est annexée est conforme aux attentes de la France. Par ailleurs, l'adhésion de la Communauté à la Convention devrait lui permettre de devenir membre à part entière de l'autorité internationale des fonds marins. Elle n'en est, en effet, actuellement que membre provisoire, et ce, jusqu'au 16 novembre 1998.

Dans ces conditions, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 804.

Proposition E 810

Com (97) 206 final

(Procédure écrite du 28 avril 1997)

Cette proposition concerne la conclusion d'un accord de coopération et d'assistance mutuelle en matière douanière entre la Communauté et le Canada.

Cet accord fait suite à l'adoption par le Conseil, le 5 avril 1993, d'une décision autorisant la Commission à négocier ce type d'accords avec certains des principaux partenaires commerciaux de la Communauté.

Le texte de cet accord a été paraphé le 28 février 1997. Il tend à instituer une coopération douanière entre les parties afin de renforcer la lutte contre les opérations contraires à la législation douanière qui sont préjudiciables à leurs intérêts économiques, fiscaux, sociaux, culturels et commerciaux.

Cette coopération aura un champ d'application très large, notamment en matière de simplification et d'harmonisation des procédures douanières. Dans le cadre de cette coopération, les autorités douanières pourront échanger du personnel.

Les parties s'engagent, par ailleurs, à se prêter une assistance mutuelle administrative, sur demande ou de leur propre initiative. L'accord prévoit les circonstances et les modalités selon lesquelles les demandes d'assistance seront formulées, les informations communiquées, ou encore les conditions dans lesquelles l'une des parties pourra refuser à l'autre de lui prêter assistance.

Un comité mixte de coopération douanière sera institué afin de veiller au bon fonctionnement de l'accord et d'examiner tous les problèmes découlant de sa mise en oeuvre.

Les dispositions de cet accord sont très classiques et garantissent un haut niveau de protection des données personnelles échangées. Par ailleurs, elles affirment la complémentarité de cet accord multilatéral avec les accords bilatéraux de coopération et d'assistance mutuelle.

La France, quant à elle, a tenu à préciser que cet accord, qui ne porte que sur l'assistance mutuelle douanière, ne devait s'appliquer qu'à l'égard des deux territoires douaniers des parties contractantes. En conséquence, afin d'éviter tout malentendu, la France s'est réservé le droit de formuler une déclaration rappelant l'exclusion des territoires d'outre-mer du champ d'application de l'accord.

Compte tenu de ces éléments, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 810.

Propositions E 813 et E 814

Sec (97) 306 final et Sec (97) 307 final

(Procédure écrite du 28 avril 1997)

Ces textes concernent la conclusion d'accords relatifs au commerce de produits textiles entre la Communauté européenne et certains pays tiers.

La proposition E 814 tend à la conclusion formelle d'accords signés entre décembre 1994 et août 1995 avec respectivement l'Albanie, la Biélorussie, la Chine, la Mongolie, la Fédération russe, l'Ukraine, l'Ouzbékistan et le Vietnam.

Ces accords visent uniquement à modifier les accords textiles en vigueur à cette époque, afin de tenir compte du dernier élargissement de l'Union. Apliqués à titre provisoire à partir du 1er janvier 1995, ces accords ne font que prendre en compte les flux commerciaux existant entre les Etats tiers concernés et l'Autriche, la Finlande et la Suède.

La proposition E 813 a pour objet la conclusion d'accords visant à modifier et à renouveler les accords textiles conclus entre la Communauté et respectivement la Biélorussie, la Chine, la Fédération russe, l'Ukraine et l'Ouzbékistan.

Il ne s'agit que de la conclusion formelle de ces accords qui sont appliqués à titre provisoire depuis le 1er janvier 1996.

· S'agissant des Républiques de la CEI, l'intérêt que porte l'Union au développement de ces pays et la nécessité d'améliorer la coopération bilatérale ont été pris en compte pour le renouvellement de ces accords arrivés à échéance le 31 décembre 1995.

Biélorussie

Les limites quantitatives aux exportations de cette République vers la Communauté ont été relevées de 5 %, tandis que celles fixées pour les produits ayant subi des opérations de perfectionnement passif ont été majorées de 15 %. Aucune libéralisation n'a été accordée bien que les quotas ouverts pour un certain nombre de catégories de produits soient sous utilisés.

La Biélorussie, qui n'applique actuellement aucune restriction à l'importation, et dont le tarif douanier n'est pas très élevé, s'est engagée à améliorer les conditions d'accès à son marché des produits communautaires.

Ukraine

Les limites quantitatives aux exportations originaires d'Ukraine ont été relevées de 18 %, tandis que celles fixées pour les produits ayant subi des opérations de perfectionnement passif ont été majorées de 15 %. L'exportation de cinq catégories de produits a été libéralisée, les quotas ouverts étant totalement inutilisés.

L'Ukraine, dont le tarif douanier n'est pas très élevé, s'est engagée à consolider les taux à leur niveau actuel pendant la durée de l'accord et à ne pas introduire d'obstacles non tarifaires.

Ouzbékistan

L'accord porte sur une seule catégorie de produits sous restriction : les tissus de coton. Les limites quantitatives pour ces produits ont été portées à 6.400 tonnes pour 1996, mais un plafond de 10 % du montant total a été imposé pour la sous-catégorie " tissus de coton imprimés ". Le taux de croissance est maintenu à 3,5%.

La majorité des produits textiles ne sont soumis à aucun droit de douane en Ouzbékistan et il n'existe pas de limite à l'importation. Pour les produits supportant des droits de douane, l'Ouzbékistan s'est engagé à les maintenir aux taux actuels.

Fédération russe

Les négociations n'ayant pu aboutir avec la Fédération russe, l'accord textile antérieur a été prorogé d'un an en appliquant les taux de croissance aux catégories de produits soumises à des restrictions quantitatives.

· S'agissant de la Chine, l'accord antérieur est arrivé à échéance le 31 décembre 1995. Les négociations portant sur son renouvellement se sont révélées très difficiles. Un accord a été trouvé pour une période de trois ans. Celui-ci distingue les catégories de produits (au nombre de vingt-et-une) pour lesquelles la Chine a un statut d'exportateur dominant des autres catégories. Pour les premières, les limites quantitatives aux exportations se sont vues appliquer des taux de croissance et de flexibilité réduits par rapport à ceux définis à l'accord, tandis que les taux pleins ont été appliqués aux autres catégories de produits.

Les autorités chinoises ont refusé de discuter des conditions d'ouverture de leur marché. Elles ont néanmoins accordé des garanties dans le domaine de l'accès aux matières premières (soie, angora, cachemire) pour les opérateurs communautaires. Elles ont, par ailleurs, accepté de reconnaître l'origine chinoise des marchandises frauduleusement exportées sous d'autres origines. Les quantités reconnues comme telles seront déduites des quotas ouverts pour les catégories correspondantes.

*

* *

Compte tenu des éléments qui précèdent, et dans la mesure où les propositions E 813 et E 814 ne tendent qu'à la conclusion formelle d'accords déjà appliqués à titre provisoire, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur ces textes.

Propositions E 824 et E 831

Com (97) 124 final et Com (97) 138 final

(Procédure écrite du 20 mai 1997)

Ces textes tendent à proroger, pour une année supplémentaire, soit jusqu'au 7 mars 1998, les accords de pêche conclus par le Portugal et l'Espagne avec l'Afrique du Sud respectivement les 9 avril et 14 août 1979.

Ils ont pour but de maintenir les relations de pêche établies entre ces pays préalablement à l'adhésion du Portugal et de l'Espagne à la Communauté, dans l'attente de la conclusion de l'accord de pêche négocié actuellement entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud.

La délégation a décidé de ne pas intervenir sur les propositions E 824 et E 831.

Proposition E 837

Com (97) 189 final

(Examen en urgence du 22 mai 1997)

Ce texte concerne la conclusion, entre la Communauté européenne et le Mexique, d'un accord de reconnaissance mutuelle et de protection des dénominations dans le secteur des boissons spiritueuses.

Il tend à la reconnaissance et à la protection, par chacune des parties, des appellations d'origine concernant les boissons spiritueuses originaires de l'autre partie. L'ensemble des appellations et dénominations communautaires protégées ainsi que deux dénominations mexicaines (Tequila et Mezcal) sont concernées par ce texte.

Le Gouvernement ayant fait savoir qu'il souhaitait que la délégation se prononce en urgence sur ce texte, le Président de la délégation a lui-même procédé à son examen, conformément à la procédure prévue en de tels cas.

Le Président a constaté que cet accord devrait améliorer les conditions d'exportation, par les Etats membres, de spiritueux vers le Mexique, exportations qui couvrent actuellement 2 % des exportations totales de spiritueux de la Communauté européenne. Les importations communautaires de spiritueux mexicains sont, pour leur part, assez marginales.

Dans ces conditions, et tout en regrettant que la Commission n'ai pas cru devoir transmettre cette proposition au Conseil de telle manière que les Parlements nationaux puissent éviter de se prononcer dans l'urgence, le Président a informé le Gouvernement que ce texte pourrait être adopté sans que le délai d'un mois après sa transmission au Parlement soit écoulé.

b) décisions unilatérales

Proposition E 787

Com (97) 38 final

(Procédure écrite du 21 mars 1997)

Ce texte concerne l'ouverture et le mode de gestion de contingents tarifaires communautaires autonomes pour certains produits de la pêche, au titre de l'année 1997.

La Communauté, n'étant pas autosuffisante pour certains produits de la pêche, définit chaque année les quantités de ces produits pouvant être importées en exemption totale ou partielle de droits de douane. Cette décision doit assurer un équilibre entre deux préoccupations : permettre l'écoulement des produits de la pêche communautaire, et assurer l'approvisionnement des industries de transformation.

Pour assurer cet équilibre, le Conseil applique généralement les principes suivants :

- les quantités sont fixées en estimant les besoins de l'industrie de transformation, et en déduisant de ces besoins l'approvisionnement que peut assurer la pêche communautaire, ainsi que l'approvisionnement obtenu dans le cadre de certains accords préférentiels ;

- les quantités importées dans le cadre des contingents tarifaires sont exclusivement destinées à la transformation ;

- les produits ne peuvent être importés en dessous d'un prix minimal (prix de référence) ;

- les contingents ne sont habituellement ouverts qu'à partir du 1er avril pour favoriser l'écoulement prioritaire de la production communautaire.

• La liste des produits concernés par la proposition E 787 est la même que celle décidée pour 1996, à l'exception de la plie et de l'églefin pour lesquels aucun contingent n'est ouvert.

La Commission propose :

- de reconduire les quantités et droits préférentiels pour les morues destinées au salage et au séchage, les foies de morues, les morues salées, les crevettes, les filets de grenadier bleu et les calmars et encornets ;

- d'augmenter la quantité de morue importée de 5000 tonnes et d'en diminuer les droits de douane de 0,5 % ;

- d'augmenter les quantités de surimi et de tubes de calmar importés de respectivement 500 tonnes et 3500 tonnes ;

- de diminuer la quantité de hareng importé de 20000 tonnes.

Par ailleurs, la proposition de la Commission remet en cause l'un des principes de base, en envisageant d'élargir la période d'utilisation des contingents. En effet, la Commission propose :

- d'anticiper d'un mois pour 1997 l'ouverture des contingents ;

- d'étendre la période d'ouverture des contingents sur les trois premiers mois de 1998.

• Le Gouvernement considère que la proposition de la Commission est inacceptable en l'état.

Il souligne que la France ne peut accepter la modification envisagée sur la période d'ouverture et d'application des contingents. En effet, même si tous les produits ne présentent pas le même degré de sensibilité pour le secteur de la production, il est essentiel que les contingents ne soient pas ouverts pendant les trois premiers mois de l'année, pour préserver l'équilibre du marché et ne pas porter préjudice à l'activité des producteurs pendant cette période.

Par ailleurs, le Gouvernement est fermement opposé à la baisse du droit applicable à la morue et à l'augmentation des quantités importées, qui constitueraient une nouvelle étape dans la libéralisation des droits sur un produit particulièrement sensible pour la production communautaire. Il rappelle que les statistiques montrent qu'en 1996 d'importantes quantités de cabillaud ont été retirées du marché faute d'avoir trouvé acquéreur.

Le Gouvernement compte donc s'opposer à ces deux mesures. En outre, il interrogera la Commission sur les raisons qui l'ont conduite à proposer :

- un doublement du contingent de tubes de calmar par rapport à 1996 ;

- un contingent de surimi sous-estimé par rapport aux besoins de l'industrie communautaire.

Enfin, il souligne que cette proposition est d'autant moins acceptable qu'elle poursuit le processus de démantèlement unilatéral des protections tarifaires au moment où est attendu le rapport d'orientation sur la réforme de l'organisation commune des marchés.

Il convient d'observer que la proposition de la Commission est contestée dans plusieurs de ses éléments substantiels par une majorité d'Etats membres.

Compte tenu de la ferme opposition du Gouvernement à ce texte, et du fait que la délégation a été amenée à plusieurs reprises à se prononcer sur des textes similaires, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur cette nouvelle proposition.

Proposition E 791

Com (97) 058 final

(Procédure écrite du 21 mars 1997)

Cette proposition tend à retirer temporairement le bénéfice des préférences tarifaires généralisées dans le secteur agricole à l'Union de Myanmar (Birmanie).

Cette proposition s'inscrit dans le prolongement d'une précédente proposition similaire (E 766), examinée par la délégation par procédure écrite du 7 février 1997, et qui visait à retirer le régime préférentiel dont bénéficiait l'Union de Myanmar dans le secteur industriel.

Or les données qui ont justifié le retrait de ce régime sont inchangées puisque l'Union de Myanmar recourt toujours, de façon systématique et généralisée, au travail forcé. La confédération internationale des syndicats libres et la Confédération européenne des syndicats ont donc notifié à la Commission qu'elles étendaient la portée de leur plainte afin de viser également le secteur agricole.

Compte tenu de ces éléments, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur cette proposition.

Proposition E 808

Com (97) 104 final

(Procédure écrite du 28 avril 1997)

Cette proposition de règlement du Conseil vise à modifier les annexes II et III du règlement n° 519/94 relatif au régime commun applicable aux importations de certains pays tiers.

Elle s'inscrit dans le prolongement du rapport sur " les mesures de surveillance et la gestion des contingents quantitatifs applicables à certains produits autres que textiles, originaires de la République populaire de Chine ", présenté par la Commission au Conseil le 29 janvier 1997.

Les contingents visés par ce rapport sont ceux instaurés par le règlement 519/94 modifié en dernier lieu par le règlement n° 1897/96 en octobre 1996 (E 701).

Les modifications proposées visent à :

- supprimer le contingent applicable à la vaisselle en verre, qui reste toutefois soumise à des mesures de surveillance ;

- exclure du contingent sur les jouets des produits qui correspondent à des " parties et accessoires ", ceux-ci restant sujets à des mesures de surveillance ;

- supprimer les mesures de surveillance pour quatre produits (préparations alimentaires, articles en verre, zinc non allié et autoradios) dont les importations sont désormais négligeables ou inférieures aux contingents fixés.

Les contingents concernant les autres produits visés par le règlement 519/94 doivent être reconduits.

La France, bien que réticente dans un premier temps à la suppression du contingent relatif à la vaisselle en verre, a estimé, après expertise, qu'il n'y avait pas lieu de s'y opposer. Elle a en revanche rappelé son attachement au maintien, à un niveau identique à celui existant, du contingent " chaussures ". Or, la proposition E 808 ne modifie pas ce dernier contingent.

Dans ces conditions, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 808.

Proposition E 809

Com (97) 95 final

(Procédure écrite du 28 avril 1997)

Cette proposition de règlement du Conseil tend à ouvrir de nouveaux contingents tarifaires communautaires pour certains poissons d'eau douce vivants, originaires de la République slovaque et de la République tchèque.

En vertu d'accords bilatéraux signés avec ces pays, les importations de truites et carpes vivantes dans la Communauté bénéficient de la suppression des droits de douane dans les limites de contingents tarifaires de :

- 50 tonnes de truites et 50 tonnes de carpes en provenance de la République slovaque ;

- 50 tonnes de truites et 850 tonnes de carpes originaires de la République tchèque.

A la suite de l'adhésion à la Communauté de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, il a été décidé de tenir compte dans ces accords des régimes préférentiels consentis par les nouveaux Etats membres à ces deux républiques. Il s'agit donc d'augmenter les contingents tarifaires actuels de 150 tonnes pour les truites provenant de la République slovaque et de 310 tonnes pour les carpes originaires de la République tchèque.

Ces mesures seront intégrées dans le protocole additionnel aux accords bilatéraux en cours de rédaction. Toutefois, dans l'attente de l'entrée en vigueur de ces protocoles, la Commission souhaiterait que les contingents tarifaires correspondants puissent être ouverts dès le 1er janvier 1997. La proposition E 809 répond à cet objet.

Compte tenu du caractère consensuel de ce texte, la Délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 809.

Proposition E 829

Com (97) 140 final

(Procédure écrite du 20 mai 1997)

Ce texte tend à maintenir, pour 1997, le contingent tarifaire autonome à droit nul institué en 1995 et renouvelé en 1996, au profit des noisettes turques, pour tenir compte des échanges préférentiels existant entre, d'une part, la Turquie et, d'autre part, l'Autriche, la Finlande et la Suède, préalablement à l'élargissement de l'Union.

Il s'agit d'une mesure transitoire prise dans l'attente de la conclusion d'un accord spécifique sur cette question et dont la portée est très réduite.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 829.

3. Fiscalité

Proposition E 595 et E 785

Com (95) 731 final et Com (97) 4 final

(Réunion de la délégation du 18 mars 1997)

Les travaux de la délégation concernent ces propositions de directives relatives, d'une part, au système commun de taxe sur la valeur ajoutée et, d'autre part, au régime de taxe sur la valeur ajoutée applicable aux services de télécommunications ont débouché sur l'adoption d'une proposition de résolution.

Ces travaux sont retracés aux pages 55 à 62 du présent rapport.

Proposition E 788

(Procédure écrite du 21 mars 1997)

Cette proposition regroupe plusieurs demandes d'exonération ou de réduction présentées par le Royaume-Uni, le Portugal, la Belgique et les Pays-Bas au titre de l'article 8 § 4 de la directive 92/81 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales.

1. La demande du Royaume-Uni

Le Royaume-Uni souhaite instituer des taux différenciés sur les différents types de gazole : le carburant diesel courant et le gazole à très faible teneur en soufre. Cette mesure, qui répond à des préoccupations d'ordre environnemental, lui permettrait d'encourager la production et l'usage de gazole à faible teneur en soufre. Les taux appliqués ne seraient pas inférieurs au taux minimal fixé par la directive 92/81.

2. La demande du Portugal

Ce pays désire, afin de résoudre des problèmes d'ordre écologique, appliquer des taux différenciés à l'essence sans plomb en fonction de l'indice d'octane correspondant. Il envisage même d'unifier les taux applicables respectivement à l'essence sans plomb à haut indice d'octane et à l'essence plombée.

En tout état de cause, ces taux resteraient supérieurs aux taux minimaux prévus par la directive 92/81.

3. La demande de la Belgique

La Belgique sollicite l'autorisation d'exonérer de droits d'accises les huiles minérales usagées, ou leurs déchets, qui sont réutilisées comme combustible, soit directement après récupération soit après recyclage.

En effet, la taxation de ces hydrocarbures récupérés, que la Belgique devrait appliquer en vertu de la directive 92/81, risquerait de mettre en péril les entreprises belges actuellement chargées de leur ramassage et de leur revalorisation. Cette situation conduirait, à terme, à des rejets dans la nature ou à des utilisations illégales de ces huiles usagées, ce qui porterait un grave préjudice à l'environnement.

4. Les demandes des Pays-Bas

Les deux demandes présentées par les Pays-Bas s'inscrivent dans le cadre de la politique menée par le gouvernement néerlandais, visant à réduire " les émissions, la mobilité et la congestion de la circulation ". Ainsi, à compter du 1er juillet 1997, les taux des accises sur l'essence et le diesel seront augmentés, tandis que les taxes sur les véhicules à moteur seront réduites.

• Dans ce contexte, la première demande vise à permettre aux Pays-Bas d'appliquer temporairement une augmentation réduite du taux d'accises sur l'essence débitée par les pompistes dans la région frontalière avec l'Allemagne. En effet, les mesures qui entreront en vigueur le 1er juillet aux Pays-Bas conduiront à un relèvement du prix de l'essence d'environ 13 centimes par litre, et porteront l'écart de prix avec l'Allemagne à environ 35 centimes par litre.

Afin d'éviter que les automobilistes néerlandais ne soient tentés de s'approvisionner en carburant en Allemagne, le gouvernement souhaiterait donc adopter un régime particulier pour les pompistes de la région frontalière avec l'Allemagne. Ce régime consisterait à n'appliquer qu'en partie la hausse de l'accise à cette région.

• La deuxième demande tend à autoriser l'application de taux d'accises différents pour le diesel destiné aux camions et celui utilisé par les autres moyens de transport. Cette mesure permettrait aux Pays-Bas d'exclure les camions du champ d'application de la réforme entreprise par le gouvernement néerlandais.

Ces différentes dérogations n'auraient, si elle sont adoptées, d'incidence que sur la seule fiscalité des Etats demandeurs.

Dans ces conditions, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 788.

Proposition E 800

(Procédure écrite du 7 avril 1997)

Cette proposition concerne une demande formulée par l'Allemagne en vue de déroger à la réglementation communautaire en matière de TVA, afin de simplifier les procédures fiscales applicables à la construction d'un pont autoroutier reliant l'Allemagne à la République tchèque.

Cette demande vise à écarter l'application du principe de territorialité prévu par la 6ème directive TVA, en vertu duquel les travaux de construction, de remise en état et de rénovation du pont devraient être soumis à TVA dans le pays où ils ont eu lieu. L'application de ce texte serait en effet assez complexe et obligerait les entrepreneurs à déterminer précisément le territoire sur lequel les travaux ont été réalisés.

C'est pourquoi l'Allemagne demande que seule la législation tchèque relative à la taxe sur la valeur ajoutée soit applicable et ce, quelle que soit l'origine territoriale des opérations visées. Il convient, par conséquent, d'autoriser l'Allemagne à ne pas percevoir la TVA afférente aux travaux effectués en territoire allemand. Cette disposition n'aurait qu'une incidence limitée sur les ressources propres de la Communauté, vu le faible volume de ces travaux estimés à 10 millions de DM pour l'Allemagne.

Par ailleurs, il convient de rappeler que, dans le passé, de telles dérogations ont été accordées pour la construction de deux ponts reliant l'Allemagne à la République tchèque (E 642). L'un a donné lieu à l'application de la TVA en Allemagne et l'autre, en République tchèque.

En outre, toujours dans un souci de simplification fiscale, l'Allemagne souhaite renoncer à la perception de la TVA sur les importations des marchandises en provenance de la République tchèque, dans la mesure où ces marchandises sont utilisées pour la construction ou l'entretien du pont. Cette disposition, qui serait également appliquée par la République tchèque, ne concernerait pas les marchandises destinées à l'administration publique.

Compte tenu de ces éléments, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 800.

Proposition E 806

Com (97) 64 final

(Procédure écrite du 7 avril 1997)

Cette proposition de décision du Conseil vise à autoriser le Royaume-Uni à déroger à la réglementation communautaire en matière de TVA applicable aux petites et moyennes entreprises.

Cette proposition fait suite à la proposition E 764, que nous avons examinée par procédure écrite du 7 février 1997, et qui constituait la transmission à chaque Etat de la demande britannique. Si, dans un délai de deux mois à compter de la transmission de cette proposition, ni la Commission, ni un Etat membre n'avait demandé l'évocation de l'affaire devant le Conseil, la décision du Conseil entérinant cette proposition aurait été réputée acquise. Or, la Commission a souhaité que ce dossier soit évoqué devant le Conseil et nous présente avec la proposition E 806 sa propre proposition de dérogation.

Il convient de rappeler que la demande du Royaume-Uni visait à lui permettre de continuer à bénéficier d'une dérogation à la 6ème directive TVA dont elle bénéficie depuis 1987. Cette dérogation autorise les PME britanniques, dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 350 000 livres sterling, à ne comptabiliser la TVA que sur la base des paiements effectués.

La proposition E 764 tendait à proroger la dérogation jusqu'au 31 décembre 2000 et à porter le plafond du chiffre d'affaires annuel des PME concernés à 400 000 livres sterling. Par ailleurs, le gouvernement britannique souhaitait modifier les fondements juridiques de cette dérogation.

La Commission a estimé que cette dernière modification, purement formelle, n'était pas nécessaire et qu'en outre, il était préférable de n'accorder ladite dérogation que jusqu'au 31 décembre 1999. En effet, la Commission considère que dans le cadre " de son programme de travail fondé sur une approche progressive pour passer à un nouveau système commun de TVA ", aucune proposition ne doit être présentée au-delà de 1999.

Sans doute notre délégation s'est-elle récemment prononcée contre l'adoption de ce nouveau système en adoptant les conclusions que lui proposait notre collègue Denis Badré au terme de son rapport. Mais la Commission fait seulement preuve de cohérence en restant, en l'état, dans la logique de sa proposition pour un nouveau système commun de TVA.

Toutefois, si ce nouveau système n'était pas en place au 1er janvier 2000, il est vraisemblable qu'une nouvelle dérogation serait accordée au Royaume-Uni. Compte tenu de cet élément et du fait que cette mesure n'a d'incidence que sur la seule fiscalité britannique, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur cette nouvelle proposition.

Proposition E 807

(Procédure écrite du 7 avril 1997)

Cette proposition concerne une demande de l'Irlande visant à déroger à la réglementation communautaire en matière de TVA applicable aux opérations sur des biens immeubles.

La demande irlandaise porte sur les locations d'immeubles et plus particulièrement sur les cas de rupture des baux de plus de 10 ans. En effet, le système actuel incite à la conclusion de baux à long terme qui sont ensuite dénoncés afin d'échapper au paiement de la TVA.

Afin de combattre cette évasion fiscale, l'Irlande souhaiterait donc déroger aux dispositions de l'article 21 § 1 point a de la 6e directive TVA. Cette dérogation lui permettrait de mettre en place un mécanisme d'inversion de l'imputation de la TVA, en vertu duquel la taxe serait due par le nouveau bénéficiaire du bail en cas de rupture de bail.

Ce système ne serait appliqué que si le bénéfice du bail est :

- un assujetti ayant droit à réduction ;

- une personne effectuant des livraisons exonérées dans le cadre de son activité professionnelle ;

- l'Etat ou une collectivité locale.

Cette proposition ne soulève aucune difficulté particulière ; par ailleurs, cette mesure n'aurait d'incidence que sur la seule fiscalité irlandaise. La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur ce texte.

Proposition E 815

(Procédure écrite du 28 avril 1997)

Il s'agit d'une demande de la Belgique fondée sur l'article 8, § 4 de la directive 92/81 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales, en vertu duquel le Conseil peut autoriser un Etat membre à introduire des exemptions ou des réductions d'accise pour des raisons liées à certaines politiques spécifiques.

La Belgique s'est vue accorder en 1993 le droit d'appliquer des réductions d'accises pour le fuel lourd à faible teneur en soufre (pas plus de 1 %). Cette autorisation, qui vient d'être prorogée, prendra fin le 30 juin 1997. Elle tend à favoriser sur le marché belge le fuel à faible teneur en soufre, plus respectueux de l'environnement que le fuel à haute teneur en soufre. Elle permet, par ailleurs, de diversifier les sources d'énergie, le fuel à faible teneur en soufre étant ainsi susceptible de concurrencer le gaz naturel qui n'est pas soumis à accise.

La Belgique souhaiterait obtenir le droit de maintenir cette réduction du taux d'accise jusqu'à ce que le Conseil de l'Union prenne une décision sur la proposition de directive en matière de taxation des produits énergétiques. Cette proposition, dans la mesure où elle vise à soumettre le gaz naturel également à un droit d'accise, aurait pour effet de supprimer la distorsion de concurrence existant entre ces deux types d'énergie.

La demande de dérogation formulée par la Belgique n'aura, si elle est accordée, d'incidence que sur la seule fiscalité belge.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 815.

Proposition E 827

Com (97) 120 final

(Procédure écrite du 20 mai 1997)

Ce texte tend à autoriser l'Irlande à déroger à certaines dispositions (article 21) de la sixième directive en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires. Il répond à une demande de l'Irlande fondée sur l'article 27 de la directive précitée, qui prévoit la possibilité pour le Conseil d'autoriser un Etat membre à introduire des mesures dérogatoires afin d'éviter certaines fraudes ou évasions fiscales.

L'Irlande a, en effet, constaté que la cession de baux immobiliers à long terme pouvait, dans certains cas, donner lieu à évasion fiscale. Afin de lutter contre ce risque, elle entend déroger aux dispositions de la directive TVA relatives aux personnes qui sont redevables de la taxe.

La proposition E 827 prévoit d'autoriser l'Irlande à appliquer cette dérogation jusqu'au 31 décembre 1999.

La délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 827 qui n'aura d'incidence que sur la seule fiscalité irlandaise.

4. Politique agricole

Proposition E 817

Com (97) 109 final

(Procédure écrite du 28 avril 1997)

Ce texte tend à modifier le règlement 79/65 portant création d'un réseau d'information comptable agricole sur les revenus et l'économie des exploitations agricoles dans la Communauté économique européenne.

Ce réseau d'information comptable a été institué afin de déterminer chaque année les revenus des exploitations agricoles, de façon à analyser leur activité. Pour éviter toute dérive, il était prévu que les informations recueillies dans le cadre de ce réseau ne pourraient en aucun cas être utilisées à des fins fiscales.

Cette interdiction est apparue insuffisante pour préserver l'intérêt des exploitants individuels participant au réseau. C'est pourquoi la proposition E 817 tend à renforcer leur protection en prévoyant que les données individuelles recueillies ne pourront être utilisées à aucune autre fin - fiscale ou non - que celles prévues par le règlement.

Ce texte ne paraît pas soulever de difficulté.

La délégation a donc décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 817.

5. Budget

Proposition E 781

Com (96) 717 final

(Réunion de la délégation du 18 mars 1997)

Présentation du texte par M. Jacques Genton

Ce texte concerne les pouvoirs et obligations des agents mandatés par la Commission pour contrôler la perception des ressources propres des Communautés. Sur le fond, ce texte, qui précise les différentes formalités qui doivent être accomplies à l'occasion d'une vérification sur place et les obligations incombant à la Commission et aux Etats membres, paraît ne devoir appeler aucune réserve.

Je vous propose cependant que la délégation adopte des conclusions portant sur trois points.

En premier lieu, la délégation a déjà été amenée à se prononcer contre le fait que la Commission puisse avoir recours à des organismes privés lors des vérifications sur place. Or, la nouvelle proposition E 781 comporte une imprécision sur le statut des agents chargés des vérifications, puisqu'elle prévoit qu'il peut s'agir " d'agents spécifiquement mandatés à cet effet par la Commission ". Je vous propose donc de demander que le statut de ces agents soit précisé dans le texte.

Ensuite, le texte ne précise pas que les contrôles et vérifications sur place seront effectués sous l'autorité et la responsabilité de la Commission. Cette lacune peut poser problème si un incident survient à l'occasion d'une vérification. Je vous propose, dans ces conditions, que la mention de la responsabilité de la Commission soit ajoutée.

Enfin, la rédaction actuelle de l'article 7 de la proposition E 781 laisse entendre que la Commission pourra effectuer des vérifications sur place pour contrôler les ressources TVA et pour vérifier les statistiques en matière de PNB. Or, la Commission n'est habilitée à procéder elle-même à des vérifications sur place que dans le cadre du contrôle afférent aux ressources propres traditionnelles des Communautés, constituées des droits de douane, des prélèvements agricoles et des cotisations " sucre ". Pour les ressources fondées sur la TVA et le PNB, la Commission a un droit de regard sur l'assiette et les états statistiques et non sur les modalités de recouvrement et doit donc s'adresser aux administrations compétentes des Etats membres afin qu'elles effectuent elles-mêmes les contrôles. Il ne paraît pas souhaitable de modifier cette procédure. En effet, si la France s'est, à plusieurs reprises, prononcée pour un renforcement des contrôles, elle a toujours veillé à ce que ces contrôles restent de la compétence des Etats membres, conformément au principe de subsidiarité. Je vous propose donc de clarifier la rédaction de l'article 7 de la proposition E 781, afin de supprimer toute ambiguïté sur la nature des prérogatives de la Commission.

La délégation a alors adopté les conclusions proposées par M. Jacques Genton sur la proposition E 781 (voir texte ci-après).

CONCLUSIONS ADOPTÉES PAR LA DÉLÉGATION

La délégation du Sénat pour l'Union européenne,

Considérant que la proposition E 781 tend à autoriser les agents de la Commission à effectuer des vérifications sur place concernant les ressources propres de la Communauté ;

Considérant que ces vérifications seraient réalisées soit par des fonctionnaires de la Commission, soit par des agents qu'elle aurait spécifiquement mandatés à cet effet ;

Considérant qu'ainsi la Commission pourrait recourir à des organismes privés (cabinets d'audit par exemple) pour procéder aux vérifications ; que la délégation du Sénat pour l'Union européenne a déjà été amenée à se prononcer contre cette possibilité ;

Considérant que la proposition E 781 ne garantit pas que les vérifications sur place auront lieu sous la responsabilité de la Commission ; qu'en cas d'incident survenant à l'occasion d'une vérification, il est nécessaire que la Commission soit responsable des agents qu'elle a mandatés ;

Invite le Gouvernement à proposer au Conseil de l'Union européenne de mieux définir le statut des agents spécifiquement mandatés par la Commission pour procéder aux vérifications sur place et de préciser que ces vérifications auront lieu sous l'autorité et la responsabilité de la Commission.

Considérant qu'actuellement les vérifications sur place effectuées par la Commission ne peuvent concerner que les ressources propres traditionnelles liées au fonctionnement de la Communauté et que, pour le contrôle des ressources fondées sur la TVA et le PNB, la Commission doit s'adresser aux Etats membres qui ont la compétence exclusive de ces contrôles ;

Considérant que la rédaction de l'article 7 de la proposition de règlement pourrait être interprétée comme permettant à la Commission d'effectuer elle-même des vérifications sur place pour le contrôle des ressources fondées sur la TVA et le PNB, ce qui aurait pour effet de modifier la répartition actuelle des compétences ;

Estime qu'une nouvelle rédaction de l'article 7 de la proposition de règlement est nécessaire afin de supprimer toute ambiguïté sur le champ d'application des vérifications sur place et de respecter l'actuelle répartition des compétences.

Propositions E 801 et 805

Sec (96) 492 final et Sec (97) 362 final

(Procédure écrite du 7 avril 1997)

Ces propositions concernent :

- une proposition d'adaptation des perspectives financières aux conditions d'exécution, présentée par la Commission au Parlement européen et au Conseil en application du § 10 de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 ;

- une communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'ajustement technique pour 1998 des perspectives financières à l'évolution du PNB et des prix en application du § 9 de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993.

L'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire établit le cadre des perspectives financières pour la période 1993-1999. Ces perspectives financières peuvent être modifiées, notamment pour les adapter aux conditions d'exécution - c'est l'objet de la proposition E 801 - ou pour les ajuster en fonction de l'évolution du PNB et des prix, comme le prévoit la proposition E 805.

• La proposition 801

Cette proposition d'adaptation concerne :

- le transfert sur des années ultérieures des dotations, non utilisées en cours d'exercices précédents, relatives aux fonds structurels et au fonds de cohésion ;

- le montant total des crédits de paiement en vue d'en assurer une évolution ordonnée par rapport aux crédits pour engagements.

En 1996, 545 millions d'écus au titre des fonds structurels et 17 millions d'écus au titre du fonds de cohésion n'ont pas été utilisés. La Commission propose donc de transférer ces crédits sur l'exercice 1999 plutôt que sur l'exercice 1998. En effet, suite à la décision d'adaptation adoptée pour l'exercice 1995, un milliard d'écus a déjà été transféré sur le budget 1998. Par ailleurs, l'augmentation du montant des fonds structurels en 1998 est de 8 % par rapport à 1997. La Commission estime donc que ces dépenses sont " particulièrement privilégiées dans un budget de rigueur que la Commission entend présenter à l'autorité budgétaire pour 1998 ".

Toujours dans la perspective d'un budget de rigueur pour 1998, la Commission ne propose pas de relèvement du plafond des crédits pour paiement. Elle souligne par ailleurs que, malgré de sensibles améliorations dans le domaine des actions structurelles, l'ensemble de ces crédits reste " sous-exécuté ". Elle se réserve toutefois la possibilité de proposer, lors de la prochaine adaptation, un relèvement du plafond des crédits pour paiements, si l'amélioration dans leur utilisation devait s'amplifier.

• La proposition 805

Se fondant sur les données et prévisions macro-économiques les plus récentes, la Commission compte procéder à l'ajustement technique des perspectives financières pour 1998 afin de tenir compte de l'évolution du PNB et des prix. Il convient de préciser que, conformément à l'accord interinstitutionnel, le résultat de cet ajustement doit être communiqué au Conseil et au Parlement européen par la Commission, mais ne fait l'objet d'aucune décision.

Cet ajustement porte à 95.316 millions d'écus le plafond total des crédits pour engagements et à 90.953 millions d'écus le plafond des crédits pour paiements, soit une progression du plafond total des crédits pour engagements de 5,6 % de 1997 à 1998.

Ces deux propositions ne soulèvent pas de difficultés particulières. Toutefois, la première proposition ne fait pas l'unanimité au sein du Conseil. La France quant à elle approuve la proposition de la Commission visant à transférer les dotations relatives aux fonds structurels non utilisées sur l'exercice 1999 plutôt que sur 1998.

En outre, il convient de souligner que ce type de proposition est soumis pour la première fois au Sénat dans le cadre l'article 88-4 de la Constitution. Il convient donc de se réjouir de cette transmission, que la délégation du Sénat avait demandée au gouvernement dans une résolution, adoptée par le Sénat le 26 juin 1996, portant sur la révision des perspectives financières au titre des § 11 et 12 de l'accord institutionnel.

Compte tenu de ces éléments, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur les propositions E 801 et E 805.

Proposition E 830

Sec (97) 750

(Consultation écrite du 20 mai 1997)

Présentation, par écrit, du texte par M. Genton :

Ce texte consiste en un avant-projet de budget rectificatif supplémentaire pour 1997 relatif aux sections du budget consacrées d'une part, à la Commission et, d'autre part, à la Cour des Comptes.

I) La Commission

S'agissant de la Commission, la proposition E 830 s'inscrit principalement dans le contexte de la crise de la vache folle et tend à renforcer la protection de la santé humaine.

Les mesures proposées visent à réorganiser le secteur de la protection de la santé des consommateurs, en regroupant les comités scientifiques sous une autorité unique et en renforçant les effectifs de l'Office d'inspection et de contrôle vétérinaire et phytosanitaire (OICVP) rebaptisé " Office de contrôle et d'audit de la qualité des produits ". Ces deux secteurs seront transférés à la DG XXIV, chargée de la politique des consommateurs et de la protection de la santé. Cette réforme nécessiterait, selon un audit réalisé par l'inspection générale des services, la création de 166 postes supplémentaires à la DG XXIV.

Une partie des postes (au nombre de 57) serait pourvue par un redéploiement interne entre services de la Commission, ce qui n'aurait pas de conséquence sur le budget interne de celle-ci. En revanche, une rallonge de 4,6 millions d'Ecus serait nécessaire pour financer la création de 97 emplois nouveaux et de 12 postes d'agents auxiliaires, soit 109 emplois au total.

Une restructuration des services de la Commission opérée au profit d'une meilleure protection de la santé humaine ne peut être que soutenue. Elle répond d'ailleurs aux suggestions formulées par la Commission temporaire d'enquête du Parlement européen sur l'E.S.B.

Toutefois, dans le contexte budgétaire actuel, la Commission - comme les Etats membres - se doit de faire preuve de flexibilité dans l'utilisation des moyens dont elle dispose et donc de pourvoir, autant qu'il est possible, les nouveaux postes par le biais d'un redéploiement de l'effectif existant. Le recours à des créations d'emplois nouveaux ne doit intervenir que lorsqu'il est avéré que c'est là le seul moyen de répondre à de nouvelles exigences.

Or, la proposition E 830 ne permet pas d'apprécier les moyens déjà disponibles dans les différentes Directions générales actuellement responsables du suivi des comités scientifiques et des contrôles. Par ailleurs, il convient de souligner que près de 1000 postes budgétés sont actuellement vacants (soit plus de 6 % de l'effectif total). Le budget réservé à ceux-ci devrait donc permettre de couvrir, par réaffectation, les 109 nouveaux emplois projetés à la DG XXIV.

II) La Cour des comptes

S'agissant de la Cour des comptes, la proposition E 830 prévoit la création de 23 emplois nouveaux (essentiellement des emplois d'auditeurs) destinés à lui permettre d'assurer, dans un cycle quinquennal, sa mission de contrôle de tous les principaux domaines de recettes et de dépenses.

L'incidence financière de ces créations d'emplois est évaluée, pour une période d'occupation de trois mois sur l'année civile 1997, à 450.000 Ecus.

Le Gouvernement français estime que la création de ces emplois relève de la procédure budgétaire pour 1998, dans la mesure où il ne s'agit pas de besoins imprévus ou exceptionnels qui peuvent, seuls, justifier l'inscription dans le budget rectificatif et supplémentaire.

*

* *

Compte tenu des éléments qui précèdent, la délégation a adopté, par le biais d'une consultation écrite de ses membres, la position suivante sur la proposition E 830, qu'elle a transmis au Ministre chargé des Affaires européennes :

· S'agissant de la Commission (section III du budget), la délégation :

- est favorable à la démarche de ce texte qui répond au souci d'améliorer la protection de la santé des consommateurs ;

- estime que les postes à créer doivent être pourvus, autant que possible, par des mutations internes et que le redéploiement de 57 postes sur les 166 à créer à la DG XXIV paraît insuffisant.

· S'agissant de la Cour des Comptes (section V du budget), la délégation est favorable à la création en 1997 ou 1998, de 23 nouveaux emplois à la Cour des Comptes afin de lui permettre d'assurer efficacement sa mission de contrôle de tous les principaux domaines de recettes et de dépenses.

6. Education

Proposition E 821

Com (97) 99 final

(Procédure écrite du 20 mai 1997)

Ce texte concerne le programme Socrates lancé en 1995 afin d'accroître la mobilité des étudiants et des enseignants et à favoriser la dimension européenne dans le secteur de l'éducation.

Le programme Socrates englobe des initiatives antérieures de la Communauté européenne dans le secteur éducatif telles que les programmes Erasmus (échanges d'étudiants de l'enseignement supérieur) et Lingua (apprentissage des langues), tout en étendant leur portée et en les intégrant à de nouvelles actions concernant tous les niveaux d'enseignement.

Ce programme a connu, depuis son lancement en 1995, un succès considérable. Des aides d'un montant global de 364,5 millions d'Ecus ont déjà été octroyées dans son cadre. En particulier, 316.000 étudiants de l'enseignement supérieur ont bénéficié de bourses de mobilité leur permettant d'accomplir une période d'étude dans un autre pays participant , 80.000 jeunes ont participé à des projets éducatifs communs et à des échanges linguistiques, 16.000 professeurs de langues ont suivi des cours de formation continue.

Par ailleurs, près de 2700 programmes de coopération inter-universitaire auxquels ont participé plus de 1800 établissements ont été subventionnés, 3500 projets tendant à encourager les jeunes à apprendre les langues européennes ont été engagés, et encore 1620 accords de partenariat ont été conclus entre 5000 écoles.

Face à ce succès, il est apparu que le budget de 850 millions d'Ecus alloué à ce programme quinquennal ne serait pas suffisant pour satisfaire le nombre croissant de demandes d'aides.

L'inadéquation de l'enveloppe financière du programme a pour conséquence de réduire le montant des aides accordées et, en particulier, des bourses de mobilité des étudiants. Celles-ci n'atteignent plus, désormais, une somme suffisante pour permettre à des étudiants ne disposant pas de moyens financiers supplémentaires importants d'effectuer une année d'étude à l'étranger.

Lors de l'adoption de la décision instituant le programme Socrates, il avait été décidé que la Commission procèderait, deux ans après le démarrage du programme, à une évaluation de ses résultats et qu'elle soumettrait au Conseil les propositions qu'elle jugerait adaptées, y compris quant à l'enveloppe financière.

La proposition E 821 présente le bilan positif des deux premières années du programme et propose d'augmenter de 50 millions d'Ecus (soit une hausse de 5,9 % de l'enveloppe initiale) son budget, avec effet au cours des deux dernières années (1998-1999) du premier quinquennat du programme.

Le programme Socrates s'adresse à un large public cible puisque la Communauté compte actuellement quelque 117 millions de jeunes de moins de 25 ans, ce qui représente un tiers de la population.

Dans ces conditions, la hausse du budget global du programme paraît raisonnable. Il convient d'ailleurs de rappeler que le montant actuel de 850 millions d'Ecus est très inférieur à la proposition initiale de la Commission, basée sur une Union à douze et non à quinze, qui était de 1005,6 millions d'Ecus.

Compte tenu de ces éléments, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 821.

7. Environnement

Proposition E 782

Com (96) 538

(Procédure écrite du 7 avril 1997)

Cette proposition de directive vise à réduire les rejets de composés organiques dus à l'utilisation de solvants organiques dans certains processus et certaines installations industrielles.

Les solvants organiques, très volatils, sont très souvent rejetés dans l'air après transformation. Certains d'entre eux provoquent ainsi une concentration d'ozone dans l'air, qui peut nuire à la santé humaine ainsi qu'aux forêts, à la végétation et aux cultures. En outre, l'ozone est aussi un gaz qui exerce un puissant effet de serre.

Dans le cadre de la Convention CEE/ONU sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, le protocole de Genève, adopté en 1993, visait à réduire les émissions de composés organiques volatils (COV) d'ici 1999 de 30% par rapport à 1990. En mai 1996, l'Allemagne, la Belgique, le Danemark, la France, l'Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont reconnu, dans une déclaration commune, que ces taux étaient insuffisants et que les rejets de précurseurs d'ozone devraient probablement être réduits de plus de 60% par rapport aux niveaux actuels.

La proposition E 782 s'inscrit dans le prolongement du programme de réduction des rejets de précurseurs d'ozone provenant du transport routier (programme Auto-Oil sur les véhicules et les carburants) et du stockage de pétrole et de sa distribution aux stations services (directive 94/63).

Elle a comme objectif de réduire de 60% les émissions de COV d'ici 2007 par rapport à 1990. Elle fixe un cadre pour la réduction des rejets des COV par les secteurs utilisant des solvants, les réductions devant être obtenues par des mesures spécifiques prises au niveau national.

La directive couvre 24 types principaux d'installation et de processus. Dans son annexe III, elle définit les réductions requises pour chaque secteur particulier, en fixant des limites de rejet à ne pas dépasser. Ces limites ne s'appliqueraient toutefois qu'au-delà de certains seuils de consommation. Cette obligation s'applique aux installations nouvelles, à celles qui subissent des modifications substantielles, mais également aux installations existantes, avec une période transitoire jusqu'au 30 octobre 2007.

La proposition de directive s'appliquerait aussi bien aux grandes qu'aux petites entreprises, notamment dans les secteurs des revêtements automobiles, du traitement du bois, de l'industrie du caoutchouc, du nettoyage à sec, de l'imprimerie, de l'industrie des revêtements, du nettoyage de surface, de l'industrie pharmaceutique...

Aux termes de la proposition, les Etats membres pourront cependant choisir entre l'application des limites de rejet fixées pour chaque secteur et l'adoption d'un plan national permettant d'atteindre les mêmes objectifs globaux. Cependant, les COV ayant un effet cancérigène, mutagène ou toxique pour la reproduction, ils seront obligatoirement soumis à des normes de réduction des rejets.

La directive prévoit par ailleurs un échange d'informations entre les Etats membres et l'industrie sur les possibilités de substitution des solvants organiques et réglemente la surveillance des rejets. Elle précise les modalités selon lesquelles la conformité avec les limites de rejet sera vérifiée et les mesures à prendre en cas de non conformité.

Ce texte ne semble soulever aucune difficulté majeure. La France émet toutefois une réserve sur l'utilisation des plans nationaux et sur le contrôle par la Commission et les Etats membres de leur mise en oeuvre. Elle a l'intention de demander :

- qu'une meilleure transparence de mise en oeuvre soit assurée par la directive, par exemple par l'exigence de rapports annuels de chaque Etat membre ;

- que les modalités d'évaluation des plans nationaux soient précisées.

Par ailleurs, l'annexe III fixant les seuils de consommation et les limites de rejets exigées doit faire l'objet d'un examen plus approfondi et pourrait être quelque peu modifiée.

Ces réserves mises à part, la France est favorable à l'adoption de cette directive.

Dans ces conditions, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 782.

Proposition E 818

Com (97) 603 final

(Procédure écrite du 28 avril 1997)

Ce texte tend à réviser le règlement 880/92 instituant un système communautaire d'attribution de label écologique " Ecolabel ".

Le label écologique a été institué en 1992 en vue d'influer sur les tendances du marché, en orientant les consommateurs vers les produits ayant une incidence moindre sur l'environnement. Il est attribué aux produits les plus " propres " de leur catégorie, en tenant compte de l'ensemble de leur cycle de vie (par catégorie on entend, par exemple, lave-linge, peintures et vernis, etc.).

C'est aux organismes nationaux compétents (AFNOR pour la France) qu'il appartient actuellement d'attribuer le label, en fonction des critères définis, pour chaque catégorie de produits, par la Commission européenne. Ces critères sont définis dans le cadre d'une procédure complexe destinée à évaluer l'impact des produits sur l'environnement, dans laquelle interviennent des experts des Etats membres, les représentants des groupes d'intérêts (producteurs, distributeurs, organisations de consommateurs, organisations de protection de l'environnement, syndicats) regroupés au sein d'un forum consultatif et un comité réglementaire. Une décision formelle de la Commission conclut la procédure d'adoption des critères.

Cinq ans après la création de l'Ecolabel, les critères d'attribution correspondant à dix catégories de produits ont été publiés et quarante-cinq produits se sont vu attribuer le label écologique. Ces résultats sont jugés satisfaisants, et sont comparables au développement d'autres labels pour lesquels une période de latence de cinq ans, suivie d'un développement exponentiel, a été constatée.

La Commission propose toutefois d'apporter quelques modifications au système d'attribution de l'Ecolabel, afin d'en renforcer l'efficacité et la transparence. Elle entend également élargir le champ de l'Ecolabel en provoquant un effet d'entraînement mutuel des fabricants vers la production de produits plus " propres ".

1. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS PROPOSÉES SONT LES SUIVANTES :

·  Création d'une Organisation Européenne du Label Ecologique (OELE)

La proposition E 818 envisage d'instituer un nouvel organisme - l'OELE - qui serait chargé, d'une part, d'établir et de réviser les critères d'attribution du label et, d'autre part, de coordonner les activités des organismes nationaux compétents.

L'OELE agirait sur mandat de la Commission, elle-même assistée d'un comité consultatif comportant des représentants des Etats membres. Les règles de fonctionnement de l'OELE seraient les mêmes que celles des organismes de normalisation.

·  Instauration d'un Ecolabel " gradué "

Le système actuel est fondé sur le principe du " tout ou rien ", à savoir qu'un produit obtient le label ou ne l'obtient pas, selon qu'il satisfait ou non aux critères retenus.

La Commission propose d'introduire une gradation dans les critères. Le respect des conditions minimales retenues pour chaque critère serait récompensé par l'obtention d'une " fleur " symbolisant le premier niveau de l'Ecolabel. L'attribution de deux ou trois " fleurs " récompenserait les progrès supplémentaires réalisés pour un ou plusieurs critères.

Cette forme d'étiquetage serait donc beaucoup plus détaillée que le label actuel.

Selon la Commission, elle devrait inciter les producteurs à améliorer leurs produits et constituer une marque de reconnaissance pour les progrès réalisés, ainsi qu'un moyen d'informer le consommateur des caractéristiques spécifiques de chaque produit porteur du label.

·  Plafonnement de la redevance d'utilisation du label

La Commission propose que l'on plafonne les redevances que les producteurs ou importateurs payent afin de pouvoir apposer sur leurs produits l'Ecolabel.

Si les redevances sont nécessaires pour financer le système, la Commission souhaite éviter qu'elles ne pénalisent, par des coûts excessifs, les fabricants qui commercialisent les produits les plus " propres " de leur catégorie.

Les P.M.E. devraient, quant à elles, bénéficier d'un taux réduit pour la redevance.

Enfin, l'accès à l'Ecolabel devrait être élargi aux détaillants qui commercialisent des produits sous leur propre marque.

2. LES POINTS QUI SOULÈVENT DES INTERROGATIONS SONT LES SUIVANTS :

·  " Effet d'entraînement maximum " ou " haut niveau de protection " ?

La Commission semble hésiter entre, d'une part, la volonté d'instaurer un Ecolabel " qui ratisse large ", demandant des efforts généralisés mais différenciés (d'où l'idée d'un Ecolabel gradué), et, d'autre part, le souci de préserver un label élitiste, conforme aux souhaits des pays du nord de l'Union et garantissant un très haut niveau de protection de l'environnement.

Le Gouvernement souhaite, pour sa part, que la proposition de règlement opte clairement en faveur de la première optique, c'est-à-dire de l'instauration d'un Ecolabel gradué répondant à un objectif d'élargissement et d'entraînement maximaux du système.

·  Fonctionnement de l'OELE

Si l'instauration de l'OELE répond au souci de rationaliser et de simplifier le mode de définition des critères d'attribution du label, il faudra veiller à ce que le désengagement de la Commission dans ce domaine ne ralentisse pas la montée en puissance de l'Ecolabel.

Il conviendra, par ailleurs, de veiller à ce que les groupes d'intérêts (producteurs, distributeurs, organisations de protection de l'environnement et de consommateurs, syndicats) soient effectivement associés aux groupes de travail organisés par l'OELE. Craignant que leurs points de vue ne soient que faiblement entendus, les groupes d'intérêts souhaitent que les règles de fonctionnement interne de l'OELE prévoient qu'ils seront consultés de façon spécifique.

Le Gouvernement entend se montrer vigilant sur ces points afin que les procédures retenues n'entravent pas l'élargissement et le développement du système.

·  Avenir réservé aux labels écologiques nationaux

La proposition E 818 prévoit que les labels écologiques nationaux publics et privés ne pourront porter que sur des catégories de produits non couvertes par l'Ecolabel européen. Cette disposition devrait être respectée cinq ans après l'adoption du nouveau règlement. Elle tend à éviter les doubles emplois et les incohérences entre systèmes communautaire et nationaux de labels écologiques.

Cette disposition aura des répercussions sur l'avenir de la marque NF Environnement qui ne pourra plus jouer qu'un rôle résiduel.

Il devrait en aller de même pour les labels écologiques privés. Toutefois le projet de règlement ne définit aucunement la notion de label écologique privé. Il est donc impossible de savoir si elle viserait les marques " vertes " lancées par certains distributeurs, couvrant des gammes entières de produits très divers.

Le Gouvernement entend dissiper cette ambiguïté.

*

* *

Compte tenu des éléments qui précédent, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 818.

8. Politique monétaire

Propositions E 820 et E 834

(Sec (97) 730 final)

Présentation des textes par M. Xavier de Villepin

La mise en place de l'Union économique et monétaire se traduit par la mise en oeuvre de nombreux textes de droit dérivé.

La transmission, dans le cadre de l'article 88 alinéa 4 de la Constitution, d'une part d'une proposition de résolution du Conseil européen sur le pacte de stabilité et de croissance, d'autre part d'une proposition de recommandation de la Commission en vue d'une recommandation du Conseil visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif en France est l'occasion de faire le point sur ces deux questions.

1. SUR LE PACTE DE STABILITE ET DE CROISSANCE (E 820)

Notre délégation a commencé à examiner, le 29 octobre dernier, les propositions d'actes communautaires n° E 719 et E 720 qui nous ont été transmises le 23 octobre 1996 et qui portent sur le pacte de stabilité budgétaire en Europe et le statut juridique de l'Euro. Ces deux textes n'ont pas encore été formellement adoptés par le Conseil des ministres de l'économie et des finances et la Commission des finances peut donc encore se prononcer sur la proposition de résolution que j'avais déposée, à titre personnel, le 7 novembre 1996, pour permettre l'information du Sénat.

1. Les décisions du Conseil ECOFIN du 5 avril 1997

Depuis cette date, le Conseil européen des chefs d'Etat et de Gouvernement qui s'est réuni, à Dublin, les 13 et 14 décembre 1996, a trouvé un accord politique sur ces deux textes. Le 5 avril dernier, à Noordwijk, une réunion informelle du Conseil des ministres de l'économie et des finances a par ailleurs définitivement mis au point les textes du Pacte de stabilité et de croissance ainsi que du nouveau SME. Le Conseil des ministres a également précisé le calendrier de la sélection des pays qui participeront à l'euro.

Le Conseil a en particulier débattu de la procédure des déficits publics excessifs. Il a décidé que les dépôts au titre des sanctions prévues par le traité seraient annuels ; ces dépôts seront de 0,2 % du PIB la première année ; l'année suivante un nouveau dépôt éventuel sera limité à la part variable du déficit public à raison de 0,1 % de dépôt par point de déficit au delà des 3 %. Il a également décidé que l'affectation des amendes et des intérêts sur les dépôts serait réservée aux seuls états participant à l'euro et n'étant pas en déficit excessif. Ceci répond à l'une des préoccupations que nous avions émises.

Sur le nouveau SME, le Conseil a décidé de transmettre au Conseil européen un projet de résolution créant un nouveau système à bande de plus ou moins 15 % centrée sur l'euro. Des bandes plus étroites seront possibles et conclues selon une procédure multilatérale identique qui associera les ministres, les gouverneurs et la Commission. Les pays extérieurs à l'euro devront également présenter un programme de convergence annuel qui comprendra un volet monétaire et qui donnera lieu à surveillance par le Conseil et la Commission.

Le Conseil a enfin adopté le calendrier de sélection des pays participant à l'euro. La Commission présentera fin mars 1998 son rapport et ses deux recommandations sur la levée des déficits publics excessifs et la liste des Etats admis en phase 3. Le rapport de l'Institut monétaire européen sera adopté le même jour. Les Parlements nationaux et le Parlement européen disposeront ensuite d'un délai de quatre semaines pour se prononcer. Le Conseil ECOFIN et le Conseil européen se réuniront fin avril, début mai 1998 pour la décision sur les pays sélectionnés pour l'euro et pour la mise en place de la Banque centrale européenne.

2. La proposition de résolution du Conseil européen d'Amsterdam

Le comité monétaire, qui élabore ces propositions de règlement, a ainsi préparé une proposition de résolution du Conseil européen qui nous a été transmise sous le numéro E 820 le 8 avril dernier. Les autres propositions de résolution du Conseil, dont celle sur le SME 2, ne nous ont pas encore été transmises.

Je souligne l'importance formelle de cette transmission puisque c'est la première fois qu'une proposition de résolution du Conseil des Chefs d'Etat et de Gouvernement nous est fournie avant son adoption. Le Conseil d'Etat a en effet estimé que " le projet de résolution du Conseil sur le pacte de stabilité et de croissance n'est pas détachable des propositions de règlements touchant au renforcement du contrôle des situations budgétaires et introduisant des procédures de sanctions pécuniaires en cas de déficit excessif qui ont été qualifiés d'acte communautaire comportant des dispositions de nature législative au sens de l'article 88-4 de la Constitution ". Le Conseil d'Etat a donc estimé que " à ce titre, ce projet de résolution doit être également soumis au Parlement sur le fondement de ce même article ".

Sur le fond en revanche, la proposition de résolution du Conseil européen n'innove pas vraiment. Il s'agit pour l'essentiel d'un inventaire des engagements que prennent, dans le cadre du règlement du Conseil sur le pacte de stabilité, les Etats membres d'une part et la Commission européenne d'autre part. Je ne vois donc pas l'utilité particulière de déposer une proposition de résolution sur ce document. Ceci serait d'autant moins utile que la Commission des Finances est toujours saisie de ma précédente proposition de résolution, toujours pendante, sur le pacte de stabilité.

2. SUR LA RECOMMANDATION PORTANT SUR LE DEFICIT PUBLIC EXCESSIF DE LA FRANCE (E 834)

Le gouvernement nous a également informé du dépôt prochain d'une proposition de recommandation du Conseil portant sur le déficit public excessif de la France en application des dispositions de l'article 103 paragraphe 4 du traité sur l'Union européenne.

1. La procédure d'examen de la recommandation

Depuis que les dispositions du traité relatives à ces recommandations portant sur le déficit public sont entrées en application, le Sénat a chaque fois adopté une résolution. Ce fut le cas en 1994, en 1995 et en 1996. Les deux premières fois, la procédure s'est engagée sur l'initiative de notre délégation. La troisième fois, afin de réduire les délais au minimum, le dépôt d'une proposition de résolution a été fait par le rapporteur général, notre collègue Alain Lambert.

Le calendrier d'examen de cette proposition de recommandation du Conseil devrait être le suivant :

- 23 avril 1997, adoption de la proposition de règlement par la Commission européenne ;

- 7 mai 1997, examen de la proposition par le COREPER ;

- 12 mai 1997, adoption de la proposition par le Conseil ECOFIN.

2. Le contenu de la recommandation

La recommandation rappelle tout d'abord que, en janvier 1997, le gouvernement français a adopté un programme révisé de convergence portant sur la période 1997-2001 qui devrait conduire à une réduction du déficit public au niveau de 3 % du PIB en 1997 et à 1,4 ou 1,2 % en 2001 en fonction de la croissance possible. Le ratio de dette par rapport au PIB devrait être stabilisé à 59,5 % en 2000 et à 58,5 % une année plus tard si la croissance est plus forte, avant de diminuer les années suivantes.

Le Conseil ECOFIN du 17 mars 1997 a agréé ce programme de convergence et l'a considéré comme adapté à la situation économique de la France. Il a également noté que le gouvernement français a réduit à 4,1 % son déficit public en 1996, soit 0,7 % de moins que le déficit de 1995. Ce résultat est très proche de l'objectif de 4 % envisagé par le premier programme de convergence. Le ratio de dette est à 56,4 % en 1996, soit en dessous du critère du traité.

La recommandation souligne que ces résultats ont été atteints malgré un contexte économique moins favorable que prévu. Le Conseil encourage le gouvernement français à mettre pleinement en oeuvre les mesures budgétaires qu'il a envisagées de prendre - voire d'en prendre de nouvelles - pour atteindre son objectif de réduction du déficit budgétaire à 2,8 % en 1998 dans son programme révisé de convergence. Le Conseil souligne que cet effort est nécessaire pour rendre durable la consolidation budgétaire pour pouvoir protéger les finances publiques des fluctuations conjoncturelles.

Le Conseil encourage le gouvernement français à respecter les normes de progression des dépenses qui sont contenues dans la loi de finances pour 1997 et dans la loi de programmation quinquennale des finances publiques. Il invite le gouvernement français à continuer de mettre en oeuvre les réformes tendant à restreindre la progression des dépenses de santé.

Si la dissolution de l'Assemblée nationale n'était pas intervenue lundi soir, je vous aurais proposé de déposer une proposition de résolution dont le dispositif aurait été le suivant :

Le Sénat,

- Vu la recommandation de la Commission en vue d'une recommandation du Conseil visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif en France (n° E 834),

Estime conforme aux objectifs du gouvernement français la recommandation qui lui est faite de poursuivre la réduction du déficit en 1998 et d'adopter les mesures nécessaires, notamment dans le domaine de la progression des dépenses de santé, en vue d'atteindre l'objectif fixé par le programme de convergence révisé de la France, c'est-à-dire un déficit de 3 % du PIB en 1997 et de 2,8 % en 1998.

Compte tenu de l'ouverture de la campagne électorale pour les élections législatives, je ne suis pas certain aujourd'hui qu'il soit nécessaire de procéder à présent au dépôt d'une telle proposition de résolution.

*

* *

Un débat s'est alors engagé au cours duquel sont intervenus MM. Jacques Genton, président, Christian de La Malène, Denis Badré, Michel Caldaguès, Emmanuel Hamel, James Bordas et Xavier de Villepin.

A l'issue de ce débat, la délégation a décidé de ne pas déposer de proposition de résolution sur la recommandation de la Commission en vue d'une recommandation du Conseil visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public en France.

Revenant sur le calendrier de sélection des pays participant à l'euro et au délai de quatre semaines dont disposeront alors les parlements nationaux pour se prononcer, M. Christian de La Malène a alors estimé qu'il conviendrait que la délégation, d'ici là, procède à une réflexion approfondie sur le sujet afin que le Sénat soit, le moment venu, parfaitement informé pour se prononcer.

9. Problèmes de société

Propositions E 639 et E 713

Com (96) 93 final et Com (96) 340 final

(Réunion de la délégation du 26 mars 1997)

Présentation par Mme Danièle Pourtaud d'un rapport d'information :

Notre délégation a été saisie de deux propositions d'actes communautaires relatives à la mise en oeuvre du principe d'égalité entre hommes et femmes au niveau communautaire. J'ai pensé qu'il était intéressant, à l'occasion de l'examen de ces propositions, de faire le point sur l'action de la Communauté dans ce domaine, voire de proposer au Gouvernement français de défendre une amélioration du Traité dans le cadre de la Conférence intergouvernementale actuellement réunie.

Le problème qui se pose ici est celui du débat entre l'égalité en droit et l'égalité en fait. La France, jusqu'à présent, a toujours défendu une égalité de droits entre hommes et femmes. D'autres Etats, en particulier ceux de l'Europe du Nord, ont en revanche considéré que l'égalité en droit était insuffisante pour assurer une égalité de fait. C'est pourquoi ils ont mis en place des politiques d'action positive qui ont pu prendre la forme de quotas, par exemple à l'embauche. La Communauté, quant à elle, a eu plutôt tendance à vouloir réaliser l'égalité de fait, comme en témoignent les directives adoptées en cette matière et la jurisprudence de la Cour de Justice. Néanmoins, un arrêt récent a semblé limiter la portée des décisions antérieures. C'est cet arrêt qui a motivé l'une des propositions qui nous est soumise et mon souhait de réfléchir sur ce problème de l'égalité entre hommes et femmes.

Je rappellerai d'abord brièvement en quoi consiste l'action communautaire pour l'application du principe d'égalité entre hommes et femmes.

Ce principe d'égalité est inscrit dans l'article 119 du traité instituant la Communauté européenne ; mais cet article ne traite que de l'égalité des rémunérations. Dans ce domaine, les institutions communautaires ont complété cet article par une directive adoptée en 1975. Le Conseil des ministres a par ailleurs adopté d'autres directives afin d'étendre le champ d'application du principe d'égalité entre hommes et femmes. Ces directives concernent par exemple l'accès à l'emploi, à la formation professionnelle et les conditions de travail, les régimes professionnels de sécurité sociale, la sécurité et la santé des travailleuses enceintes...

En outre, la Communauté européenne a mis en oeuvre, à partir de 1982, des programmes d'action communautaire pour l'égalité des chances entre les hommes et les femmes. Le quatrième programme a été adopté en décembre 1995. Il vise en particulier à promouvoir l'intégration de la dimension de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes dans toutes les politiques et actions de la Communauté européenne; c'est ce qu'on appelle le principe de " mainstreaming ".

La Communauté s'est donc dotée d'un certain nombre d'instruments afin de favoriser l'égalité entre hommes et femmes. La Cour de Justice des Communautés a eu un rôle très important, puisqu'elle a interprété les dispositions du traité et des directives. Et dans bien des domaines, elle a fait progresser l'égalité, par exemple par sa jurisprudence sur les discriminations indirectes dont je reparlerai tout à l'heure.

En revanche, certains arrêts de la Cour ont été plus contestés parce qu'ils ont donné l'impression d'aller à l'encontre du progrès social. C'est par exemple le cas de l'arrêt sur le travail de nuit des femmes dans l'industrie. Comme vous le savez, la France a été condamnée deux fois sur cette question, une première fois en 1991 (arrêt STOECKEL) et une seconde fois le 13 mars dernier. La Cour a estimé que l'interdiction de travail de nuit pour les femmes ne visait pas à protéger les femmes de risques qui leur sont spécifiques et était donc contraire au principe d'égalité. Juridiquement, le raisonnement de la Cour est inattaquable. Elle défend une conception rigoureuse de l'égalité, dans laquelle les mesures de protection des femmes ne sont possibles que lorsqu'elles s'expliquent par des différences objectives entre la situation des femmes et celle des hommes. Cependant, cet arrêt a pu choquer en France, dans la mesure où certaines mesures de protection sont admises depuis longtemps et considérées comme un progrès social.

La Cour a rendu d'autres arrêts contestés dans le domaine de l'égalité des rémunérations. Elle a par exemple estimé en 1990 que les pensions de retraite versées par les fonds professionnels ou par les régimes de retraite complémentaire constituaient des éléments de rémunération et que toute disposition relative à ces pensions qui ne respectait pas le principe d'égalité était contraire au Traité (arrêt BARBER). Ainsi, la fixation d'un âge différent pour les femmes et pour les hommes en matière d'attribution de ces pensions est contraire au Traité. Or, bien souvent, ces pensions étaient versées plus tôt aux femmes qu'aux hommes et ces arrêts ont donné le sentiment d'aller à l'encontre de l'intérêt des femmes.

A la suite de ces affaires, les Etats membres ont inscrit dans l'accord sur la politique sociale une disposition complétant l'article 119 sur l'égalité des rémunérations afin que les Etats puissent maintenir ou adopter " des mesures prévoyant des avantages spécifiques destinés à faciliter l'exercice d'une activité professionnelle par les femmes ou à prévenir ou compenser des avantages dans leur carrière professionnelle. "

De son côté, le Sénat, sur proposition de notre collègue Charles METZINGER et après approbation de notre délégation, a adopté, l'an dernier, une résolution demandant que le traité soit modifié lors de la Conférence intergouvernementale pour que les Etats membres puissent maintenir dans leur droit social des avantages spécifiques accordés aux femmes en matière de pensions de retraite, de conditions de travail et de congés.

Le but de cette résolution était de laisser une place au principe de subsidiarité, afin qu'une application rigide de l'égalité ne vienne pas remettre en cause des dispositions qui visent à compenser ou limiter certaines inégalités.

Voilà ce que l'on peut dire de l'état de la mise en oeuvre du principe d'égalité au niveau communautaire.

J'en viens maintenant aux deux propositions que le Gouvernement a transmises au Sénat au titre de l'article 88-4.

La première (E 713) concerne la charge de la preuve dans les affaires de discrimination fondée sur le sexe. Le but de ce texte est de faire en sorte que la preuve de la discrimination ne soit pas entièrement à la charge de la personne qui s'estime discriminée, dans la mesure où cette preuve est très difficile à apporter. La Cour de Justice a rendu de nombreux arrêts dans cette matière et a estimé qu'il pouvait parfois être nécessaire de faire peser la charge de la preuve sur l'employeur, faute de quoi le salarié serait privé de tout moyen efficace de faire respecter le principe d'égalité.

La Commission européenne propose donc un texte, qui tendrait à mettre à la charge de l'employeur la preuve qu'il n'y a pas eu violation du principe d'égalité, dès lors que la personne qui s'estime lésée a apporté des éléments de fait qui permettent de présumer l'existence d'une discrimination.

Le Conseil des ministres a déjà examiné ce texte et devrait l'adopter rapidement lorsque le Parlement européen se sera prononcé ; il existe un large accord des Etats membres sur cette proposition de directive. Ce texte peut être un progrès, dans la mesure où la preuve de discrimination est souvent difficile à apporter. En outre, ce texte est respectueux de la subsidiarité. Il prévoit un aménagement de la charge de la preuve, tout en autorisant les Etats qui le souhaiteraient à aller plus loin et à opérer un renversement complet de la charge de la preuve. Je crois donc que ce texte ne pose pas de problème sérieux. En France, le code du travail est déjà plutôt favorable aux salariés, mais certains articles devront néanmoins probablement être modifiés pour être rendus pleinement compatibles avec la directive. Actuellement, la charge de la preuve n'est évoquée qu'en matière de rémunération, de licenciement et de droit disciplinaire. Il conviendra d'étendre le dispositif à l'ensemble des domaines dans lesquels les salariés risquent de subir des discriminations fondées sur le sexe.

J'en viens maintenant à la seconde proposition qui nous est soumise, qui porte sur un problème plus délicat, celui des actions positives.

Dans la directive communautaire de 1976 sur l'égalité en matière d'accès à l'emploi, il existe un article qui fait référence à d'éventuelles actions positives. Cet article précise que la directive ne fait pas obstacle aux mesures visant à promouvoir l'égalité des chances entre hommes et femmes, en particulier en remédiant aux inégalités de fait qui affectent les chances des femmes. On pensait que cet article autorisait toutes les actions positives.

Mais en 1995, la Cour de Justice, dans un arrêt KALANKE, a condamné une loi d'un land allemand, en estimant qu'elle était contraire au principe d'égalité. Cette loi prévoyait que, dans les services publics, lors du recrutement et lors de l'affectation à un emploi dans un grade plus élevé, les femmes ayant une qualification égale à celle de leurs concurrents masculins devaient être prises en considération en priorité lorsqu'elles étaient sous-représentées. La Cour a estimé que cette loi dépassait les limites de l'article de la directive que j'ai précédemment cité.

Cet arrêt a suscité de très nombreuses protestations, dans la mesure où il a paru donner un coup d'arrêt aux actions positives. La Commission européenne a alors publié une communication, dans laquelle elle estimait que la Cour n'avait condamné la loi du Land de Brême que parce qu'elle prévoyait un régime automatique de quota sans qu'on puisse prendre en compte les circonstances particulières.

La Commission a ensuite décidé de proposer une modification de la directive de 1976, afin d'autoriser plus explicitement les actions positives lorsqu'elles permettent de prendre en compte les circonstances particulières de chaque cas. Juridiquement, cette proposition est assez curieuse. La Commission estime que la Cour n'a pas condamné certaines formes d'action positive, mais elle propose néanmoins de les inscrire explicitement dans la directive. Un tel comportement risque de conduire à recopier les arrêts de la Cour dans les textes législatifs, ce qui ne paraît pas être une bonne méthode.

Par ailleurs, la Commission a une interprétation de l'arrêt de la Cour de Justice qui n'est pas unanimement partagée. Certains estiment que la Cour a rendu un arrêt de principe hostile à toutes les formes d'action positive. Dans ces conditions, la proposition de directive de la Commission ne résoudra pas le problème.

Le Conseil de l'Union européenne est hostile à cette proposition. De nombreux Etats estiment, comme la Commission, que la Cour n'a pas condamné la directive, et en concluant qu'il n'est pas nécessaire de la modifier. Le Parlement européen, lui, souhaite ne se prononcer qu'à la fin de la Conférence intergouvernementale sur ce sujet.

Je crois également que cette proposition de directive est prématurée et que le renforcement du principe d'égalité entre hommes et femmes passe peut-être aujourd'hui par une modification du Traité sur l'Union européenne.

La Conférence intergouvernementale est l'occasion de donner une base juridique plus solide au principe d'égalité entre hommes et femmes que celle de l'article 119 qui ne concerne que les rémunérations.

La présidence irlandaise a formulé, dans le projet de traité qu'elle a présenté en décembre dernier, plusieurs propositions afin que le principe d'égalité soit mieux pris en compte. Elle propose en premier lieu d'inscrire l'égalité entre hommes et femmes parmi les objectifs et actions prévus par le traité. Ce principe serait donc inscrit dans les articles 2 et 3 du nouveau traité.

Elle propose également de modifier l'article 119 sur l'égalité en matière de rémunérations. Actuellement, cet article prévoit une " égalité des rémunérations... pour un même travail ". La Présidence irlandaise a suggéré que cette formule soit remplacée par " égalité des rémunérations pour un travail de même valeur ".

Elle propose en outre d'ajouter deux nouveaux alinéas à l'article 119. L'un permettrait au Conseil de prendre, à la majorité qualifiée, des mesures visant à appliquer le principe de l'égalité des chances et de l'égalité de traitement entre hommes et femmes.

L'autre autoriserait les Etats à prendre certaines mesures prévoyant des avantages spécifiques en faveur des femmes. C'est la reprise de la disposition inscrite dans l'accord social que j'ai évoqué tout à l'heure.

Enfin la présidence irlandaise propose de faire référence dans le Traité à la notion de " sexe sous-représenté " plutôt que d'évoquer exclusivement les femmes.

Telles sont les propositions qui sont sur la table des négociations. La présidence néerlandaise a repris à son compte les propositions irlandaises, à l'exception de l'une d'entre elles. La présidence néerlandaise estime que l'expression " égalité des rémunérations pour un travail de même valeur " est trop imprécise et elle propose de garder le texte actuel qui prévoit une " égalité des rémunérations pour un même travail ".

Que penser de ces différentes propositions de modification ?

Je crois que l'inscription du principe de l'égalité parmi les objectifs de la Communauté serait une bonne chose, dans la mesure où elle peut permettre que ce principe soit mieux pris en compte dans les différentes politiques de la Communauté.

En ce qui concerne la modification de l'article 119, il serait sans doute préférable de créer un nouvel article, dans la mesure où les nouveaux alinéas proposés ne concernent pas uniquement l'égalité de rémunérations.

Le premier alinéa proposé facilitera l'action communautaire en matière d'égalité, ce qui peut être une bonne chose. Toutefois, cet alinéa ne devrait pas être utilisé pour imposer aux Etats membres d'adopter des mesures d'action positive, dans la mesure où il existe des traditions et des législations très différentes entre les différents Etats sur cette question. C'est pourquoi il pourrait être complété par une référence au principe de subsidiarité.

Le deuxième alinéa, qui tend à autoriser les Etats membres à prendre certaines mesures spécifiques en faveur des femmes, me paraît positif, mais trop imprécis. Il est difficile de savoir quels types d'avantages spécifiques pourraient être concernés par ce texte. Comme je l'ai dit tout à l'heure, le Sénat, dans une résolution, avait souhaité qu'on introduise dans le Traité une disposition autorisant des mesures spécifiques pour les femmes en matière de pensions de retraite, de congés et de conditions de travail. Cette formulation est plus précise et paraît donc préférable.

Il ne semble pas que les avantages spécifiques évoqués dans le texte de la présidence irlandaise couvrent les actions positives. Or, il est nécessaire d'autoriser ce type d'actions. Certains Etats membres, comme l'Allemagne ou les pays nordiques, se sont dotés de législations dans ce domaine, et ont parfois inscrit ces actions positives dans leurs constitutions. Dans ces conditions, il n'est pas normal que des arrêts de la Cour de Justice interdisent ce type d'actions. C'est pourquoi je suggère que le nouveau Traité autorise explicitement les actions positives, ce qui réglerait les problèmes posés par l'arrêt Kalanke. Il ne s'agit naturellement pas d'imposer aux Etats de mettre en oeuvre des actions positives, mais de les autoriser à le faire s'ils le souhaitent. Cette solution irait, je crois, dans le sens d'une bonne application du principe de subsidiarité. La Communauté dispose d'une compétence afin de mettre en oeuvre le principe d'égalité entre hommes et femmes et d'empêcher le maintien de discriminations directes ou indirectes. Les Etats membres pourraient, pour leur part, s'ils le souhaitent, mettre en oeuvre une politique d'action positive imposant des mesures dérogatoires au principe d'égalité de traitement, afin de parvenir à la réalisation de l'égalité effective. Chaque Etat resterait ainsi libre de choisir ses moyens d'action dans ce domaine.

Telles sont, mes Chers Collègues, les principales orientations de ce projet de rapport.

*

* *

Au cours du débat qui a suivi, M. Alain Richard a tout d'abord évoqué la condamnation par la Cour de Justice de la loi du Land de Brême sur les actions positives en faveur des femmes. Il a estimé qu'en considérant qu'une " réglementation nationale qui garantit la priorité absolue et inconditionnelle aux femmes lors d'une nomination ou promotion " allait au-delà de l'exception au principe d'égalité prévue par la directive de 1976, la Cour de justice était parfaitement dans son rôle, qui consiste à interpréter le droit communautaire. Il en a déduit qu'il n'existait aucune nécessité de modifier la directive de 1976 à la suite de cet arrêt. Il a observé que le Conseil constitutionnel avait rendu des décisions semblables à propos du principe d'égalité, en faisant valoir qu'il était possible de déroger à ce principe à condition qu'un objectif d'intérêt général soit en cause et que l'atteinte à l'égalité ne soit pas disproportionnée par rapport à l'objectif à atteindre.

M. Alain Richard s'est ensuite déclaré largement en accord avec les propositions de modification du traité formulées par le rapporteur. Il s'est toutefois demandé si le renvoi au principe de subsidiarité en matière d'actions positives constituait une solution pleinement satisfaisante. Il a exprimé la crainte que certains Etats utilisent cette liberté de conduire des politiques d'action positive pour prendre des dispositions qui conduiraient indirectement à remettre en cause le principe de non-discrimination entre les ressortissants communautaires, dans la mesure où ces dispositions s'appliqueraient à toutes les personnes physiques et morales installées sur le territoire de ces Etats. Il a exprimé le souhait que l'éventuelle inscription dans le Traité d'une disposition autorisant les Etats à conduire des politiques d'action positive n'ait pas de répercussions sur les autres Etats n'ayant pas fait ce choix.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur, a alors proposé de mentionner cette réserve dans la conclusion de son rapport d'information et a souligné qu'elle avait cherché à dégager des propositions qui éviteraient que la Communauté puisse imposer aux Etats d'adopter des mesures d'action positive.

M. Daniel Millaud a évoqué l'hypothèse de la candidature de pays musulmans à l'entrée dans l'Union européenne. Il s'est interrogé sur les conséquences à cet égard de l'inscription de l'égalité entre hommes et femmes parmi les objectifs de la Communauté.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur, a alors observé que l'Union imposait aux nouveaux adhérents le respect d'un certain nombre de principes démocratiques. Elle a fait valoir que, historiquement, les progrès dans la démocratie s'accompagnaient de progrès dans l'égalité entre hommes et femmes et en a déduit que le principe d'égalité ne constituerait vraisemblablement pas un problème en soi si des pays musulmans venaient à déposer leur candidature pour adhérer à l'Union européenne.

M. Alain Richard a évoqué les deux propositions de rédaction formulées par le rapporteur en vue d'autoriser les Etats à conduire une politique d'action positive. Il s'est déclaré très favorable à la proposition issue de la recommandation du Conseil de 1984 en observant qu'elle laissait une marge d'interprétation au juge. Il a souligné que la seconde rédaction était très contraignante pour le juge et permettrait en fait aux Etats d'utiliser, éventuellement à d'autres fins, cette disposition. Il a estimé qu'il était nécessaire que le juge puisse conserver un certain pouvoir, afin d'éviter qu'un Etat puisse utiliser cet article pour adopter des mesures visant en fait à pénaliser les ressortissants des autres pays de l'Union européenne.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur, s'est déclaré en accord avec M. Alain Richard et a proposé de retenir la formulation issue de la recommandation du Conseil de 1984.

La délégation a alors adopté le rapport d'information ainsi modifié.

Le rapport de Mme Danièle Pourtaud :

L'Union européenne et la mise en oeuvre de l'égalité des chances entre hommes et femmes "

a été publié sous le n° 293 (1996-1997).

Proposition E 786

Com (96) 615 final

Présentation du texte par M. Robert Badinter :

1. La genèse du projet

A la suite d'une initiative franco-allemande, le Conseil européen de Corfou (juin 1994) a approuvé l'idée d'une action menée à l'échelle de l'Union européenne pour combattre les actes de violence racistes et xénophobes. Il a également approuvé la création d'une commission consultative " racisme et xénophobie " chargée de formuler des recommandations à cet égard.

La commission consultative, présidée par M. Jean KAHN, par ailleurs président de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme, a présenté un rapport au Conseil européen de Cannes (juin 1995) qui lui a demandé de poursuivre ses travaux et d'étudier, en étroite coopération avec le Conseil de l'Europe, la " faisabilité d'un observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes ".

Le Conseil européen de Florence (juin 1996) a approuvé le principe de la création d'un tel observatoire et a demandé à la commission consultative de poursuivre ses travaux jusqu'à sa mise en place.

Le Conseil européen de Dublin (décembre 1996) a souhaité que la création de l'Observatoire intervienne " à bref délai " et qu'elle s'effectue " en étroite coopération avec le Conseil de l'Europe ".

2. L'objet du texte

Le rôle envisagé pour l'observatoire est précisé aux articles 2, 3 et 4 de la proposition. Il s'agit :

- d'une part, de collecter, d'enregistrer et d'analyser des informations fournies par les Etats membres, les institutions communautaires, des organisations non gouvernementales et des organismes internationaux ;

- d'autre part, de mettre en place un réseau d'informations sur le racisme et la xénophobie (RAXEN).

Quant aux domaines où l'observatoire exercera principalement ses missions ce sont :

- la libre circulation des personnes à l'intérieur de l'Union,

- l'emploi,

- l'éducation, la formation professionnelle et la jeunesse,

- l'information, la radiodiffusion télévisuelle et les autres médias et moyens de communication,

- l'exclusion sociale,

- la libre circulation des marchandises,

- la culture.

L'exposé des motifs précise que " l'observatoire ne peut pas entamer des actions à l'encontre du racisme et de la xénophobie, mais seulement adresser des conclusions et des recommandations aux autorités compétentes ".

Enfin, l'article 7 prévoit que la Communauté européenne, conclura avec le Conseil de l'Europe un accord instaurant une " coopération étroite " entre celui-ci et l'Observatoire.

3. Les travaux du Conseil

a) La base juridique

La principale controverse qu'a suscitée ce texte portait sur sa base juridique. La seule base retenue au départ était l'article 235 du traité. Je rappelle que celui-ci est rédigé comme suit :

" Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées. "

Certains Etats membres - notamment la Grande-Bretagne et le Danemark - considéraient que la proposition E 786 ne tendait pas véritablement à réaliser " un des objets de la Communauté ". Ils faisaient valoir que la Cour de justice, dans un avis rendu en mars 1996, avait récemment adopté une interprétation plus restrictive de l'article 235.

Cependant, ces réserves se sont atténuées au cours des travaux. En effet, la solution de rechange proposée par le Royaume-Uni - à savoir un accord intergouvernemental - a rencontré une large opposition, car elle aurait entraîné des délais supplémentaires, alors que la volonté d'aboutir à un accord avant le Conseil européen d'Amsterdam était très largement partagée.

Par ailleurs, le service juridique du Conseil a proposé une solution permettant d'élargir la base juridique de la proposition. Elle consiste à mentionner non seulement l'article 235, mais aussi l'article 213 du traité. Cet article est le suivant :

" Pour l'accomplissement des tâches qui lui sont confiées, la Commission peut recueillir toutes informations et procéder à toutes vérifications nécessaires, dans les limites et conditions fixées par le Conseil en conformité avec les dispositions du présent traité. "

L'Observatoire des phénomènes racistes et xénophobes ayant pour but principal de recueillir des informations dont, notamment, la Commission européenne sera destinataire, sa création peut en effet, dans une certaine mesure, se fonder sur cet article.

Cet élargissement de la base juridique a été approuvé par tous les Etats membres ; il a permis de lever les réserves qui subsistaient, dans la mesure où celles-ci reposaient essentiellement sur le principe même d'un recours exclusif à l'article 235.

En tout état de cause, il convient de souligner que la proposition E 786 tend, quoique indirectement, à réaliser un des objectifs fixés par le traité. En effet, le préambule du traité de Maastricht, ainsi que l'article F de ce même traité, placent le respect des droits de l'homme à la base de la construction européenne. Or, la lutte contre le racisme et la xénophobie est à l'évidence nécessaire pour assurer le plein respect de ces droits. L'utilisation de l'article 235 n'est donc pas déplacée en l'occurrence.

Quoi qu'il en soit, la controverse proprement juridique paraît aujourd'hui terminée.

b) La subsidiarité

Sous un angle plus politique, le problème de la subsidiarité a été également évoqué. Le principe de subsidiarité a effectivement pour conséquence de donner principalement compétence aux Etats membres pour mener la lutte contre le racisme et la xénophobie. Cependant, le rôle essentiel de l'Observatoire étant le développement de l'information dans le cadre d'un réseau européen, il est clair que la compétence de principe des Etats n'est pas remise en cause : il s'agit de soutenir et de compléter l'action de ces derniers, non de se substituer à eux. Le principe de subsidiarité est donc respecté.

Pour manifester son souci de maintenir l'Observatoire dans un rôle subsidiaire par rapport à l'action des Etats, le Conseil a au demeurant adopté une déclaration de principe limitant son personnel à 25 personnes.

c) L'organisation de l'Observatoire

Telle qu'elle est prévue par la proposition E 786, l'organisation de l'Observatoire paraît marquée par une certaine lourdeur.

L'Observatoire est tout d'abord doté d'un conseil d'administration composé " d'une personnalité indépendante désignée par chaque Etat membre, d'une personnalité indépendante désignée par le Parlement européen et (...) d'une personnalité indépendante désignée par le Conseil de l'Europe, ainsi que d'un représentant de la Commission ". Le conseil d'administration prend ses décisions à la majorité des deux tiers.

L'Observatoire est également doté d'un conseil scientifique composé de neuf experts nommés par le conseil d'administration. Le conseil scientifique, quant à lui, adopte ses avis à la majorité simple.

Le conseil d'administration nomme le directeur de l'observatoire, sur proposition de la Commission européenne, pour une période de quatre ans renouvelable.

Enfin l'observatoire est doté d'un " Bureau exécutif ", composé du président du conseil d'administration, de son vice-président et d'un maximum de trois autres membres du conseil d'administration, parmi lesquels figurent la personnalité désignée par le Conseil de l'Europe et le représentant de la Commission.

De nombreux Etats membres ont critiqué la complexité de ce dispositif. Il semble que l'on s'oriente vers la suppression du conseil scientifique, qui paraît faire double emploi avec le conseil d'administration, déjà composé de personnalités indépendantes et qualifiées.

d) Les relations avec le Conseil de l'Europe

Les Etats membres se sont également souciés d'éviter que les activités de l'Observatoire ne fassent double emploi avec celles du Conseil de l'Europe. Celui-ci a en effet déjà mis en place en 1994 une " Commission européenne contre le racisme et l'intolérance ", répondant en cela à un voeu des chefs d'Etat et de Gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe, réunis à Vienne en octobre 1993. Cependant, le mandat de cette Commission ne recoupe que très partiellement les missions confiées à l'Observatoire européen. Le mandat de la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance est en effet :

- " d'examiner les législations, les politiques et les autres mesures prises par les Etats membres visant à combattre le racisme, la xénophobie, l'antisémitisme et l'intolérance, ainsi que leur efficacité ;

- "de stimuler l'action en la matière aux niveaux local, national et européen ;

- " de formuler des recommandations de politique générale à l'égard des Etats membres ;

- " et d'étudier des instruments juridiques internationaux applicables en la matière, en vue de leur renforcement si nécessaire ".

C'est donc principalement dans l'adoption de recommandations aux Etats membres que pourrait se manifester un chevauchement de compétences entre la Commission créée par le Conseil de l'Europe et l'Observatoire institué par la Communauté.

Les Etats membres ont donc prévu la conclusion d'un accord avec le Conseil de l'Europe pour préciser les responsabilités de chaque institution. Cet accord pourrait intervenir sous la forme d'un échange de lettres.

e) La protection des données à caractère personnel

Enfin, les Etats membres se sont montrés soucieux de faire en sorte que les activités de l'Observatoire ne puissent remettre en cause la protection des données à caractère personnel, telle qu'elle résulte de la directive européenne de 1995. Le texte de la proposition E 786 sera donc renforcé sur ce point.

En conclusion, il apparaît que les travaux du Conseil ont permis d'aplanir les difficultés techniques qui subsistaient autour de la proposition E 786, dont le principe était sur le plan politique approuvé par tous les Etats membres.

Il est désormais très probable que ce texte sera adopté dans les semaines qui viennent, vraisemblablement au mois de mai.

Dans ces conditions, je crois que la Délégation ne peut, d'abord, que se féliciter de la création de cet Observatoire qui a évidemment un caractère symbolique fort.

Il me semble que nous pourrions en outre exprimer deux préoccupations qui portent plus sur l'action de l'Observatoire lorsqu'il sera créé que sur son texte fondateur.

La première tient aux relations avec le Conseil de l'Europe ; il convient d'éviter à tout prix une concurrence stérile, mais de rechercher coopération et complémentarité.

La seconde porte sur la protection des données à caractère personnel. Notre législation est à cet égard très protectrice. Il faut éviter qu'elle puisse être contournée de quelque manière que ce soit.

Mais ces deux remarques ne portent pas sur le texte même dont nous sommes saisis et je suggère que la délégation décide de ne pas intervenir sur ce texte.

*

Après un débat auquel ont participé MM. Jacques Genton, président, Denis Badré, Xavier de Villepin, Pierre Fauchon et Emmanuel Hamel, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition E 786.



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