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23 octobre 1996 : L'application du principe de subsidiarité ( rapport d'information )

 

L'application du principe de subsidiarité


Christian de la Malène


Délégation du Sénat pour l'Union européenne - Rapport 46 - 1996 / 1997

Table des matières






INTRODUCTION

Bien que les porte-paroles des instances communautaires aient, par la suite, souvent expliqué que la Communauté avait toujours appliqué le principe de subsidiarité sans le dire, c'est avec une certaine solennité que ce principe a été inscrit dans le Traité sur l'Union européenne.

Le préambule du Traité indique ainsi que dans " l'union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe ", les décisions sont prises " le plus près possible des citoyens, conformément au principe de subsidiarité ".

Ces termes sont repris pratiquement à l'identique dans l'article A qui, sans mentionner le principe de subsidiarité, réaffirme l'exigence d'une prise des décisions " le plus près possible des citoyens ", puis dans l'article B qui précise que " les objectifs de l'Union sont atteints (...) dans le respect du principe de subsidiarité tel qu'il est défini à l'article 3 B du Traité instituant la Communauté européenne ".

Dans le cas de la Communauté européenne, non seulement l'article 3B du Traité applique de manière générale le principe de subsidiarité aux interventions de la Communauté, sous réserve des compétences exclusives de celle-ci, mais les articles précisant les compétences de la Communauté sont rédigés, pour de nombreux domaines, dans l'esprit du principe de subsidiarité : il en est ainsi des articles portant sur l'éducation, la culture, la formation professionnelle, l'environnement, la santé ; il en est de même du protocole sur la politique sociale annexé au Traité.

Dans le cas de l'Union également, outre la mention de portée générale figurant à l'article B, l'article K3 définit les conditions des actions communes dans les matières relevant du " troisième pilier " en reprenant les principaux aspects du principe de subsidiarité.

Les auteurs du Traité ont ainsi voulu affirmer la subsidiarité comme une orientation fondamentale de la construction européenne.

Il est clair, malgré les dénégations, qu'il s'agissait par là, à certains égards, de répondre aux inquiétudes des opinions publiques, qui s'alarmaient de voir la Communauté intervenir dans des domaines de plus en plus variés sans qu'un réel contrôle politique paraisse s'exercer sur l'extension de ce champ d'action. Comme le Traité de Maastricht élargissait le champ des compétences reconnues à la Communauté, il est apparu souhaitable de contrebalancer cette extension en soulignant que le rôle de l'Union devait, en règle générale, rester subsidiaire.

L'inscription dans le Traité du principe de subsidiarité avait par ailleurs le mérite de donner satisfaction à la foi aux défenseurs du fédéralisme (1(*)) et aux partisans d'une limitation de la portée des politiques communautaires, les uns et les autres étant opposés, pour des raisons différentes, à une Communauté centralisée.

Mais on ne saurait réduire l'introduction du principe de subsidiarité au souci de rendre la construction européenne plus compréhensible et mieux acceptable par des opinions publiques parfois déroutées.

Plusieurs Etats membres, au premier rang desquels l'Allemagne, principal contributeur net au budget communautaire, entendaient que la Communauté adopte une conception moins extensive de ses compétences et une approche moins tatillonne de l'harmonisation des législations.

Le principe de subsidiarité devait permettre, dans cette optique, de modérer l'évolution des dépenses communautaires et de préserver les identités nationales.

La délégation du Sénat pour l'Union européenne a examiné, dès novembre 1992, sur le rapport de M. Michel Poniatowski (rapport n° 45, 1992-1993), la portée de l'introduction du principe de subsidiarité dans le Traité, dans la perspective du Conseil européen d'Edimbourg qui devait en préciser les conditions de mise en oeuvre.

Le rapport Poniatowski sur la subsidiarité

Le rapport adopté par la délégation se félicitait de l'inscription dans le traité du principe de subsidiarité, en estimant qu'elle valait reconnaissance que ce principe n'avait pas été auparavant suffisamment respecté et que ce non-respect avait nui à la construction européenne ; cependant, il relevait les ambiguïtés de la formulation retenue et soulignait que le Traité ne définissait pas de procédure d'application. Il en déduisait qu'en l'absence de garanties, il était peu probable que l'affirmation du principe de subsidiarité freine effectivement les tendances centralisatrices de la Communauté. Il concluait en plaidant pour une évolution institutionnelle, voyant là une condition nécessaire à une mise en oeuvre effective de l'exigence de subsidiarité. Il proposait, à cet effet, que le Traité délimite avec plus de précision les compétences communautaires et surtout qu'une instance émanant des Parlements nationaux soit chargée de veiller au respect du principe de subsidiarité.

Alors que le Traité sur l'Union européenne est entré en vigueur depuis trois ans, le moment est venu de confronter les analyses et propositions qui étaient celles de la délégation du Sénat avec l'évolution de la construction européenne depuis lors.

Selon votre rapporteur, il apparaît tout d'abord que les préoccupations de la délégation n'étaient pas sans fondement. Le principe de subsidiarité, depuis 1992, est certes devenu une référence plus ou moins obligée dans les débats communautaires, mais on ne doit pas exagérer la portée du " coup de chapeau " (souvent quelque peu machinal) que l'on se sent désormais obligé de donner à ce principe dans la présentation des textes. En réalité, les tendances profondes du fonctionnement de la Communauté n'ont pas été sensiblement modifiées et, comme le pronostiquait le rapport de M. Michel Poniatowski, aucune instance de l'Union européenne n'a joué le rôle de gardien de la subsidiarité.

Les propositions retenues à cet égard en 1992 par la délégation n'ont, pour l'essentiel, pas perdu leur actualité.

Une définition plus précise des compétences communautaires par le Traité paraît toujours souhaitable, même si l'espoir que la Conférence intergouvernementale s'engage dans cette voie est très mince, dans la mesure où une telle clarification n'est en réalité le voeu ni des instances communautaires, jalouses de leurs prérogatives, ni de nombreux Etats membres qui craindraient de perdre, dans un tel exercice, la possibilité d'obtenir certaines interventions.

L'idée de confier à une instance émanant des Parlements nationaux le soin de veiller à un meilleur respect du principe de subsidiarité appartient aujourd'hui pleinement au débat sur la réforme des institutions, puisqu'elle est soutenue par le Gouvernement français dans le cadre de la Conférence intergouvernementale.


Depuis 1992, les réflexions menées sur ce thème au sein des deux Assemblées, ainsi que les tendances qui se sont dégagées lors des rencontres interparlementaires européennes, ont permis de mieux cerner comment une telle instance pourrait s'intégrer au fonctionnement des institutions : en particulier, le souci de ne pas créer de nouvel organe a conduit à envisager qu'elle prenne appui sur la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), ce qui supposerait que le rôle de celle-ci soit reconnu et que son mode de fonctionnement soit revu.

On peut se féliciter qu'aujourd'hui le Gouvernement et les deux Assemblées partagent le souhait de voir confier un rôle collectif aux Parlements nationaux dans la mise en oeuvre de l'exigence de subsidiarité. Les travaux du " groupe parlementaire de réflexion " constitué à l'issue de la COSAC de Paris ont montré que les préoccupations des Assemblées françaises convergeaient avec celles s'exprimant au sein de certaines autres Assemblées (2(*)).

Néanmoins, cette orientation, combattue par le Parlement européen et la Commission européenne, rencontre la réticence de plusieurs Etats membres.

Dans ce contexte, votre rapporteur voudrait souligner que vouloir réellement mettre en oeuvre le principe de subsidiarité n'est pas s'en prendre à la construction européenne, mais au contraire travailler dans l'intérêt de celle-ci, qui loin de se renforcer s'affaiblit par un interventionnisme excessif. Or, compter uniquement sur l'autodiscipline des institutions communautaires pour obtenir cette mise en oeuvre ne peut apparaître comme une solution réaliste. Vouloir une implication des Parlements nationaux dans le contrôle de la subsidiarité n'est donc pas chercher à " renationaliser " les compétences communautaires, mais au contraire s'efforcer qu'une exigence unanimement reconnue par les Etats membres comme indispensable au bon fonctionnement de l'Union soit effectivement prise en compte.

Votre rapporteur exprime donc l'espoir que les réserves que suscite encore cette proposition s'atténueront au fil des travaux de la Conférence intergouvernementale.

I. LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ DANS LE TRAITÉ SUR L'UNION EUROPÉENNE

Le débat sur le principe de subsidiarité peut se trouver obscurci si l'on ne fait pas la distinction entre :

- le principe de subsidiarité comme principe général, qui entre dans le champ de la philosophie politique,

- le principe de subsidiarité comme élément du droit communautaire, qui est défini à l'article 3 B du Traité.

Comme principe général, le principe de subsidiarité ne s'applique pas seulement aux rapports entre les collectivités publiques plus larges et les collectivités publiques plus restreintes, mais aussi aux rapports entre les autorités publiques, quelles qu'elles soient, et la société civile. Il demande que l'autorité publique n'intervienne dans le domaine économique et social que s'il est nécessaire de compléter les initiatives provenant de la société civile pour obtenir le Bien commun ; il demande également, de manière générale, que les collectivités publiques dont le ressort est plus large n'interviennent que pour compléter, si nécessaire, l'action des collectivités publiques dont le ressort est plus étroit.

On peut constater que, comme principe général, le principe de subsidiarité suppose l'existence d'un Bien commun : si le rôle de l'instance " supérieure " est de compléter, de prolonger ce que fait l'instance " inférieure ", c'est que toutes deux doivent aller dans la même direction.

En ce sens, on peut s'interroger sur la compatibilité de ce principe avec la notion moderne de la démocratie, fondée sur l'idée que plusieurs conceptions légitimes du Bien commun peuvent coexister. De même, l'étendue des devoirs de l'instance " supérieure " peut faire problème : s'il est clair que, négativement, elle doit respecter l'autonomie de l'instance " inférieure ", a-t-elle également des devoirs positifs, c'est-à-dire l'obligation d'intervenir si l'instance " inférieure " ne remplit pas suffisamment sa tâche ?

Certains l'affirment et estiment que le principe de subsidiarité a deux versants : si, d'un côté, il doit entraîner une limitation des interventions de l'instance " supérieure ", de l'autre côté, il doit conduire à développer les compétences de celle-ci dès lors que l'instance " inférieure " ne parvient pas à réaliser convenablement un objectif commun.

Ainsi, comme principe de philosophie politique, le principe de subsidiarité peut donner lieu à plusieurs interprétations et s'intégrer dans plusieurs conceptions politiques.

Comme élément du droit communautaire, le principe de subsidiarité apparaît plus restreint et plus précis ; même s'il comporte une marge d'appréciation importante, en tout état de cause il ne soulève pas les mêmes difficultés.

En effet, le principe de subsidiarité fait l'objet d'une définition à l'article 3 B du Traité. Il en ressort que, comme élément du droit communautaire, le principe de subsidiarité s'applique uniquement aux relations entre la Communauté et les Etats membres, et ne s'applique donc ni aux relations entre les collectivités infra-étatiques et les Etats membres ou la Communauté, ni aux rapports entre les collectivités publiques et la société civile.

Par ailleurs, comme les finalités poursuivies par la Communauté et les Etats membres sont définies par le Traité, il n'est pas nécessaire de supposer un Bien commun pour que le principe de subsidiarité prenne son sens.

Enfin, l'article B du traité n'indique pas que les objectifs de l'Union sont atteints dans le respect du principe de subsidiarité en tant que principe général, mais " dans le respect du principe de subsidiarité tel qu'il est défini à l'article 3 B ". L'article 3 B définissant le principe de subsidiarité de manière négative, on ne peut en tirer aucune obligation d'intervention pour la Communauté : de telles obligations ne peuvent résulter que de dispositions expresses figurant dans d'autres articles du Traité. Cette dernière précision est utile dans la msure où il n'est pas rare d'entendre dans les débats communautaires que, " selon le principe de subsidiarité ", certaines compétences de l'Union devraient être renforcées. Tel qu'il figure à l'article 3 B du traité, le principe de subsidiarité ne peut être interprété en ce sens, puisque sa formulation est négative. Son objet est de soumettre l'exercice et l'accroissement des compétences communautaires à certaines conditions : naturellement, il n'exclut pas le développement de ces compétences, mais en aucun cas il ne le prescrit. En d'autres termes, un développement des compétences communautaires n'est pas nécessairement contraire au principe de subsidiarité, mais on ne peut s'appuyer sur ce principe tel qu'il est défini à l'article 3 B pour préconiser ce développement.

Le présent rapport aborde uniquement l'application du principe de subsidiarité tel qu'il figure dans le Traité, c'est-à-dire comme un principe de limitation des compétences communautaires concernant les rapports entre la Communauté et les Etats membres. Or la rédaction de l'article 3 B est telle que, tout en affirmant un principe strict de limitation des compétences communautaires, elle laisse une marge d'appréciation considérable pour l'appréciation de ces compétences.

A. UN PRINCIPE DE LIMITATION DES COMPÉTENCES COMMUNAUTAIRES

L'article 3 B du Traité instituant la Communauté européenne (3(*)) pose trois principes :

- le principe de l'interprétation stricte des compétences communautaires (premier alinéa),

- le principe de subsidiarité proprement dit (deuxième alinéa),

- le principe de proportionnalité (interdiction de l'excès).

1. L'interprétation stricte des compétences

Article 3B, 1er alinéa

" La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité ".

Cet alinéa réaffirme que les compétences de la Communauté sont des compétences d'attribution, qui doivent être explicitement dévolues par le Traité ; la Communauté n'a pas " la compétence de la compétence ". Le lien qu'il établit entre " compétences " et " objectifs " confirme cette exigence d'interprétation stricte :

- non seulement la Communauté ne dispose que des compétences conférées par le Traité, mais elle ne doit utiliser ces compétences que pour les objectifs explicitement définis par ce dernier ;

- réciproquement, les objectifs assignés à la Communauté ne doivent être poursuivis qu'au moyen des compétences qui lui sont expressément attribuées.

2. Le rôle subsidiaire de la Communauté

Article 3B, 2e alinéa

" Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ".

Il ressort tout d'abord de cet alinéa que le principe de subsidiarité proprement dit s'applique seulement dans les domaines qui ne sont pas de la " compétence exclusive " de la Communauté. Cette précision peut sembler superflue : puisque le principe de subsidiarité gouverne le partage des rôles entre la Communauté et les Etats membres, il ne peut par définition concerner que les domaines où ceux-ci et celle-là interviennent concurremment. On dira peut-être qu'il s'agit de protéger, en éliminant toute ambiguïté, les " blocs de compétences " communautaires résultant du Traité. Mais, outre le fait que de tels " blocs " sont très peu nombreux, on conçoit mal que le Traité ait pu accorder compétence à la Communauté dans des domaines où celle-ci ne serait pas mieux, ou serait moins bien placée que les Etats membres pour mettre en oeuvre tel ou tel objectif : si tel était le cas, il conviendrait de réviser le Traité, non de protéger le " bloc de compétences " ainsi attribué à la Communauté.

Au demeurant, le notion de " compétence exclusive " est entourée de tant d'incertitudes (sur lesquelles on reviendra plus loin) que sa présence peut difficilement contribuer à clarifier la signification du principe de subsidiarité.

Toutefois la référence à cette notion ne paraît pas dépourvue de tout intérêt dans la mesure où sa place, au deuxième alinéa de l'article 3 B, confirme a contrario que les premier et troisième alinéas s'appliquent, quant à eux, à l'ensemble des actions de la Communauté : que l'on soit ou non dans le cas d'une " compétence exclusive ", les compétences de la Communauté doivent être interprétées strictement et être mises en oeuvre par les moyens les plus légers et les moins contraignants possibles parmi ceux qui doivent permettre d'atteindre le but poursuivi.

" ... la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où... ".

Ce membre de phrase, en définissant les compétences de la Communauté de manière négative et conditionnelle, confirme que la compétence de droit commun est celle des Etats membres : il convient toujours de présumer que ceux-ci sont compétents et que la Communauté ne l'est pas ; celle-ci doit donc toujours prouver qu'il est indispensable qu'elle intervienne.

Par ailleurs, l'action de la Communauté doit seulement compléter l'action des Etats membres : elle n'est justifiée que " dans la mesure où " un objectif n'a pas été suffisamment atteint, c'est-à-dire en quelque sorte pour faire le reste du chemin ; que les Etats membres n'aient pu atteindre complètement tel ou tel objectif n'autorise donc pas la Communauté à se substituer à eux, à prendre la relève, mais seulement à faire en sorte d'obtenir les aspects de l'objectif qui n'ont pas encore été atteints (" subsidium " désigne à l'origine la troupe de réserve, la force d'appoint).

Enfin, le deuxième alinéa de l'article 3 B fixe deux conditions aux interventions de la Communauté :

- d'une part, " les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de façon suffisante par les Etats membres ". En d'autres termes, étant donné un objectif découlant du Traité, l'intervention de la Communauté n'est légitime que si cet objectif ne peut être atteint par les Etats membres agissant séparément, ni par une libre coopération entre eux ;

- d'autre part, l'objectif doit pouvoir être " mieux réalisé au niveau communautaire " : en effet, une réalisation insuffisante par les Etats membres n'implique pas nécessairement que l'intervention de la Communauté serait, par elle-même, une garantie de succès.

Au total, aux termes du deuxième alinéa de l'article B, une intervention de la Communauté n'est légitime, étant donné un objectif fixé par le Traité, que pour compléter l'action des Etats membres, celle-ci s'étant montrée insuffisamment efficace et l'intervention de la Communauté paraissant de nature à combler ce déficit d'efficacité.

3. Le principe de proportionnalité

Article 3B, 3e alinéa

" L'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité ".

L'interdiction de l'excès ainsi posée s'applique à l'ensemble des actions de la Communauté. Elle signifie que les moyens employés pour ces actions doivent être strictement proportionnés aux objectifs poursuivis. En particulier, le degré de contrainte uniforme d'une mesure communautaire doit être le plus limité compatible avec son efficacité, et la Communauté doit toujours privilégier les solutions les moins lourdes et les plus respectueuses de l'identité nationale des Etats membres (conformément à l'article F, alinéa 1er, du Traité).

4. L'arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale d'Allemagne

Il est intéressant de confronter cette analyse, approuvée par la délégation en novembre 1992, aux attendus de l'arrêt prononcé en octobre 1993 par la Cour constitutionnelle allemande au sujet de la conformité du traité de Maastricht à la Loi fondamentale de la RFA.

La Cour de Karlsruhe est en effet la seule juridiction constitutionnelle à avoir rendu à propos de ce Traité un arrêt comportant une analyse du principe de subsidiarité tel qu'il y figure.

L'analyse de la Cour de Karlsruhe (4(*))

La Haute juridiction relève dans cet arrêt que le Traité ne confère à l'Union et aux Communautés européennes que certaines compétences, qu'il les confère selon le principe de l'attribution limitative de compétences et qu'il élève le principe de subsidiarité au rang de principe de droit contraignant.

Critiquant implicitement l'interprétation " dynamique " des traités qui a prévalu jusqu'à présent, elle précise que si l'interprétation des règles attributives de compétences conduisait à élargir de facto les compétences attribuées par le Traité à la Communauté et à l'Union, cet élargissement n'engendrerait pour l'Allemagne aucun effet contraignant.

La Cour suprême allemande souligne que le principe de subsidiarité, tel qu'il figure dans le Traité, est seulement un principe de limitation des compétences de la Communauté et de l'Union, et qu'il soumet l'action de la Communauté à des conditions déterminées :

- une compétence doit avoir été reconnue à la Communauté par le Traité,

- l'objectif poursuivi ne doit pas pouvoir être réalisé de manière suffisante par les Etats membres,

- cet objectif doit pouvoir être mieux réalisé au niveau communautaire.

Elle considère que le respect du principe de subsidiarité dépend essentiellement du Conseil, principal organe législatif de la Communauté, et qu'il appartient donc au Gouvernement et aux deux Chambres du Parlement d'exercer leur influence pour obtenir que ce principe soit effectivement observé.

Enfin, la Cour de Karlsruhe souligne que le principe de proportionnalité énoncé au 3ème alinéa de l'article 3 B, en proscrivant toute mesure excessive, va dans le sens d'une limitation de l'intensité normative des mesures communautaires.

On peut constater que l'interprétation retenue par la Haute juridiction converge avec celle qu'avait adoptée la délégation du Sénat pour considérer que le principe de subsidiarité, tel qu'il figure dans le Traité sur l'Union européenne, est un principe de limitation des compétences communautaires, dont la raison d'être est de protéger les compétences des Etats membres et, par là, les identités nationales ; en dernière analyse, comme le souligne la Cour de Karlsruhe, il doit ainsi permettre aux Etats membres de conserver une démocratie vivante, où le droit de vote à l'échelon national n'est pas vidé de sa substance.

B. UNE MARGE D'APPRECIATION CONSIDERABLE POUR L'APPRECIATION DE CES COMPETENCES

Si le principe de subsidiarité, tel qu'il figure dans le Traité, définit une orientation claire quant à la manière dont les compétences communautaires doivent être conçues et exercées, il n'en laisse pas moins subsister une importante marge d'appréciation tenant au fait qu'il repose sur l'appréciation d'éléments qualitatifs et qu'il fait intervenir le notion controversée de " compétence exclusive ".

1. Des éléments qualitatifs

Qu'est-ce que la " réalisation suffisante " d'un objectif ? Qu'est-ce qu'une " meilleure réalisation " ? Où situer la limite entre " ce qui est nécessaire " pour atteindre un objectif et ce qui constitue une contrainte superflue ? Il est clair que, dans beaucoup de domaines d'intervention de la Communauté, bien des réponses sont possibles à de telles questions, et que les instances communautaires disposent de ce fait d'une marge d'appréciation considérable.

La difficulté est d'autant plus sérieuse que les objectifs de la Communauté et de l'Union sont parfois définis par le Traité en termes ambitieux et vagues. Dans des domaines tels que l'environnement, la politique sociale, la culture, l'éducation, la protection des consommateurs, la santé publique, quand pourra-t-on dire que les objectifs fixés par le Traité sont " suffisamment atteints " ?

Il suffit de citer quelques-uns de ces objectifs pour mesurer la difficulté :

- " la préservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement " (article 130 K),

- " l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles " (ibid),

- " l'amélioration des conditions de vie et de travail de la main d'oeuvre permettant leur égalisation dans le progrès " (article 117),

- " l'épanouissement des cultures des Etats membres " (article 128),

- " le développement d'une éducation de qualité " (article 126),

- " protéger la santé, la sécurité et les intérêts économiques des consommateurs, et leur assurer une information adéquate " (article 129 A),

- " assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine " (article 129).

On voit mal sur quels critères objectifs s'appuyer pour déterminer où se situe la " réalisation suffisante " de tels objectifs, et qui, de la Communauté ou des Etats membres, est le mieux à même d'agir avec le plus d'efficacité dans de tels domaines.

Une telle situation est susceptible de limiter considérablement la portée de l'article 3B.

Un des aspects de celui-ci, comme on vient de le voir, est que la Communauté ne dispose que de compétences d'attribution, qu'elle n'a pas " la compétence de la compétence ". Mais, dès lors que les compétences communautaires sont définies en termes aussi vagues, il est clair que, si les instances communautaires sont seules compétentes pour interpréter ces compétences et pour déterminer si une intervention communautaire est ou non conforme au principe de subsidiarité, alors la Communauté n'est pas loin de disposer, en fait sinon en droit, de " la compétence de la compétence ". En réalité, ce sont les dispositions du Traité accordant ou non un pouvoir d'action à la Communauté et précisant les modalités de son exercice qui apparaissent, sous cet angle, comme le principal instrument de protection de la compétence des Etats, bien plus que le principe de subsidiarité.

Les autres aspects du principe de subsidiarité sont, pour les mêmes raisons, remis en question par la définition très large des objectifs de la Communauté :

- une action de la Communauté peut toujours paraître justifiée si l'objectif à atteindre est défini par le traité de manière si vague qu'il ne pourra jamais paraître " suffisamment réalisé ", et qu'il ne sera jamais possible, dans un sens ou dans l'autre, de se prononcer sur les chances d'une " meilleure réalisation " grâce à une intervention de la Communauté ;

- la restriction aux interventions communautaires entraînée par la règle selon laquelle ces interventions doivent " compléter " l'action des Etats membres est singulièrement affaiblie si l'ampleur du chemin à parcourir pour obtenir une " meilleure réalisation " de l'objectif poursuivi est indéterminée ;

- face à un objectif imprécis, il est toujours difficile d'affirmer qu'une action est exagérément contraignante, qu'elle emploie des moyens disproportionnés.

Ainsi, la formulation du principe de subsidiarité qu'a retenue le Traité reste suffisamment ambiguë pour que le caractère protecteur ou non de ce principe dépende en réalité de l'interprétation qui en est donnée dans chaque cas.

2. La notion controversée de " compétence exclusive "

Selon le deuxième alinéa de l'article 3 B, le principe de subsidiarité proprement dit ne s'applique pas aux " compétences exclusives " de la Communauté. Or, cette notion donne lieu à des controverses qui font planer un doute sur la portée du principe de subsidiarité.

L'analyse de la Commission européenne

Dans sa communication du 27 octobre 1992 pour la préparation du Conseil européen d'Edimbourg, la Commission européenne estime que la notion de compétence exclusive se caractérise par deux éléments cumulatifs :

- un élément fonctionnel : l'obligation d'agir pour la Communauté qui est considérée comme seule responsable de l'accomplissement de certaines missions ;

- un élément matériel : les Etats membres sont dessaisis du droit d'intervenir unilatéralement.

Le " bloc " des compétences exclusives comprendrait ainsi :

- la suppression des obstacles à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux ;

-la politique commerciale commune ;

- les règles générales de la concurrence ;

- l'organisation commune des marchés agricoles ;

- la conservation des ressources de pêche ;

- les éléments essentiels de la politique des transports.

Mais cette analyse peut paraître contestable (5(*)).

Tout d'abord, l'obligation d'agir découlant du Traité peut être plus ou moins impérative : ainsi, dans son arrêt du 22 mai 1985 concernant la politique des transports, la Cour de justice des Communautés a introduit une distinction entre les obligations d'agir qui sont sanctionnables par un recours en carence, et celles dont la nature n'est pas suffisamment définie pour fonder un tel recours.

Surtout, il n'y a pas de lien nécessaire entre l'existence d'une obligation d'agir pour la Communauté et le dessaisissement des Etats membres. C'est seulement dans les cas, à vrai dire relativement peu nombreux, où la Communauté doit agir et ne peut agir qu'en dessaisissant complètement les Etats membres que l'on est indiscutablement en présence d'une compétence exclusive de la Communauté : c'est par exemple le cas lorsque la Communauté fixe les captures autorisées pour la pêche et les répartit par pays ; dans les autres cas, le principe de subsidiarité reste applicable, sinon quant au principe même d'une action communautaire, du moins quant à l'ampleur de celle-ci.

Dans cette optique, le principe de subsidiarité apparaît au moins partiellement applicable à la plupart des matières présentées comme des compétences exclusives de la Communauté par la Commission européenne dans la communication citée plus haut.

Ainsi, pour la réalisation du marché intérieur, il est possible de privilégier l'harmonisation des normes à l'échelon communautaire ou au contraire de limiter cette harmonisation au strict nécessaire, laissant subsister une compétence normative des Etats membres dans le respect du principe de libre circulation (jurisprudence " Cassis de Dijon ").

De même, la politique de la concurrence ou la politique agricole commune peuvent être conçues de manière à laisser subsister des compétences plus ou moins importantes aux Etats membres, et donc ne peuvent être a priori exclues du champ d'application du principe de subsidiarité.

Un exemple : la proposition d'acte communautaire E 627

Pour constater à quel point l'approche développée par la Commission européenne ne parvient pas à clarifier de manière satisfaisante la notion de compétence communautaire exclusive, il suffit au demeurant de se référer à l'exemple de la proposition d'acte communautaire Com (95) 591 final, qui a été soumise en mai dernier à l'Assemblée nationale et au Sénat sous le n° E 627 dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. Ce texte concerne l'application des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer relatives " à la conservation et à la gestion des stocks de poissons chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs ". La Commission européenne, présentant cette proposition, a estimé que ce texte relevait de la compétence exclusive de la Communauté au titre de la politique commune de la pêche. Or, cette analyse a été contestée par plusieurs Etats membres, et, finalement, le Conseil a entrepris de préciser, dans une déclaration, la répartition des compétences entre la Communauté et les Etats membres pour l'application de ce texte, après que la Commission a reconnu que, dans le cas d'espèce, la compétence de la Communauté n'était pas exclusive. Il apparaît donc que, même dans le cas de la politique commune de la pêche, qui, dans l'approche retenue par la Commission européenne, paraît pouvoir illustrer par excellence la notion de compétence exclusive, cette notion prête en réalité à controverse.

Finalement, il semble que, dans l'optique de l'application du principe de subsidiarité, la notion de compétence exclusive ne puisse être clarifiée de manière indiscutable qu'autour de la notion de compétence exclusive " par nature " (voir l'article cité plus haut de K. Lenaerts et P. van Ypersele, p. 28), qui concerne uniquement les cas où une disposition du Traité lui-même dessaisit directement les Etats membres. Dans tous les autres cas, non seulement la notion de compétence exclusive, comme on l'a vu, peut donner lieu à plusieurs interprétations, mais encore, s'agissant de compétences découlant du droit dérivé, il est toujours envisageable de restituer les compétences en cause aux Etats membres s'il s'avère que la compétence communautaire ne permet pas de mieux réaliser les objectifs du Traité, et le principe de subsidiarité peut donc trouver à s'appliquer.

Dès lors, deux attitudes sont possibles :

- ou bien admettre que les " compétences exclusives " visées au deuxième alinéa de l'article 3 B sont bien seulement les compétences exclusives " par nature " : on dispose alors d'une solution claire et cohérente, mais alors il faut conclure que cet aspect de l'article 3 B ne fait que consacrer une évidence ;

- ou bien étendre davantage le domaine de ces compétences exclusives, mais alors tout critère sûr de délimitation de celles-ci disparaît et la portée de l'inscription du principe de subsidiarité dans le traité se trouve sérieusement affectée.

* *

*

Selon la manière dont sont appréciés les éléments qualitatifs du principe de subsidiarité, selon l'attitude adoptée vis-à-vis de la notion de compétence exclusive, le principe de subsidiarité peut conduire à un recentrage de la Communauté vers les missions qu'elle seule peut valablement assurer, ou au contraire permettre les interventions communautaires les plus variées et les plus larges. Ce principe plus politique que juridique est tout entier dans son application. Il convient donc d'examiner comment les instances communautaires l'ont mis en oeuvre.

II. L'APPLICATION DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ : LA MONTAGNE ACCOUCHE D'UNE SOURIS

Tout au long de l'année 1992, le principe de subsidiarité a tenu une grande place dans les débats communautaires. La ratification du Traité sur l'Union européenne s'avérant plus difficile que prévu, nombre d'Etats membres souhaitaient montrer que les inquiétudes qui s'exprimaient allaient être entendues, en mettant l'accent sur le principe de subsidiarité. Mais cette orientation était mal acceptée par le Parlement européen et la Commission européenne, ainsi que par certains Etats membres qui craignaient une remise en cause des interventions communautaires dont ils bénéficiaient.

Finalement, la controverse a abouti - avec la déclaration adoptée par le Conseil européen d'Edimbourg, en décembre 1992, puis avec l'" accord interinstitutionnel " entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen, en octobre 1993 - à un accord pour neutraliser en grande partie le principe de subsidiarité, dont l'effet sur les pratiques institutionnelles de la Communauté est dès lors resté modeste.

A. VERS LA NEUTRALISATION DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

1. Le débat au sein des instances communautaires en 1992

a) De Lisbonne à Edimbourg

· Le Conseil européen de Lisbonne, en juin 1992, qui intervenait après le résultat négatif du premier référendum de ratification au Danemark, a souligné l'importance que devait prendre l'application du principe de subsidiarité. Il a adopté à cet égard la déclaration suivante :

Conseil européen de Lisbonne (Juin 1992)

" L'approche du Traité de Maastricht, qui vise à rendre le processus de l'unité européenne plus proche du citoyen et réaffirme l'importance des identités des nations qui font partie de l'Union, doit se traduire avec force dans les actions et positions de la Communauté. Le Conseil européen souhaite voir renforcer le dialogue entre les Parlements nationaux et le Parlement européen, y compris dans le cadre de la conférence des Parlements.

" Le Conseil européen rappelle le rôle important que le principe de subsidiarité a joué dans l'élaboration du Traité sur l'Union : non seulement ce principe a été intégré dans le Traité en tant que nouvelle règle de base juridiquement contraignante (article 3 B) mais aussi, pour la première fois, on a défini de manière précise le type d'action communautaire qui peut être menée dans les nouveaux domaines de compétence que le Traité confère à l'Union.

" Le Conseil européen est convaincu qu'un développement harmonieux de l'Union au cours des prochaines années passe, dans une très large mesure, par une application stricte à la législation existante et future du principe de subsidiarité par toutes les institutions. Elle est essentielle si l'on veut que la construction européenne se fasse dans une perspective conforme aux aspirations communes des Etats membres et de leurs citoyens.

" Après avoir entendu un premier rapport du Président de la Commission à ce sujet, le Conseil européen a invité la Commission et le Conseil à engager d'urgence des travaux sur les mesures à prendre sur le plan de la procédure et sur le plan pratique pour mettre en oeuvre le principe en question et à faire rapport au Conseil européen à Edimbourg.

" La Commission, pour sa part, s'est engagée à justifier, dans les considérants des propositions futures, l'opportunité de son initiative eu égard au principe de subsidiarité. Le Conseil devra en faire autant s'il décide de modifier la proposition initiale de la Commission.

" De même, certaines règles communautaires seront réexaminées en vue d'être adaptées au principe de subsidiarité. Un rapport sera établi à l'intention du Conseil européen de décembre 1993 sur les résultats de ce réexamen. "


Le Parlement européen s'est inquiété de cette déclaration. La résolution qu'il a adoptée en réplique, en juillet 1992, précise qu'il " n'accepte pas qu'une interprétation restrictive du principe de subsidiarité ait pour effet d'entraver les compétences attribuées aux institutions européennes par les traités et la mise en oeuvre des politiques communes notamment en matière sociale et d'environnement " et qu'il " considère comme acquis que le Parlement européen, en tant que colégislateur, sera pleinement associé aux travaux (que le Conseil européen a invité la Commission et le Conseil à engager) sur les mesures à prendre sur le plan de la procédure et de la pratique pour mettre en oeuvre le principe de subsidiarité et pour en contrôler l'application par toutes les institutions concernées. "

· A l'automne 1992, la relative difficulté de la ratification du Traité de Maastricht se confirmait : après le résultat négatif du premier référendum danois, la faible majorité enregistrée lors du référendum français et le trouble de l'opinion en Grande-Bretagne rendaient nécessaire, aux yeux de certains, de mettre plus clairement en avant le principe de subsidiarité. Mais ce souhait aggravait les inquiétudes de la Commission, du Parlement européen et de nombreux Etats membres, qui craignaient de voir triompher une conception " minimaliste " de la construction européenne.

Le Conseil européen d'Edimbourg, tourné vers la perspective d'un second référendum au Danemark, a dans ce contexte adopté non seulement une " décision " apportant certaines garanties à ce pays, mais également une " déclaration " concernant le principe de subsidiarité.

Les travaux du Conseil européen d'Edimbourg (11 et 12 décembre) au sujet de la subsidiarité s'appuyaient sur une communication de la Commission européenne (27 octobre 1992), une résolution du Parlement européen (18 novembre 1992) et sur les travaux du COREPER et du Conseil " Affaires générales ".

b) Les travaux de la Commission européenne

· Dans sa communication du 27 octobre 1992, la Commission européenne estime avoir " un rôle particulièrement important à jouer ", en raison de son pouvoir d'initiative, dans l'application du principe de subsidiarité, et précise la manière dont elle entend jouer ce rôle :

- une action étant envisagée, la Commission procédera à un " test d'efficacité comparative " entre l'action communautaire et celle des Etats membres ;

- si une intervention communautaire paraît requise, la Commission examinera " l'étendue du besoin d'uniformité au regard de l'objectif à atteindre ", et, chaque fois que possible, choisira le plus bas degré de contrainte compatible avec l'objectif poursuivi. Elle privilégiera dans cet esprit : " les programmes de soutien ou de coordination des actions nationales " ; le recours, au moins dans un premier temps, à des recommandations ; l'adhésion, le cas échéant, à des conventions internationales (car pourquoi légiférer " lorsque l'action est déjà menée au niveau international avec un degré d'efficacité comparable à l'action communautaire " ?) ;

- s'il apparaît nécessaire de légiférer, " la Commission privilégiera, dans la mesure du possible, les actes-cadres, les normes minimales et la reconnaissance mutuelle et, d'une manière générale, elle évitera les prescriptions législatives trop détaillées " ; dès lors, " le recours au règlement devrait rester l'exception ", tandis que s'effectuerait un " retour systématique à la conception originelle de la directive, c'est-à-dire un cadre de règles générales, voire de simples objectifs " que les Etats membres seraient responsables d'atteindre. Sur ce point, la Commission n'hésite pas à reconnaître que la " conception originelle " de la directive n'est plus qu'un lointain souvenir : " On sait que, dans la pratique, la distinction entre directive et règlement s'est estompée, parfois pour de bonnes raisons (nécessité de règles uniformes), parfois pour de mauvaises (éviter le détour d'une procédure parlementaire nationale). Quoi qu'il en soit, la directive n'est plus un instrument privilégié par rapport au règlement et, lorsqu'il y est fait recours, elle est le plus souvent aussi détaillée qu'un règlement et ne laisse guère de marge de manoeuvre pour sa transposition. "

Par ses critiques et ses propositions, la Commission européenne esquisse ainsi une démarche pleinement conforme au principe de subsidiarité :

- en premier lieu, vérifier qu'une intervention communautaire est indispensable ;

- si tel est le cas, procéder, dans la mesure où la nature de l'objectif le permet, par recommandation ou incitation, au moins dans un premier temps ;

- si un acte législatif s'avère nécessaire, choisir autant que possible celui qui laisse la plus grande liberté aux Etats membres dans le choix des moyens.

· Cette orientation est cependant remise en cause par certains autres aspects de la même communication.

Tout d'abord, la Commission n'aborde pas, ou pas directement, le problème du contrôle du respect du principe de subsidiarité : elle s'en remet implicitement à la bonne volonté des institutions de la Communauté européenne. Mais si ce remède est suffisant, on peut se demander pourquoi ce principe de bon sens qu'est le principe de subsidiarité n'a pas été auparavant davantage appliqué. La réponse de la Commission à cet égard peut paraître quelque peu embarrassée :

- d'une part, elle assure que le principe de subsidiarité a toujours été appliqué : " Pas plus que la proportionnalité, qui va de pair avec elle, la subsidiarité n'a été inventée à Maastricht. Ces deux principes existent dans les pratiques législatives et autres de la Communauté. " " L'application du principe de subsidiarité depuis plus de quarante ans a correspondu à une double exigence : celle de la nécessité de l'action communautaire, celle de la proportionnalité des moyens d'action aux objectifs. " ;

- d'autre part, elle précise qu'elle n'est pas responsable du non-respect du principe de subsidiarité : " Peu importe que la demande d'une proposition émane très souvent du Conseil des Ministres ou du Parlement européen, peu importe que de larges consultations soient organisées avec les milieux intéressés (Livre vert, réunions d'experts, etc.), peu importe également que les propositions initiales soient surchargées ou dénaturées lors du processus d'adoption par le Conseil ou par le Parlement, c'est la Commission qui, aujourd'hui, porte principalement devant l'opinion publique, la responsabilité de réglementations qui seraient contraires au principe de subsidiarité. Il est d'autant plus injuste que la Commission soit au centre de ces critiques qu'elle se limite à exercer les deux missions fondamentales assignées par le Traité : celle du monopole de l'initiative, celle de gardienne du droit communautaire. ".

Ce type de dénégation est généralement bien connu dans toute famille : " Je n'ai pas touché aux chocolats, d'ailleurs c'est mon frère qui m'a obligé à prendre la boîte, et il en a mangé plus que moi. " Il est alors fréquent de considérer que, les mêmes causes ayant les mêmes effets, mieux vaut placer les friandises dans un endroit plus sûr.

On veut bien croire que la Commission est injustement critiquée et que, de toute manière, " elle ne recommencera plus ". Mais on voit mal pourquoi les facteurs qu'elle avance pour expliquer le non-respect de la subsidiarité (les interventions des Etats membres et du Parlement européen) cesseraient soudain de jouer. Dès lors, en s'abstenant d'envisager un mécanisme de contrôle, la Commission européenne limite singulièrement la portée qu'elle entend accorder au principe de subsidiarité.

· Mais cette limitation n'est pas la seule. Dans sa communication, la Commission européenne, comme votre rapporteur l'a déjà souligné (voir ci-dessus, p. 15 à 17), retient une définition extensive de la notion de " compétence exclusive ", définissant ainsi un large domaine où le principe de subsidiarité ne s'applique pas.

De même, dans les domaines qu'elle reconnaît comme entrant dans les " compétences partagées" entre la Communauté et les Etats membres, la Commission admet comme critère de justification des interventions communautaires l'existence d'une " volonté politique forte " que manifesterait le Traité dans certains domaines. Or, même en laissant de côté le caractère quelque peu discutable de ce type d'interprétation du Traité, il reste que la " volonté politique " porte sur des objectifs, non sur des moyens, et qu'elle ne peut donc autoriser à mettre de côté le principe de subsidiarité, qui demande d'examiner si ces mêmes objectifs ne pourraient pas être tout aussi bien atteints par l'action individuelle ou concertée des Etats membres.

· Surtout, la Commission insiste particulièrement sur le fait que " lors de l'examen de ses propositions, il ne saurait être question de dissocier la subsidiarité du fond de la matière traitée ", estimant qu'une telle dissociation aurait pour effet de " bloquer progressivement le processus de décision ".

Cette affirmation figure à plusieurs reprises dans la communication de la Commission, sans que l'argumentation se fasse plus précise :

- " Pour des raisons propres à la subsidiarité, l'examen de ce principe ne peut pas être dissocié du contenu d'une proposition ou d'une action " ;

- " La subsidiarité est un élément de la décision et non un préalable. Il doit être examiné avec l'ensemble des autres éléments (base juridique, dispositif) aux conditions de vote de la proposition. C'est seulement à la fin du processus d'examen d'une proposition, si le Parlement ou le Conseil Affaires générales estiment que la subsidiarité n'est pas respectée, que la Commission pourrait revoir, à leur demande expresse, sa proposition sous cet angle. ".

- " Le contrôle du principe de subsidiarité fait partie intégrante de l'examen de la proposition de la Commission et ne peut être dissocié de celui-ci. "


On ne peut qu'être frappé par la répétition de ce thème, surtout dans la mesure où la Commission procède à chaque fois par affirmation, s'abstenant d'évoquer plus clairement les motifs de son inquiétude. Cette insistance est d'autant plus étonnante qu'elle concerne la procédure d'examen des propositions d'actes communautaires par le Conseil ou le Parlement, c'est-à-dire la vie interne de ces institutions, domaine dans lequel la Commission n'a pas à intervenir.

La crainte d'un " blocage du processus de décision ", seul argument avancé par la Commission européenne, ne paraît guère fondée et la Commission ne cherche d'ailleurs pas à en donner une justification détaillée. Il n'existe pas de règles de majorité particulières pour l'examen des questions de subsidiarité ; juridiquement, le risque de blocage n'est donc pas plus grand sur ces questions que sur d'autres. Faire passer à une proposition un " test de subsidiarité " avant de l'examiner plus au fond allongerait certes quelque peu le temps d'examen global de cette proposition, à supposer qu'elle réussisse ce test : mais, à supposer que le test s'avère négatif dans un certain nombre de cas, la durée totale des travaux du Conseil ne serait guère affectée, puisqu'il ferait ainsi l'économie de l'examen au fond de certains textes. En tout état de cause, le risque serait de retarder quelque peu le processus de décision, non de le bloquer. S'agissant par définition de textes dont la conformité au principe de subsidiarité serait douteuse, le risque encouru serait-il si grave ?

La solution que la Commission européenne tient tant à écarter est d'ailleurs considérée d'ordinaire comme étant de bonne méthode : ainsi, dans les débats du Parlement français (comme de la plupart, sinon la totalité des Parlements étrangers) on examine les motions dites de procédure " (question préalable, irrecevabilité constitutionnelle, renvoi en commission) avant le débat sur les articles et non, comme le réclame étrangement la Commission européenne, à l'issue de celui-ci. A quoi bon, en effet, discuter d'un texte que l'on jugerait irrecevable ?

A vrai dire, la formule suggérée par la Commission européenne -attendre " la fin du processus d'examen d'une proposition " pour un éventuel réexamen de la proposition sous l'angle de la subsidiarité, et cela " à la demande expresse " du Conseil Affaires générales ou du Parlement européen- paraît si peu réaliste qu'on est tenté d'y voir une erreur de plume. Imagine-t-on sérieusement que le Conseil ou le Parlement européen, après avoir discuté du détail d'un texte pendant des mois, vienne signaler à la Commission " à la fin du processus d'examen " (et donc, on l'imagine, lorsqu'un accord est intervenu sur le fond) qu'il a des doutes quant au respect du principe de subsidiarité et qu'il se demande si le processus d'examen ne devrait pas être repris ab initio ?

Le raisonnement de la Commission est d'autant plus difficile à appréhender qu'après avoir présenté (non sans raison) le Conseil comme un des responsables du non-respect du principe de subsidiarité, elle paraît craindre ensuite de le voir devenir, au nom de ce principe, un censeur si impitoyable que le fonctionnement des institutions s'en trouverait bloqué ; de même, après avoir clairement indiqué qu'elle se livrerait, quant à elle, pour toute action envisagée, à un examen préalable de la conformité au principe de subsidiarité, la Commission estime qu'un tel examen par le Conseil aurait des conséquences si graves qu'" il ne peut être question " qu'il ait lieu.

En réalité, l'attitude de la Commission ne peut s'expliquer que par la volonté d'avoir un monopole sur l'appréciation des conséquences à tirer du principe de subsidiarité. En effet, refuser que l'examen de la subsidiarité soit dissocié du détail de la proposition, c'est refuser que cet examen ait lieu : encore une fois, l'exigence de subsidiarité ne porte pas sur les objectifs, les intentions, les orientations, mais concerne uniquement l'échelon de décision. Une mesure peut être parfaitement acceptable quant au fond, et néanmoins contraire au principe de subsidiarité. Supposons par exemple que la Commission lance un vaste programme de soutien à l'art lyrique, dans le cadre de l'article 128 du traité : nul ne contestera qu'un tel objectif soit louable, et les modalités prévues pourraient être tout aussi pertinentes que celles pouvant être retenues à l'échelon national. Néanmoins, un tel programme serait contraire au principe de subsidiarité, puisqu'il n'y a pas de carence manifeste des Etats membres dans ce domaine et que la Communauté n'est pas mieux placée que ceux-ci pour entreprendre ce type d'action.

On voit bien que la subsidiarité porte d'abord sur le principe même d'une action communautaire, avant de concerner son contenu précis : son examen est préalable ou il n'est pas. Dès lors, dénier au Conseil le droit de procéder à un tel examen préalable, c'est pour la Commission refuser que sa propre appréciation de la subsidiarité soit débattue et contrôlée par le Conseil, c'est-à-dire par les Etats membres.

Que telle est bien la préoccupation de la Commission se manifeste dans un passage de sa communication, où elle précise que " la mise en oeuvre de ce principe ne peut être ramenée à un exercice de tutelle sur la Commission par la remise en cause de son droit d'initiative ", ce qui reviendrait, selon elle, à une " modification des équilibres qu'organisent les Traités ". Etrange conception du pouvoir de proposition de la Commission et de l'équilibre institutionnel de la Communauté, que celle qui voit une " mise en tutelle " dans la possibilité de se prononcer spécifiquement sur le bien-fondé d'une proposition au regard du principe de subsidiarité ! Que l'on sache, le droit d'initiative n'enveloppe pas celui d'imposer ses vues, et le pouvoir du Conseil de refuser une proposition, loin de mettre en cause l'équilibre institutionnel, est au contraire une condition de celui-ci.

Toujours est-il que la Commission juge le danger assez grave pour sous-entendre qu'elle s'appuiera le cas échéant sur le Parlement européen pour parvenir à ses vues : " Le principe de subsidiarité a une dimension interinstitutionnelle et, en particulier, il est intimement lié à la question du déficit démocratique ".

Ainsi, la communication de la Commission européenne tend-elle finalement à réduire singulièrement la portée pratique du principe de subsidiarité : définissant largement le champ d'action communautaire soustrait à ce principe, excluant tout mécanisme de contrôle, y compris la simple possibilité pour le Conseil des ministres de faire passer un " test de subsidiarité " à ses propositions, elle exprime sa volonté de subsidiarité, mais entend être seule juge de sa réalisation et refuse que des garanties soient mises en place à cet égard. On serait tenté de conclure que le despotisme éclairé n'appartient pas tout à fait au passé.

c) Les travaux du Parlement européen

Le 18 novembre 1992, le Parlement européen a adopté une résolution " sur la mise en oeuvre du principe de subsidiarité ", se situant dans la perspective d'un " accord interinstitutionnel " (entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen) définissant les conditions de cette mise en oeuvre.

La mise en oeuvre de la subsidiarité selon le Parlement européen

Dans ce texte, le Parlement européen définit comme suit les principes qu'il souhaite voir figurer dans le futur accord interinstitutionnel :

- " le contrôle du respect du principe de subsidiarité s'effectue à l'occasion du processus de décision communautaire, conformément aux règles de vote prévues par le Traité, et ne saurait se traduire ni par une remise en cause du droit d'initiative tel qu'il est prévu par le Traité sur l'Union européenne, ni par la mise en place d'une procédure de consultation du Conseil préalable ou parallèle au déroulement du processus décisionnel prévu par les Traités et par les accords interinstitutionnels qui en découlent,

- " les trois institutions, dans le cadre de leur procédure interne et à l'occasion de l'examen de la base juridique, vérifient systématiquement la conformité de l'action envisagée aux dispositions de l'article 3B du Traité sur l'Union européenne tant en ce qui concerne le choix des instruments juridiques que le contenu (coordination ou rapprochement ou harmonisation des législations) : la vérification ne peut donc être disjointe de l'examen au fond,

- " toute proposition de la Commission comporte un exposé des motifs contenant une justification par rapport au principe de subsidiarité tel qu'il est défini par l'article 3B du Traité,

- " tout amendement au texte initial proposé par le Parlement européen et par le Conseil doit, dès lors qu'il entraîne une nouvelle extension du champ d'intervention communautaire, être assorti d'une justification au regard des principes fixés par l'article 3B,

- " la Commission établit un rapport annuel à l'intention du Parlement européen et du Conseil sur le respect du principe de subsidiarité ; le Parlement européen organise un débat public sur ce rapport avec la participation de la Commission et du Conseil ".


L'essentiel est dit dans les deux premiers paragraphes, où le Parlement européen reprend à son compte la principale revendication de la Commission, sous une forme à peine différente (" La vérification ne peut être disjointe de l'examen au fond ") : le Conseil ne doit pas se prononcer de manière spécifique, ni avant la présentation officielle d'une proposition, ni lors de l'examen de celle-ci, sur le respect du principe de subsidiarité ; dans le cas contraire, on risquerait d'assister à une " remise en cause du droit d'initiative " de la Commission européenne. L'argument avancé paraît d'ailleurs toujours aussi peu convaincant : en quoi la possibilité, pour le Conseil, de refuser une proposition de la Commission au nom de l'exigence de subsidiarité remettrait-elle en cause le pouvoir d'initiative de la Commission ? Ou alors faut-il admettre que le droit d'initiative de la Commission inclut le droit pour celle-ci de voir ses propositions adoptées à tout coup ?

Les autres paragraphes de la résolution apportent peu d'éléments supplémentaires.

Le Parlement européen souhaite que la Commission justifie désormais ses propositions au regard du principe de subsidiarité : cette règle était déjà acquise lors du Conseil européen de Lisbonne, quelques mois avant l'adoption de la résolution.

L'Assemblée de Strasbourg demande également que tout amendement aux propositions de la Commission qui tendrait à entraîner " une nouvelle extension du champ d'intervention communautaire " soit assorti d'une " justification " au regard de l'article 3B. Même si les conditions d'application d'une telle demande sont laissées dans le vague, il s'agit là d'un louable souci, mais la garantie proposée peut paraître bien mince, à moins de supposer que le Conseil ou le Parlement aient eu coutume auparavant d'étendre à la légère le " champ d'intervention communautaire " par leurs amendements.

Enfin, le Parlement européen suggère que la Commission présente un rapport annuel sur le respect du principe de subsidiarité, donnant lieu à un débat devant lui ; cette suggestion est certes intéressante, mais faire du Parlement européen et de la Commission les deux acteurs essentiels du débat sur la subsidiarité, est-ce le meilleur moyen de protéger les compétences des Etats membres ?

Au total, la résolution du Parlement européen et la communication de la Commission convergent pour estimer que les conditions d'application du principe de subsidiarité doivent être fixées par un " accord institutionnel ", c'est-à-dire une formule qui leur laisse à tous deux un droit de veto, et que cet accord doit exclure tout contrôle spécifique du Conseil sur le respect de ce principe, ce respect devant essentiellement reposer sur l'autodiscipline de la Commission européenne.

d) Les travaux du Conseil des ministres

Les travaux du Conseil des ministres se sont effectués sur la base des conclusions du Conseil européen extraordinaire de Birmingham (18 octobre 1992).

Conseil européen de Birmingham (Octobre 1992)

" Nous réaffirmons que les décisions doivent être prises aussi près que possible du citoyen. Une plus grande unité est possible sans centralisation excessive. Il appartient à chaque Etat membre de décider comment ses pouvoirs doivent être exercés chez lui. La Communauté ne peut agir que lorsque les Etats membres lui en ont donné le pouvoir dans les traités. Des actions au niveau communautaire ne devraient être prises que lorsque c'est approprié et indispensable : le traité de Maastricht fournit le cadre et les objectifs appropriés à cet effet. Donner corps à ce principe - " subsidiarité " ou " proximité " - est essentiel si l'on veut que la Communauté se développe avec l'appui de ses citoyens. Nous attendons les décisions qui seront prises à Edimbourg sur la base de rapports sur :

- " l'adaptation des procédures et des pratiques du Conseil, comme la Commission l'a déjà fait de son côté, de manière que ce principe devienne partie intégrante du processus décisionnel de la Communauté, comme l'exige le traité de Maastricht ;

- " les lignes directrices pour appliquer ce principe dans la pratique, par exemple par le recours à la forme de législation la plus légère possible, les Etats membres disposant d'un maximum de liberté quant aux meilleurs moyens d'atteindre l'objectif en question. La législation communautaire doit être mise en oeuvre et son application contrôlée effectivement et sans intervenir inutilement dans la vie quotidienne de nos citoyens (...).

" Assurer la concrétisation de ce principe devrait être une priorité pour toutes les institutions de la Communauté, sans que l'équilibre qui existe entre elles en soit affecté. Nous chercherons un accord à ce sujet avec le Parlement européen (...).

" Le Conseil européen, conformément aux responsabilités qui lui sont attribuées en vertu du traité, veillera au respect intégral des principes fondamentaux de l'Union européenne ".


Soulignant la nécessité d'un respect effectif du principe de subsidiarité pour renforcer l'adhésion des citoyens à la construction européenne, la déclaration de Birmingham demande donc au Conseil d'adapter ses procédures et pratiques pour que " ce principe devienne partie intégrante du processus décisionnel ", mais ne donne aucune indication sur la manière dont cet objectif pourrait se réaliser.

Le Conseil précise que l'équilibre des institutions ne s'en trouvera pas affecté et accepte la perspective d'un accord interinstitutionnel ; il se réserve le droit, en toute hypothèse, de veiller au " respect intégral " des principes régissant l'Union.

Le Conseil européen de Birmingham n'ayant pas dégagé d'orientation très claire, les travaux du Conseil des ministres pour la préparation du Conseil européen d'Edimbourg ont été au départ relativement difficiles. Certains " petits " Etats se faisaient l'écho des inquiétudes de la Commission sur le risque de paralysie du processus décisionnel, d'autres Etats craignaient une remise en cause des engagements pris au titre de l'effort de cohésion économique et sociale, tandis que les Etats où la ratification du Traité n'était pas acquise militaient pour donner toute sa portée au principe de subsidiarité. Ces derniers étant très minoritaires, le Conseil est parvenu à un accord sur un texte entérinant pour l'essentiel les préoccupations de la Commission européenne ; ce texte a été adopté par le Conseil européen d'Edimbourg.

2. La déclaration d'Edimbourg

La déclaration d'Edimbourg reprend, pour l'essentiel, les thèses de la Commission européenne, allant même parfois plus loin dans le même sens. Ce texte reste à ce jour, complété par l'" accord interinstitutionnel " de 1993, le seul document communautaire précisant officiellement les conditions d'application du principe de subsidiarité ; or il consacre, à l'échelon de décision le plus élevé, la neutralisation pratique de ce principe, en écartant toute forme de contrôle spécifique. Comme les principes inscrits dans le préambule de la Constitution sous la IVème République, le principe de subsidiarité fait l'objet d'une affirmation solennelle, mais son application est, dans les faits, laissée à la discrétion de ceux-là mêmes dont il est censé encadrer les pouvoirs.

La déclaration d'Edimbourg souligne tout d'abord que le principe de subsidiarité -sous une forme implicite ou partiellement explicite- figurait parmi les principes de fonctionnement des Communautés depuis leurs origines. Le Conseil européen en déduit que le Traité de Maastricht a certes rendu cette orientation plus explicite, lui a donné une portée plus générale, mais qu'il n'a pas voulu donner une orientation nouvelle au fonctionnement des Communautés.

Le Conseil précise ensuite que l'application du principe de subsidiarité ne doit pas altérer l'"équilibre existant " entre les institutions et donc être organisée dans le cadre d'un accord " dégagé à cet effet entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission ".

La déclaration se montre discrète sur la signification positive du principe de subsidiarité. En revanche, elle se prononce fermement sur la manière dont ce principe ne doit pas être interprété, et va si loin dans ce sens qu'on peut à certains égards se demander si ce qui en subsiste alors :

" Le principe de subsidiarité ne concerne pas, et ne saurait remettre en question, les compétences conférées à la Communauté européenne par le Traité, telles qu'elles ont été interprétées par la Cour de Justice. Il donne une orientation sur la manière dont ces compétences doivent être exercées au niveau communautaire, y compris dans l'application de l'article 235. L'application de ce principe doit respecter les dispositions générales du Traité de Maastricht, notamment lorsqu'il s'agit de " maintenir intégralement l'acquis communautaire ", et ne pas affecter la primauté du droit communautaire ni remettre en question le principe énoncé à l'article F paragraphe 3 du Traité sur l'Union européenne, selon lequel l'Union se dote des moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs et pour mener à bien ses politiques ".

M. Girolamo Strozzi, professeur à l'Université de Florence, commente ainsi cet aspect de la déclaration (" Le principe de subsidiarité : une énigme et beaucoup d'attentes ", Revue trimestrielle de droit européen, juillet-septembre 1994) : " Le Conseil européen d'Edimbourg a confirmé l'importance attribuée au principe de subsidiarité et la volonté de le respecter, mais la tentative d'y apporter quelques restrictions apparaît évidente. Par exemple, après avoir affirmé son caractère de principe fondamental de l'Union, il souligne que celui-ci ne peut toutefois remettre en question les compétences conférées à la Communauté, l'acquis communautaire ou influer sur la primauté du droit communautaire, ni remettre en question le principe (art. F par. 3) selon lequel l'Union se dote des moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs : il semble que ceux-ci doivent de toute façon prévaloir, que le principe de subsidiarité soit respecté ou non. Cette affirmation est en nette contradiction avec le dernier alinéa de l'article B, où il est clairement proclamé que les objectifs de l'Union seront poursuivis dans le respect du principe de subsidiarité (et non que ce dernier est subordonné aux autres). Cette prise de position du Conseil reste obscure et préoccupante et dénote une volonté de revendiquer pour l'Union (et en définitive, le Conseil même) une pleine liberté d'action et l'exercice de tout pouvoir approprié s'il s'avère nécessaire à la réalisation de l'objectif ou pour mener à bien ses politiques. De plus, on déduit que le principe fournit seulement une " orientation " qui doit guider l'action de la Communauté et qui influence les modalités d'exercice de ses compétences, plus qu'un critère d'évaluation de la légitimité de l'intervention ".

S'agissant de la procédure de décision du Conseil, la déclaration d'Edimbourg se fait particulièrement précise pour éviter tout examen spécifique de la subsidiarité :

" L'examen de la conformité d'une mesure avec les dispositions de l'article 3 B doit être entrepris de manière régulière ; il doit devenir partie intégrante de l'examen global de toute proposition de la Commission et être basé sur le fond de la proposition. Les règles pertinentes du Conseil, y compris en matière de vote, s'appliquent à cet examen. Dans le cadre de cet examen, le Conseil vérifie si la proposition de la Commission est totalement ou partiellement conforme aux dispositions de l'article 3 B (en prenant comme point de départ pour cet examen le considérant et l'exposé des motifs de la Commission) et si les modifications que le Conseil envisagerait d'apporter à la proposition sont conformes auxdites dispositions. La décision du Conseil sur les aspects touchant à la subsidiarité est prise en même temps que la décision sur le fond et conformément aux règles de vote prévues par le Traité. Il convient de veiller à ne pas entraver la prise de décision au sein du Conseil et d'éviter tout système de prise de décision préliminaire ou parallèle. L'examen et le débat concernant l'article 3 B auront lieu dans le cadre du Conseil compétent en la matière. "

A la lecture de ce texte, on a peine à comprendre l'inquiétude si nettement présente dans la communication de la Commission analysée plus haut : loin de vouloir " mettre en tutelle " la Commission, le Conseil européen se montre encore plus catégorique que la Commission elle-même dans son refus de tout contrôle préalable de la subsidiarité.

La volonté du Conseil européen de limiter les contrôles dans ce domaine s'étend jusqu'à la Cour de Justice des Communautés, puisqu'il croit utile de préciser que " le principe de subsidiarité ne saurait être considéré comme ayant un effet direct ". Cette formule semble principalement destinée à apaiser des inquiétudes au fondement assez peu défini : en effet, comme le soulignent MM. K. Lenaerts et P. van Ypersele (art. cit., p. 74), " s'interroger sur l'effet direct d'une règle supérieure par rapport à laquelle on contrôle la compatibilité d'une règle inférieure n'a pas de sens. C'est ainsi que la Cour ne s'est jamais demandé, dans le cadre de renvois préjudiciels, si une directive, par rapport à laquelle on examinait la compatibilité d'une loi nationale de mise en oeuvre, avait ou non un effet direct ou si une disposition du traité, dont on conteste qu'elle puisse constituer la base juridique d'une disposition de droit dérivé, avait un tel effet. Les normes de référence du contrôle de la Cour n'ont pas besoin d'avoir un effet direct pour pouvoir conduire à l'annulation ou à la constatation de l'invalidité d'une norme inférieure. Dans un système de normes hiérarchisées seul importe le caractère obligatoire de la norme supérieure. Il s'ensuit qu'avec ou sans effet direct le principe de subsidiarité pourra être invoqué, comme toute disposition du traité, pour contester la légalité d'un acte communautaire ".

C'est seulement sur certains aspects de la mise en oeuvre du principe de subsidiarité que se manifeste une spécificité de l'analyse du Conseil européen.

Tout d'abord, celui-ci établit un lien entre l'exigence de subsidiarité et la modération des charges pesant sur les Etats membres :
" Toute charge, qu'elle soit financière ou administrative, incombant à la Communauté, aux gouvernements nationaux, aux autorités locales, aux opérateurs économiques et aux citoyens, doit être réduite au minimum et proportionnelle à l'objectif réalisé ".

Surtout, le Conseil européen adopte une interprétation plus " forte " du principe de proportionnalité (troisième alinéa de l'article 3 B) en mettant l'accent sur la nécessité de prendre en compte la possibilité de s'appuyer sur la coopération entre les Etats membres, et en soulignant la nécessité d'éviter de régler un problème localisé par une mesure contraignante de portée générale :

- " Lorsque le traité le permet, et à condition que cela soit satisfaisant pour réaliser ses objectifs, il convient de choisir de préférence un type d'action communautaire consistant à encourager la coopération entre Etats membres, à coordonner les actions nationales ou à leur apporter un complément, un supplément ou un appui ".

- " Lorsque les difficultés sont localisées et n'affectent que certains Etats membres, l'action éventuellement requise au niveau de la Communauté ne doit pas être étendue aux autres Etats membres, à moins que cela ne soit nécessaire pour réaliser un objectif du traité. ".


En définitive, mis à part quelques nuances dans l'interprétation, les positions exprimées dans les documents du Conseil européen, de la Commission et du Parlement s'accordent sur l'essentiel: l'inscription du principe de subsidiarité dans le Traité ne doit pas entraîner de modification substantielle des pratiques communautaires ; le respect de ce principe ne doit pas faire l'objet d'un contrôle particulier ; il appartient à la Commission européenne de faire preuve de vigilance dans l'élaboration de ses propositions. Celle-ci, dans une annexe à la déclaration d'Edimbourg, annonce d'ailleurs qu'elle se montrera " plus sévère " et précise qu' " elle a ainsi renoncé à proposer l'harmonisation des plaques d'immatriculation des automobiles et la réglementation des jeux de hasard ". Elle déclare également estimer " qu'il n'est pas nécessaire de poursuivre la préparation de certains projets d'harmonisation de règles techniques (par exemple aliments diététiques, machines de seconde main, structures démontables et matériel pour foires et parcs d'attraction, composants mécaniques de fixation en particulier les boulons). "

3. La déclaration interinstitutionnelle d'octobre 1993

L'accord interinstitutionnel " sur les procédures pour la mise en oeuvre du principe de subsidiarité ", conclu en octobre 1993 entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen, est très voisin de la résolution du Parlement européen de novembre 1992, dont il reprend les termes mêmes sur de nombreux points :

Accord interinstitutionnel (Octobre 1993)

I. DISPOSITIONS GÉNÉRALES

1. " Les procédures pour la mise en oeuvre du principe de subsidiarité visent à régir les modalités d'exercice des compétences reconnues aux institutions communautaires par les traités, afin de leur permettre d'atteindre les objectifs prévus par ceux-ci.

2. " Ces procédures ne remettent en cause ni l'acquis communautaire, ni les dispositions des traités relatives aux attributions des institutions, ni l'équilibre institutionnel.

II. PROCÉDURES

1. " La Commission, dans l'exercice de son droit d'initiative, tient compte du principe de subsidiarité et justifie son respect. Le Parlement européen et le Conseil en font de même, dans l'exercice des attributions que leur confèrent respectivement les articles 138 B et 152 du traité instituant la Communauté européenne (5(*)).

2. " L'exposé des motifs de toute proposition de la Commission comporte une justification de la proposition au regard du principe de subsidiarité.

3. "Tout éventuel amendement au texte de la Commission, qu'il émane du Parlement européen ou du Conseil, doit, dès lors qu'il entraîne une modification du champ d'intervention communautaire, être assorti d'une justification au regard du principe de subsidiarité et de l'article 3 B.

4. " Les trois institutions, dans le cadre de leurs procédures internes, vérifient de façon régulière la conformité de l'action envisagée aux dispositions relatives à la subsidiarité, tant en ce qui concerne le choix des instruments juridiques que le contenu de la proposition. Cette vérification ne peut être disjointe de l'examen quant au fond.

III. CONTROLE DU RESPECT DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

1. " Le contrôle du respect du principe de subsidiarité s'effectue dans le cadre du processus communautaire normal, conformément aux règles prévues par les traités.

2. " La Commission établit un rapport annuel à l'intention du Parlement européen et du Conseil sur le respect du principe de subsidiarité. Le Parlement européen organise un débat public sur ce rapport, avec la participation du Conseil et de la Commission.

IV. DISPOSITIONS FINALES

1. " En cas de difficultés de caractère général relatives à l'application du présent Accord, le Président du Parlement européen, le Président du Conseil ou le Président de la Commission peuvent demander la convocation d'une conférence interinstitutionnelle en vue de surmonter ces difficultés ou de compléter ou modifier le présent Accord ".

*

* *

Paraphé quelques jours avant l'entrée en vigueur du Traité sur l'Union européenne, ce texte officialisait la volonté commune aux trois institutions de ne pas garantir le respect du principe de subsidiarité ; on ne s'étonnera pas que les conséquences de ce principe sur le fonctionnement de l'Union aient été effectivement fort modestes.

B. DES CONSEQUENCES LIMITEES SUR LE FONCTIONNEMENT DE LA COMMUNAUTÉ

1. Une place réduite dans la vie des institutions

a) De la subsidiarité à la simplification législative

Certains Etats membres se sont préoccupés, au cours de l'année 1993, de concrétiser le principe de subsidiarité en élaborant des listes de textes -non encore adoptés ou déjà en vigueur- jugés contraires au principe de subsidiarité, et devant donc être retirés ou (partiellement ou totalement) abrogés. Cette démarche reprenait, pour l'amplifier, celle qu'avait adoptée la Commission européenne au sommet d'Edimbourg, en annonçant le retrait de certains projets et le réexamen de la législation existante.

Dès la fin de 1992, la Grande-Bretagne a élaboré une liste d'une trentaine de textes à retirer, à abroger ou à simplifier ; au début 1993, des Länder allemands ont préparé à leur tour une liste, plus étoffée que la liste anglaise qu'elle recoupait au demeurant en partie ; après le changement de majorité de mars 1993, la France s'est associée à ce mouvement dans le cadre d'une liste commune franco-anglaise, présentée en juillet 1993 ; enfin, en novembre 1993, l'Allemagne a présenté une liste d'une soixantaine de textes à retirer ou à revoir.

Ces listes n'avaient d'autre valeur que celle d'une contribution au débat : la Commission ayant le monopole de l'initiative des textes, elle seule peut décider le retrait d'un de ses projets ou proposer d'abroger ou de modifier des textes communautaires en vigueur.

On peut d'ailleurs se demander si ce type de démarche a beaucoup contribué au progrès de la réflexion communautaire sur le principe de subsidiarité. En mettant l'accent sur le caractère inutilement détaillé de la réglementation sur certains points, la présentation de ces listes a déplacé le débat vers le principe de proportionnalité (3ème alinéa de l'article 3B), tandis que le débat sur le principe même des interventions communautaires dans certains domaines sous forme de programmes se trouvait occulté. Que la réglementation communautaire soit parfois tatillonne (suivant en cela, dans bien des cas, l'exemple des réglementations nationales) n'est pas le manquement le plus préoccupant au principe de subsidiarité : ce sont le plus souvent des actions de la Communauté, menées sous forme de programmes spécifiques, ou de programmes mis en oeuvre par le biais des fonds structurels, qui peuvent paraître d'une efficacité incertaine et d'un coût comparativement élevé, et donc s'avérer particulièrement critiquables au regard du principe de subsidiarité.

Toujours est-il que la Commission s'est appuyée sur la présentation de ces listes de textes par les Etats membres pour ramener plus encore le débat sur la subsidiarité à un exercice de simplification de la législation communautaire. Tout en refusant la plupart des retraits ou abrogations qui lui étaient demandées, sauf lorsqu'ils concernaient des textes dont elle avait déjà elle-même annoncé l'abandon ou la révision, la Commission a indiqué qu'elle prendrait en compte certains aspects des demandes des Etats dans le cadre d'un travail d'ensemble de refonte de la législation communautaire, qui a depuis lors en grande partie tenu lieu de mise en oeuvre du principe de subsidiarité.

On peut noter par ailleurs que ces différentes listes ont donné une illustration aussi involontaire que saisissante des dysfonctionnements du Conseil. L'absence de régulation véritable entre les différentes formations du Conseil, non seulement à l'échelon de l'Union, mais aussi à l'intérieur même des Gouvernements des Etats membres, s'est manifestée dans le fait que l'Allemagne, la Grande-Bretagne ou la France approuvaient certains projets dans des Conseils spécialisés au moment même où ils en demandaient le retrait par la bouche d'autres ministres. Dans le cas de la France, la Commission a pu faire savoir que la plupart des textes déjà adoptés dont la liste franco-britannique demandait l'abrogation avaient été élaborés à partir de demandes françaises. De fait, la mode des listes de textes a disparu avec l'année 1993.

b) L'attitude du Conseil européen

Après le Conseil européen d'Edimbourg, le principe de subsidiarité a été à chaque fois mentionné dans les conclusions du Conseil européen, mais ces mentions, brèves et quelque peu rituelles, n'ont guère apporté d'éléments nouveaux :

- dans les conclusions adoptées à Copenhague (juin 1993), le Conseil européen " constate avec satisfaction que la Commission ne présente maintenant des propositions que lorsqu'elle considère qu'elles satisfont au critère de subsidiarité " ; il " se félicite " des efforts de la Commission et du Conseil des ministres pour mettre en oeuvre les orientations retenues à Edimbourg et " espère que le Parlement européen sera bientôt en mesure de se joindre à cet effort ".

- à Bruxelles (décembre 1993), le Conseil européen se borne, pour l'essentiel, à se réjouir des travaux entrepris par la Commission européenne pour alléger et simplifier la législation existante,

- les conclusions du Conseil européen de Corfou (juin 1994) comprennent quelques lignes consacrées à la subsidiarité, identiques en substance au texte adopté à Bruxelles six mois plus tôt,

- à Essen (décembre 1994), le Conseil réaffirme tout l'intérêt qu'il apporte à l'exercice de simplification de la législation communautaire mené par la Commission, et lance par ailleurs un appel pour une " application rigoureuse " du principe de subsidiarité : " Le Conseil européen réaffirme la grande importance du principe de subsidiarité en tant que principe directeur de l'Union, comme cela est indiqué dans les conclusions du Conseil européen d'Edimbourg. Il invite toutes les institutions de la Communauté à appliquer rigoureusement le principe de subsidiarité dans la ligne de ces conclusions. A cet égard, le Conseil européen souligne que la mise en oeuvre au niveau administratif du droit communautaire doit en principe continuer de relever des Etats membres, sans préjudice des compétences de surveillance et de contrôle de la Commission. "

- à Cannes (juin 1995), le principe de subsidiarité se confond plus que jamais avec la simplification législative : le Conseil européen " rappelle son attachement à une application rigoureuse du principe de subsidiarité ", et demande " dans ce contexte " à la Commission de mener à bien " dans les meilleurs délais " ses travaux de révision de la législation existante,

- à Madrid (décembre 1995), le Conseil européen " confirme " les " principes directeurs " adoptés à Edimbourg, " qui doivent guider l'action de l'Union ", et se félicite de l'avancement des travaux de simplification législative menés par la Commission,

- à Turin (mars 1996), le texte adopté par le Conseil européen extraordinaire, chargé de préciser le mandat de la conférence intergouvernementale, précise que " la C.I.G. doit s'employer à améliorer l'application et la mise en oeuvre du principe de subsidiarité. "

- à Florence (juin 1996), après s'être félicité " des progrès importants réalisés dans un certain nombre de domaines, tels que la culture et l'audiovisuel, l'éducation et la formation, la santé, la politique sociale et l'environnement ", le Conseil européen " prend note avec satisfaction " du " rapport d'étape " de la Commission européenne sur la simplification législative. Puis il invite les institutions communautaires et les Etats membres à " renforcer leur action " dans la " direction " des principes de subsidiarité et de proportionnalité, en précisant qu'il " attend avec intérêt " le " rapport complet " de la Commission.

Il apparaît ainsi que, depuis 1992, l'exigence de subsidiarité n'a tenu qu'une place très limitée dans les préoccupations du Conseil européen et que celui-ci, chargé par le Traité de Maastricht de donner à l'Union des impulsions politiques, n'en a pas donné dans ce domaine.

c) Les rapports de la Commission européenne

· Conformément aux engagements pris, la Commission européenne a présenté, chaque année, à partir de 1993, un rapport sur la mise en oeuvre du principe de subsidiarité :

- le rapport présenté en novembre 1993 rappelle l'analyse du principe de subsidiarité présentée par la Commission en octobre 1992, réaffirme l'engagement de celle-ci de motiver ses propositions législatives au regard de ce principe et de retirer ou réviser certains textes, et met principalement l'accent sur la refonte et la simplification de la législation en vigueur, non sans indiquer au passage qu'un accroissement de ses propres compétences d'exécution participerait de la simplification recherchée,

- le rapport présenté en novembre 1994 indique que la Commission se montre plus " sélective " dans ses propositions et recherche, chaque fois que possible, " des solutions alternatives à la législation, voire à l'action communautaire ". La Commission précise également qu'elle " fait un plus ample recours à la consultation en amont de l'évaluation de ses propositions ". L'essentiel du rapport porte, à nouveau, sur l'adaptation de la législation existante, devenue le principal aspect de la mise en oeuvre du principe de subsidiarité,

- le rapport présenté en novembre 1995 manifeste une certaine difficulté de renouvellement : on y retrouve les mêmes indications que l'année précédente, et il devient d'ores et déjà manifeste que le rapport annuel de la Commission européenne manquera de ces rebondissements qui tiennent le lecteur en haleine. La Commission met donc l'accent sur la sélectivité de ses initiatives, sur les consultations préalables, et sur la rationalisation de la législation en vigueur,

- enfin, le " rapport d'étape " préparé en vue du Conseil européen de Florence, reprend à nouveau le triptyque " sélectivité, consultation, adaptation de la législation existante " sans apporter d'éléments nouveaux.

· Il est difficile de considérer que, au fil de ces rapports, se dessine une évolution vers une Communauté faisant de la subsidiarité un " principe directeur " de son action ; à vrai dire, l'exercice poursuivi au nom de ce principe relève en réalité plutôt de la notion " d'amélioration de la législation " telle qu'elle a été retenue par le Parlement français lors de la création récente d'un " office parlementaire " chargé de cette tâche.

Votre rapporteur se félicite au demeurant de l'effort entrepris dans ce sens par la Commission européenne : clarifier et simplifier la législation applicable répond assurément au voeu des citoyens de pouvoir se repérer plus facilement dans la masse des obligations qu'ils sont censés respecter. Mais cet effort ne saurait tenir lieu de mise en oeuvre du principe de subsidiarité.

Examinant le rapport de la Commission pour 1995 dans un " document de travail " de la commission juridique du Parlement européen, Mme Ana Palacio Vallelersundi écrit à cet égard : " Après avoir lu avec attention et à plusieurs reprises le rapport " Mieux légiférer ", votre rapporteur est incapable d'en tirer une conclusion sur " l'application du principe de subsidiarité " qui, il faut le rappeler même si la Commission ne le mentionne pas, constitue le mandat confié en l'occurrence, au moins formellement, à la Commission. " (Doc. PE 214.182 du 6 février 1996).

Il est vrai que la Commission se montre avare de précisions sur ce qui fait en principe l'objet de son rapport. Ainsi, le rapport pour 1995 résume comme suit son propos : " Ce dont l'Union a besoin, c'est d'une législation décidée au niveau adéquat, accessible, résistante à la fraude et qui fournit les solutions les moins coûteuses pour le citoyen, les entreprises et les administrations, tout en assurant des niveaux de protection élevée pour la santé et la sécurité, les consommateurs et l'environnement. " Qui ne souscrirait à de tels objectifs ? L'intérêt du rapport annuel de la Commission devrait plutôt être de préciser comment ces objectifs doivent se traduire dans les activités de la Communauté (5(*)).

De même, votre rapporteur considère avec un certain scepticisme les affirmations de la Commission concernant la sélectivité de ses propositions. Cette dernière fait état d'une importante et régulière diminution du nombre de textes nouveaux :

Nombre de propositions de législation nouvelle adoptées par la Commission

au titre de ses programmes de travail annuels depuis 1990

* situation au 10.11.95

** prévision (COM(95)512)

Source rapport CSE(95)80, p.4

On observera tout d'abord qu'une telle approche quantitative n'assure que de manière très approximative le respect du principe de subsidiarité. A supposer que la Commission propose, à l'année n, quatre-vingt textes tous conformes à ce principe, et à l'année n + 1, vingt textes qui lui seraient tous contraires, y aurait-il progrès dans la mise en oeuvre de la subsidiarité, malgré la diminution du nombre de textes ?

Par ailleurs, il est difficile d'attribuer la diminution du nombre des initiatives législatives à la seule prise en compte du principe de subsidiarité : l'achèvement du vaste programme législatif jugé nécessaire à la réalisation du marché unique est un autre facteur explicatif non dénué d'importance.

Enfin, la " décrue législative " mise en avant par la Commission semble concerner seulement les propositions entièrement nouvelles : les nombreux textes pouvant être reliés à des initiatives antérieures en paraissent exclus. Ceci explique sans doute que, du point de vue du Parlement français, destinataire, en application de l'article 88-4 de la Constitution, des propositions de la Commission européenne ayant un caractère législatif selon les catégories du droit français, la " décrue " revendiquée soit difficile à percevoir : d'août 1992 (entrée en vigueur de l'article 88-4 de la Constitution) à août 1996, ce sont 683 propositions d'actes communautaires qui ont été à ce jour soumises aux Assemblées, sans qu'une baisse sensible s'observe au fil du temps : leur nombre a été de quarante en 1992 (5 mois), 143 en 1993, 171 en 1994, 207 en 1995, 122 en 1996 (8 mois).

d) L'attitude du Parlement européen

L'approbation par le Conseil européen d'Edimbourg des principales thèses de la Commission européenne n'a pas suffi à apaiser les inquiétudes du Parlement européen, qui s'est élevé contre l'engagement de la Commission européenne de retirer certains projets de réglementation. La Commission de l'environnement du Parlement européen a ainsi protesté contre le retrait de textes concernant des domaines tels que " la réduction de la pollution de l'eau provoquée par les moulins ", " l'harmonisation des lois sur les émissions sonores des véhicules sur rails ", " un programme illustrant comment l'action en matière d'environnement peut contribuer à créer des emplois " (6(*)). En séance plénière, le Parlement européen s'est prononcé contre le retrait ou la révision des projets concernant " l'étiquetage des chaussures ", un " socle de règles minimales sur la publicité comparative ", " le relèvement des franchises sur le carburant dans les réservoirs des camions... " (6(*)).

La position du Parlement européen paraît avant tout commandée par la crainte que la mise en oeuvre du principe de subsidiarité ne conduise à une limitation des compétences communautaires ou du moins ne soit un frein à leur extension.

On peut constater par ailleurs que le Parlement européen n'a pas tenu, jusqu'à présent, les débats annuels sur la subsidiarité à partir des rapports de la Commission européenne, qu'il avait pourtant tenu à faire figurer dans l' " accord interinstitutionnel " de 1993. Il ne semble pas que l'obligation de motiver les amendements au regard du principe de subsidiarité ait été davantage suivie d'effet.

*

* *

Il apparaît ainsi, au total, que l'application du principe de subsidiarité n'a tenu, après le Conseil européen d'Edimbourg, qu'une place réduite dans les débats communautaires et que, en pratique, elle s'est transformée en un exercice d'amélioration de la législation communautaire, sans doute fort utile en lui-même, mais n'ayant pour l'essentiel qu'un rapport assez lointain avec l'exigence de subsidiarité ; encore cet exercice a-t-il suffi pour faire encourir à la Commission les critiques du Parlement européen, défenseur traditionnel d'une " interprétation dynamique " des compétences communautaires.

2. La persistance des tendances antérieures

a) La Commission

La portée de la " décrue réglementaire " évoquée par la Commission ne doit pas être surestimée : non seulement, comme on l'a vu, son importance exacte peut prêter à discussion, mais encore quelques exemples, empruntés à divers secteurs, suffisent à montrer que le principe de subsidiarité semble demeurer une référence abstraite plus qu'une véritable règle pour l'action : en réalité, la Commission continue à proposer des interventions communautaires poursuivant des buts que la Communauté n'est pas mieux placée que les Etats membres pour atteindre.

La culture

Peut-on considérer que des objectifs tels que la protection du patrimoine culturel, l'encouragement à la lecture, le " perfectionnement des artistes " et le soutien à la " création artistique de dimension européenne " peuvent être " mieux réalisés au niveau communautaire " ? Telle est cependant la raison d'être de divers programmes communautaires qui, certes, procèdent d'intentions que nul ne contestera, mais reviennent à permettre des interventions de la Communauté, financées par prélèvement sur les budgets des Etats membres, dans des domaines où ces derniers (ou leurs collectivités territoriales) peuvent tout aussi bien que la Communauté réaliser les objectifs poursuivis (dans la mesure, d'ailleurs, où ces derniers relèvent de l'action publique).

On fera certes valoir que, dans ces programmes, la Communauté ne cherche pas à se substituer aux Etats membres, que leurs dotations sont relativement modestes, et que de telles actions contribuent à " rapprocher l'Europe des citoyens ". En réalité, en prenant l'initiative de telles actions, la Commission n'entend-elle pas avant tout améliorer l'image de la construction européenne, en montrant la Communauté sous un autre angle que l' " Europe des marchands " si souvent critiquée ?

Mais, outre qu'il est permis de douter que de telles dépenses d' " affichage " entrent bien dans la vocation du budget européen, on peut se demander si leur principal effet n'est pas, en suscitant la création de structures de décision et de gestion à l'échelon communautaire, de brouiller un peu plus la perception de la répartition des responsabilités, alors que la clarté de cette perception est un élément de vitalité démocratique. Tocqueville admirait la facilité des Américains de son temps à identifier l'échelon de décision responsable ; pourrait-on en dire autant des citoyens de l'Union européenne d'aujourd'hui ?

Votre rapporteur ne cherchera pas à donner ici un aperçu, même sommaire, de l'action culturelle de la Communauté, dont il a découvert non sans étonnement la variété et l'ampleur.

· Le " vademecum des aides culturelles en Europe " édité par l'Arts Council of Great Britain consacre 323 pages à énumérer les programmes communautaires susceptibles de donner lieu à des subventions aux activités culturelles. Le Conseil de l'Europe, institution plus ancienne et à la vocation culturelle en principe plus affirmée, voit ses activités recensées en 31 pages ; pour celles de l'UNESCO, 16 pages suffisent. Il s'agit là d'un indicateur certes très imparfait, mais qui montre l'étendue de la capacité d'intervention de l'Union dans le domaine culturel, en s'appuyant soit sur l'article 128 du Traité, soit sur les fonds structurels communautaires.

Un récent document de travail de la Commission européenne donne des exemples d'aides communautaires à la culture destinées à contribuer au développement régional :

Exemples d'aides régionales

- " En vertu du " Document unique de programmation " destiné au nord-ouest de l'Angleterre, quelque 700 entreprises bénéficieront d'une aide dans le contexte d'un programme orienté sur les industries des media et de la culture.

- " Entre 1986 et 1992, le " Programme intégré méditerranéen ", destiné à la Crète, a permis de rénover les centres historiques de Chania et Rethimnon, tandis qu'un programme séparé financé par l'UE a permis de restaurer le château italien de Lagopesole.

- " En vertu de l'initiative communautaire RECHAR II, visant la reconversion des régions houillères allemandes, le " Zechenbahn Ruhrgebiet " a permis de préserver d'une part le patrimoine industriel de la région et de rénover d'autre part les anciennes stations de chemins de fer.

- " Le projet " Cité de la Musique " de Marseille a reçu des fonds de l'UE en guise de projet pilote.

- " Plus de 120 millions d'écus financés par des aides publiques et des fonds européens ont contribué au projet " Temple Bar " à Dublin, pour la création de foyers culturels, tels que l' " Irish Film Centre ", les studios d'artistes, les musées (notamment le musée des Vikings) et galeries d'art, et les centres de joaillerie. "


Dans le cadre des aides régionales, " plus de 400 millions d'écus auraient été affectés, entre 1989 et 1993, au secteur culturel. " (Europolitique, 1er mai 1996).

Les actions ainsi présentées ont sans doute un grand intérêt, mais peut-on considérer qu'il s'agit là d'actions dont les objectifs " ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ", pour reprendre les termes de l'article 3 B ?

La même question pourrait être posée à propos du programme KALÉIDOSCOPE, adopté par le Conseil en mars dernier, pour une période de cinq ans à partir de 1996.

Les objectifs du programme KALÉIDOSCOPE :

- " encourager la création artistique et culturelle en Europe dans les domaines des arts du spectacle, arts plastiques ou arts de l'espace, arts multimédias et arts appliqués en permettant à cette création de se rapprocher des différents publics en Europe ;

- " soutenir les projets culturels, de nature novatrice, de qualité professionnelle et d'intérêt européen qui impliquent une réelle coopération européenne ;

- " promouvoir les échanges culturels, afin de contribuer à une meilleure connaissance mutuelle et favoriser ainsi l'accès à la culture des catégories défavorisées ;

- " favoriser la valorisation et le rayonnement de la culture en Europe ;

- " valoriser le domaine des arts et de la culture afin de contribuer à maximiser le potentiel de création d'emplois de ce type d'activités, notamment en faveur des jeunes. "


On peut également s'interroger, dans le même sens, sur le programme ARIANE, dont l'examen n'est pas terminé, mais qui a fait l'objet d'un accord de principe unanime au sein du Conseil.

Les objectifs du programme ARIANE (1996-2000) :

- " encourager une plus large diffusion d'oeuvres de littérature contemporaine représentatives de la culture des Etats membres, en accordant la priorité aux traductions des oeuvres écrites dans les langues moins répandues de la Communauté, et en assurant leur mise en valeur notamment par le biais d'actions emblématiques ;

- " contribuer, par le biais de la traduction, à la diffusion d'oeuvres dramatiques contemporaines afin de présenter au public européen un répertoire diversifié et représentatif des cultures des Etats membres ;

- " favoriser la diffusion d'ouvrages de référence afin de permettre une meilleure connaissance de la culture et de l'histoire des peuples européens, notamment dans les domaines indiqués aux paragraphes 2 et 4 de l'article 128 du Traité ;

- " accompagner et compléter les efforts entrepris aux niveaux national et régional par une série d'actions au plan communautaire portant notamment sur la coopération sous forme de réseaux et le partenariat, la formation et le perfectionnement, et la recherche et les études. "


Le programme RAPHAËL, dont l'état d'examen est identique à celui du programme ARIANE, et qui porte sur la même période, pourrait appeler les mêmes interrogations.

Les objectifs du programme RAPHAËL :

- " contribuer à la valorisation et au rayonnement du patrimoine culturel ;

- " encourager la coopération et la mise en commun, au niveau européen, des connaissances, savoir-faire et pratiques en matière de préservation du patrimoine ;

- " améliorer l'accès au patrimoine, et améliorer la provision de l'information y afférent, pour tous les citoyens et contribuer ainsi à l'affirmation d'une citoyenneté européenne en s'appuyant sur une meilleure connaissance du patrimoine ;

- " soutenir l'enrichissement des connaissances et pratiques mutuelles et valoriser le potentiel européen ;

- " favoriser la coopération avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes, et en particulier avec le Conseil de l'Europe. "


Il est bien difficile, malgré le large usage du mot " européen " dans la définition des objectifs de ces différents programmes, de voir là des domaines où l'intervention de la Communauté se justifie au regard de l'article 3 B du traité. Au demeurant, malgré l'engagement de la Commission européenne de motiver ses propositions au regard du principe de subsidiarité, on cherche en vain les considérants requis dans l'exposé des motifs de ces actes.

En réalité, non seulement les Etats membres, séparément ou en coopération, ne paraissent pas moins bien placés que la Communauté pour poursuivre les objectifs en cause, mais, dans certains cas, d'autres niveaux d'organisation internationale que l'Union, en particulier le Conseil de l'Europe, paraissent pouvoir intervenir de manière au moins aussi pertinente que celle-ci, pour autant qu'une intervention européenne soit nécessaire.

Par ailleurs, il est permis de douter que les instances communautaires constituent un échelon de gestion optimal pour conduire de telles actions, compte tenu des risques de " saupoudrage " inhérents à la nécessité de s'assurer l'appui de quinze Etats membres.

On peut également se demander si la volonté de promouvoir la " dimension européenne " de la culture ne correspond pas à une vision quelque peu " technocratique " de celle-ci. Faut-il souligner que les oeuvres d'art ne sont pas nécessairement fonction des subdivisions territoriales ? Que la " dimension européenne " d'une oeuvre, pour autant que cette formule ait un sens, ne tient pas à la riche variété de ses modes de financement ? Que, d'ailleurs, on ne saurait caractériser le meilleur de la " culture européenne " par la recherche de cette prétendue " dimension européenne " ?

La santé

Les interventions de la Communauté sous forme de programmes d'action dans le domaine de la santé publique peuvent parfois paraître d'une compatibilité tout aussi incertaine avec le principe de subsidiarité. On dira à fort juste titre que, dans un tel domaine, seule compte l'efficacité ; mais le principe de subsidiarité est précisément un principe d'efficacité : c'est notamment au nom de celle-ci qu'il donne priorité à l'échelon communautaire lorsque celui-ci paraît en mesure de " mieux réaliser " un objectif, et lui refuse cette même priorité dans les autres cas. Or, il peut être contraire à l'efficacité de définir et de gérer à l'échelon le plus éloigné du " terrain " des programmes d'action dans ce domaine.

Votre rapporteur prendra à cet égard les exemples des programmes de prévention lancés au sujet respectivement du SIDA et de la toxicomanie.

Le programme de prévention du SIDA

Dans le rapport d'information qu'il avait présenté à la délégation en avril 1995 sur " le programme d'action communautaire concernant la prévention du SIDA et de certaines autres maladies transmissibles dans le cadre de l'action dans le domaine de la santé publique ", (rapport n° 246, 1994-1995), votre rapporteur avait ainsi fait état de sa perplexité de voir la Communauté s'engager dans un programme d'éducation et de sensibilisation destiné à la prévention du SIDA. En quoi était-elle mieux placée que les Etats membres pour conduire de telles actions ? Le doute se renforçait devant la nature parfois déroutante des actions mises en oeuvre, telles que la mise en place de " programmes d'éducation sanitaire et sexuelle impliquant des jeunes issus de différents Etats membres (...) ainsi que des jeunes infectés par le VIH ou malades du SIDA ", ou encore le lancement de l'opération " flying condom " consistant à faire voler un préservatif géant le long des plages belges.

Votre rapporteur s'était également étonné que la Commission européenne ait prévu d'attribuer à de telles actions de sensibilisation, domaine dans lequel on pouvait douter qu'un surcroît d'efficacité résultât d'un transfert de compétence vers l'échelon communautaire, des moyens financiers près de deux fois plus importants que ceux attribués par la Communauté, dans le programme BIOMED, au soutien à la recherche médicale sur les maladies en cause.

S'agissant de la gestion du programme, votre rapporteur observait que la création d'une " cellule spécialisée "au sein de la Commission était prévue, tandis que les actions proprement dites devaient être mises en oeuvre par des organismes que la Commission choisirait sur appel d'offres. Ce type de gestion pouvait-il être un gage d'efficacité et de bon emploi des fonds publics ?

Finalement, on peut se demander si, en lançant un projet de ce type, la Communauté n'a pas eu, plutôt qu'un souci d'efficacité, un souci d'image -ne pas être absente de la lutte contre le SIDA- quitte à se lancer dans des dépenses d'une utilité aléatoire qui sont autant de perdu pour des actions plus appropriées, notamment le développement de la recherche.

On peut avoir les mêmes interrogations au sujet du " programme d'action communautaire concernant la prévention de la toxicomanie ", présenté en 1995 par la Commission.

Le programme de prévention de la toxicomanie

Ce programme a pour objectifs :

- d'une part, " d'améliorer les connaissances sur le phénomène des drogues et des toxicomanies et sur les moyens et méthodes de prévention de la toxicomanie et des risques liés à celle-ci, notamment en utilisant les informations fournies par l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies et les possibilités offertes par les programmes et instruments communautaires existants ; "

- d'autre part, de " contribuer à l'amélioration de l'information, de l'éducation et de la formation en vue de la prévention de la toxicomanie et des risques associés, en particulier en direction des jeunes et des groupes particulièrement vulnérables. "

Votre rapporteur approuve naturellement la volonté de prévenir la toxicomanie, mais craint que, loin d'apporter un surcroît d'efficacité, l'intervention de la Communauté dans ce domaine n'ait plutôt pour effet d'éloigner les décisions du " terrain " et d'employer une partie des moyens disponibles à des dépenses d'une faible utilité pour les progrès de la prévention.

Que l'Union européenne soit un échelon approprié pour la lutte contre le trafic de drogue, phénomène typiquement transfrontalier, est une évidence, et l'on pourrait d'ailleurs souhaiter qu'elle se montre plus efficace dans ce domaine. Que, loin de se concentrer sur cette mission qu'elle n'accomplit pas aujourd'hui de manière satisfaisante, elle se préoccupe au contraire d'actions de prévention qu'elle n'est manifestement pas mieux placée que les Etats membres pour mettre en oeuvre, va à l'encontre des objectifs d'efficacité et de proximité qui sont au coeur de l'exigence de subsidiarité.

Il est à noter qu'en guise de justification de cette dernière action au regard du principe de subsidiarité, la Commission se borne à une pure pétition de principe :

" Considérant qu'une action communautaire d'encouragement destinée à soutenir la prévention de la toxicomanie permet, en raison des dimensions et des effets de cette action, de mieux contribuer à la réalisation des objectifs envisagés, qui se situent dans le cadre de l'article 129 du Traité... "

Bref, en guise de " justification ", la Commission se borne à recopier l'énoncé du principe de subsidiarité, ce qui paraît tout de même une interprétation quelque peu minimaliste de l'engagement de motivation des propositions pris lors des Conseils européens de Lisbonne et d'Edimbourg.

L'environnement

· Etait-il nécessaire de fixer à l'échelon communautaire les règles concernant la conservation des oiseaux sauvages, en particulier celles concernant les espèces susceptibles d'être chassées dans certaines régions et les dates d'ouverture et de fermeture de la chasse ?

Le transfert de la décision à l'échelon communautaire a donné lieu à un contentieux abondant : la Cour de justice des Communautés a statué à deux reprises au sujet de l'application par la France de la réglementation communautaire, et une nouvelle procédure est actuellement en cours à l'initiative de la Commission européenne. Notre pays n'est d'ailleurs pas isolé : en juin dernier, la Commission européenne a présenté une communication sur la non-application de la législation environnementale européenne par les Etats membres, qui permet de constater que, quinze ans après l'entrée en vigueur de la directive " conservation des oiseaux sauvages ", des procédures sont également en cours concernant l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne et l'Italie. Si l'on tient compte du fait que le contentieux à l'échelon communautaire s'est accompagné d'un contentieux persistant à l'échelon national (voir le rapport de la délégation n° 402 du 6 mai 1994, dû à notre collègue Philippe François), il ne semble pas que la mise en place d'une législation communautaire, dans ce cas, ait été un facteur de simplification.

Par ailleurs, la lourdeur des procédures communautaires s'est révélée un obstacle à l'adaptation des réglementations. Comme il s'avérait que les mesures de protection avaient favorisé, dans certaines zones, la multiplication de certaines espèces menaçant les récoltes, la Commission européenne, répondant à la demande de plusieurs Etats membres, a proposé en mars 1991 un assouplissement de la directive, de manière à permettre de chasser les corbeaux ou les corneilles dans certaines zones. Il a cependant fallu trois ans et trois mois pour que cette modification soit adoptée, les travaux du Conseil ayant, il est vrai, permis d'élargir la réforme à l'étourneau sansonnet (sturnus vulgaris).

Permanence des controverses juridiques, insuffisante capacité d'adaptation de la gestion communautaire : la Commission européenne aurait pu en conclure que la Communauté n'était pas un meilleur échelon que les Etats membres pour réglementer la chasse. Difficile d'admettre, cependant, la possibilité d'un retour aux temps obscurs où un arrêté préfectoral réglait ce qui mobilise aujourd'hui quinze ministres. La Commission européenne a donc préféré présenter, le 1er mars 1994, une proposition de directive destinée à mettre fin aux contentieux en clarifiant la législation communautaire ; cette nouvelle proposition mentionne, il est vrai, la nécessité de prendre en compte le principe de subsidiarité et prévoit en ce sens d'accorder aux Etats membres une marge d'appréciation, en fonction de critères préétablis, quant à la durée de la période de chasse et quant au degré de protection à appliquer aux espèces migratoires pendant le trajet de retour vers leur lieu de nidification.

Cependant, bien que le Conseil des ministres ait invité le 24 mars 1994 le Parlement européen à se prononcer en urgence sur la nouvelle proposition de directive, l'Assemblée de Strasbourg a refusé cette demande et ne s'est prononcée que près de deux ans plus tard, le 15 février 1996, d'ailleurs pour s'opposer aux assouplissements proposés par la Commission européenne et pour souligner au contraire la nécessité d'une date de clôture unique de la chasse dans la Communauté. Les travaux du Conseil n'ont au demeurant pas permis, depuis lors, de progresser vers l'adoption de la nouvelle directive : les Etats membres restent très divisés sur la question, nombre d'entre eux approuvant l'optique adoptée par le Parlement européen.

Cette situation montre la difficulté de faire prendre en compte le principe de subsidiarité dès lors que la Communauté est déjà intervenue dans un domaine sans tenir compte, au départ, de ce principe. L'exemple de la directive " oiseaux sauvages " est d'autant plus probant que la rigidité de la législation européenne et la faible capacité de réaction des institutions communautaires sont en train d'aboutir, à nouveau, à une multiplication excessive de certaines espèces protégées, notamment le cormoran, avec des conséquences dommageables pour la pêche et la pisciculture.

Votre rapporteur aurait également pu citer, dans le même sens, le cas de la directive " habitats naturels ", destinée à créer le " réseau écologique européen Natura 2000 ", et dont on peut penser qu'un réexamen à la lumière du principe de subsidiarité permettrait au minimum de déboucher sur un dispositif communautaire plus léger. Preuve des inconvénients du non-respect de l'exigence de subsidiarité, le plan " Natura 2000 " s'est révélé si mal adapté aux contraintes du " terrain " que le Gouvernement a dû, au mois de juillet dernier, en suspendre l'application.

·  Non seulement il paraît extrêmement difficile, en matière d'environnement, de faire jouer le principe de subsidiarité vis-à-vis d'une réglementation existante qui l'a manifestement ignoré, mais encore la Commission européenne continue à prendre dans ce domaine des initiatives dont on perçoit mal la justification au regard de l'article 3 B du Traité.

Ainsi, le Sénat a-t-il été récemment amené à demander au Gouvernement de s'opposer à un programme d'action communautaire " pour la promotion des organisations non gouvernementales ayant pour but principal la défense de l'environnement ". La résolution adoptée par le Sénat (n° 469, 26 juin 1996) souligne à cet égard que " l'octroi de subventions de fonctionnement aux associations ayant pour but la défense de l'environnement n'entre pas dans les compétences de la Communauté européenne telles qu'elles sont définies par le Traité instituant celle-ci et n'est pas conforme à l'application du principe de subsidiarité ".

Sans évoquer explicitement le principe de subsidiarité, le Sénat a été également conduit à s'interroger sur la pertinence du " programme pluriannuel en vue de la promotion de l'efficacité énergétique dans l'Union européenne SAVE II ". Par celui-ci, la Communauté doit apporter son " soutien " à " une série de mesures et d'actions couvrant une période de cinq ans, en vue d'améliorer l'efficacité énergétique dans l'Union ".

LE PROGRAMME SAVE II

Il est prévu, à l'article 3 de ce texte, de financer neuf catégories de mesures et d'actions :

a) " des études et d'autres actions destinées à mettre en oeuvre et à compléter la législation et les normes de performance communautaires relatives à l'efficacité énergétique ;

b) " des actions pilotes sectorielles visant à accélérer les investissements dans le domaine de l'efficacité énergétique et/ou à améliorer les habitudes de consommation d'énergie, dont la mise en oeuvre incombe principalement aux réseaux couvrant l'ensemble de la Communauté ;

c) " des actions pilotes sectorielles ciblées visant à accélérer les investissements dans le domaine de l'efficacité énergétique et/ou à améliorer les habitudes de consommation d'énergie, dont la réalisation incombe essentiellement aux entreprises publiques et privées ;


d1)  " des mesures proposées par la Commission pour encourager les échanges d'expérience, principalement par le biais de réseaux d'information visant à améliorer la coordination entre les activités communautaires, internationales, régionales et locales grâce à la mise en place de moyens appropriés d'échange des informations ;

d2)  " des mesures proposées par des tiers pour encourager les échanges d'expérience, principalement par le biais de réseaux d'information visant à améliorer la coordination entre les activités communautaires, internationales, nationales, régionales et locales grâce à la mise en place de moyens appropriés d'échange des informations ;

a) " une action de surveillance des progrès de l'efficacité énergétique dans la Communauté européenne, dans chacun des Etats membres et dans le cadre du programme SAVE lui-même ;

b) " des actions spécifiques visant à une plus grande cohésion dans le domaine de l'efficacité énergétique entre les Etats membres et entre les régions en soutenant la création d'infrastructures en matière d'efficacité énergétique dans les Etats membres et dans les régions dont les politiques dans ce secteur ne sont pas encore suffisamment développées ;

c) " des actions spécifiques favorisant la gestion énergétique au niveau régional et urbain ;

d) " des études et autres actions visant à ériger l'efficacité énergétique en critère dans les programmes stratégiques de l'Union ;

e) " l'évaluation et la surveillance des actions entreprises au titre de l'article 3 points (a), (b), (c), (d), (e), (f), (g) et (h). "


En guise de justification de ce programme au regard du principe de subsidiarité, la Commission européenne indique que l'" action proposée complète les actions entreprises par les Etats membres et par la Communauté ", et précise que " lors de sa session des 15 et 16 décembre 1994, le Conseil des ministres de l'environnement a souligné la nécessité d'efforts tant au niveau de la Communauté qu'à celui des Etats membres en vue de la réduction des émissions de CO2 " ; enfin, elle souligne que " les actions proposées dans le programme constitueraient une véritable valeur ajoutée, dans la mesure où elles contribueraient à l'élaboration de solutions transnationales aux impasses en matière d'efficacité énergétique, développeraient, autant que possible, l'expérience acquise par certains Etats membres pour mettre en place des solutions de gestion énergétique, en transposant cette expérience dans d'autres régions et en aidant les réseaux existants à créer un environnement favorable à la gestion énergétique dans l'Union européenne. "

Comme c'est souvent le cas lorsque la Commission européenne présente une justification au regard de l'article 3 B du Traité, la mention d'une possible " valeur ajoutée " communautaire semble considérée comme suffisante, alors qu'un tel argument ne répond pas aux exigences posées par cet article. On se doute bien en effet que, si la Commission présente un programme, c'est qu'elle suppose qu'il apportera une " valeur ajoutée " : dans le cas contraire, on voit mal au nom de quoi elle demanderait aux Etats membres de lui affecter quelque 150 millions d'Ecus. Le problème est ailleurs : il est de savoir si, en l'occurrence, la promotion de l'efficacité énergétique, telle qu'elle est envisagée par le programme, fait partie des objectifs qui " ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ". En d'autres termes, il ne suffit pas d'assurer que les 150 millions d'Ecus demandés ne seront pas dépensés en pure perte pour que le programme proposé soit conforme au principe de subsidiarité : il faut que ce programme, par sa nature, réalise un objectif hors de portée des Etats membres, agissant séparément ou coopérant de manière flexible. Or, si l'on considère la nature des " actions " proposées : études, colloques, subventions ponctuelles, échanges d'information, on ne voit rien là qui soit au-delà des possibilités des Etats membres, lesquels ne sont pas " sans portes ni fenêtres ".

Le tourisme

Les initiatives de la Commission européenne dans le domaine du tourisme peuvent paraître doublement critiquables au regard du principe de subsidiarité : d'une part, on peut douter que le développement du tourisme fasse partie des objectifs qui peuvent être " mieux réalisés au niveau communautaire ", et d'autre part, le traité ne reconnaît pas à la Communauté de pouvoir d'action dans ce domaine.

L'absence de compétence communautaire n'a pas empêché le lancement de certaines initiatives et la création d'une unité " tourisme " au sein de la Commission. Les résultats obtenus ne semblent pas, cependant, avoir établi qu'une intervention communautaire était un gage de " meilleure réalisation ".

Ainsi, l'" année européenne du tourisme ", en 1990, a-t-elle donné lieu à des dépenses dépassant de 54 % le budget alloué par le Conseil, sans pour autant aboutir à un résultat tangible. Dans un rapport publié en novembre 1992, la Cour des Comptes des Communautés a fait à cet égard les observations suivantes :

- " la Commission s'est limitée à participer à des manifestations organisées par des tiers. Aucun événement significatif n'a été organisé à sa propre initiative ;

- " aucune enquête objective n'a été organisée pour vérifier l'impact de l'" année européenne du tourisme " tant sur l'opinion publique que sur les professionnels du secteur du tourisme ;

- " la décision de confier la gestion du programme " année européenne du tourisme " à une firme externe ne s'est pas révélée appropriée. Cette firme a dû résilier son contrat pendant le déroulement de l'" année européenne du tourisme " ;

- les moyens consentis ont été majorés par rapport au montant estimé nécessaire par le Conseil. Des questions se posent sur de nombreuses faiblesses afférentes à la légalité, la régularité et la bonne gestion des dépenses (" 
Europe ", n  5866) ".

Si ce bilan mitigé semble avoir freiné le développement des initiatives communautaires pendant quelques années, l'unité " tourisme " de la Commission européenne a maintenu ses activités durant cette période, sans que des progrès très nets dans sa gestion aient d'ailleurs été observés, puisque ses responsables ont été incarcérés en janvier 1996 après avoir été licenciés quelques mois plus tôt.

Cet épisode n'a cependant pas altéré le dynamisme de la Commission, qui a présenté en avril 1996 le programme " PHILOXENIA ", pour lequel 25 millions d'écus sont demandés, et dont les objectifs sont les suivants :

- " améliorer la connaissance dans le domaine du tourisme ,

- " améliorer l'environnement législatif et financier du tourisme ;

- " améliorer la qualité du tourisme européen ;

- " accroître le nombre de touristes par pays tiers ".


Il est à noter que, parmi les nombreux considérants de la proposition, auxquels Joseph Prud'homme semble avoir prêté la main (" Considérant que la promotion de l'Europe comme destination touristique devrait contribuer à accroître le nombre de visiteurs de pays tiers "), le considérant sur la subsidiarité fait défaut, malgré les engagements pris lors des Conseils européens de Lisbonne et d'Edimbourg et confirmés par l'" accord interinstitutionnel " de novembre 1993.

Le sport

Malgré, là également, l'absence de compétence communautaire, et bien que le sport ne semble pas constituer le parent pauvre de l'action publique locale et nationale, la Commission européenne accordera cette année des subventions à quelque 175 projets sportifs dans le cadre du programme " EURATHLON ", destiné à " encourager et soutenir " des " projets sportifs de dimension européenne ", des " événements sportifs ", ou des " initiatives de formation et d'information ". Selon Europolitique (22 mai 1996), " les projets présentés pour 1996 concernent 50 sports différents, qui vont de l'athlétisme au parachutisme en passant par le patinage à roulettes, l'escrime, le volley-ball et l'aviron. Le sport le plus représenté est le football ".

La procédure d'attribution de ces subventions mérite d'être indiquée :

Dans chaque Etat membre, un comité indépendant (comité national) composé de représentants gouvernementaux et du secteur sportif a procédé à une première évaluation des projets. Ensuite, un jury européen -composé de deux représentants de la Commission européenne et de trois représentants des Etats membres ainsi que de représentants du COE (Comité olympique européen), de l'ENGSO (European Non-Govemmental Sports Organisations) et du mouvement " sport pour tous "- a proposé un certain nombre de projets à la Commission, en tenant compte des recommandations des comités nationaux. ".

" La Commission avait reçu au titre de ce programme pilote 742 demandes d'aide financière, dont 46 % concernaient des projets purement sportifs, 19 % des projets de formation et 35 % des projets mixtes d'activités sportives et des activités de formation. Pour le financement des projets, la commission s'efforce de maintenir un équilibre entre les événements sportifs et les actions de formation et d'information. La contribution de la Commission aux projets sélectionnés ne peut excéder 50 % du budget présenté et doit être comprise entre un minimum de 5.000 écus et un maximum de 50.000 écus par projet ".


On pourrait croire qu'un mécanisme aussi complexe est destiné à gérer un budget de grande ampleur. Il n'en est rien : le total des subventions allouées, tous sports confondus, pour l'ensemble des Etats membres, s'élève à 2 millions d'écus (12,8 millions de francs), soigneusement répartis entre les pays de manière suivante :

Nombre et pourcentage des projets et financements par pays

Pays

Nombre de projets arrivés

Nombre de projets sélectionnés

Financement max. (ECU)

Autriche

40 5,39 %

11 6,29 %

98.000 4,90 %

Belgique

66 8, 89 %

16 9,14 %

175.500 8,78 %

Danemark

16 2,16 %

6 3,43 %

111.300 5,57 %

Finlande

33 4,45 %

10 5,71 %

113.500 5,68 %

France

131 17,65 %

34 19,43 %

353.100 17,66 %

Allemagne

94 12,67 %

25 14,29 %

259.600 12,98 %

Grèce

43 5,80 %

10 5,71 %

160.400 8,02 %

Irlande

23 3,10 %

8 4,57 %

94.100 4,71 %

Italie

101 13,61 %

15 8,57 %

199.500 9,99 %

Luxembourg

13 1,75 %

3 1,71 %

17.000 0,85 %

Pays-Bas

29 3,91 %

8 4,57 %

89.100 4,46 %

Portugal

13 1,75 %

5 2,86 %

54.200 2,71 %

Espagne

57 7,68 %

10 5,71 %

139.900 7,00 %

Suède

11 1,48 %

5 2,86 %

48.900 2,45 %

Angleterre

56 7,55 %

9 5,14 %

85.700 4,29 %

Autres

16 2,16 %

 
 
 

742 100,00 %

175 100,00 %

2.000.000 100,00 %

On peut légitimement s'interroger sur le coût de fonctionnement d'un tel système de soutien public au regard des montants distribués, inférieurs pour l'ensemble de la Communauté au budget sportif d'une ville moyenne.

En réalité, ou bien la Communauté est un échelon pertinent pour le soutien aux activités sportives, et elle devrait alors être dotée d'un budget correspondant à sa vocation, ce qui supposerait que celle-ci soit reconnue par le Traité ; ou bien tel n'est pas le cas, et elle ne doit pas intervenir dans ce domaine. Mais le " saupoudrage " de 2 millions d'Ecus -soit le budget de certains clubs de football de Nationale 2 (ex. 3ème division)- sur quinze Etats rassemblant 370 millions d'habitants n'est pas justifiable au regard du principe de subsidiarité.

Il n'entre pas dans le propos de votre rapporteur de dresser on ne sait quel catalogue des manquements au principe de subsidiarité, dont l'intérêt serait d'ailleurs limité. Les quelques exemples qui viennent d'être mentionnés suffisent à montrer que l'inscription de ce principe dans le traité sur l'Union européenne n'a pas conduit la Commission européenne à modifier substantiellement ses pratiques.

D'autres interventions communautaires auraient pu être examinées sous l'angle du principe de subsidiarité. Ainsi, bien que la Communauté n'ait pas de compétence dans le domaine de la protection civile -ce point figure d'ailleurs à l'ordre du jour de la Conférence intergouvernementale- la Commission s'est dotée depuis plusieurs années d'une unité " protection civile " et a soumis au Conseil, au début de l'année, un " programme d'action en faveur de la protection civile ". La justification au regard du principe de subsidiarité des initiatives de la Commission européenne concernant la jeunesse, voire l'éducation peut également paraître sujette à caution : la coopération entre Etats, par sa souplesse, n'est-elle pas une formule mieux adaptée à de tels domaines ?

Le problème de l'intervention communautaire dans le domaine des services publics, qui ne peut être abordé ici compte tenu de ses dimensions, pourrait également être évoqué : est-il conforme au principe de subsidiarité que la définition des missions de service public soit peu à peu transférée, au fil des différentes directives, à l'échelon européen, alors que la nature de ces missions est parfois fortement liée à des spécificités nationales ?

De même, la question des fonds structurels, compte tenu de son importance propre, ne peut être examinée dans le présent rapport. Mais il est clair que, par le biais des actions structurelles, la Commission est en mesure d'étendre les interventions communautaires à un grand nombre de domaines où la Communauté n'est normalement pas compétente, sans qu'il soit certain qu'il en résulte un gain d'efficacité dans la politique d'aménagement du territoire. Au demeurant, on peut se demander si, dans le cas des pays contributeurs nets au budget communautaire, dont la France, l'intervention même de la Communauté dans la politique d'aménagement du territoire est conforme au principe de subsidiarité. Dans l'esprit de celui-ci, l'action de la Communauté ne devrait-elle pas se limiter à l'effort de cohésion au bénéfice des pays membres les moins prospères, et au soutien à de grands projets structurants, d'intérêt européen ?

Les exemples cités plus haut ne sont donc pas des cas isolés, exceptionnels et permettent d'avancer que la consécration juridique du principe de subsidiarité par le traité sur l'Union européenne, dès lors que les conséquences à en tirer étaient laissées à l'appréciation de la Commission européenne, n'a nullement empêché celle-ci de prendre des initiatives contraires à ce principe.

b) Le Parlement européen

Si l'inscription du principe de subsidiarité dans le Traité ne paraît pas avoir transformé le comportement de la Commission, le changement paraît encore moins perceptible dans le cas du Parlement européen. Non seulement celui-ci n'a pas jusqu'à présent donné suite aux règles (pourtant introduites à son initiative) le concernant dans l' " accord interinstitutionnel " de 1993 sur la subsidiarité -organisation d'un débat annuel, motivation des amendements au regard de l'article 3 B- mais surtout l'Assemblée de Strasbourg continue à s'abstenir, en pratique, de prendre en compte le principe de subsidiarité.

Ainsi, alors que le premier alinéa de l'article 3 B dispose que " la Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés " par les Traités, le Parlement européen se prononce périodiquement sur des sujets pour lesquels la compétence de la Communauté paraît des plus incertaines : " la pornographie ", " l'égalité des droits des homosexuels et des lesbiennes ", " la petite délinquance dans les agglomérations urbaines ", " la protection des droits des journalistes dans le cadre de missions dangereuses ", " le secret des sources d'information des journalistes ", " le rétablissement de la peine de mort dans l'Etat de New-York ", " l'enlèvement d'enfants "...

Les prises de position du Parlement européen ne semblent pas davantage attentives au deuxième alinéa de l'article 3 B ; même si elles font parfois formellement référence au principe de subsidiarité, elles ne respectent pas la règle selon laquelle avant de préconiser une intervention communautaire, il convient d'établir qu'il n'est pas possible aux Etats membres d'atteindre le but recherché et que la Communauté est mieux placée pour le faire. Le principe de subsidiarité ne signifie pas simplement, comme paraît le supposer le Parlement européen, que la Communauté doit veiller, dans ses interventions, à laisser un rôle aux Etats membres : il signifie au contraire que, sauf si l'on est en présence d'une compétence exclusive de la Communauté, celle-ci doit considérer jusqu'à preuve du contraire qu'elle n'a pas à intervenir.

Un rapport de la commission des transports et du tourisme du Parlement européen présenté au début de l'année (n° PE 215.091 déf) :

- " déplore qu'en dépit des exhortations du Parlement européen les Etats membres européens n'aient pas inclus de dispositions relatives à une politique communautaire du tourisme dans le traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992 ;

- " invite la Commission à se prononcer, dans le rapport qu'elle soumettra au Conseil conformément à la déclaration n° 1 annexée au traité sur l'Union européenne, en faveur de l'adjonction d'un titre instaurant une politique communautaire du tourisme, dotée d'une base juridique distincte, dans le traité instituant l'Union européenne, lors de sa révision dans le cadre de la Conférence intergouvernementale de 1996, et demande que, dans le respect du principe de subsidiarité, cette base juridique couvre certains domaines d'action limités mais importants ;

- " affirme que l'on ne saurait concevoir de politique communautaire du tourisme sans ajouter au traité, en ce qui concerne le secteur de l'industrie touristique, secteur important et autonome et l'une des industries européennes les plus importantes, des dispositions analogues à celles qui ont déjà été instaurées au niveau communautaire pour d'autres secteurs de l'économie, souvent moins considérables ".


La démarche qui sous-tend une telle prise de position est assez claire : le tourisme est une activité importante, donc elle doit être, au moins en partie, traitée au niveau communautaire ; toutefois, conformément au principe de subsidiarité, certaines compétences doivent être laissées aux Etats membres. Or, une telle démarche n'est pas conforme à l'article 3 B du traité, qui demande (quelle que soit l'importance économique du domaine concerné) que l'on fasse la preuve qu'il existe une carence des Etats membres, et que cette carence pourra être palliée par la mise en place d'une politique commune. En l'occurrence, comme on l'a souligné plus haut, il paraît difficile de conclure à une défaillance des Etats membres et à l'assurance d'une meilleure efficacité par un transfert de compétences à l'échelon communautaire.

En mai dernier, le Parlement européen a adopté une résolution qui :

- invite la Commission européenne à élaborer des conditions équitables d'accès à un logement décent pour tous dans le cadre du principe de subsidiarité, de façon à déterminer les objectifs à atteindre dans les Etats membres, tout en tenant compte des réalités locales ;

- invite l'Union à incorporer le droit au logement dans tous les Traités et demande au Conseil et à la Commission d'engager un programme visant à renforcer la coopération entre les acteurs locaux concernés par l'établissement de projets-pilotes (comprenant le logement, l'emploi, la formation et les services) pour l'intégration globale de groupes marginalisés, en y associant pleinement les femmes qui sont un puissant facteur de lutte contre l'exclusion et jouent un rôle déterminant dans le maintien et la restauration du lien social et des solidarités " (voir Europe, 1er juin 1996).


Dans une autre résolution adoptée la même semaine, le Parlement européen :

- " invite la Commission à créer en son sein une unité opérationnelle de lutte contre la pauvreté, à rétablir l'Observatoire européen des politiques nationales contre l'exclusion, à publier un indice de pauvreté au sein de l'Union, à poursuivre le financement du réseau européen contre la pauvreté, et à présenter un rapport sur les coûts économiques de la pauvreté et de l'exclusion sociale " ;

- " demande au Conseil d'adopter au plus tôt le programme de lutte contre l'exclusion et le programme d'aides à l'intégration des personnes âgées, et réclame l'intégration de l'objectif de prévention de l'exclusion dans l'ensemble des politiques communautaires " (ibid)
.

L'élu de Paris qu'est votre rapporteur n'est pas porté à sous-estimer l'importance du problème du logement des personnes défavorisées, et la nécessité de lutter contre l'exclusion. Mais avant de préconiser le développement des interventions de la Communauté dans de tels domaines, ne serait-il pas nécessaire de s'assurer préalablement qu'il en résultera un surcroît d'efficacité dans l'utilisation des fonds publics, dans la mesure où l'augmentation des dépenses à l'échelon communautaire signifie à due concurrence une réduction des crédits disponibles aux autres échelons ?

La résolution adoptée en mars dernier par le Parlement européen " relative à la proposition de la Commission concernant une directive du Conseil relative à l'accord-cadre (...) sur le congé parental " illustre assez bien la présomption de carence des Etats membres qui paraît sous-tendre ses démarches, lui faisant considérer tout développement des interventions communautaires a priori comme un progrès.

Dans sa résolution relative à la première convention-cadre conclue entre partenaires sociaux à l'échelon européen, le Parlement européen :

- " note que cet accord fixe des exigences et contient des dispositions minimales pour le congé parental et doit de ce fait être considéré comme un premier pas vers l'introduction de nouvelles modalités souples d'organisation du travail, répondant aux besoins des travailleurs et tenant compte des exigences des entreprises :

- " note cependant que les questions suivantes ne sont pas, ou ne sont qu'insuffisamment traitées dans le texte actuel de l'accord-cadre :


* octroi d'une aide financière suffisante, pendant la durée du congé parental,

* extension des droit en entreprise à la durée de jouissance du congé parental,

* développement de programmes encourageant la suppléance des travailleurs en congé, créant ainsi de nouvelles opportunités d'emplois, même temporaires,

* droit aux prestations de la sécurité sociale pendant la durée du congé parental ;


- " estime que ces questions appellent une réglementation au moyen d'actes juridiques complémentaires de l'Union ;

- " estime urgent, pour garantir l'égalité des chances et permettre de mieux concilier vie professionnelle et vie familiale, d'adopter une directive relative aux institutions de garde des enfants (...) ".


On peut constater que, à partir d'un texte de portée relativement limitée, le Parlement européen propose une extension des compétences communautaires à l'ensemble du domaine concerné, sans apporter la moindre justification en termes de subsidiarité.

L'exigence de subsidiarité paraît si peu prioritaire pour le Parlement européen que celui-ci intervient parfois pour dénoncer l'importance excessive que lui accorderait la Commission européenne.

Ainsi, dans un rapport approuvé en mars 1994, l'Assemblée de Strasbourg a-t-elle dénoncé la " rage de la subsidiarité " paralysant les initiatives de la Commission en matière de sécurité routière, et demandé une harmonisation concernant la formation des conducteurs, la limitation de vitesse, le taux maximal d'alcoolémie, le système du permis à points et la réglementation de la publicité. Cependant, pour autant qu'une harmonisation soit nécessaire dans de telles matières, n'est-il pas préférable qu'elle se produise spontanément, à partir du constat de l'efficacité des solutions adaptées par tel ou tel Etat membre ?

De même, le Parlement européen est intervenu en mars 1995 pour demander le maintien de la proposition de directive sur les conditions de détention des animaux dans les zoos. Cette proposition avait été présentée par la Commission en août 1991 ; dans le contexte du sommet d'Edimbourg, la Commission a cité ce texte comme un de ceux devant être retirés en fonction du principe de subsidiarité : en juin 1994, elle a décidé de le remplacer par une proposition de recommandation. Le Parlement européen s'est alors opposé à cette transformation, son rapporteur, M. Kenneth Collins, exprimant sans ambages son point de vue sur la subsidiarité :

" La Commission a subi des pressions de la part de certains Etats membres, qui voudraient ramener cette directive à une simple recommandation. Elle s'y est prêtée parce que certains Etats membres ont invoqué la subsidiarité. Or, la subsidiarité n'a rien à voir en la matière et ne saurait être invoquée. Cette manoeuvre minable visait à créer le trouble dans les esprits ; elle venait de politiciens de l'âge de néerdenthal qui voulaient tout simplement sacrifier au nationalisme... Ils voulaient seulement faire plaisir à certains de leurs supporters et, comme dans toutes les sociétés primitives, ils ont donc décidé de faire des sacrifices d'animaux " (débats du PE, 17 mars 1995).

c) Le Conseil

La décision d'Edimbourg ayant exclu tout examen préalable par le Conseil de la conformité d'une proposition au principe de subsidiarité, tout vote distinct sur ce sujet, et ayant prescrit que les débats éventuels devaient être menés uniquement au sein du Conseil spécialisé compétent, il n'est pas étonnant que ce principe n'ait joué qu'un rôle des plus réduits dans les travaux du Conseil.

L'exigence de subsidiarité a été évoquée par quelques Etats membres au sujet de propositions concernant le marché intérieur : étiquetage des articles chaussants, propriété d'immeubles de vacances en temps partagé, installation des ascenseurs, mais ces réserves n'ont pas empêché l'adoption de ces textes.

Pour certains programmes d'action, sans mettre explicitement en avant le principe de subsidiarité, le Conseil a réduit les dotations prévues (des deux tiers dans le cadre du programme SAVE) et a cherché à encadrer les compétences d'exécution de la Commission par une " comitologie " contraignante (ce qui a donné lieu à un conflit permanent avec le Parlement européen).

Le refus par le Conseil d'une proposition de la Commission en se fondant sur l'article 3 B du traité paraît très rare : on peut citer le programme " Pauvreté IV " qui réclamait l'unanimité et a suscité une opposition de l'Allemagne (rejointe plus tard par la Grande-Bretagne) fondée sur le principe de subsidiarité, ainsi que le programme d'action en faveur de la protection civile, qui a rencontré l'opposition de l'Allemagne, de la Grande-Bretagne et des Pays-Bas. Certains textes fondés sur l'article 235 du traité ont suscité une opposition de l'Allemagne, dénonçant l'utilisation abusive de cet article (qui, destiné à l'origine à permettre à la Communauté de prendre des mesures non prévues par le traité mais qui apparaîtraient nécessaires au " fonctionnement du marché commun ", a servi de base juridique aux interventions les plus variées) : l'Allemagne s'est ainsi opposée au quatrième programme sur l'égalité des chances entre hommes et femmes, de même qu'au quatrième programme en matière d'hygiène et de sécurité sur le lieu de travail.

Au total, malgré la discrétion qui entoure les travaux du Conseil, il semble qu'un seul Etat membre, l'Allemagne, introduise périodiquement l'exigence de subsidiarité dans les débats qui traversent cette institution (on est amené à constater, à l'inverse, que cette exigence ne figure pas parmi les préoccupations françaises ...) ; et l'on peut observer que presque toutes les initiatives de la Commission mentionnées plus haut pour leur compatibilité douteuse avec le principe de subsidiarité ont été adoptées par le Conseil sans que ce problème ait été clairement soulevé. Il n'est donc pas déplacé de conclure que, malgré des controverses ponctuelles, l'introduction du principe de subsidiarité dans le droit communautaire n'a guère affecté les travaux du Conseil.

III. UN PRINCIPE NECESSAIRE PRIVE DE GARANTIE

A. POURQUOI LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ ?

Si le principe de subsidiarité a été inscrit dans le traité sur l'Union européenne, c'est, semble-t-il, d'abord pour répondre aux inquiétudes des opinions dans certains Etats membres, où se répandait le sentiment d'un interventionnisme excessif de la Communauté.

Mais le principe de subsidiarité correspond, pour la construction européenne, à une nécessité plus profonde.

1. L'intensité de la réglementation : un problème plus apparent que réel ?

Il est fait souvent grief à la Communauté d'une tendance à des réglementations exagérément tatillonnes, et, à la lecture de certains textes, on peut effectivement se demander s'il était nécessaire de descendre aussi loin dans le détail.

Par exemple, la directive " concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives aux rétroviseurs des tracteurs agricoles ou forestiers à roues ", dispose, à son chapitre " emplacement " que " le rétroviseur extérieur doit être placé de manière à permettre au conducteur, assis sur son siège dans la position normale de conduite, de surveiller la portion de route définie au point 2.5 ", lequel point 2.5 dispose que " le champ de vision du rétroviseur extérieur gauche doit être tel que le conducteur puisse voir vers l'arrière au moins une portion de route plane jusqu'à l'horizon, située à gauche du plan parallèle au plan vertical longitudinal médian tangent à l'extrémité gauche de la largeur hors tout du tracteur isolé ou de l'ensemble tracteur remorque ".

On est tout de même ici assez loin de la notion de directive, que l'article 189 du traité définit comme un texte qui lie l'Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, " tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ".

La directive relative aux essuie-glaces des mêmes engins précise, quant à elle, que, " si le tracteur est muni d'un pare-brise, il doit également être équipé d'un ou plusieurs essuie-glaces actionnés par un moteur. Leur champ d'action doit assurer une vision nette vers l'avant correspondant à une corde de l'hémicycle d'au moins 8 m à l'intérieur du secteur de vision ". Elle ajoute que " la vitesse de fonctionnement des essuie-glaces doit être d'au moins 20 cycles par minute ".

On épargnera au lecteur les dispositions des directives concernant la " prise de courant ", ou le " siège du convoyeur " des mêmes tracteurs.

Il est effectivement difficile de croire que pareille minutie était indispensable au fonctionnement du marché intérieur, mais, pour votre rapporteur, là n'est pas la véritable justification du principe de subsidiarité. La " furie réglementaire " de la Commission, pour reprendre l'expression du Chancelier KOHL, n'est pas le phénomène le plus préoccupant au regard de ce principe : en réalité, les travers de la réglementation communautaire sont ceux de bien des réglementations nationales, et, dans de nombreux cas, celle-là est en réalité une synthèse de celles-ci. Or, à tout prendre, s'il doit exister une réglementation technique minutieuse, ne vaut-il pas mieux que ce soit une réglementation communautaire plutôt que quinze réglementations nationales ?

En d'autres termes, c'est souvent parce que les réglementations nationales sont déjà pointilleuses que la réglementation communautaire l'est aussi ; et, dès lors, une réglementation communautaire même trop détaillée peut constituer par elle-même une simplification.

Il est vrai que, dans certains cas, la volonté de la Commission européenne d'introduire une réglementation communautaire à la place des réglementations nationales découle d'une priorité accordée à l'objectif de libre circulation au détriment d'autres considérations, ou procède d'une volonté d'étendre le champ d'intervention de la Communauté. Mais, dans bon nombre de cas, c'est à la demande d'un ou plusieurs Etats membres que la Commission présente un projet, les Etats demandeurs cherchant soit à obtenir une égalisation des conditions de concurrence, soit à supprimer la gêne que constituent pour leurs exportations certaines réglementations d'autres Etats membres. Par ailleurs, les enjeux de la normalisation en termes de commerce international ne doivent pas être sous-estimés.

Il convient d'ajouter que les excès réglementaires de la Commission portent le plus souvent sur des domaines où les " identités nationales " que le principe de subsidiarité est destiné à préserver ne sont pas en jeu.

La raison d'être principale du principe de subsidiarité est donc ailleurs ; plus que les excès réglementaires, ce sont les débordements de compétence et surtout la multiplication des programmes d'actions communautaires qu'il doit conduire à critiquer. En d'autres termes, le reproche que l'on peut faire à la Communauté sous cet angle, c'est moins d'intervenir trop lorsqu'elle doit intervenir (même si le problème existe) que d'intervenir dans presque tous les domaines, y compris ceux dans lesquels elle ne devrait pas intervenir.

2. La proximité, source d'efficacité et de démocratie

Le principe de subsidiarité va donc plus loin qu'une simple réaction contre un excès de réglementation : sinon, il se confondrait d'ailleurs avec le principe de proportionnalité. Son véritable intérêt est d'introduire un double souci d'efficacité et de démocratie, en réponse au double déficit que la construction européenne est susceptible de receler dans ces domaines.

a) Le souci d'efficacité

Dès lors qu'une " taille critique " est atteinte, on peut estimer que, d'une manière générale, plus l'échelon de décision et de gestion est éloigné du " terrain ", et plus l'action a de chances d'être inadaptée, mal appliquée et de donner lieu à des fraudes. L'échelon communautaire doit donc être réputé a priori moins efficace que l'échelon national, et c'est seulement lorsque l'échelon communautaire est seul à même de réaliser un objectif qu'il doit en recevoir la pleine responsabilité.

Ainsi, bien que le transfert de compétences vers la Communauté dans un grand nombre de domaines soit souvent paré des couleurs de l'efficience et de la modernité, et que s'y opposer passe fréquemment pour témoigner d'un esprit frileux, voire rétrograde, il n'est en réalité nullement rationnel de multiplier les compétences de la Communauté. Celle-ci est principalement organisée pour prendre des décisions contraignantes s'appliquant uniformément à tous ses Etats membres. Il est rationnel qu'elle intervienne lorsque ce type de mesure est indispensable : mais si tel n'est pas le cas, son intervention a toutes les chances d'être moins efficace que l'action des Etats membres, s'exerçant soit individuellement, soit par coopération entre les Etats intéressés.

Une mesure communautaire uniforme passe presque toujours par la recherche d'un compromis où certains Etats membres tentent d'obtenir des avantages particuliers auxquels ils ne pourraient prétendre en l'absence de mesure communautaire (de telle sorte que, pour chaque projet, il existe toujours des Etats membres ayant intérêt à préconiser le passage par l'échelon communautaire). Il en résulte des procédures souvent lourdes, parfois coûteuses, avec le risque d'une efficacité moindre par rapport à la coopération entre Etats. Ainsi, la mise en oeuvre des nombreux programmes communautaires de recherche est-elle en partie gouvernée par la recherche d'une répartition équilibrée des subventions entre les Etats membres : il est donc de l'intérêt des Etats bénéficiaires nets des transferts ou dont les institutions de recherche sont comparativement les moins performantes de passer par une procédure communautaire plutôt que par une formule souple de coopération, mais le résultat du détour par la Communauté a toutes les chances d'entraîner une perte d'efficacité au regard de l'objectif poursuivi.

En outre, la diversité des situations et des traditions nationales au sein de l'Union européenne fait qu'une formule bien adaptée aux réalités de certains pays membres peut l'être beaucoup moins dans le cas de certains autres. Une solution uniforme risque d'être une solution moyenne qui ne convient réellement à aucun pays. Ce risque devient plus grand à chaque élargissement et la perpective de l'adhésion de dix Etats d'Europe centrale et orientale ne pourra que l'accroître encore. Plus l'Union comptera d'Etats membres, et plus la législation communautaire, dans les domaines autres que les prescriptions destinées au bon fonctionnement du marché unique, devra se limiter au strict nécessaire.

Enfin, une gestion de programmes d'action éloignée du " terrain " présente des risques non négligeables d'emploi sous-optimal des fonds publics.

De nombreux programmes communautaires font la part belle à des dépenses d'études et des colloques dont l'utilité ne semble pas proportionnelle au coût, et au financement de " projets pilotes " dont les critères de choix paraissent obscurs. L'évaluation des résultats, lorsqu'elle existe, est souvent confiée à des cabinets spécialisés, certes juridiquement indépendants, mais dont les commandes de la Commission européenne peuvent représenter une part significative des activités, ce qui ne les pousse pas à faire preuve d'intransigeance dans la critique.

Certains programmes dotés de moyens importants, notamment ceux mis en oeuvre dans le cadre des fonds structurels donnent lieu, quant à eux, à des phénomènes de " course aux subventions " où l'objectif, pour les bénéficiaires, d'obtenir une partie des crédits, et pour la Commission, de parvenir à dépenser ceux-ci, semble parfois l'emporter sur l'impératif d'employer les fonds publics dans un but d'utilité générale et en fonction de besoins réels. Au demeurant, on peut se demander si la quête permanente de subventions qui a tendance à caractériser de ce fait l'action locale est un facteur de qualité de la vie civique.

A l'inverse, un échelon de gestion plus proche du " terrain " est mieux à même de s'assurer de la pertinence d'une action, tout en étant plus aisément identifiable comme responsable de son succès ou de son échec, ce qui l'incite à se montrer plus soucieux de la valeur des résultats. En prescrivant de ne pas gérer à l'échelon communautaire ce qui peut l'être par les Etats membres ou par la coopération entre ceux-ci, l'idée de subsidiarité rejoint ainsi l'impératif d'efficacité.

En même temps, cette idée n'exclut nullement un renforcement du rôle et des moyens d'action de l'Union dans les domaines où les Etats membres ont particulièrement intérêt à exercer en commun leurs compétences ; on peut même penser qu'elle peut indirectement favoriser une telle évolution : renonçant à se mêler de tout, l'Union ne s'acquitterait - elle pas d'autant mieux des missions qu'elle seule peut valablement remplir ? Ne gagnerait-elle pas, à tous égards, en crédibilité ? Tocqueville relevait que les actes fédéraux, dans les Etats-Unis tels qu'il les observait, étaient " rares, mais importants ". Tout en faisant la part de l'évolution des sociétés depuis un siècle et demi, n'y aurait-il pas là une orientation à retenir ?

b) Le souci de démocratie

La mise en avant du principe de subsidiarité répond également à un souci de démocratie.

On doit à cet égard dissiper une équivoque. Les plaidoyers pour la multiplication des programmes d'action communautaires s'appuient parfois sur l'idéal d'une Union " plus proche des citoyens ", on entend par là plus proche des préoccupations de ceux-ci. Il y a là une grave ambiguïté. Que les politiques publiques doivent être proches des préoccupations des citoyens ne signifie pas que tous les échelons de décision doivent être chargés de répondre aux mêmes préoccupations. Le lancement d'un programme d'action communautaire dans un domaine préoccupant particulièrement les opinions revient à un transfert de compétences et de moyens éloignant le centre de décision des citoyens ; un tel transfert peut être justifié par la nature même de la préoccupation en cause - par exemple la sécurité extérieure de l'Union - mais si tel n'est pas le cas, son résultat n'est pas un rapprochement, mais un éloignement accru vis-à-vis des citoyens.

En conséquence, comme l'affirme tant le préambule que l'article A du traité de Maastricht, une Union " proche des citoyens " est en réalité une Union " dans laquelle les décisions sont prises le plus près possible des citoyens ", ce qui signifie que, plutôt que de chercher à intervenir dans tout domaine où existe une attente importante de l'opinion, la Communauté doit préalablement se demander si elle est mieux placée pour agir qu'un échelon de décision plus proche des citoyens.

La proximité des décisions est en effet un élément de vitalité démocratique. Plus l'échelon de décision est proche des citoyens, et plus sa responsabilité devant ceux-ci peut facilement jouer.

Mais l'importance de la proximité des décisions en termes de démocratie est particulièrement forte dans le cas de l'Union européenne. Non seulement celle-ci est par nature plus éloignée des citoyens que les Etats membres, mais encore elle ne peut avoir le même fonctionnement démocratique que ceux-ci : comme il n'existe pas de " peuple européen ", " d'opinion publique européenne ", il ne peut exister entre l'Union et ses citoyens le type de rapport politique qui existe au sein des Etats membres entre les pouvoirs publics et les électeurs ; de ce fait, tout transfert de compétence vers la Communauté est doublement source de " déficit démocratique ".

Il convient à cet égard de rappeler que le système institutionnel de l'Union s'écarte, de manière importante, des caractéristiques démocratiques des Etats membres impliquant la responsabilité des détenteurs du pouvoir devant les citoyens :

- la Commission (dont les membres ont, aux termes du Traité, un statut d'" indépendance ") n'est responsable que devant le Parlement européen statuant à la majorité des deux tiers ; en pratique, non seulement l'obtention d'une telle majorité pour censurer la Commission paraît plutôt une hypothèse d'école, mais encore le Parlement européen -dans le but de favoriser une évolution fédéraliste des institutions- a conçu jusqu'à présent son rôle comme un soutien à la Commission, et non comme un contre-pouvoir.

- le Conseil est soumis au contrôle des Parlements nationaux dans la mesure où ceux-ci contrôlent l'action européenne des Gouvernements qui le composent : en pratique, un tel contrôle semble effectivement pratiqué de manière relativement détaillée et continue dans certains Etats membres seulement (Allemagne, Danemark, Finlande, France, Grande-Bretagne, Suède), alors que dans les autres Etats membres il a généralement tendance à se limiter aux orientations générales et à certaines questions déterminées. En outre, la portée de ce contrôle est limitée par le fait que les votes au sein du Conseil ne sont pas systématiquement rendus publics.

- le Parlement européen entretient avec les électeurs des rapports très différents de ceux des Parlements nationaux. L'élection des parlementaires européens ne donne pas lieu à un débat à l'échelon européen, mais à autant de débats que d'Etats membres ; le Parlement européen n'est pas amené à se situer par rapport aux tendances d'une " opinion publique européenne " qui n'apparaît pas. Le mode d'élection de la plupart des parlementaires européens -scrutin proportionnel dans de très vastes circonscriptions- fait que les députés européens sont pour la plupart d'entre eux peu sensibles à la possibilité d'une sanction électorale : c'est le rang auquel ils sont placés sur une liste par leur parti qui détermine principalement leurs chances d'être élu. Au demeurant, il est difficile de décrire la fonction des élections européennes en termes d'enjeux politique européens: ces élections n'offrent pas aux électeurs le choix entre deux politiques, et la notion d'arbitrage populaire en est absente, puisque le Parlement européen ne peut être dissous. Conséquence peut-être de la difficulté d'en percevoir les enjeux, les élections européennes se caractérisent dans de nombreux Etats membres par un abstentionnisme important.

- il convient d'ajouter que la représentation des populations des Etats membres, tant au sein du Conseil qu'au sein du Parlement européen, est le fruit de compromis entre les Etats membres qui aboutissent à d'importantes inégalités affaiblissant à certains égard la légitimité de ces institutions.

De l'ensemble de ces facteurs résulte une situation telle que -indépendamment même des améliorations ponctuelles qui pourraient être apportées sur tel ou tel aspect- les institutions communautaires ne peuvent connaître une vie démocratique analogue à celle qui peut exister au sein des Etats membres.

Le principe de subsidiarité, en prescrivant de réduire au strict nécessaire les transferts de compétence vers l'Union, tend donc par là même à limiter le déficit démocratique qui résulte inéluctablement de tels transferts. En même temps, il vise à rendre possible le maintien d'une vie démocratique à l'échelon national, ce qui suppose, comme l'a souligné la Cour constitutionnelle allemande dans l'arrêt cité plus haut (voir annexe n° 2), que le droit de vote à l'échelon national conserve une " substance " : car à quoi bon voter encore à l'échelon national s'il existe une politique commune dans tous les domaines, c'est-à-dire s'il n'existe plus à l'échelon national la possibilité d'un choix politique ?

Mais, dès lors que le principe de subsidiarité paraît une orientation nécessaire tant du point de vue de l'efficacité que de la démocratie, on peut se demander pourquoi son application par les institutions communautaires continue à soulever d'importantes difficultés, et n'est pas davantage présente parmi les préoccupations des Etats membres : n'est-elle pas, pourtant, dans l'intérêt bien compris de la Communauté ?

En réalité, comme l'a souligné le rapport adopté en 1992 par la délégation du Sénat, l'insuffisante application du principe de subsidiarité résulte en grande partie de la dynamique des institutions communautaires qui, en l'absence de tout contrepoids, tendent inéluctablement à élargir constamment leur champ d'action, ce qui explique que les appels périodiques à mieux respecter l'exigence de subsidiarité n'aient d'effet que passager.

B. DES INSTITUTIONS SANS CONTREPOIDS

Ainsi que le relevait ce rapport, les institutions européennes " exercent toutes, même si c'est à des degrés divers, une poussée de même sens vers un développement des interventions communautaires ".

1. La Commission

Les services de la Commission européenne obéissent aux tendances à l'expansion qui sont celles de toute administration, mais ces tendances sont d'autant plus fortes, dans le cas de l'administration communautaire, que celle-ci peut jouer sur le " dernier mot " du Parlement européen pour développer les dépenses non obligatoires (celles pour lesquelles se pose tout particulièrement le problème de la subsidiarité), et que sa gestion n'est soumise, malgré certains progrès, qu'à une surveillance réduite. La moindre efficacité du frein financier, dans le cas de l'administration communautaire, découle également des particularités de la procédure budgétaire de l'Union, qui revient à aligner les recettes sur les dépenses, et à les imputer sur les budgets nationaux, diluant ainsi la responsabilité financière.

La composition très particulière de l'administration communautaire va dans le même sens. On souligne parfois, pour dénoncer le mythe d'une bureaucratie bruxelloise tentaculaire, que les services de la Commission n'ont guère plus de fonctionnaires que la Ville de Paris. Comparaison étrange, dans la mesure où les employés municipaux sont pour la plupart chargés d'assurer des missions qui n'ont naturellement rien à voir avec celles des fonctionnaires européens. C'est à l'évidence moins le nombre des fonctionnaires de la Commission qui importe que la nature de leur rôle : 4.000 d'entre eux sont des fonctionnaires de conception, chargés de problèmes de législation ou de programmation. On voit mal comment des services de conception d'une telle ampleur - qui n'ont d'équivalent dans aucun Etat membre- pourraient ne pas multiplier les initiatives.

Par ailleurs, l'augmentation du nombre de commissaires européens qui a résulté de l'élargissement de l'Union a conduit à attribuer à des commissaires européens des secteurs où la Communauté n'a que des compétences très réduites. Il est naturellement tentant pour ces commissaires de chercher à donner plus de consistance au " portefeuille " qui leur est confié, et donc de s'efforcer de développer les interventions communautaires précisément là où les compétences de la Communauté sont en principe résiduelles.

D'une manière générale, comme la Commission européenne n'a de légitimité et de moyens d'action qu'à l'échelon communautaire, elle est incitée par la force des choses à rechercher le transfert des décisions à l'échelon de l'Union et à militer pour l'utilisation de la procédure communautaire qui lui donne, en raison de son monopole sur l'initiative des textes, de très larges pouvoirs (rappelons que les Etats membres doivent être unanimes pour amender une proposition de la Commission et que celle-ci peut retirer à tout moment un projet).

2. Le Parlement européen

Le Parlement européen, également doté d'une légitimité purement communautaire, milite avec constance pour un développement des compétences de l'Union, levier pour une augmentation de ses propres pouvoirs.

Outre ces plaidoyers pour l'extension des compétences communautaires, l'attitude majoritaire du Parlement européen se caractérise traditionnellement par une orientation en faveur d'un accroissement du budget communautaire, et par une conception assez nettement " centralisatrice " de l'exercice des compétences actuelles.

Ainsi, le Parlement européen se prononce-t-il au sujet de chaque texte contre le contrôle qu'exercent les Etats membres, par le biais de comités de gestion ou de réglementation, sur les compétences exécutives de la Commission.

Les avis des commissions permanentes du Parlement européen en vue de la conférence intergouvernementale (voir le rapport PE 212-450/déf./ du 4 mai 1995) montrent clairement le poids des tendances " centralisatrices " au sein de cette Assemblée. On en trouvera une présentation en annexe au présent rapport.

La lecture de ces textes, adoptés en vue de la CIG mais qui s'inscrivent dans la continuité des positions adoptées par le Parlement européen depuis de nombreuses années, permet de constater l'orientation dominante de cette institution en faveur d'une compétence pratiquement universelle de l'Union européenne, et de la généralisation du mode de fonctionnement qui est celui du premier pilier de l'Union (sous réserve, véritable leitmotiv des textes adoptés par le Parlement européen, d'un nouveau renforcement de ses propres pouvoirs).

Par cette remarque, votre rapporteur n'entend pas condamner en bloc les propositions avancées par les commissions du Parlement européen : même si les modalités proposées peuvent paraître critiquables, l'objectif d'une meilleure efficacité dans les domaines relevant des deuxième et troisième piliers de l'Union doit notamment être approuvé. Mais on peut observer que ces positions ont un aspect systématique, presque " idéologique ", consistant à plaquer un schéma institutionnel sur le fonctionnement de l'Union sans jamais, semble-t-il, se demander quels peuvent être le meilleur échelon et la meilleure formule d'organisation pour agir. On aboutit ainsi à une vision où les Etats membres paraissent destinés à ne conserver que des compétences résiduelles (encore le Parlement européen plaide-t-il périodiquement pour que ces dernières soient attribuées de préférence aux régions...). On voit mal comment le principe de subsidiarité pourrait conserver une portée dans une telle conception du fonctionnement de l'Union.

3. Le Conseil

Face aux tendances de la Commission et du Parlement européen à favoriser l'extension du champ d'intervention de la Communauté, le Conseil ne constitue pas un contrepoids efficace. Bien que le problème de la subsidiarité soit quelquefois posé en son sein, et bien qu'il ait assez souvent tendance à modérer les demandes financières de la Commission et du Parlement européen, le Conseil participe en règle générale au mouvement d'expansion de la sphère communautaire.

Tout d'abord, un constat d'évidence : si la Communauté s'est dotée -pour prendre l'exemple de l'environnement- de directives sur la " conservation des habitats naturels ", la " protection des poules pondeuses en batterie ", la " conservation des oiseaux sauvages " ou la " protection des animaux utilisés à des fins expérimentales ou à d'autres fins scientifiques ", c'est parce que le Conseil a adopté ces textes. L'interventionnisme multiforme de la Communauté n'a pu se développer sans l'approbation du Conseil, et la Commission fait même valoir que c'est souvent à la demande des Etats membres qu'elle est amenée à présenter des propositions contestables au regard du principe de subsidiarité : même si cette affirmation, de toute manière invérifiable, semble faire bon marché de l'"indépendance" que la même Commission revendique par ailleurs, il est permis de penser qu'elle a été avancée à partir d'exemples précis.

S'il en est ainsi, c'est que les Gouvernements peuvent dans certains cas tirer un avantage certain à mettre en parenthèses le principe de subsidiarité pour accepter, voire suggérer un passage par l'échelon communautaire. Cette formule leur permet, tout d'abord, de se passer de l'accord des Parlements nationaux ou même de contourner leur opposition. Plus encore, la multiplicité des formations du Conseil -il en existe une vingtaine- permet à des ministres spécialisés de trouver un cadre où ils se trouvent affranchis des contraintes des concertations interministérielles nationales, dans lesquelles les ministères des finances jouent le rôle dirigeant que l'on sait. Comme il n'existe aucune véritable régulation des travaux du Conseil, la pente naturelle de ces ministres (ou, du moins, de leurs administrations) est de chercher à obtenir par un détour par l'échelon communautaire ce qui n'a pu l'être à l'échelon national.

Ainsi que le notent les auteurs d'Europe : l'impossible statu quo : " assurément, il est utile que les titulaires d'un même département puissent se rencontrer au niveau européen pour y confronter leur expérience. Toutefois, on a vu à plus d'une reprise que ce genre de réunion pouvait avoir des effets pervers. Trouvant au sein du Conseil un accueil plus compréhensif qu'au niveau national, où ses initiatives se heurtent souvent à l'opposition de l'un ou l'autre de ses collègues, le titulaire d'un département spécialisé peut être tenté de profiter de cette communauté de vues pour faire passer à Bruxelles des projets qui se sont enlisés à Londres, à Paris ou à Copenhague " (7(*)).

Il convient d'ajouter que le non-respect du principe de subsidiarité est également favorisé par le fait même que le Conseil est un lieu de négociations entre Etats : pour obtenir satisfaction sur un point, il peut être nécessaire de soutenir une mesure nouvelle proposée par une autre partie ; symétriquement, pour justifier une concession de sa part, un ministre peut demander à ses collègues d'adopter des dispositions supplémentaires qui lui permettront de présenter un meilleur bilan. Ainsi, la dynamique même des négociations au sein du Conseil favorise-t-elle un certain interventionnisme.

Enfin, la capacité du Conseil à faire jouer le principe de subsidiarité paraît de toute manière limitée. Lorsque le Conseil est à même de remplir son rôle politique, c'est-à-dire lorsque les ministres eux-mêmes sont saisis d'une proposition, celle-ci a déjà donné lieu à des travaux préparatoires parfois très longs, non seulement au sein de la Commission, mais aussi au sein des groupes de travail du Conseil où elle a été examinée à plusieurs reprises par des experts venant des administrations nationales, puis par les représentants permanents : lorsque le Conseil se réunit en formation ministérielle, les jeux sont en grande partie déjà faits, et les débats se concentrent sur les points litigieux, non sur la conformité de chaque disposition au principe de subsidiarité.

Dès lors que ce dernier ne donne pas lieu à un examen préalable, on voit d'ailleurs mal comment il pourrait faire l'objet d'un débat. Rien n'incite un ministre, bien au contraire, à s'opposer à un projet de la Commission qui lui paraît acceptable sur le fond, pour le seul motif que le principe de subsidiarité ne serait pas respecté. Quel bénéfice en retirerait-il ? En revanche, les inconvénients qu'aurait une telle attitude sont évidents : remettre en cause un compromis souvent laborieusement obtenu, s'aliéner les ministres des autres Etats membres (voire ses propres services), et paraître s'opposer aux progrès de la construction européenne. Qui voudrait endosser le rôle du " mauvais joueur " ? Un bon ministre est celui qui approuve un accord, et, à l'issue de la réunion, explique à la presse nationale que la décision communautaire est excellente pour la France, qui est d'ailleurs à l'origine de tous ses aspects positifs et a obtenu de haute lutte satisfaction pour toutes ses demandes importantes ; un bon ministre n'est pas un juriste sourcilleux, isolé parmi ses pairs, qui remettrait en question une harmonisation législative ou un programme - dont l'utilité est pourtant tellement manifeste - au nom d'un principe obscur et dont l'application n'apporte d'avantage tangible à personne. Dans l'état actuel de son fonctionnement, le Conseil des ministres n'est pas et ne peut être un gardien du principe de subsidiarité, et concourt au contraire dans certains cas au non-respect de ce principe.

Ainsi, comme le soulignait le rapport précité de la délégation, " il apparaît, au total, que la logique institutionnelle de la Communauté est telle que l'exigence de subsidiarité risque fort de n'être que très partiellement prise en compte. Chaque institution communautaire est incitée à poursuivre l'accroissement de ses compétences et de ses pouvoirs, et ces démarches, plutôt que de se contrecarrer, finissent souvent par s'additionner dans un interventionnisme croissant ; or les dispositions les plus expresses des traités ne peuvent être un barrage pleinement efficace dans un système où le pouvoir conforte ainsi le pouvoir ".

C. L'ABSENCE D'ENRACINEMENT DANS LES ETATS MEMBRES

La mise entre parenthèses du principe de subsidiarité ne résulte pas seulement du jeu des institutions communautaires ; elle tient également à l'absence d'une " culture de la subsidiarité " dans la plupart des Etats membres.

Il n'est pas étonnant que seule l'Allemagne introduise de temps à autre la question de la subsidiarité dans les débats du Conseil. Elle est en effet le seul Etat membre à avoir une tradition de fédéralisme : la question de la répartition des compétences entre les Länder et le Bund appartient pleinement à sa culture politique. Ni le fédéralisme belge (en raison de son caractère très récent), ni les " autonomies " espagnoles (elles aussi récentes, et qui s'analysent plus comme des concessions d'un pouvoir traditionnellement centralisé aux revendications de certaines provinces que comme une organisation fédérale d'un Etat) ne s'appuient sur une " culture du fédéralisme " ; seule l'Autriche paraît se rapprocher du " modèle " allemand, encore qu'il ne semble pas que les Länder autrichiens soient des réalités aussi vivantes que les Länder allemands. Mais la plupart des pays membres sont tributaires, à des degrés divers, du " modèle " de l'Etat centralisé, d'où la problématique de la subsidiarité est absente. Or les Gouvernements amènent à Bruxelles leurs traditions administratives à la semelle de leurs souliers : chaque Etat a tendance à projeter sur le système communautaire son propre modèle d'organisation.

Dans les Etats centralisés, il n'est pas naturel de considérer qu'une décision ne doit pas être prise à l'échelon le plus élevé au seul motif qu'un autre échelon, plus proche du citoyen, pourrait aussi bien le faire : au demeurant, la capacité propre de décision et d'action de cet échelon plus proche, lorsqu'il existe, est souvent trop réduite pour que le problème puisse véritablement se poser.

En revanche, l'habitude des administrations centralisées de faire " remonter " la décision vers le niveau le plus élevé se prolonge sans difficulté vers l'échelon communautaire, dans un mouvement qui apparaît comme la continuation par d'autres moyens de l'effort séculaire de rationalisation et d'unification mené par les Etats centralisés.

L'administration française, héritière d'un effort de centralisation sans doute plus poussé que partout ailleurs, participe tout particulièrement de cette tendance, et il est vraisemblable que l'on trouverait sa marque dans nombre des textes communautaires les plus discutables au regard du principe de subsidiarité.


La passion de l'uniformité de l'administration française et ses traditions dirigistes dans un grand nombre de domaines tendent d'autant plus à se reporter vers l'échelon communautaire que ce transfert paraît pleinement répondre à l'intérêt national : lorsque les producteurs français paraissent handicapés par les lourdeurs ou le coût de certaines réglementations nationales, il est tentant de chercher à étendre celles-ci à l'ensemble des Etats membres, de manière à supprimer " par le haut " le handicap qui en résulte en termes de compétitivité. Il est clair que le principe de subsidiarité est une préoccupation qui s'intègre mal dans une telle démarche.

D'autres administrations nationales, pour des raisons différentes, peuvent être également amenées à considérer qu'une attention accrue à l'exigence de subsidiarité n'est pas dans l'intérêt de leurs pays.

Certains Gouvernements dont les pays sont soumis à des forces centrifuges peuvent ainsi considérer que le transfert des décisions à l'échelon européen, où ils négocient avec leurs homologues et représentent seuls l'Etat, les aide à préserver voire à accroître leurs propres pouvoirs face aux provinces. De même, les Etats bénéficiant particulièrement de la politique de cohésion menée au moyen des fonds structurels ont tendance à craindre qu'une meilleure prise en compte du principe de subsidiarité ne compromette certains des financements dont ils bénéficient.

Ces facteurs tenant aux traditions administratives des Etats membres et à la manière dont ceux-ci poursuivent leurs intérêts font que la notion de subsidiarité peut difficilement pénétrer dans la culture politique de la plupart d'entre eux.

Un exemple: le programme " Pauvreté IV "

Une illustration assez frappante de cette difficulté, dans le cas de la France, a été donnée par les débats de l'Assemblée nationale, en janvier 1994, sur le programme communautaire " Pauvreté IV " destiné à la " lutte contre l'exclusion " et à la " promotion de la solidarité ".

La délégation du Sénat pour l'Union européenne n'est pas intervenue sur ce texte sur lequel aucun organe du Sénat n'a pris position.

La délégation de l'Assemblée nationale, quant à elle, a jugé ce texte contraire au principe de subsidiarité, en faisant valoir que le niveau communautaire était moins bien adapté que le niveau national et local pour conduire la lutte contre l'exclusion. Elle a présenté une proposition de résolution en ce sens. Celle-ci a été examinée par la commission des Affaires sociales de l'Assemblée nationale, qui a adopté au contraire un rapport préconisant l'adoption rapide du programme " Pauvreté IV ". En séance, l'Assemblée nationale a approuvé à une très large majorité le point de vue de sa commission des Affaires sociales.

Au-delà de la question de savoir si telle ou telle position était fondée, l'intérêt de cette controverse a été de montrer l'extrême difficulté de tenir, à partir d'un cas concret, un débat parlementaire sur le terrain de la subsidiarité, tant cette notion est étrangère à la culture politique française. En effet, au lieu de se demander si l'échelon communautaire était mieux placé que les Etats membres pour réaliser les objectifs de " lutte contre l'exclusion " et de " promotion de la solidarité ", la plupart des intervenants répondaient en quelque sorte dans l'absolu à la question : " faut-il lutter contre l'exclusion et promouvoir la solidarité ? ". Les participants au débat qui critiquaient le programme " Pauvreté IV " au nom du principe de subsidiarité étaient compris comme s'opposant aux objectifs mêmes de ce programme, et non comme recherchant une meilleure efficacité dans la lutte contre l'exclusion en voulant confier la gestion des crédits (qui ne sortent pas du néant, mais sont prélevés sur les budgets des Etats membres) aux échelons les plus proches du " terrain ".

Il est à noter qu'un débat a eu lieu sur le même programme en Allemagne, notamment au sein du Bundesrat, et a abouti à la conclusion opposée. Considérant que la lutte contre l'exclusion ne devait pas être menée à l'échelon communautaire (ni même, dans son cas, à l'échelon de l'Etat fédéral, mais à celui des Länder), l'Allemagne s'est opposée à ce programme au nom du principe de subsidiarité, ce qui a entraîné, au moins provisoirement, un blocage de la décision, l'unanimité étant requise (8(*)).

D. L'ABSENCE DE VÉRITABLE GARANTIE JURIDICTIONNELLE

On a vu que le fonctionnement même des institutions communautaires tendait à mettre entre parenthèses le principe de subsidiarité, et que ce dernier restait un " corps étranger " dans la culture politique de la plupart des Etats membres.

Dans ces conditions, il semble que ce soit seulement de la Cour de justice des Communautés que l'on puisse attendre une garantie du principe de subsidiarité.

Or cette juridiction n'est pas, pour plusieurs raisons, en situation de jouer véritablement le rôle de gardien de ce principe.

1. Les obstacles à la saisine

Le rapport adopté en 1992 par la délégation prévoyait que les saisines de la Cour de justice sur le terrain de la subsidiarité seraient vraisemblablement très rares, tant les obstacles étaient nombreux. De fait, depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht (1er novembre 1993), il semble qu'une seule décision ait été prise par la Cour de justice (plus précisément par le Tribunal de première instance) à la suite d'une requête en annulation se fondant sur le principe de subsidiarité. Le Tribunal de première instance a au demeurant rejeté cette requête au motif que la décision attaquée était antérieure à cette entrée en vigueur.

De fait, si, en théorie, la justiciabilité du principe de subsidiarité ne relève pas d'un régime particulier, il en va autrement en pratique.

Examinons en effet les différentes hypothèses de saisine de la Cour de justice sur ce terrain.

Un recours en annulation d'un acte communautaire pour violation du principe de subsidiarité est tout d'abord possible de la part d'un Etat membre, du Conseil ou de la Commission.

On imagine mal la Commission saisir la Cour de justice pour défendre les prérogatives des Etats membres.

Le Conseil, responsable de la très grande majorité des décisions, pourrait difficilement demander l'annulation de celles-ci ; ce n'est que dans les cas, peu nombreux, où la Commission prend seule une décision susceptible de poser problème au regard du principe de subsidiarité, qu'il pourrait former un recours : encore faudrait-il qu'il existe pour cela un accord suffisamment large en son sein.

Le recours formé par un Etat membre paraît davantage concevable, mais constitue en pratique une hypothèse peu réaliste : une démarche consistant, pour un Etat membre mis en minorité, à attaquer les autres Etats membres sur le terrain de la subsidiarité en demandant à la Cour d'arbitrer, serait fort pénalisante pour l'Etat requérant dans ses relations avec ses partenaires ; il faudrait donc un intérêt particulièrement important pour qu'un Etat membre entreprenne une telle démarche. Mais, outre le fait que le Conseil s'efforce généralement d'éviter de mettre en minorité des Etats membres lorsque de tels intérêts sont en jeu, on peut douter qu'il soit fréquent que des Etats membres attachent un intérêt très important au seul respect du principe de subsidiarité : en réalité, cette dernière considération ne pourrait entrer en jeu que si d'autres préoccupations, plus pressantes, l'accompagnaient.

De fait, on peut observer que, depuis le 1er novembre 1993, la Cour de justice n'a jamais eu à se prononcer sur un recours en annulation introduit par un Etat membre sur le fondement du principe de subsidiarité.

Un recours en annulation est également possible de la part d'une personne physique ou morale ; encore faut-il qu'elle soit " destinataire " de l'acte, ou du moins " directement et individuellement " concernée par celui-ci. En pratique, à de très rares exceptions près, c'est seulement dans le domaine de la concurrence que peuvent apparaître des situations où une personne se trouve en situation de former un recours en annulation fondé sur le principe de subsidiarité.

Enfin, la Cour de justice pourrait être amenée à la suite d'un renvoi préjudiciel à se prononcer sur le respect du principe de subsidiarité par un acte de droit dérivé. Là également, il paraît en pratique très difficile que la Cour soit saisie par cette voie d'une question relative à la subsidiarité. Dans ce cas, en effet, la Cour est saisie par une juridiction nationale qui elle-même doit avoir reconnu un intérêt pour agir à une personne physique ou morale. La définition de l'intérêt à agir n'est pas parfaitement identique dans tous les Etats membres, mais elle inclut nécessairement, d'une manière ou d'une autre, la condition que la personne soit lésée de manière spécifique par l'acte qu'elle conteste. Ainsi, les actes communautaires généralement les plus critiquables au regard du principe de subsidiarité, c'est-à-dire les programmes communautaires (dont on voit mal comment, en eux-mêmes, ils pourraient léser spécifiquement une personne), se trouvent à l'abri d'un recours. En pratique, par cette voie, la Cour semble pouvoir être saisie principalement sur le terrain de l'intensité excessive d'une réglementation : mais il s'agit là plutôt d'un contrôle du respect du principe de proportionnalité (3ème alinéa de l'article 3 B), contrôle que la Cour exerçait déjà avant le traité de Maastricht. Sur le terrain de la subsidiarité proprement dite, les possibilités de recours paraissent non pas certes inexistantes, mais fort limitées, d'autant que l'acte doit être postérieur au 1er novembre 1993, date d'entrée en vigueur du Traité de Maastricht.

Il convient d'ajouter que la Cour de justice n'est pas habilitée à se prononcer sur la conformité au principe de subsidiarité des actes entrant dans le cadre des deuxième et troisième piliers de l'Union, bien que l'ensemble de l'action de celle-ci soit soumise au principe de subsidiarité par l'article B du Traité de Maastricht.

Au total, le principe de subsidiarité peut difficilement fonder un recours de la part d'une personne, en raison de son contenu général et abstrait, comme de la part d'un Etat membre, pour des raisons tenant au fonctionnement des institutions ; si bien que le contrôle de la Cour de justice a une portée pratique limitée dans ce domaine.

2. Les limites du contrôle tenant à la nature du principe

A cette limite de fait s'ajoute celle de tout contrôle juridictionnel dans une telle matière. Le principe de subsidiarité, comme on l'a vu, comporte une marge d'appréciation importante tenant notamment aux éléments qualitatifs de sa définition, et apparaît de ce fait comme un principe plus politique que juridique. Il en résulte que le contrôle juridictionnel sur le respect d'un tel principe ne peut être en tout état de cause qu'un contrôle minimum. Ce point était déjà souligné dans la communication de la Cour de justice à la Conférence intergouvernementale chargée d'élaborer le traité de Maastricht.

" Nonobstant la connotation largement politique de ce principe, l'examen, par la Cour, d'un tel moyen ne poserait pas à celle-ci des problèmes de caractère nouveau. A cet égard, il suffit de renvoyer à un autre principe, peut-être de caractère plus modeste, qui, depuis longtemps, est pris en compte comme élément d'interprétation pour la délimitation des compétences permettant aux institutions d'imposer des obligations aux citoyens communautaires, et notamment aux opérateurs économiques, et dont la violation constitue également un moyen d'annulation et d'exception, à savoir le principe de proportionnalité. Selon ce principe, les mesures adoptées doivent être aptes et nécessaires pour atteindre les objectifs visés par la compétence accordée à l'institution. Si, en appliquant ce principe, également de connotation politique, la Cour a toujours reconnu une large marge d'appréciation à l'institution en cause, elle a néanmoins contrôlé le respect par celle-ci des limites extrêmes de ce pouvoir d'appréciation, notamment par sa censure de la mesure en cas d'erreur manifeste ".

On peut constater que, malgré une présentation qui peut suggérer l'inverse, la Cour n'affirme la possibilité pour elle de contrôler un tel principe que pour préciser aussitôt que ce contrôle se borne à l'erreur manifeste, c'est-à-dire se situe uniquement à la " limite extrême " de la marge d'appréciation que laisse le principe de subsidiarité. Ajoutons que, dans le cas de ce principe, la " limite extrême " peut être reculée particulièrement loin, tant sont vagues les notions de " réalisation suffisante " et de " meilleure réalisation " qui sont au coeur du deuxième alinéa de l'article 3 B du Traité.

Il est clair, en réalité, que l'intérêt de la Cour de justice est d'affirmer sa compétence (afin de ne pas voir une autre institution, existante ou à créer, empiéter sur ses prérogatives), mais de ne pas l'exercer, ou très peu, car ce serait s'aventurer presque ouvertement sur un terrain politique, avec tous les risques que cela comporte pour une juridiction. Lorsque l'acte contesté émanera de la seule Commission européenne statuant en matière de concurrence, la Cour de justice veillera, s'il y a lieu, au respect du principe de subsidiarité ; lorsque l'acte émanera du Conseil et/ou du Parlement européen, elle fera preuve de la plus grande circonspection en refusant de se substituer à ces institutions politiques dans leur pouvoir d'appréciation, et son contrôle se limitera de fait à celui de la proportionnalité : elle censurera, à supposer qu'elle soit saisie, l'extrême excès de zèle en matière de réglementation.

Dès 1991, un membre de la Cour de justice, s'exprimant à titre personnel, avait formulé toutes les réserves que lui inspirait l'idée de voir celle-ci s'aventurer sur le terrain du contrôle de la subsidiarité (8(*)). Lors d'une récente rencontre informelle (juin 1996) avec les délégations pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale et du Sénat, des membres de la Cour de justice ont manifesté à titre personnel la même très grande prudence et exprimé le souhait que tout soit fait pour que d'éventuelles questions de subsidiarité soient réglées par les organes politiques eux-mêmes, avant que la Cour de Justice ne puisse être saisie.

Ainsi, pour de fortes raisons, non seulement le contrôle de la Cour de justice ne trouvera que rarement à s'exercer, mais, lorsqu'il s'exercera, il ne le fera la plupart du temps qu'à la marge. Serait-il d'ailleurs souhaitable qu'il en soit autrement, c'est-à-dire que la Cour de justice devienne l'arbitre de l'Union dans une matière aussi politique que l'exigence de subsidiarité ? Comme le soulignait M. Michel Poniatowski dans son rapport déjà cité : " Il serait paradoxal que l'introduction du principe de subsidiarité dans le droit communautaire, destinée à favoriser la " proximité " des décisions, aboutisse à confier une responsabilité politique éminente à un organe juridictionnel lointain, soustrait par définition à tout contrôle des représentants élus des citoyens ".

3. Une jurisprudence traditionnellement contraire

A supposer même que tous les obstacles qui viennent d'être soulignés soient levés, la Cour de justice pourrait-elle apparaître comme un gardien convaincant du principe de subsidiarité ?

L'on doit convenir que sa jurisprudence a été, jusqu'à présent, presque constamment orientée dans le sens de l'augmentation des compétences et des pouvoirs de la Communauté, allant jusqu'à reconnaître à celle-ci des pouvoirs implicites - ceux jugés nécessaires à la réalisation d'objectifs fixés par les traités - et même des objectifs implicites justifiant des interventions communautaires dans des domaines non prévus par les traités.

L'expérience montre, au demeurant, que les jurisprudences des Cours suprêmes des systèmes fédéraux s'orientent, dans la durée, vers le renforcement des pouvoirs de la Fédération, ce qui est d'ailleurs inscrit dans la logique d'institutions fédérales : une Cour suprême n'ayant de légitimité et de compétences que fédérales, a nécessairement tendance à accroître les prérogatives de la Fédération, ce qui lui permet de consolider sa propre légitimité et d'élargir le champ de ses propres compétences. La Cour de justice de la Communauté, qui a reconnu au Traité de Rome une finalité fédérale implicite, s'est inscrite dans cette tendance - en s'inspirant d'ailleurs, à diverses reprises, de la jurisprudence de la Cour suprême des Etats-Unis.

Ainsi, en tout état de cause, une garantie effective du principe de subsidiarité par la Cour de justice supposerait un changement aussi profond qu'improbable de l'orientation de sa jurisprudence.

*

* *

Votre rapporteur, qui a quelque expérience des débats européens, a déjà eu plus d'une fois l'occasion de comparer la Communauté à une pyramide reposant sur sa tête.

En effet, lorsque des Etats s'associent pour constituer une fédération, une confédération, ou tout type de groupement intermédiaire, ils mettent généralement en commun, sous une forme ou une autre, les compétences portant sur les relations extérieures, la défense, la monnaie, le commerce entre les Etats membres, tandis que les autres domaines restent essentiellement de la compétence des Etats membres.

La construction européenne s'est effectuée jusqu'à présent en dehors de ce schéma. Le commerce entre les Etats membres et les relations commerciales extérieures ont été mis en commun ; une monnaie unique va bientôt se mettre en place même si elle ne s'appliquera pas à tous les Etats membres avant longtemps, notamment si l'on tient compte du processus d'élargissement ; mais, dans les domaines les plus fondamentaux pour une association d'Etats : la politique extérieure et la défense, les réalisations restent embryonnaires et les progrès envisageables incertains.

En revanche, l'élargissement continu du champ des interventions communautaires, qui s'est effectué soit lors des révisions des Traités, soit en marge de ceux-ci, soit encore par le biais des actions structurelles, a fait naître une Union omniprésente, aux compétences sans limites déterminées, si bien que dans certains domaines (législation bancaire, marchés publics...) les Etats membres n'ont même pas l'autonomie que conserve un Etat au sein des Etats-Unis.

C'est à peine forcer le trait que de remarquer que la même Union qui finance la rénovation de l'école des arts du spectacle de Liverpool, règlemente les eaux de baignade et lance un programme de protection des dunes, ne joue qu'un rôle des plus réduits lorsqu'il s'agit de rétablir la paix dans les Balkans ou au Proche-Orient, ou de redéfinir l'architecture de sécurité de l'Europe.

Le principe de subsidiarité est une orientation politique. Il ne peut assurément pas, par lui-même, contribuer à remédier aux carences de l'Union dans les missions qui devraient d'abord être les siennes. Du moins pourrait-il, indirectement, favoriser un recentrage vers ces missions ; surtout, sa pleine application pourrait favoriser un meilleur contrôle, une plus grande efficacité des politiques publiques, et limiter le risque d'étiolement de la vie démocratique au sein des Etats membres.

Pourquoi cette orientation politique n'a-t-elle pas, jusqu'à présent, davantage inspiré la construction européenne ? Ainsi qu'on l'a vu, au-delà de la ferveur idéologique de certains, qui voient un progrès dans toute nouvelle intervention de la Communauté, ce sont principalement la nature et le mode de fonctionnement des institutions européennes qui sont en cause.

Comme ces facteurs institutionnels sont appelés à perdurer, le principe de subsidiarité n'est sans doute pas destiné à jouer dans l'avenir un plus grand rôle que par le passé. Toutefois, puisqu'il n'est pas nécessaire d'espérer pour entreprendre, votre rapporteur souhaiterait présenter quelques suggestions concernant les évolutions institutionnelles qui pourraient assurer un meilleur respect de ce principe.

IV. LES CONDITIONS D'UNE MEILLEURE APPLICATION

A. REFORMER LE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS

Dès lors que le non-respect du principe de subsidiarité tient en grande partie au mode de fonctionnement de la Communauté, une meilleure application de ce principe suppose en premier une modification de certaines pratiques ou règles institutionnelles en vigueur.

1. Le Conseil

a) Introduire la possibilité d'un examen préalable de la subsidiarité

Tout d'abord, une évidence : le principe de subsidiarité ne peut être appliqué que si le Conseil, organe essentiel de décision de l'Union, assure lui-même cette application, ce qui suppose qu'il se prononce explicitement sur le respect du principe de subsidiarité chaque fois que le problème se pose.

Or, comme votre rapporteur l'a souligné plus haut, l'examen de la susbsidiarité est nécessairement préalable, puisqu'il porte sur le principe même d'une intervention de la Communauté. Pour que le principe de subsidiarité puisse être effectivement pris en compte, il conviendrait donc -contrairement à ce qu'affirme la déclaration d'Edimbourg- que le Conseil se prononce sur son respect préalablement à l'examen au fond, dès lors qu'un Gouvernement en ferait la demande, et que le résultat du vote soit publié, afin que les Parlements nationaux puissent exercer leur contrôle.

Il est à noter qu'un tel changement ne requerrait pas nécessairement une révision formelle des textes en vigueur, mais pourrait résulter d'un accord informel, au moins pendant une phase expérimentale, qui permettrait de constater que, contrairement aux craintes de la Commission européenne, le processus de décision ne s'en trouve nullement bloqué.

b) Assurer une régulation des travaux du Conseil

S'il est certes indispensable de corriger en premier lieu l'anomalie que constitue l'interdiction faite au Conseil de se prononcer spécifiquement sur les questions de subsidiarité, on ne peut cependant espérer obtenir un progrès durable qu'en agissant sur ce facteur important du non-respect du principe de subsidiarité qu'est la multiplication des Conseils spécialisés.

Il y a d'indéniables avantages à ce que les ministres compétents dans des domaines où l'Union n'a qu'un rôle résiduel se rencontrent périodiquement (ce qui suppose néanmoins qu'ils ne se fassent pas représenter par un haut fonctionnaire...). Mais les inconvénients l'emportent sur ces avantages lorsque de telles réunions permettent à ces ministres d'utiliser les procédures de décision communautaire pour contourner les Parlements nationaux ou les concertations interministérielles nationales, ou lorsqu'elles permettent à la Commission européenne de développer sans nécessité son champ d'intervention (en effet, aucune réunion de ce type, ne serait-ce que pour montrer qu'elle a abouti à une conclusion, ne se termine sans que les ministres demandent à la Commission d'entreprendre ou de poursuivre quelque action).

Pour contrecarrer ces effets, il conviendrait de revenir sur le mythe du Conseil toujours un au-delà de la multiplicité de ses formations, et d'introduire une forme de régulation de ses travaux en distinguant les formations du Conseil susceptibles de prendre des décisions et celles habilitées seulement à faire des propositions aux formations autorisées à décider.

Dans cette optique, les Conseils spécialisés dans les domaines où l'Union n'a que des compétences réduites ne seraient pas supprimés, ce qui permettrait aux ministres concernés de continuer à échanger leurs expériences, mais la décision finale serait renvoyée à une formation du Conseil ayant une vue plus générale des activités de l'Union, et par là mieux à même de tenir compte du principe de subsidiarité.

Cette activité de régulation d'ensemble incombait implicitement, dans les premiers temps de la construction européenne, au Conseil " Affaires générales " où se retrouvent les ministres des Affaires étrangères. Elle s'est de moins en moins exercée dans les faits et, aujourd'hui, n'est plus assurée du tout, le Conseil " Affaires générales " se consacrant en très large part aux problèmes de la politique extérieure et de sécurité commune, et n'étant plus en mesure de veiller à la cohérence d'ensemble de l'action de la Communauté.

Certains ont proposé que cette fonction de régulation soit attribuée à une nouvelle formation du Conseil, composée de ministres chargés de suivre en permanence les activités communautaires et qui seraient de ce fait amenés à résider à Bruxelles. Une telle formule reviendrait, en pratique, à élever au rang ministériel la fonction de représentant permanent. Elle permettrait, en principe, une supervision des travaux des formations du Conseil spécialisées dans les domaines où les traités n'accordent à la Communauté qu'un rôle réduit, voire ne prévoient pour elle aucun rôle. Elle aurait également l'intérêt d'assurer la continuité des travaux du Conseil et, de ce fait, d'éviter les situations, aujourd'hui fréquentes, où une formation spécialisée du Conseil ratifie -sous la rubrique des points A de l'ordre du jour du Conseil- des décisions portant sur des domaines dont elle ignore tout.

Une autre solution possible, réclamant un changement moins profond, serait de confier cette fonction de régulation, de supervision, au Conseil ECO-FIN, ce qui présenterait l'avantage de correspondre aux pratiques nationales et de confier le contrôle sur les formations " secondaires " du Conseil à une formation ayant intérêt à faire mieux respecter le principe de subsidiarité.

2. La Commission

La proposition présentée par le Gouvernement français dans le cadre de la préparation de la CIG, de réduire à une dizaine le nombre des membres de la Commission, irait dans le sens d'une meilleure application du principe de subsidiarité, car elle permettrait à chaque commissaire de gérer un véritable domaine de compétences, alors que l'actuelle Commission de vingt membres est incitée à tenter d'élargir les compétences de l'Union pour que chaque commissaire dispose de responsabilités significatives.

Les premiers débats de la CIG ont cependant permis de constater que cette proposition rencontre une forte opposition de la part des " petits " Etats, qui tiennent à conserver leur droit de nommer chacun un membre de la Commission.

A supposer que la proposition française ne soit finalement pas retenue, il serait à tout le moins nécessaire que le rôle du Président de la Commission soit renforcé pour lui permettre de limiter les dérives découlant du nombre trop important de commissaires par rapport aux compétences véritables de l'Union si l'on tient compte du principe de subsidiarité. Dans ce sens, le Président de la Commission devrait être spécialement chargé, pour ce qui concerne la Commission, du respect de ce principe et devrait disposer à cet effet du pouvoir de bloquer toute initiative qui lui paraîtrait contraire à celui-ci.

Cependant, une organisation plus resserrée, ou du moins plus cohérente de la Commission européenne aurait sans doute des effets limités si elle ne s'étendait pas à ses services. Là où il y a un bureau, il y a un projet d'intervention : aussi longtemps que les services de la Commission seront subdivisés en vingt-deux directions générales couvrant tous les domaines d'action d'un Gouvernement dans un Etat centralisé, la Commission continuera à proposer des interventions dans ces différents domaines et tentera avec constance d'élargir son champ d'action ; une réorganisation des services de la Commission autour des tâches incombant clairement à la Communauté contribuerait à une meilleure application du principe de subsidiarité, sans d'ailleurs que la moindre modification des Traités soit nécessaire pour cela.

3. Le Parlement européen

a) Rationaliser les travaux du Parlement européen

Le Parlement européen est d'autant moins porté à respecter le principe de subsidiarité que, jusqu'à présent, les Traités ne lui ont pas appliqué les techniques du parlementarisme rationalisé. Cette lacune, compréhensible tant que les pouvoirs du Parlement européen restaient d'ordre consultatif, est devenue plus difficile à justifier depuis que le traité de Maastricht a accordé à l'Assemblée de Strasbourg des pouvoirs importants. On peut se demander s'il est raisonnable, dans ce nouveau contexte, que cette Assemblée qui, par nature, est très éloignée des citoyens et qui, du fait du scrutin proportionnel et de l'absence de possibilité d'une dissolution, n'est pas en situation de responsabilité vis-à-vis du corps électoral, continue à n'être pas dotée d'une " loi fondamentale " qui encadrerait ses travaux.

Il serait tout d'abord nécessaire à cet égard que soit adopté un " article 40 " européen qui oblige le Parlement européen à respecter le plafond des dépenses fixé par le Conseil et à compenser toute augmentation d'une dépense non obligatoire par la diminution d'une autre dépense non obligatoire. Une plus grande maîtrise des dépenses non obligatoires, qui concernent par définition des domaines de compétence partagée entre l'Union et les Etats membres, favoriserait en effet à l'évidence une meilleure application du principe de subsidiarité.

Mais la " loi fondamentale " devrait également inclure des règles conduisant le Parlement européen à s'en tenir aux pouvoirs que lui attribuent les traités et à respecter les limites des compétences de l'Union. L'absence de telles règles conduit depuis des années à des controverses politico-juridiques pratiquement permanentes, donnant périodiquement lieu à des compromis interinstitutionnels qui peuvent s'écarter très sensiblement des traités (9(*)). Il en résulte une situation où ni les compétences du Conseil, ni celles des Etats membres ne sont protégées face à la tendance du Parlement européen à déborder de ses prérogatives, telles que les fixent les traités ; et la Commission européenne s'appuie régulièrement sur les interventions du Parlement européen dans les domaines les plus divers -interventions dont la portée juridique peut être très variable- pour justifier ses propositions tendant à élargir les compétences communautaires.

b) Distinguer les catégories de normes

On doit souligner, à la décharge du Parlement européen, que l'absence de distinction entre catégories de normes dans les Traités européens le conduit à se prononcer fréquemment sur des textes de portée technique. Comment l'Assemblée de Strasbourg pourrait-elle avoir une perception claire de ses propres compétences et du rôle que doit avoir l'Union, dès lors qu'on lui demande de se prononcer sur la longueur des béquilles des motos ou la puissance des avertisseurs des tracteurs ? Au sein des domaines où l'accord du Parlement européen est requis, les Traités devraient introduire une distinction entre les règles de portée générale, où le Parlement européen jouerait le rôle normalement dévolu à une assemblée parlementaire, qui n'a pas à se prononcer sur les détails techniques, et les textes d'application, qui devraient quant à eux relever seulement du Conseil et de la Commission. Une telle distinction est déjà mise en oeuvre dans les articles du Traité concernant la recherche : rien n'empêche qu'une telle approche soit étendue à d'autres domaines, de manière à permettre un recentrage des travaux du Parlement européen, ce qui l'aiderait à acquérir cette " culture de la subsidiarité " qui lui fait aujourd'hui défaut.

B. ASSOCIER LES PARLEMENTS NATIONAUX

Une situation dans laquelle les instances communautaires sont finalement seuls juges des compétences de l'Union européenne ne peut être considérée comme satisfaisante pour l'application du principe de subsidiarité, dès lors que ces instances n'ont pas en règle générale intérêt à appliquer celui-ci.

Si l'on veut que l'exigence de subsidiarité soit effectivement prise en compte, il est donc nécessaire de s'appuyer à cet effet sur les Parlements nationaux qui ont, quant à eux, intérêt à son respect, car leur rôle et leurs compétences y sont en jeu.

La solution, proposée par certains, de s'appuyer dans le même but sur le Comité des régions ne peut être retenue : en effet, tel qu'il est défini par le Traité, le principe de subsidiarité ne s'applique qu'aux relations entre l'Union européenne et les Etats membres, et de ce fait ne concerne pas les prérogatives des régions ou, plus généralement, des collectivités locales.

C'est donc à juste titre que le Gouvernement français a proposé, dans le cadre de la CIG, la création d'un " Haut Conseil parlementaire " composé de délégués des Parlements nationaux et chargé de donner au Conseil des avis sur l'application du principe de subsidiarité.

Précisons, tout d'abord, que le débat sur cette proposition française ne doit pas être arrêté par les mots. Certains de nos partenaires, après une lecture peut-être un peu rapide, ont exprimé la crainte que le " Haut Conseil parlementaire " ne soit une institution supplémentaire, qui alourdirait et compliquerait le fonctionnement de l'Union, voire risquerait de paralyser le processus de décision.

Ces inquiétudes ne sont pas fondées.

Le sens de la proposition française est de permettre une expression collective des Parlements nationaux sur l'application du principe de subsidiarité. Cette expression pourrait être assurée par une instance ad hoc ; mais, puisqu'il existe déjà un organisme de concertation entre les Parlements nationaux - la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) - il est également possible d'utiliser ce cadre, à la condition d'apporter certaines améliorations à son fonctionnement.

Il n'est donc pas nécessaire de créer une nouvelle institution pour impliquer les Parlements nationaux dans le respect de la subsidiarité : un renforcement de la COSAC peut tout aussi bien convenir. La Délégation du Sénat s'est au demeurant déjà prononcée sur la forme que pourrait prendre ce renforcement de la COSAC : celle-ci devrait pouvoir voter, à la majorité, des résolutions ou des recommandations ; d'autre part, elle devrait se doter de deux formations spécialisées - l'une traitant des questions de subsidiarité, l'autre des questions relevant du " troisième pilier " de l'Union (justice et affaires intérieures) - afin d'assurer la continuité de ses travaux dans l'intervalle de ses réunions plénières. Aucune lourdeur institutionnelle dans une telle formule. Quant au risque de paralysie du processus de décision communautaire, une telle inquiétude est à l'évidence sans fondement, s'agissant d'un organisme à caractère consultatif.

La " COSAC renforcée ", ainsi suggérée, pourrait recevoir en matière de subsidiarité trois tâches principales :

- tout d'abord, elle pourrait être saisie de textes précis en cours d'examen, soit à la demande du Conseil, soit à la demande des organes spécialisés dans les affaires communautaires d'au moins deux assemblées parlementaires ne relevant pas du même Etat membre ; dans ce cas, elle devrait, dans un délai déterminé, donner un avis sur la conformité de ce texte au principe de subsidiarité.

- ensuite, elle aurait à débattre, sans être enfermée dans un délai, de la manière dont pourrait être précisée et complétée, pour chaque grand domaine d'action, la répartition des compétences entre l'Union et les Etats membres ; elle pourrait adopter dans ce sens des recommandations. Ainsi des points de repère seraient-ils proposés au Conseil pour l'appréciation de la subsidiarité ;

- enfin, elle devrait se prononcer sur le rapport annuel de la Commission européenne au sujet de l'application du principe de subsidiarité.


Il convient par ailleurs d'écarter l'objection, avancée semble-t-il par certains pays, selon laquelle une COSAC renforcée ne pourrait valablement "engager " les Parlements nationaux. Il n'est en effet nullement question, s'agissant d'un organisme consultatif, d' " engager " les Parlements des Etats membres et encore moins de se substituer à eux. Les délégués à la COSAC renforcée auraient le même statut juridique que les délégués à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, ou à l'Assemblée parlementaire de l'OSCE, ou encore à l'Assemblée de l'Atlantique Nord. La représentation de Parlements nationaux au sein d'une Assemblée parlementaire internationale à caractère consultatif est une pratique bien établie et dont la légitimité n'a jamais été jusqu'à présent contestée. De telles instances ne concurrencent pas les Parlements nationaux, n'" engagent " pas ceux-ci et nul n'a jamais exprimé la crainte qu'elles ne les remplacent : elles ont pour but de favoriser le dialogue entre parlementaires nationaux sur des questions déterminées, afin d'essayer de favoriser une approche commune et une compréhension réciproque, d'où peuvent, dans certains cas, se dégager des avis majoritaires ayant éventuellement une certaine valeur politique, qui sont adressés aux instances intergouvernementales correspondantes. De même, une COSAC renforcée aurait pour but principal d'instaurer notamment, sur la mise en oeuvre de la subsidiarité, un dialogue entre parlementaires rompus aux questions européennes, de manière à faire peu à peu apparaître, autant que possible, une culture commune susceptible d'inspirer l'action des Gouvernements réunis au sein du Conseil.

On voit qu'une telle instance consultative n'aurait ni la mission, ni d'ailleurs la possibilité, de remplacer le contrôle exercé à l'échelon national par chaque Parlement sur l'action européenne de son Gouvernement. Elle aurait plutôt pour fonction de compléter ce contrôle, d'en améliorer les conditions, en favorisant le dialogue et l'échange des expériences dans un domaine où il est nécessaire que se dégage une approche commune, une sensibilité commune. On ne peut en effet avoir quinze conceptions très différentes de la subsidiarité, ou alors ce principe n'aura jamais de véritable portée : ce n'est qu'en mettant en commun les problèmes tels que les appréhendent les différentes assemblées que l'on pourra parvenir à une conception de la subsidiarité ayant une valeur opératoire et pouvant de ce fait influencer les travaux du Conseil.

Enfin, l'intérêt de cette instance serait de contribuer à réintégrer les Parlements nationaux dans la vie de l'Union européenne. Depuis l'élection du Parlement européen au suffrage direct, le lien qui unissait les Parlements nationaux aux activités de la Communauté s'est trouvé rompu, et cette coupure a favorisé un certain éloignement vis-à-vis des citoyens et une faiblesse chronique du contrôle démocratique, au moment même où le construction européenne s'approfondissait et s'étendait à de nouveaux domaines. Associer davantage les Parlements nationaux, notamment en ce qui concerne l'application du principe de subsidiarité, pourrait aider à réconcilier les opinions publiques et la construction européenne, en incitant le Conseil à faire entrer davantage dans les faits l'idéal, proclamé par le Traité de Maastricht, d'une Union où les décisions sont prises " le plus près possible des citoyens ".

Certains soulignent, à juste titre, que la tâche des Parlements nationaux est d'abord de contrôler l'action européenne de leurs Gouvernements respectifs, y compris en matière de subsidiarité. Mais la qualité d'un tel contrôle ne pourra qu'être améliorée si les Parlements nationaux disposent d'un cadre où échanger leurs expériences, prendre conscience de la diversité des préoccupations selon les pays, et s'efforcer de parvenir à une approche commune.

Il y aurait d'ailleurs quelque paradoxe, alors que la construction européenne a désormais pénétré tous les domaines d'activité et se trouve au coeur des vies politiques des Etats membres, à ce que les Parlements nationaux restent en dehors de l'effort de concertation, alors que certaines des questions qu'ils ont à traiter se posent à chacun d'entre eux, certes dans des contextes nationaux spécifiques, mais dans des termes comparables.

Comment, d'ailleurs, des Parlements totalement séparés les uns des autres pourraient-ils avec toute l'efficacité et la pertinence souhaitables contrôler des Gouvernements qui eux, travaillent ensemble et doivent en permanence rechercher des compromis ? Loin de s'opposer à l'exigence de contrôle à l'échelon national, la concertation interparlementaire paraît être un complément nécessaire de celle-ci, notamment sur un thème comme celui de la subsidiarité où l'avènement d'une culture commune doit être recherché.

C. MIEUX DEFINIR LE CHAMP D'INTERVENTION DE L'UNION

1. Les compétences

a) Redonner sa signification au recours à la directive

Lors des débats de 1992-1993 sur la subsidiarité, la Commission européenne a fait remarquer que, depuis les origines de la Communauté, elle avait privilégié le recours à la directive sur le recours au règlement et que ce choix traduisait déjà le souci de subsidiarité. Cette affirmation serait exacte si la directive était bien en fait ce qu'elle est en droit, c'est-à-dire un texte définissant un résultat à atteindre tout en laissant aux Etats membres le choix des moyens ; mais en pratique, il n'en est rien : les directives communautaires sont devenues presque aussi détaillées que des règlements, et leur valeur contraignante est presque aussi grande, puisque la Cour de Justice leur a reconnu un effet direct en l'absence de mesures nationales de transposition. Ainsi, le choix de la directive par rapport au règlement ne témoigne-t-il pas, en réalité, d'une prise en compte de l'exigence de subsidiarité.

Il serait donc souhaitable, d'une part, de redonner sa signification à la notion de directive, caractérisée certes par l'obligation de résultat, mais aussi par le libre choix des moyens, et, d'autre part, de ne recourir au règlement que lorsqu'il constitue la seule formule possible pour atteindre le résultat recherché. Pour qu'une telle orientation soit effectivement appliquée, elle devrait résulter plus clairement du Traité lui-même.

b) Préciser le partage des responsabilités

Il est vain d'espérer régler de manière cartésienne le partage des compétences entre l'Union et les Etats membres ; mais l'on ne peut non plus se satisfaire du flou actuel, qui dilue les responsabilités et désoriente les citoyens. Dans bon nombre des cas, la rédaction très vague des traités pourrait être remplacée par des formules plus précises, indiquant plus nettement ce qui ne peut entrer dans les compétences de l'Union.

On fera valoir qu'on ne peut enfermer le développement de la Communauté dans un cadre trop rigide. Mais, outre le fait qu'entre un corset trop étroit et le flottement actuel, il existe une marge de progrès raisonnable, on doit souligner qu'une répartition plus précise des compétences par les Traités eux-mêmes n'interdirait nullement toute évolution : elle obligerait simplement à ce que les évolutions aient lieu au grand jour, avec l'approbation des Parlements nationaux.

Le flou actuel est d'autant plus préoccupant que l'article 235 du traité (destiné à l'origine à permettre à la Communauté de prendre des mesures dans des domaines où le traité n'avait pas prévu de pouvoir d'action, dès lors que ces mesures s'avéraient nécessaires au fonctionnement du marché commun) a été progressivement détourné de son sens initial pour être considéré, en pratique, comme autorisant à prendre toute mesure correspondant à un objectif, même très vague, retenu par le Traité et pour lequel celui-ci ne prévoit pas de pouvoir d'action. Comme les objectifs de la Communauté ont été définis, au fil des révisions, de manière de plus en plus large, la combinaison du vague des objectifs et de l'interprétation extensive de l'article 235 conduit à une situation où les compétences de la Communauté peuvent être étendues de manière pratiquement illimitée dès lors qu'il existe pour cela un accord au sein du Conseil. Une définition plus précise des objectifs et compétences communautaires limiterait le risque de centralisation rampante inhérent à une telle situation.

Il est vrai qu'un effort de clarification soulèverait bien des difficultés politiques, et que l'ordre du jour de la CIG en cours est suffisamment chargé pour qu'il ne soit pas judicieux de proposer d'y ajouter un exercice aussi périlleux. Cependant, ainsi que votre rapporteur l'a suggéré plus haut, les Parlements nationaux pourraient, dans un premier temps, recevoir collectivement la tâche de préparer le terrain à cette clarification, éventuellement en vue d'une modification ultérieure des traités.

2. Les modalités

a) Enrayer la multiplication des programmes d'action communautaire

Le bon fonctionnement du marché unique requiert des règles communes et un contrôle de la loyauté de la concurrence ; il ne demande pas que soient multipliées les interventions communautaires sous forme de programmes d'action dans les domaines les plus divers. Ces programmes, consistant en pratique à subventionner des organismes ou des projets, ne sont pas seulement discutables au regard du principe de subsidiarité, mais également peu opportuns dans une période où les Etats membres sont durablement engagés, dans le cadre du processus d'union économique et monétaire, dans un effort d'économies budgétaires. Maîtrise des dépenses à l'échelon national, gestion dispendieuse à l'échelon communautaire : un tel schéma traduirait fort mal le principe de subsidiarité ! Bien au contraire, la Communauté se doit, dans l'esprit de ce principe, de faire preuve d'au moins autant de rigueur que les Etats membres.

Il serait à tout le moins nécessaire, dans cette optique, que le Gouvernement s'oppose désormais à tout programme d'action fondé sur l'article 235 du Traité ; cet article demandant l'unanimité des Etats membres, une telle attitude suffirait à éviter le lancement des programmes dont l'utilité et la conformité au principe de subsidiarité sont les plus incertaines, puisqu'ils ne peuvent s'appuyer sur une disposition précise des Traités et qu'aucun d'eux ne peut passer pour être nécessaire au fonctionnement du marché commun.

b) Réformer la politique de cohésion

La politique de cohésion s'est développée sans prendre en compte le principe de subsidiarité. Sa gestion actuelle entraîne l'approbation par la Commission européenne d'une multitude de programmes répondant à six principaux objectifs et couvrant au total une très grande proportion du territoire communautaire : ainsi la politique d'aménagement du territoire se trouve-t-elle de fait partiellement transférée à un échelon plus éloigné du " terrain ".

Le degré élevé de centralisation de la politique de cohésion (malgré les progrès enregistrés lors de la réforme de 1993) ne semble pas, par ailleurs, être un facteur d'efficacité incontestable, puisque l'augmentation considérable des moyens de la politique de cohésion depuis 1988 a eu des effets très inégaux selon les pays (10(*)).

De plus, la politique de cohésion revient à faire intervenir la Communauté, par ses décisions de cofinancement, dans un grand nombre de domaines où elle n'a normalement que des compétences résiduelles ou très délimitées : culture, environnement, aménagement rural, politique industrielle... Le principe de subsidiarité se trouve ainsi contourné.

Dans l'optique de l'élargissement de l'Union, la politique de cohésion devra nécessairement être revue. Les pays associés d'Europe centrale et orientale, compte tenu de leur niveau de développement, sont appelés à bénéficier tout particulièrement de l'effort de cohésion. Une extension à ces pays des aides structurelles sans réforme de celles-ci provoquerait une hausse de 60 % des dépenses qui pèserait lourdement sur le budget des pays contributeurs. La révision des perspectives financières de l'Union qui interviendra en 1999 devra donc comprendre une réforme de la politique de cohésion : pour votre rapporteur, une telle réforme devrait principalement se traduire par une meilleure prise en compte du principe de subsidiarité, de manière à maîtriser les dépenses et à rapprocher des citoyens des centres de décision.

Mme Monika Wulf-Mathies, chargée des politiques régionales au sein de la Commission européenne, s'est elle-même prononcée, dans le cadre de la préparation du Conseil européen de Madrid, en faveur d'une " réforme approfondie " des politiques structurelles après 1999, qui serait " fondée sur une concentration géographique et thématique des activités " en vue d'aboutir à un système " plus efficace, mieux géré, et soumis à une meilleure discipline " (11(*)).

Lorsqu'elle a examiné, au début de l'année, le rapport de M. Denis Badré sur l'élargissement à l'Est, la Délégation du Sénat a approuvé ce principe de concentration des aides et souhaité qu'après 1999 les aides visent un petit nombre d'objectifs précis et, sauf le cas de certains grands projets structurants, soient réservées aux régions en retard de développement (actuel objectif 1). On obtiendrait ainsi une restitution partielle de compétences aux Etats membres en matière d'aménagement du territoire, la Commission européenne étant là, en tout état de cause, pour faire respecter la loyauté de la concurrence dans le marché unique.

D. LA SUBSIDIARITE DANS LA CONFERENCE INTERGOUVERNEMENTALE

Bon nombre des propositions qui précèdent ne demandent pas de modification des Traités. Il serait possible en principe, dans le cadre actuel, d'améliorer l'examen de la subsidiarité par le Conseil, de recentrer les travaux de la Commission, et même de regrouper et simplifier les fonds structurels (le Traité en prévoit explicitement la possibilité). Mais pour que le principe de subsidiarité soit mieux appliqué, il est en réalité indispensable que les institutions européennes reçoivent en ce sens un " signal " politique de valeur durable. La Conférence intergouvernementale en cours est seule en mesure de jouer pleinement ce rôle.

La CIG a déjà abordé à plusieurs reprises la question de la subsidiarité. Comme on pouvait s'y attendre, les échanges de vue ont fait ressurgir les clivages qui étaient apparus en 1992 : la Commission européenne craint pour ses propres pouvoirs, tandis que les Etats membres fortement bénéficiaires des interventions communautaires -les pays méditerranéens et l'Irlande- s'opposent aux propositions tendant à une application plus effective du principe de subsidiarité, y voyant le risque d'une remise en cause de certaines de ces interventions.

1. La proposition de la présidence irlandaise

Dans ce cadre, la présidence irlandaise a proposé que soient intégrées au Traité les dispositions de la déclaration d'Edimbourg de 1992 et de l'accord interinstitutionnel de 1993.

Votre rapporteur a souligné plus haut que ces textes, loin de garantir l'application du principe de subsidiarité, tendaient à le neutraliser en pratique. Leur inscription dans le Traité ne constituerait donc pas un progrès, mais plutôt un recul : dans les faits, aucune amélioration ne pourrait en découler, puisque les comportements actuels seraient confirmés ; mais, sur le plan du droit, on assisterait à une régression, car l'absence de véritable contrôle sur l'application de la subsidiarité recevrait une confirmation juridique.

Votre rapporteur estime donc que le Gouvernement doit s'opposer à cette proposition de la présidence irlandaise.

2. Les propositions de l'Allemagne et de la Grande-Bretagne

Deux Etats membres, ont par ailleurs, officiellement présenté des propositions à la CIG au sujet de la subsidiarité : il s'agit de l'Allemagne et de la Grande-Bretagne. Ces deux textes figurent en annexe au présent rapport.

Pour votre rapporteur, quel que soit l'intérêt de la contribution britannique, qui tend avant tout à préciser la signification du principe de subsidiarité, c'est la proposition présentée par l'Allemagne qui répond le mieux aux problèmes qu'a rencontrés jusqu'à présent l'application de ce principe.

La proposition allemande, tout d'abord, a le mérite de clarifier la notion de " compétence exclusive de la Communauté ". Lorsque l'on est en présence d'une compétence exlusive, rappelons-le, le principe de subsidiarité ne s'applique pas : pour que ce dernier reçoive toute sa portée, il convient donc d'adopter une définition clairement limitative de ce qu'est une compétence exclusive.

La proposition allemande précise à cet égard que : " La Communauté dispose de la compétence exclusive lorsqu'elle est seule autorisée à agir aux termes du Traité et que les Etats membres n'ont aucune compétence pour agir ". En d'autres termes, il y a compétence exclusive de la Communauté lorsque le Traité lui-même dessaisit les Etats membres. Le critère ainsi proposé a l'avantage de donner de la notion de compétence exclusive une interprétation simple et claire, et en même temps la plus favorable possible à l'application du principe de subsidiarité.

La proposition allemande tend également à préciser la signification du deuxième alinéa de l'article 3 B. Cet alinéa dispose qu'une intervention de la Communauté n'est légitime que si elle poursuit des objectifs qui ne peuvent être " suffisamment réalisés " par les Etats membres et peuvent être " mieux réalisés " à l'échelon communautaire.

La proposition allemande suggère notamment de préciser que la Communauté ne doit intervenir que si des mesures au niveau des Etats membres, " y compris une coopération entre certains Etats membres ", ont des effets " nettement inférieurs " à ceux d'une intervention communautaire.

Enfin et surtout, la proposition allemande tend à rendre possible un examen préalable de la subsidiarité par le Conseil. Lorsque celui-ci est saisi d'une proposition de la Commission européenne : " Tout Etat membre peut demander que la compatibilité d'une proposition avec l'article 3 B, deuxième alinéa, du traité instituant la Communauté européenne fasse l'objet d'un débat au sein du Conseil. Le Conseil et la Commission tirent de ce débat les conclusions appropriées qui pourront prévoir un complément de la proposition ou la suspension de son examen ".

Au total, l'adoption du texte présenté par l'Allemagne constituerait un progrès considérable sur deux points :

- il clarifierait la signification du principe de subsidiarité en lui donnant toute sa portée ;

- il permettrait que le respect de la subsidiarité soit effectivement examiné par le Conseil.

Votre rapporteur suggère donc que le Gouvernement appuie cette proposition de l'Allemagne.

3. L'attitude de la France

Lors des débats de la CIG portant sur la subsidiarité, la France a principalement mis l'accent sur l'expression collective des Parlements nationaux, dans le cadre d'une COSAC renforcée qui recevrait un rôle consultatif dans ce domaine.

Votre rapporteur, qui a déjà souligné l'importance qu'il attachait à cette proposition, souhaite que le Gouvernement poursuive ses efforts pour la faire accepter par la CIG.

EXAMEN DU RAPPORT

I. DEBAT D'ORIENTATION DU 27 JUIN 1996

Le 27 juin 1996, sous la présidence de M. Jacques Genton, la délégation a procédé à un échange de vues dans la perspective de l'élaboration du présent rapport.

M. Christian de La Malène a estimé qu'une réflexion sur le principe de subsidiarité était nécessaire dans l'optique de la Conférence intergouvernementale et, à plus long terme, dans celle de l'élargissement de l'Union.

Il a tout d'abord rappelé la signification du principe de subsidiarité. Celui-ci, a-t-il relevé, comprend trois aspects : tout d'abord, les compétences et les pouvoirs de la Communauté doivent être interprétés strictement ; ensuite, sauf dans les domaines où elle dispose d'une compétence exclusive, la Communauté ne peut intervenir que si les Etats membres, seuls ou en coopération, ne peuvent pas suffisamment réaliser l'objectif poursuivi, et si la Communauté est mieux placée que les Etats membres pour atteindre cet objectif ; enfin, la Communauté doit agir par les moyens les moins lourds et les moins contraignants possibles, compte tenu des objectifs poursuivis ; lorsqu'elle intervient, la Communauté ne doit pas se substituer aux Etats, mais compléter leur action.

Il a souligné que le principe de subsidiarité laissait une marge d'appréciation très importante. Ainsi, il est difficile de dire ce qu'est la " réalisation suffisante " d'un objectif, d'autant que les objectifs de la Communauté sont parfois définis par le Traité en termes très vagues, par exemple " l'épanouissement des cultures des Etats membres ", le " développement d'une éducation de qualité ", ou encore " un niveau élevé de protection de la santé humaine ". De même, une marge d'appréciation importante existe sur la notion de " compétence exclusive ". Plusieurs interprétations de celle-ci sont possibles : certes, il existe un " noyau dur " de compétences exclusives que personne ne conteste, celles pour lesquelles le Traité prévoit que la Communauté doit agir en se substituant aux Etats membres : il en est ainsi lorsque la Communauté fixe les captures autorisées pour la pêche, ou qu'elle conclut des accords commerciaux ; mais, dès lors que l'on dépasse ce " noyau dur ", apparaît une controverse juridique sur l'extension exacte des compétences exclusives, dont, par exemple, la Commission européenne a une interprétation assez large.

Ainsi, a-t-il poursuivi, le principe de subsidiarité est une orientation politique claire, mais sa portée exacte est imprécise : tout dépend de la manière dont il est appliqué. Il s'agit d'un principe plus politique que juridique.

Puis, M. Christian de La Malène a abordé l'application du principe de subsidiarité. Il a tout d'abord rappelé qu'en 1992 la Communauté s'était posé le problème du contrôle de ce principe, et que ce débat s'était conclu par la décision du Conseil européen d'Edimbourg. Schématiquement, deux tendances s'opposaient : d'un côté, se trouvaient la Grande-Bretagne et le Danemark, dont les Gouvernements souhaitaient mettre en avant le principe de subsidiarité pour rassurer leurs opinions publiques. De l'autre côté, l'on trouvait la Commission européenne, le Parlement européen, et les Etats fortement bénéficiaires des interventions de la communauté, c'est-à-dire les pays méditerranéens et l'Irlande : cette tendance souhaitait au contraire réduire au minimum la portée pratique du principe de subsidiarité. La France et les pays du Benelux étaient dans une position intermédiaire, mais plus proches de cette deuxième tendance, tandis que l'Allemagne était à certains égards plus proche de la première. Ainsi, la balance penchait nettement en faveur d'une conception " minimaliste " de l'application du principe de subsidiarité, et c'est une telle conception qui l'a emporté lors du Conseil européen d'Edimbourg. La déclaration d'Edimbourg a retenu en substance deux idées : d'une part, l'inscription du principe de subsidiarité dans le Traité ne doit pas entraîner de modification importante des pratiques communautaires, et, en particulier, le respect de ce principe ne doit pas faire l'objet d'un contrôle particulier ; d'autre part, il incombe à la Commission de faire preuve de vigilance dans l'élaboration de ses propositions. Cette conception a été confirmée par l' " accord interinstitutionnel " intervenu entre la Commission, le Parlement et le Conseil des ministres en 1993. Finalement, les institutions communautaires se sont donc mises d'accord pour donner au principe de subsidiarité la valeur d'une déclaration d'intention sans véritable conséquence pratique sur le fonctionnement de la Communauté.

M. Christian de La Malène a souligné que, depuis lors, le principe de subsidiarité avait tenu une place réduite dans les débats communautaires. Le Conseil européen s'est borné, lors de chacune de ses réunions, à lui consacrer un paragraphe de ses déclarations. La Commission européenne, quant à elle, s'était engagée à mieux tenir compte du principe de subsidiarité et à publier, chaque année, un rapport sur son application. En pratique, elle s'est principalement attachée, après le Conseil européen d'Edimbourg, à mener à bien un travail de simplification et de codification de la législation communautaire, exercice fort utile en lui-même, mais qui n'a qu'un lointain rapport avec l'application du principe de subsidiarité. Enfin, le Parlement européen n'est guère intervenu dans le débat sur la subsidiarité que pour protester contre le retrait de certains projets de la Commission, tel celui concernant les zoos. L' " accord interinstitutionnel " de 1993 prévoyait un débat annuel du Parlement européen sur la subsidiarité ; jusqu'à présent, il n'a jamais eu lieu.

M. Christian de La Malène a ensuite estimé que le peu d'attention portée au principe de subsidiarité s'était traduit par la persistance des tendances antérieures à l'entrée en vigueur de ce principe. Comme par le passé, a-t-il affirmé, la Commission continue à présenter des propositions dans des domaines où une action communautaire ne paraît pas indispensable, par exemple le programme ARIANE d'encouragement à la lecture, le programme RAPHAEL de protection du patrimoine, ou le programme KALEIDOSCOPE de soutien à la création artistique. Les objectifs de ces programmes, a--t-il poursuivi, sont louables, mais on peut douter que dans de tels domaines la Communauté soit un meilleur échelon de décision que les Etats. Comme ces actions communautaires sont financées par prélèvement sur les budgets des Etats membres, ce type d'action revient à faire gérer une partie des moyens disponibles par un échelon plus éloigné des citoyens, ce qui va à l'opposé du principe de subsidiarité. Il en est de même du programme communautaire de sensibilisation pour favoriser la prévention du SIDA, et du programme communautaire de prévention de la toxicomanie : les objectifs de ces programmes ne sont pas en cause, mais les crédits seraient vraisemblablement mieux gérés par des acteurs plus près du terrain. Il en est également de même du programme " Pauvreté " qui entend lutter à l'échelon communautaire contre l'exclusion, alors que l'échelon national ou local paraît au moins aussi approprié pour mener des actions de ce type. Par ces différents programmes portant sur la culture, la santé, l'exclusion, la Commission semble chercher à améliorer l'image de la Communauté bien plutôt que de viser à l'efficacité. De même, bien que la Communauté ne soit pas compétente en matière de tourisme ou de protection civile, la Commission persiste à proposer des programmes d'action dans ces domaines.

M. Christian de La Malène a cité ensuite le cas des services publics : alors que les Etats membres paraissent le meilleur échelon pour définir les missions de service public, les directives adoptées ou en discussion sur les télécommunications, les services postaux, l'électricité, reviennent à faire définir par la Communauté les missions du " service universel ". Même l'aspect tatillon de la législation communautaire, a-t-il poursuivi, n'est pas réellement remis en cause : des règlements ont été pris ou vont l'être sur l'étiquetage des chaussures, le rendement des réfrigérateurs, la béquille des motos, le limitateur de vitesse des tracteurs agricoles. Cette tendance à réglementer les moindres détails n'est pas le problème le plus grave, mais cela traduit le maintien de comportements que le principe de subsidiarité était destiné à remettre en cause.

Puis il a souligné que les propositions d'interventions très variées de la Commission européenne sous la forme de programmes d'action avaient été, dans l'ensemble, bien accueillies par les autres institutions communautaires. Les réserves du Parlement européen consistent plutôt, en règle générale, à regretter que ces programmes n'aillent pas plus loin ; quant au Conseil, son attitude a été généralement d'approuver les programmes proposés, mais d'en réduire les dotations. Dans un seul cas, le Conseil a refusé un de ces programmes d'action : il s'agissait du programme " Pauvreté ", bloqué par l'Allemagne qui considérait que ce type d'action était de la compétence de ses Länder. Néanmoins, la Commission a pu commencer à mettre en oeuvre ce programme, car le Parlement européen, qui a le dernier mot sur les dépenses non obligatoires, avait dégagé des crédits à cet effet.

Ainsi, a-t-il conclu, comme il n'existe pas de contre-pouvoirs au sein des institutions européennes, le respect du principe de subsidiarité n'est pas garanti, et la conséquence concrète de cette situation est qu'il n'est pas mieux assuré qu'avant son inscription dans le Traité.

M. Christian de La Malène a jugé que cette situation était préoccupante. Lorsque les Etats s'associent pour constituer une fédération, une confédération, ou une forme intermédiaire de groupement, ils mettent en commun des compétences portant sur des domaines fondamentaux : relations extérieures, défense, monnaie, et ils laissent aux Etats membres une grande autonomie dans les domaines où s'expriment les identités de ceux-ci. Or, les Etats membres n'ont pas jusqu'à présent réussi à mettre en commun les compétences portant sur les domaines fondamentaux, tandis que les interventions européennes se sont largement développées dans les autres domaines, suscitant un malaise au sein des opinions publiques. L'Union européenne apparaît ainsi comme une pyramide inversée, où les Etats conservent les compétences qu'ils auraient normalement le plus intérêt à mettre en commun, et ont perdu des compétences qu'il n'était pas nécessaire de transférer à la Communauté. Au contraire, la construction européenne devrait être conçue de manière à préserver les identités nationales : son objectif n'est pas de créer un " homo europeanus " par disparition de la diversité des cultures européennes.

Estimant au total qu'une meilleure application du principe de subsidiarité pouvait apparaître comme un début de remède à cette déviation de la construction européenne, il a plaidé en faveur de la proposition faite par le Gouvernement dans le cadre de la Conférence intergouvernementale de créer un " haut conseil parlementaire de la subsidiarité " à caractère consultatif, qui permettrait aux Parlements nationaux de contribuer collectivement à veiller à un meilleur respect du principe de subsidiarité.

Terminant son propos, M. Christian de La Malène a relevé que certains avaient estimé que l'affaire de l'épizootie d'encéphalite spongiforme bovine devait conduire à une certaine remise en cause du principe de subsidiarité. Après avoir rappelé les dispositions du Traité concernant la libre circulation des marchandises et la politique agricole commune, il a souligné que la Communauté disposait en réalité des pouvoirs nécessaires pour faire face à ce problème et que ces pouvoirs n'avaient en l'occurrence jamais été contestés au nom de la subsidiarité. Si la Communauté a réagi avec retard, c'est parce qu'elle avait, semble-t-il, tendance à privilégier le principe de libre circulation sur d'autres considérations. Précisant qu'il ne s'agissait pas pour lui de mettre en cause la responsabilité de tel ou tel dans cette crise, il a estimé qu'en tout état de cause celle-ci n'avait aucun rapport avec le principe de subsidiarité, le problème posé par la gestion de l'ESB ne résidant pas dans une insuffisance des pouvoirs de la Communauté, mais dans l'usage qui avait été fait de ceux-ci.

M. Jacques Genton, président, a estimé que certaines des propositions de la Commission relevaient d'un fédéralisme anticipé. Il a rappelé que, pour Robert Schuman, la construction européenne ne devait pas chercher à harmoniser ce qui fait la vie quotidienne des citoyens.

M. Pierre Fauchon s'est félicité que la communication ait mentionné les différents aspects du problème posé par le principe de subsidiarité. L'accent mis sur celui-ci est parfois l'habillage de convictions anti-européennes qui n'osent pas s'affirmer. Or le problème de la subsidiarité comporte plusieurs dimensions : il doit certes conduire l'Union européenne à éviter un interventionnisme excessif, mais il doit également la conduire à développer ses compétences dans des domaines essentiels, tels que la défense, les relations extérieures, la monnaie, pour lesquels les Etats ne sont plus à la hauteur des problèmes.

Puis M. Pierre Fauchon a estimé que la question de l'application du principe de subsidiarité devait être abordée en tenant compte des exigences de chaque domaine d'action. Dans le domaine de la consommation, les réglementations communautaires sont certes nombreuses, mais il s'agit là d'une nécessité pour le bon fonctionnement du marché unique. Par ailleurs, l'application des décisions européennes sur le terrain suppose des moyens d'exécution et de contrôle : les refuser à la Communauté au nom de la subsidiarité empêcherait l'action communautaire d'être efficace. De même, il serait nécessaire de créer un corps communautaire de douaniers, chaque Etat membre ayant tendance à n'exercer les contrôles que sur les marchandises destinées à son proche marché : ainsi, les contrôles dans le port de Rotterdam sur les marchandises destinées à être réexpédiées sont-ils parfois superficiels, sans que les autres Etats membres puissent y remédier. De même encore, la lutte contre le terrorisme et le trafic de drogue, dans les conditions actuelles, n'est pas d'une efficacité suffisante.

M. Philippe François a indiqué que des douaniers français participaient aux contrôles dans le port de Rotterdam, et a estimé que la coopération entre Etats membres en matière de lutte contre le terrorisme avait fait la preuve de son efficacité.

M. Pierre Fauchon s'est déclaré persuadé qu'il n'y aurait de réelle efficacité dans ce domaine que par la mise en place d'un système unifié. Il a ensuite précisé qu'il partageait les doutes émis par M. Christian de La Malène sur certains programmes d'action communautaire concernant la culture, tout en soulignant que, par exemple, le programme Erasmus visant à stimuler les échanges d'étudiants entre universités européennes était d'un intérêt indéniable. De même, a-t-il poursuivi, la Communauté n'est sans doute pas très bien placée en ce qui concerne la sensibilisation au risque du SIDA ; mais elle peut, en revanche, se montrer utile dans le domaine de la recherche sur le traitement de cette maladie. L'intérêt principal du principe de subsidiarité devrait être de réorienter l'action de la Communauté vers les grands domaines et les types d'intervention où elle se montre la plus utile et la plus efficace.

M. Jacques Genton a rappelé que la délégation avait eu l'occasion d'appuyer le développement du programme Erasmus lors des débats budgétaires.

II. DEBAT DU 23 OCTOBRE 1996

La délégation s'est réunie le 23 octobre pour l'examen du présent rapport.

M. Christian de La Malène a tout d'abord analysé la signification du principe de subsidiarité. Selon ce principe, a-t-il souligné, la Communauté ne doit faire que ce que les Etats membres, individuellement ou en coopération, ne peuvent pas faire. Le problème de la subsidiarité concerne donc avant tout le partage des compétences. Face à une proposition de la Commission européenne, il convient d'abord de se demander si la Communauté doit ou non intervenir ; ce n'est qu'ensuite que se pose le problème des modalités de cette intervention.

Ce deuxième aspect, a-t-il poursuivi, a certes son importance. Dans l'esprit de la subsidiarité, les interventions communautaires ne doivent pas être inutilement contraignantes : chaque fois que possible, il faut choisir le moyen le moins lourd, celui qui laisse la plus grande marge de liberté aux Etats membres. Mais cet aspect du problème n'est pas en réalité le plus important : lorsque la réglementation communautaire paraît tatillonne, c'est souvent parce qu'il a fallu faire la synthèse de réglementations nationales elles-mêmes complexes et détaillées ; or, du moins dans le domaine économique, mieux vaut une seule réglementation communautaire, même trop minutieuse, plutôt que quinze réglementations nationales qui ont, de toute manière, également ce défaut.

M. Christian de La Malène a estimé que l'objectif essentiel du principe de subsidiarité était de limiter les interventions de la Communauté aux cas où l'action des Etats membres, séparément ou en coopération, ne permet manifestement pas d'atteindre le but recherché en commun. Cette orientation, a-t-il souligné, répond à un souci de démocratie et d'efficacité, car tout transfert d'une décision à la Communauté implique le recours à une procédure lourde, contraignante, éloignée du terrain, et surtout difficile à contrôler et à évaluer.

S'il est dans la vocation de la Communauté d'être un bon échelon de conception, elle est rarement un bon échelon de gestion. Les interventions communautaires les plus critiquables, du point de vue de la subsidiarité, sont donc généralement les programmes d'action par lesquels la Communauté finance ou cofinance les actions les plus diverses. La Communauté est dans son rôle lorsqu'elle élabore la législation du marché intérieur -même s'il faut éviter qu'elle aille plus loin que nécessaire dans le détail-, car le besoin de normes communes appelle l'intervention de la Communauté. En revanche, lorsque la Communauté veut agir par elle-même, mettre en oeuvre des programmes, elle risque souvent d'être moins efficace que les Etats ou que la coopération entre Etats.

Prenant l'exemple de la recherche, M. Christian de La Malène a ainsi estimé que la Communauté se devait d'intervenir pour définir des priorités communes et inciter les Etats membres à coopérer pour les mettre en oeuvre, mais qu'il n'était pas souhaitable qu'elle gère elle-même l'effort de recherche.

Enfin, le rapporteur a souligné que le principe de subsidiarité ne permettait pas de définir des domaines, par exemple la culture, où une intervention de la Communauté serait par nature exclue, la frontière passant en réalité à l'intérieur de chaque domaine. Ainsi, dans le domaine de la culture, certaines interventions de la Communauté sont indispensables, par exemple pour préciser les règles concernant la libre circulation des objets d'art ou pour harmoniser les règles concernant le droit d'auteur. En revanche, il n'est pas nécessaire que la Communauté lance des programmes pour encourager la promotion du livre ou protéger le patrimoine : dans l'optique de la subsidiarité, la Communauté devrait donc s'abstenir de ce type d'intervention.

La subsidiarité, a-t-il poursuivi, est fondamentalement une orientation politique, qui donne la priorité, la compétence de droit commun, aux Etats membres. Ceux-ci doivent être présumés compétents ; c'est seulement s'ils ne peuvent pas réaliser convenablement un objectif que la Communauté doit prendre le relais.

Puis, M. Christian de La Malène a indiqué que son rapport montrait que le principe de subsidiarité était loin d'être pleinement respecté.

Il a souligné l'absence de volonté commune aux Etats membres pour appliquer véritablement ce principe. Les débats qui ont eu lieu en 1992 et 1993, a-t-il poursuivi, ont montré au contraire que certains Etats étaient très réticents à cet égard, notamment ceux qui bénéficient particulièrement des subventions communautaires au titre d'actions menées dans les domaines les plus variés. Ces pays craignent qu'une application plus stricte de la subsidiarité ne se traduise pas une remise en cause de certaines de ces subventions et ont donc tendance à militer, aux côtés de la Commission et du Parlement européen, pour que le principe de subsidiarité reste une référence générale sans véritable conséquence. Cette situation explique que la déclaration adoptée lors du Conseil européen d'Edimbourg, en 1992, et " l'accord interinstitutionnel " conclu en 1993 ne prévoient aucune forme de contrôle de la subsidiarité, et excluent même que le Conseil puisse tenir des débats spécifiquement consacrés à des problèmes de subsidiarité.

Les mêmes tendances, a estimé le rapporteur, se retrouvent aujourd'hui dans la Conférence intergouvernementale et conduisent certains pays à demander que la déclaration d'Edimbourg et " l'accord interinstitutionnel " soient intégrés au Traité. Or, il est clair que si ces textes, qui ne permettent pas au Conseil d'avoir des débats spécifiques sur la subsidiarité, étaient intégrés au Traité, il serait difficile d'espérer un progrès sur l'application du principe de subsidiarité.

Le rapporteur a également estimé que le fonctionnement actuel des institutions européennes n'était pas de nature à permettre l'application du principe de subsidiarité, aucune institution n'étant véritablement incitée à respecter ce principe, et aucun contrepoids ne jouant pour favoriser ce respect.

Passant aux propositions présentées dans le rapport, M. Christian de La Malène a souligné la nécessité d'une réflexion sur l'avenir des fonds structurels dans la perspective de la révision des perspectives financières, en 1999, et dans la perspective de l'élargissement à l'Est. Les politiques menées dans le cadre des fonds structurels, a-t-il estimé, enlèvent une partie de sa portée au principe de subsidiarité, puisque la Communauté peut intervenir par ce biais pour financer pratiquement n'importe quel type de projet. Par ailleurs, les fonds structurels ont pour conséquence que la politique d'aménagement du territoire est principalement arrêtée à l'échelon communautaire, ce qui revient à éloigner la décision du " terrain ". Dans une optique de subsidiarité, mieux vaudrait concentrer les actions structurelles de la Communauté sur les seules régions relevant de l'effort de cohésion, en regroupant les actions autour d'un nombre réduit d'objectifs.

Au sujet de l'aspect institutionnel, il a présenté un projet de conclusions mettant l'accent sur trois points :

- les inconvénients d'une inscription dans le Traité des dispositions de la déclaration d'Edimbourg de 1992 et de " l'accord interinstitutionnel " de 1993 ;

- la nécessité d'une expression collective des parlements nationaux au sujet de la subsidiarité, dans le cadre d'une COSAC renforcée ;

- le soutien au projet de protocole présenté par l'Allemagne, dans le cadre de la CIG, qui tend à clarifier la signification du principe de subsidiarité et prévoit que le Conseil examinera si une proposition de la Commission européenne respecte la subsidiarité dès lors qu'un Etat en fera la demande.

M. Michel Caldaguès a approuvé les orientations du rapport et s'est félicité de la clarté des conclusions proposées. Il a relevé toutefois qu'une limitation des fonds structurels aux régions de l'objectif 1 aboutirait de fait, dans le cas de la France, à introduire une différence de régime entre les départements d'outre-mer (DOM), qui seraient alors les seuls bénéficiaires, et la métropole, ce qui présenterait peut-être certains inconvénients.

M. Jacques Genton a rappelé qu'aujourd'hui deux zones métropolitaines bénéficiaient également de l'objectif 1 : la Corse et le Hainaut français. Il a toutefois jugé peu probable que cette situation perdure après la révision de 1999.

M. Christian de La Malène a précisé que, dans l'optique de la subsidiarité, il lui paraissait nécessaire de concentrer l'action structurelle autour de l'effort de cohésion, avec un nombre réduit d'objectifs, de manière à concourir plus efficacement au développement des zones concernées. Dans le cas de la France, a-t-il estimé, seuls les DOM paraissent appelés à relever de la politique de cohésion après 1999.

M. Jacques Genton a fait état des réserves exprimées par écrit par M. Pierre Fauchon, précisant que ce dernier regrettait qu'une seule séance soit consacrée à l'examen du projet de rapport et estimait que l'élaboration de celui-ci n'avait pas été accompagnée d'une concertation suffisante au sein de la délégation. Pour M. Pierre Fauchon, le principe de subsidiarité a non seulement un versant négatif, mais aussi, en se plaçant sur un terrain politique, un versant positif justifiant le développement des compétences communautaires. M. Pierre Fauchon ne peut donc approuver l'orientation générale du rapport, marquée par une conception à ses yeux trop négative de la subsidiarité.

M. Christian de La Malène a tout d'abord rappelé que la délégation avait tenu un débat d'orientation pour la préparation du rapport, le 27 juin, auquel M. Pierre Fauchon avait participé ; il a ajouté que le projet de rapport avait été adressé à tous les membres de la délégation deux semaines avant son examen. Revenant ensuite sur la signification du principe de subsidiarité, il a indiqué que ce principe, considéré du point de vue philosophique ou théologique, pouvait donner lieu à plusieurs interprétations, dont certaines lui accordent un versant positif (l'obligation d'intervenir, pour l'autorité la plus éloignée, en cas de carence de l'autorité la plus proche) à côté de son versant négatif (la limitation des interventions de l'autorité la plus éloignée). Mais, a-t-il poursuivi, tel qu'il figure à l'article 3 B du Traité, c'est-à-dire comme principe appartenant au droit positif, le principe de subsidiarité est seulement un principe de limitation des interventions communautaires ; la formulation retenue par le Traité est en effet uniquement négative. Le jugement du Tribunal constitutionnel allemand rendu au sujet du traité sur l'Union européenne confirme, a-t-il ajouté, cette interprétation. Il n'est pas contradictoire avec le principe de subsidiarité, a-t-il précisé, de plaider pour un renforcement de certaines compétences de l'Union, mais on ne peut s'appuyer sur le principe de subsidiarité tel qu'il figure dans le Traité pour justifier un tel renforcement.

M. Michel Caldaguès s'est associé à la réponse du rapporteur, faisant valoir que l'extension éventuelle des compétences de l'Union était du ressort de la Conférence intergouvernementale en cours, mais qu'elle ne pouvait être une conséquence du principe de subsidiarité tel qu'il est inscrit en l'état dans le Traité sur l'Union européenne.

M. Jacques Genton, revenant sur les conclusion proposées par le rapporteur, a relevé qu'elles tendaient à soutenir un texte proposé par le Gouvernement allemand pour préciser les conditions d'application de l'article 3 B du Traité. Il a estimé que ce texte reflétait les positions défendues traditionnellement par le Bundesrat, garant des droits des Länder dans le système allemand.

M. Christian de La Malène a indiqué que l'Allemagne, du fait d'une organisation fédérale enracinée dans son histoire, était le seul Etat membre de l'Union à avoir une culture et une pratique de la subsidiarité, et, de ce fait, se trouvait aussi souvent le seul à essayer de faire jouer ce principe à l'échelon de l'Union.

Puis la délégation a adopté le présent rapport.

CONCLUSIONS ADOPTEES LE 23 OCTOBRE 1996

La délégation du Sénat pour l'Union européenne,

Considérant qu'une pleine application de l'article 3 B du Traité, loin de compromettre la construction européenne, renforcerait sa légitimité,

Considérant que le fonctionnement actuel des institutions de l'Union ne garantit pas suffisamment la mise en oeuvre de l'article 3 B,

Invite le Gouvernement, dans le cadre de Conférence intergouvernementale :

- à s'opposer à l'inscription dans le Traité des dispositions de la déclaration d'Edimbourg de 1992 et de l'accord institutionnel de 1993 sur la subsidiarité, ces textes n'assurant pas la possibilité d'un contrôle effectif du respect de l'article 3 B ;

- à soutenir le projet de protocole relatif à l'application du principe de subsidiarité, présenté le 30 août 1996 par la République fédérale d'Allemagne ;

- à maintenir fermement la proposition française d'assurer une expression collective des Parlements nationaux sur la subsidiarité dans le cadre d'une " COSAC renforcée " à caractère consultatif.

ANNEXES



(1) Aux yeux de ceux-ci, l'introduction du principe de subsidiarité était cohérente avec l'affirmation, dans le projet de traité, de la " vocation fédérale " de l'Union, affirmation que le Conseil européen de Maastricht a décidé de retirer.

(2) Les conclusions adoptées à Athènes, le 4 décembre 1995, par le groupe parlementaire de réflexion, précisent à leur point 7 :

" Le Traité doit prévoir que l'examen politique du respect du principe de subsidiarité par les propositions d'acte communautaire est confié à un organe représentatif des Parlements nationaux, comme la COSAC, lorsqu'une ou plusieurs assemblées parlementaires nationales estiment que ce principe n'est pas respecté.

" Le même organe doit avoir vocation à émettre un avis sur le choix de l'instrument juridique le plus adéquat, directive ou règlement ".

(3) L'analyse qui suit reprend, en la résumant, celle faite par M. Michel Poniatowski dans son rapport de novembre 1992.

(4) Voir, en annexe, une traduction de ce texte.

(1) Voir : Koen Lenaerts et Patrick van Ypersele, " Le principe de subsidiarité et son contexte : étude de l'article 3 B du traité C.E. ", Cahiers de droit européen, 1994 (n° 1-2), pp. 13-33.

(1) Les articles 138 B et 152 sont relatifs aux droits, respectivement, du Parlement européen et du Conseil, de suggérer à la Commission de présenter une proposition d'acte communautaire.

(5) Le Bundesrat allemand a pris position sur les rapports présentés par la Commission européenne. Les critiques du Bundesrat rejoignent sur plusieurs points les préoccupations de votre rapporteur. On trouvera en annexe au présent rapport une traduction des deux décisions du Bundesrat les plus récentes sur ce sujet.

(1) " Europe ", 2 octobre 1993.

(6) " Europe ", 18 septembre 1993.

(7) Club de Florence (préface de M. Jacques DELORS), éd. Stock 1996.

(1) Certains commentateurs ont estimé que cet échec prouvait que " l'Europe " était " sans volonté face à l'exclusion ". Mais est-ce manquer de volonté que de reconnaître que d'autres échelons sont plus appropriés pour un type d'action ? Autant dire que l'Etat " manque de volonté " en ce qui concerne le développement des chemins vicinaux, dès lors qu'il considère qu'il s'agit là d'une responsabilité des communes.

(8) P.J.C. Kapteyn " Community law and the principle of subsidiarity ", Revue des Affaires européennes, 1991, pp. 35-43.

(9) Voir le rapport n° 339 de M. Jacques Genton sur le fonctionnement parlementaire du traité sur l'Union européenne.

(10) Voir le rapport n° 228 (1995-1996) de M. Denis Badré sur les conséquences économiques et budgétaires de l'élargissement de l'Union aux PAECO, p. 35-36.

(11) Ibid.