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B. LE TRAITEMENT SPÉCIFIQUE DU CONTENTIEUX DE MASSE

La première partie de ce rapport a souligné l'importance prise par ce que l'on appellera faute de mieux " les contentieux de masse " dont le caractère envahissant doit à nouveau être souligné.

On désigne ainsi dans ce rapport les litiges qui offrent les caractéristiques communes d'avoir un objet identique, d'être nombreux et de ne présenter que des différenciations de fait, sans doute importantes pour ceux qui les vivent mais que le juge ne peut prendre en compte faute de temps.

Ainsi en va-t-il au pénal de la conduite en état d'ivresse, ou de la petite délinquance qui bénéficie d'un taux de classement sans suite beaucoup trop élevé et, d'une manière générale, de toutes les affaires simples ne donnant pas lieu à contestation sérieuse quant aux faits.

Ainsi en va-t-il au civil des litiges conjugaux et familiaux, qui représentent la moitié du contentieux, des litiges locatifs ou des litiges de la consommation.

C'est cet envahissement qui explique la situation actuelle et c'est donc à lui qu'il faut apporter une réponse appropriée.

On ne peut continuer indéfiniment d'ignorer le fait que le traitement actuel de ces contentieux qui fait apparaître soit leur ignorance pure et simple (classement sans suite), soit une approche de caractère quasi mécanique avec des retards insupportables ne répond ni à l'attente des justiciables ni à celle des magistrats ; les premiers se sentent incompris et restent étrangers à la procédure qui les concerne, comme le héros de Kafka, et les seconds s'interrogent légitimement sur le point de savoir si le degré élevé de compétence et de conscience qui correspond à leur vocation peut être réellement mis en oeuvre dans ces domaines qui tendent cependant à occuper le plus clair de leur temps. Par contrecoup, les affaires complexes ne bénéficient pas toujours de toute l'attention qu'elles requièrent.

A l'égard de tels contentieux, l'augmentation quantitative des moyens, à la supposer possible au niveau convenable, n'apporterait sans doute qu'une solution apparente. Le " traitement " serait plus systématique et plus rapide. Il ne serait pas mieux adapté.

Or, la mission de la justice n'est pas seulement de résoudre administrativement les conflits. Elle est aussi d'y remédier et de prévenir leur répétition par la mise en oeuvre d'une thérapeutique humanisée de telle sorte que le justiciable -qu'il ait tort ou qu'il ait raison- se sente traité non comme un numéro anonyme mais comme une personne prise en considération dans ses caractéristiques et dans sa dignité propre.

Il est facile de comprendre que les procédures conçues pour des conflits différenciés présentant de réels problèmes de fait et de droit soient profondément inadaptées dans leurs formes ou dans leur vocabulaire comme dans leurs mécanismes intellectuels à ces litiges modestes et stéréotypés. Ne convient-il pas dès lors d'imaginer et à tout le moins d'expérimenter de nouvelles procédures mieux adaptées ?

Les " maisons de justice ", dont la mission a pu apprécier le " climat " autant que les résultats ainsi que les diverses expériences de médiation et de délégation fournissent à cet égard d'utiles indications. On voit bien que les magistrats comme leurs collaborateurs y sont conduits à une connaissance plus concrète et plus réaliste des problèmes de la vie quotidienne. Les justiciables, de leur côté, y trouvent une " audience " beaucoup plus compréhensive et compréhensible que celle des prétoires classiques où les professionnels seuls sont " à l'aise ". Elles préfigurent ainsi ce qui pourrait être une nouvelle voie de traitement de contentieux de masse.

Un certain nombre d'expériences ponctuelles de conciliation ou de médiation témoignent dans le même sens.

La Conférence Nationale des Premiers Présidents de Cours d'Appel, peu suspecte de modernisme aventureux, a publié en 1995 un rapport qui partant des mêmes constatations aboutit à la même conclusion. Elle achève son exposé dans les termes suivants : " Tous les conflits nés ou en germe n'appellent pas nécessairement une réponse judiciaire, voire juridique, (...) Les " médecines douces " que sont la conciliation, la médiation ou l'arbitrage, méritent d'être placées au premier rang des modes de règlement des litiges .

" Le débat judiciaire, qui s'articule autour de la règle de droit, dramatise les situations et prend souvent, en matière civile ou pénale, un caractère " chirurgical ".

" Il conviendrait en conséquence de l'éviter dans la mesure du possible. 

" Il s'agirait, pour notre pays, d'une " révolution culturelle ".

" Des corporatismes pourront croire leurs intérêts lésés. Des habitudes de pensée devront être modifiées. 

" Mais c'est à ce prix que la justice pourra à la fois redéployer ses forces sur le terrain pénal -où les citoyens l'attendent et qu'elle déserte pourtant progressivement- et offrir en matière civile, commerciale et sociale, pour les litiges vraiment essentiels, une réponse effective en temps utile. (...)
 ".

Leur rapport évoque le rôle de médiateur qui pourrait être joué par un " nouveau juge de paix " ou un conciliateur dans tous les domaines relevant du contentieux de masse.

La mission fait siennes les réflexions et l'esprit des propositions des Premiers présidents à la condition de donner à ces dernières leur pleine efficacité que l'on ne peut attendre d'un préliminaire de conciliation pur et simple.

Elle demande donc que soit étudiée l'institution d'une telle procédure dont la caractéristique essentielle devrait être d'articuler étroitement la tentative de conciliation et, à défaut, la décision prise par le même juge.

Est-il nécessaire, est-il concevable de créer de nouvelles instances extérieures au système judiciaire pour satisfaire cette orientation ?

Considérant le risque de compliquer encore notre système judiciaire, donc inévitablement d'en alourdir le coût et d'en aggraver " l'opacité " pour le justiciable, considérant plus encore le danger de voir " les petits litiges " échapper aux garanties que seul un système judiciaire cohérent peut apporter et dont le plus modeste des plaideurs ne saurait être privé, la mission ne croit pas possible d'aller dans cette voie très au-delà des expériences actuelles. Le rôle précurseur très positif de celles-ci mérite d'être retenu. Il ne suffit pas à justifier leur généralisation.

N'est-il pas plus simple et plus sûr de constater que les actuels tribunaux d'instance sont le point de convergence naturel de ces préoccupations et d'en déduire qu'une profonde réforme de ces juridictions pourrait fournir la meilleure réponse aux problèmes spécifiques des contentieux de masse ?

On redécouvrirait ainsi les raisons originelles de ce que furent, jusqu'au milieu de notre siècle, les justices de paix instituées précisément pour résoudre les petits conflits du 19ème siècle. La différence réside dans la nature de ces conflits, dans leur milieu social (rural au 19ème, urbain à notre époque) et dans leur nombre, considérablement accru, évolution que n'avait pas prévu le législateur de 1958 dans une démarche qui tendait à réintégrer progressivement les nouveaux tribunaux d'instance dans les tribunaux de grande instance.

Il est de fait que le statut des magistrats des tribunaux d'instance, comme la définition de leur compétence, en fait de plus en plus des chambres détachées des tribunaux de grande instance (qui eux-mêmes ne sont plus caractérisés par la collégialité) plutôt que des juridictions autonomes, ce qui explique les projets de fusion les concernant.

Il n'en demeure pas moins que les tribunaux d'instance ont conservé en partie leurs caractéristiques originelles de juridictions du petit contentieux et de la proximité et qu'ils offrent ainsi la base sur laquelle il doit être possible de construire une juridiction capable d'apporter une meilleure réponse à une grande partie des contentieux de masse et d'alléger par contrecoup la tâche des tribunaux de grande instance.

Pour atteindre ce résultat, la nouvelle juridiction devrait répondre aux caractéristiques déjà énoncées.

Il n'est pas douteux qu'un très important recrutement de magistrats et de greffiers s'imposerait. En ce qui concerne les magistrats, c'est évidemment là que les magistrats à titre temporaire institués par la loi de 1995 trouveraient leur meilleure raison d'être, qui correspond d'ailleurs très exactement à l'ancienne tradition des juges de paix.

D'ores et déjà, sous des formes et des appellations diverses, nombre d'anciens magistrats ou professionnels du domaine juridique jouent un rôle précieux d'auxiliaires, apportant à leur tâche non seulement leur compétence juridique mais en outre une expérience et une disponibilité qui sont les premières qualités attendues de ces nouvelles fonctions.

Les magistrats professionnels pourraient conserver leur fonction avec un rôle directeur.

Cette profonde réforme pourrait s'appliquer au civil comme au pénal suivant des modalités adaptées à ces deux domaines prolongeant donc en les renouvelant les activités actuelles des tribunaux d'instance et des tribunaux de police.

La mission n'ignore pas qu'en ouvrant une telle perspective elle court le risque d'être accusée de s'écarter des concepts unitaires qui ont inspiré l'organisation judiciaire depuis plusieurs décennies.

Il lui paraît cependant que les mesures proposées par elle sont seules à la hauteur des difficultés que connaît actuellement l'appareil judiciaire. Les rejeter reviendrait soit à ignorer purement et simplement l'étendue de ces difficultés, soit à s'aveugler sur la possibilité d'attendre leur solution des mesures ponctuelles qui caractérisent le cours actuel des choses, soit enfin à espérer une augmentation massive et linéaire des moyens, en elle-même parfaitement illusoire.

C'est pourquoi la mission est conduite à formuler d'une manière volontairement schématique la proposition suivante qui constitue sa conclusion essentielle.

Proposition n°36 : Etudier une réforme des tribunaux d'instance et des tribunaux de police en vue de les adapter aux " contentieux de masse " suivant des modalités s'inspirant de la conception originelle des juges de paix, de l'expérience des actuelles " Maisons de Justice " et des spécificités de ces contentieux :

- magistrats recrutés largement parmi les magistrats à titre temporaire ;

- généralisation et valorisation des tentatives de conciliation au civil comme au pénal ;

- à défaut de conciliation, le litige est tranché au fond par le même juge ;

- redéfinition des compétences à partir du concept de " petit contentieux ".

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