La politique communautaire de la recherche : un tournant nécessaire

B. UNE POLITIQUE CRITIQUÉE

La politique communautaire de la recherche fait aujourd'hui l'objet de critiques multiples qui portent en particulier sur le " saupoudrage " de crédits auquel elle conduirait et sur l'efficacité de sa gestion.

1. La dispersion des actions

· Le vote à l'unanimité en question

En vue de la préparation du cinquième Programme-cadre de recherche, un groupe d'experts, présidé par M. Etienne Davignon, a été chargé de formuler des propositions en tenant compte de l'expérience acquise. Le rapport publié par ce groupe (1( * )) contient des appréciations très critiques sur la manière dont ont été conçus les programmes jusqu'à présent. Le principal reproche formulé est celui du " saupoudrage " des actions et des crédits, critique souvent adressée aux programmes communautaires, mais qui prend ici une acuité particulière, compte tenu de l'importance de cette politique .

Pour le groupe d'experts, la cause de ce problème est claire : " La méthode de consultation des Etats membres conduit à une négociation entre des intérêts nationaux et sectoriels. Le programme devient alors une liste de priorités nationales, qui manque souvent de cohérence et de valeur ajoutée européenne " .

De fait, les programmes-cadres ont jusqu'à présent été adoptés à l'unanimité en vertu de l'article 130 I du traité instituant la Communauté européenne. En outre, les Etats membres, après avoir adopté le programme-cadre lui-même, sont appelés à adopter les programmes spécifiques prévus dans ce programme-cadre. L'adoption des programmes spécifiques se fait à la majorité qualifiée, mais le grand nombre de décisions à prendre donne une lourdeur incontestable à la procédure. Au cours des négociations sur le programme-cadre, chaque Etat essaie d'imposer les priorités qui lui sont propres, d'inclure dans le programme des actions qui vont lui permettre de bénéficier de fonds communautaires pour financer ses recherches, même si manifestement certaines actions ne relèvent pas du niveau communautaire, mais bien davantage du niveau national.

Dans ces conditions, les négociations relatives aux programmes-cadres sont en général âpres et longues. Les discussions sur le quatrième Programme-cadre, actuellement en cours de réalisation, se sont achevées au niveau du Conseil européen, en particulier pour déterminer l'enveloppe financière attribuée au programme. Pas moins de dix-huit programmes spécifiques ont été mis en place (applications télématiques, transports, biomédecine et santé, agriculture et pêche, environnement et climat...), ce qui implique une forte dispersion des crédits consacrés à la politique de recherche. En outre, vingt-cinq décisions du Conseil ont été nécessaires pour que les différentes actions prévues dans le programme-cadre puissent être mises en oeuvre.

Par ailleurs, l'adaptation du programme en cours de réalisation ou la modification de son enveloppe financière sont des exercices extrêmement difficiles. Les négociations qui se sont récemment déroulées en vue de l'attribution d'un complément financier au quatrième Programme-cadre ont démontré une nouvelle fois les graves défauts du système actuel.

Le complément financier au quatrième Programme-cadre :

illustration des faiblesses de la procédure de décision

en matière de recherche

Lorsqu'ils ont adopté le quatrième Programme-cadre en 1994, les Etats membres ont décidé de laisser ouverte la possibilité d'une augmentation des crédits de ce programme au cours de sa réalisation. Le Conseil européen s'était en effet accordé sur un budget de 12,3 milliards d'écus, susceptible d'être porté à 13 milliards pendant la mise en oeuvre du programme.

En janvier 1996, la Commission européenne a proposé un complément financier de 700 millions d'écus. Compte tenu des procédures de décision appliquées -unanimité au sein du Conseil et co-décision avec le Parlement européen, il a fallu près de deux ans pour que les institutions parviennent, le 23 septembre 1997, à un accord sur une somme de ... 115 millions d'écus, répartie dans sept domaines d'action différents : encéphalopathies spongiformes (35 millions d'écus), aéronautique (20 millions d'écus), multimédias éducatifs (12 millions d'écus), transport intermodal (12 millions d'écus), environnement-eau (12 millions d'écus), mines antipersonnel (15 millions d'écus) et énergies renouvelables (9 millions d'écus).

Lourdeur du processus décisionnel, éparpillement des crédits attribués : les conditions dans lesquelles a été adopté le complément financier au quatrième Programme-cadre illustrent parfaitement les faiblesses de la politique communautaire de la recherche.

· La politique de recherche détournée de son objet

Le problème qui se pose en définitive est celui d'une Union composée d'Etats dont les niveaux de développement sont de plus en plus hétérogènes. Le tableau suivant illustre l'importance accordée par chaque Etat membre aux activités de recherche et développement.



Dans tous les Etats membres, les budgets de la recherche ont tendance à décroître, compte tenu des impératifs de rigueur budgétaire. Dans ces conditions, les programmes communautaires sont de plus en plus sollicités et le sont souvent pour des actions qui ne relèvent manifestement pas du niveau communautaire. Si votre rapporteur a insisté sur l'objectif de renforcement de la compétitivité industrielle assigné à la politique de recherche de la Communauté, c'est parce que cet objectif semble aujourd'hui souvent perdu de vue.

Certains Etats membres, dont le niveau de développement économique est encore insuffisant, tentent de faire financer dans le cadre du programme-cadre des actions qui relèvent davantage de la cohésion économique et sociale.

Mme Edith Cresson soulignait, dans un entretien accordé à une revue spécialisée, que "  la politique de recherche n'est (...) pas une politique de " redistribution ". Politique d'excellence, elle est aussi, par vocation et par son mode de fonctionnement, une politique " d'intégration " " (2( * )).

On ne peut que constater que cette vision n'a pas toujours prévalu et que l'éparpillement des ressources nuit à l'efficacité de cette politique. Représentant moins de 4 % de l'ensemble des dépenses de recherche dans l'Union européenne, la politique communautaire doit se concentrer sur un nombre d'objectifs limités pour lesquels la Communauté est pleinement à même d'apporter une valeur ajoutée par rapport à l'action des Etats membres.

Le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre dernier, stipule que le programme-cadre de recherche de la Communauté européenne sera désormais adopté à la majorité qualifiée. Il s'agit d'une évaluation tout à fait positive, qui devrait limiter à l'avenir les errements constatés jusqu'à présent. Une difficulté doit cependant être mentionnée. Les négociations sur le cinquième Programme-cadre de recherche ont d'ores et déjà commencé et doivent s'achever en 1998, alors que la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, compte tenu des ratifications nécessaires, est encore très incertaine. Votre rapporteur reviendra sur cette question.

2. Les lourdeurs de gestion

La gestion des programmes de recherche fait également l'objet de critiques sérieuses. Les bénéficiaires des programmes insistent sur les pesanteurs qui caractérisent les procédures communautaires. Le groupe d'experts chargé de formuler des propositions pour le cinquième Programme-cadre note aussi que presque tous les groupes d'évaluation des programmes spécifiques " ont constaté de forts mécontentements quant à la longueur des délais qui s'écoulent entre la clôture des appels de propositions et le premier versement. D'une manière générale, le délai est de plus d'un an. Les intéressés souhaitent manifestement qu'il ne dépasse pas six mois. L'étape qui semble la moins satisfaisante est celle de la conclusion et de la signature des contrats, et un changement d'attitude des services juridiques et financiers de la Commission sont nécessaires ".

Le rapport considère également que la transparence des procédures est insuffisante et que les rejets de dossiers ne sont pas expliqués de manière suffisante par les services de la Commission européenne. Il souligne la nécessité d'améliorer les retours d'information vers les candidats à des programmes, notamment en cas de retards et de rejets de projets bien notés.

Enfin, le groupe souligne que les effectifs de la Commission sont insuffisants dans certains secteurs, et que cette situation contribue aux retards et à la perte d'efficacité. Dans son rapport relatif à l'exercice 1994, la Cour des comptes européenne avait dressé un constat similaire en se penchant sur le programme " capital humain et mobilité " lancé dans le cadre du troisième Programme-cadre de recherche. Elle avait estimé que " les personnes chargées du suivi des contrats étaient en nombre insuffisant, puisque, entre autres tâches, chaque responsable dans les services de la Commission devait traiter plusieurs centaines de contrats " (3( * )).

La gestion des programmes peut donc être améliorée. Votre rapporteur doit cependant souligner que les représentants des entreprises utilisatrices du programme-cadre qu'il a rencontrés ont souligné la qualité du travail accompli par la Commission européenne en matière de recherche. Ils ont en particulier insisté sur l'effort d'information effectué par celle-ci au moment des appels d'offres qu'elle lance régulièrement pour la mise en oeuvre des programmes spécifiques. Les représentants des entreprises souhaiteraient cependant que ces dernières soient davantage associées à la gestion d'une politique à laquelle elles participent activement.