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RAPPORT D'INFORMATION N° 102 6 ELARGISSEMENT A L'EST : QUELLE STRATEGIE POUR L'UNION


M. Nicolas ABOUT, Sénateur


Délégation du Sénat pour l'Union Européenne - Rapport n° 102 - 1997/1998

Table des matières







N° 102

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 21 novembre 1997.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur

les avis de la Commission européenne relatifs aux différentes demandes d'adhésion à l'Union européenne


Par M. Nicolas ABOUT,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Denis Badré, Michel Barnier, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. Gérard Delfau, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le choix politique de l'élargissement

La décision de principe concernant l'élargissement de l'Union aux pays associés d'Europe centrale et orientale (PAECO) a été prise par le Conseil européen de Copenhague en juin 1993. Tout en adoptant le principe de l'adhésion de ces pays, le Conseil européen a précisé que ceux-ci devraient répondre à certains critères et que " la capacité de l'Union à accueillir de nouveaux membres " devrait également être prise en compte. Sur ces points, les conclusions de Copenhague étaient les suivantes :

" Le Conseil européen est convenu aujourd'hui que les pays associés de l'Europe centrale et orientale qui le désirent pourront devenir membres de l'Union européenne. L'adhésion aura lieu dès que le pays membre associé sera en mesure de remplir les obligations qui en découlent, en remplissant les conditions économiques et politiques requises.

" L'adhésion requiert de la part du pays candidat qu'il ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection, l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union. L'adhésion présuppose la capacité du pays candidat à en assumer les obligations, et notamment de souscrire aux objectifs de l'Union politique, économique et monétaire.

" La capacité de l'Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l'élan de l'intégration européenne constitue également un élément important répondant à l'intérêt général aussi bien de l'Union que des pays candidats. "


Le Conseil européen de Madrid a confirmé et précisé ces orientations en retenant l'objectif d'un début des négociations d'adhésion six mois après la conclusion de la Conférence intergouvernementale (CIG) de 1996 :

" L'élargissement est à la fois une nécessité politique et une chance historique pour l'Europe. En assurant la stabilité et la sécurité du continent, il offrira non seulement aux Etats candidats, mais également aux membres actuels de l'Union, des perspectives nouvelles de croissance économique et de bien-être général. L'élargissement doit servir à renforcer la construction européenne dans le respect de l'acquis communautaire, y compris des politiques communes (...)

" Le Conseil européen répète que les négociations en vue de l'adhésion de Malte et de Chypre à l'Union commenceront, sur la base des propositions de la Commission, six mois après la conclusion de la Conférence intergouvernementale de 1996, en tenant compte de ses résultats (...)

" Il confirme, par ailleurs, la nécessité de bien préparer l'élargissement sur la base des critères fixés à Copenhague et dans le cadre de la stratégie de pré-adhésion définie à Essen pour les PECO ; cette stratégie devra être intensifiée afin de créer les conditions d'une intégration progressive et harmonieuse de ces Etats grâce notamment au développement de l'économie de marché, à l'adaptation de leurs structures administratives et à la création d'un environnement économique et monétaire stable (...)

" Après la conclusion de la Conférence intergouvernementale et à la lumière de ses résultats et des avis et rapports précités de la Commission, le Conseil prendra dans les meilleurs délais les décisions nécessaires au lancement des négociations d'adhésion.

" Le Conseil européen aspire à ce que la phase initiale des négociations coïncide avec le commencement des négociations avec Chypre et Malte ".


Le Conseil européen de Florence (juin 1996) a repris, d'une manière plus claire, l'objectif de commencer les négociations avec les PAECO six mois après la conclusion de la CIG :

" Le Conseil européen prend note du rapport du Conseil sur les relations avec les pays associés d'Europe centrale et orientale au cours du premier semestre de 1996 et souligne l'importance de la stratégie de préparation à l'adhésion, qui englobe désormais la Slovénie.

" Rappelant ses conclusions de Madrid, il réaffirme que les avis et rapports de la Commission sur l'élargissement qui ont été demandés à Madrid doivent être disponibles dès que possible après l'achèvement de la Conférence intergouvernementale de sorte que la phase initiale des négociations avec les pays d'Europe centrale et orientale puisse coïncider avec le début des négociations avec Chypre et Malte six mois après la conclusion de la CIG, compte tenu de ses résultats. "


Le choix politique de l'élargissement à l'Est a donc été effectué sans la moindre équivoque par le Conseil européen, que le traité sur l'Union européenne (article D) habilite à " donner à l'Union les impulsions nécessaires à son développement ", et à " en définir les orientations politiques générales. "

Les pays candidats


La liste des pays concernés par le processus d'élargissement a quelque peu évolué depuis 1993, dans la mesure où Malte a retiré sa candidature tandis que la Slovénie a déposé la sienne. De ce fait, outre la Turquie, dont la candidature est très ancienne, et Chypre, dix pays d'Europe centrale et orientale sont candidats à l'adhésion : la Bulgarie, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la République tchèque, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie. Ces dix pays sont tous signataires d'" accords européens " avec l'Union, qui prévoient principalement une libéralisation progressive des échanges, notamment dans le domaine industriel (l'ouverture des marchés devant en outre s'effectuer plus rapidement pour l'Union que pour les PAECO) et une aide financière centrée sur la restructuration économique (programme PHARE).

Les premiers accords européens ont été conclus dès décembre 1991 avec la Pologne, la Hongrie et la Tchécoslovaquie. En février 1992 s'y sont ajoutés les accords avec la Bulgarie, la Roumanie, la République tchèque et la Slovaquie. Des accords ont été signés avec l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie, en juin 1995, et avec la Slovénie en juin 1996.

Le déroulement de la procédure

L'élargissement de l'Union est régi par l'article 0 du traité sur l'Union européenne :

Article 0

Tout Etat européen peut demander à devenir membre de l'Union. Il adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l'unanimité après avoir consulté la Commission et après avis conforme du Parlement européen, qui se prononce à la majorité absolue des membres qui le composent.

Les conditions de l'admission et les adaptations que cette admission entraîne en ce qui concerne les traités sur lesquels est fondée l'Union font l'objet d'un accord entre les Etats membres et l'Etat demandeur. Ledit accord est soumis à la ratification par tous les Etats contractants, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

Dans le respect du calendrier retenu par le Conseil européen, prévoyant l'ouverture des négociations d'élargissement six mois après les conclusions de la CIG, la Commission européenne a présenté en juillet dernier, soit un mois après la conclusion de la CIG, ses avis sur les différentes demandes d'adhésion des PAECO.

Il convient de rappeler que, par ailleurs, la Commission européenne a déjà rendu en juillet 1993 un avis sur la demande d'adhésion de Chypre. Cet avis conclut qu'" une intégration de Chypre à la Communauté suppose qu'intervienne un règlement pacifique équilibré et durable du problème chypriote, règlement qui rendra possible la réconciliation et le rétablissement de la confiance entre les deux communautés et la coopération entre leurs dirigeants. Les dispositions institutionnelles d'un tel règlement devraient, tout en sauvegardant les nécessaires équilibres entre les deux communautés et le droit pour chacune de préserver ses intérêts fondamentaux, être compatibles avec une participation normale de Chypre aux processus de décision de la Communauté européenne et à la bonne application du droit communautaire sur tout le territoire de l'île. Compte tenu de l'ensemble des éléments qui précèdent, et dans l'espoir de progrès décisifs dans les négociations actuellement conduites sous les auspices du Secrétaire Général des Nations Unies, la Commission est convaincue qu'un message positif doit être envoyé aux autorités et au peuple chypriotes confirmant que la Communauté considère Chypre comme éligible à l'adhésion et que dès que les perspectives d'un règlement seront plus assurées, la Communauté se tient prête à engager avec Chypre le processus devant finalement conduire à cette adhésion. "

Concernant la demande d'adhésion de la Turquie, la Commission européenne a rendu un avis en décembre 1989. Elle a alors estimé que " le contexte économique et politique de la Turquie " faisait qu'" il ne serait pas utile de procéder dès maintenant à l'ouverture de négociations d'adhésion avec ce pays ".

Le Conseil européen dispose donc de tous les avis nécessaires pour se prononcer en décembre prochain sur l'ouverture des négociations avec les différents pays candidats. Conformément à l'article 0 du traité sur l'Union européenne, les négociations ne peuvent être conclues qu'avec l'accord de tous les Etats membres. Le résultat des négociations est soumis à l'avis conforme du Parlement européen et sa ratification doit être autorisée par chaque Parlement national.

La position de la Commission europeenne

Les avis de la Commission européenne sur les différentes demandes d'adhésion, synthétisées dans le document intitulé " Agenda 2000 ", aboutissent aux conclusions suivantes :

- la Commission propose d'ouvrir des négociations avec cinq PAECO sur dix : l'Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovénie ; elle précise que la situation des autres PAECO sera réexaminée chaque année ;

- la Commission rappelle que la décision de principe d'ouvrir des négociations avec Chypre six mois après la conclusion de la CIG a déjà été prise par le Conseil européen ;

- tout en réaffirmant l'" éligibilité " de la Turquie à l'adhésion à l'Union européenne, la Commission ne propose pas d'ouvrir des négociations d'adhésion avec ce pays ;

- enfin, la Commission propose la mise en place d'une " Conférence européenne " réunissant les Etats membres de l'Union et tous les pays européens ayant vocation à adhérer à l'Union et liés à elle par un accord d'association, dans le but de " procéder à des consultations sur un large éventail de questions qui se posent dans les domaines de la PESC et de la coopération judiciaire et policière. "

Votre rapporteur estime que, quelle que soit la valeur des justifications avancées par la Commission, ces choix comportent des risques sur lesquels il juge souhaitable que la délégation du Sénat attire l'attention du Gouvernement dans la perspective du Conseil européen de Luxembourg.

I. LA DIFFERENCIATION : UNE DEMARCHE CONTESTABLE

A. UN CHOIX INCOMPLETEMENT FONDE

La Commission s'est efforcée, dans ses avis, d'évaluer les différentes demandes d'adhésion en fonction des " critères de Copenhague " mentionnés plus haut.

1. Les critères politiques

En ce qui concerne les critères politiques (" des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection "), la Commission indique qu'elle a pris en compte les " évaluations effectuées par les Etats membres ", les " rapports et résolutions du Parlement européen " ainsi que " les travaux de diverses organisations internationales, organisations non gouvernementales et autres organismes ".

On peut regretter que le Conseil de l'Europe, principale organisation européenne dans le domaine des droits de l'homme, n'ait pas été plus étroitement associé à la réflexion sur le respect de ces critères politiques ; de même, aucun des forums interparlementaires européens ne semble avoir été consulté, ce qui peut étonner compte tenu de la nature du problème en cause.

Toujours est-il que l'analyse de la Commission dans ce domaine conduit à écarter un seul pays candidat, la Slovaquie, au motif que " l'Etat de droit et la démocratie n'y sont pas suffisamment enracinés " et que la protection des minorités y paraît insuffisante.

Cette conclusion appelle quelques remarques :

- tout d'abord, l'idée que l'évolution démocratique rencontre des difficultés particulières dans le cas de la Slovaquie est peu contestée. Il convient à cet égard de tenir compte de la situation particulière de ce pays dont l'indépendance est très récente. Sans méconnaître les insuffisances de sa démocratisation, qui doivent susciter la plus grande vigilance, il est nécessaire de ne pas susciter un sentiment d'exclusion, qui pourrait encourager des dérives nationalistes et finalement freiner la démocratisation. Par ailleurs, l'évolution économique relativement favorable de la Slovaquie, qui constitue indirectement un facteur favorable à la démocratisation, ne doit pas être contrariée par la perspective d'une mise à l'écart durable du processus d'élargissement.

- en jugeant que neuf Etats candidats sur dix remplissaient les critères politiques de Copenhague, la Commission européenne n'a pas ignoré certaines faiblesses qui différencient encore ces Etats de la plupart des actuels Etats membres ; elle souligne ainsi que " les régimes de droit de tous les pays candidats ont des défauts auxquels il faut remédier. Il y a pénurie de juges qualifiés, et leur indépendance n'est pas suffisamment garantie. Les forces de police sont mal rémunérées et nécessitent des améliorations en matière de formation et de discipline. L'autonomie des collectivités locales requiert également une base juridique plus solide dans divers cas ". La Commission européenne a donc jugé " en tendance " la démocratisation des pays candidats. Le succès global de ce processus, alors même que les pays en cause traversaient une phase difficile de restructuration économique incite, il est vrai, à considérer avec optimisme la possibilité pour les ex-" démocraties populaires " de se doter d'un fonctionnement de plus en plus comparable aux démocraties occidentales.

- enfin, il convient de souligner que le traité d'Amsterdam a introduit dans le traité sur l'Union européenne un nouvel article F1 permettant de prendre des sanctions contre un Etat membre qui ne respecterait pas les principes de la démocratie et les droits de l'homme. Ainsi est établie une protection contre tout retour en arrière dans ce domaine.

Au total, on peut approuver la conclusion de la Commission identifiant pour une seule candidature de véritables obstacles politiques à l'adhésion ; encore doit-on souligner que, même dans ce cas, une démarche constructive paraît bien plus recommandable qu'une attitude pouvant être interprétée comme une mise à l'écart durable.

2. Les critères économiques

Pour ce qui est des critères économiques (l'" existence d'une économie de marché viable " et la " capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union "), la Commission indique que son avis a eu pour point de départ les réponses aux questionnaires adressés à chaque pays candidat en avril 1996, en précisant que les pays candidats ont eu la faculté de compléter ces informations lors d'une série de rencontres bilatérales en mai 1997 ; elle souligne qu'elle s'est également fondée sur les informations obtenues dans le cadre de la gestion des accords d'association. Toutefois, certains pays candidats font valoir que les données sur lesquelles s'est appuyée la Commission sont déjà en partie dépassées compte tenu de l'évolution rapide de leurs situations économiques.

La Commission considère qu'aucun des pays candidats ne remplit aujourd'hui entièrement les deux critères économiques de Copenhague ; elle souligne cependant que les pays candidats " ont accompli des progrès considérables dans la transition vers une économie de marché, y compris en matière de privatisation et de libéralisation ", même si " les réformes structurelles nécessiteront encore de grands efforts, notamment en ce qui concerne les systèmes bancaires et financiers ainsi que la sécurité sociale ".

Au total, la Commission estime que cinq pays candidats peuvent être considérés comme des " économies de marché viables " : l'Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovénie, et qu'un sixième pays, la Slovaquie, en est très proche. Son avis est plus restrictif en ce qui concerne la " capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union " : elle estime que seuls deux pays, la Pologne et la Hongrie, paraissent pouvoir répondre à ce critère ; elle note toutefois que la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie devraient pouvoir les rejoindre à condition d'intensifier leurs efforts de restructuration ; enfin, elle considère que l'Estonie n'est guère éloignée de ce deuxième groupe. La Commission observe enfin que les quatre autres pays ont récemment accompli de grands progrès qui pourraient leur permettre de rattraper le niveau des autres pays candidats " au cours de la prochaine décennie ".

Finalement, à partir de la combinaison des deux critères économiques, la Commission est amenée à distinguer quatre catégories de pays : la Hongrie et la Pologne, tout d'abord, sont les mieux placées pour remplir ces critères, en raison de l'ancienneté et de l'intensité de leur effort de restructuration ; la République tchèque et la Slovénie appartiennent à une seconde catégorie, où l'effort de restructuration paraît moins avancé ; l'Estonie et la Slovaquie ne remplissent véritablement qu'un des deux critères, mais leur évolution globale paraît encourageante ; enfin, les quatre autres pays restent éloignés du respect des critères.

Les critères économiques ont manifestement été déterminants dans le choix final de la Commission, puisque la liste des pays retenus est celle qui résulte de l'application de ces critères, sous réserve du cas de la Slovaquie, écartée en fonction de critères politiques.

Or l'analyse de la Commission ne paraît pas entièrement convaincante dans ce domaine.

Il existe certes d'importantes différences dans le degré de restructuration des économies des pays candidats. Mais, même en reprenant les évaluations effectuées par la Commission, il est difficile de conclure que l'on est en présence de deux groupes bien distincts de pays, justifiant de deux traitements bien différents.

Il y a assurément un fossé entre, par exemple, la Hongrie et la Bulgarie, pays de taille comparable qui se situent aux deux extrémités du spectre ; mais en est-il de même entre, par exemple, l'Estonie et la Lituanie ? En réalité, au regard des critères économiques, les différentes candidatures forment plus un continuum que deux ensembles clairement identifiables. Il semble dès lors qu'il y ait quelque arbitraire à placer la barre à tel endroit plutôt qu'à tel autre.

A partir du moment où, de l'aveu même de la Commission, aucun pays candidat ne remplit pleinement les critères économiques de Copenhague, et où tous sont en pleine évolution sous ce rapport, on peut légitimement se demander s'il y a une réelle justification économique à séparer les pays candidats en deux groupes, et à engager les négociations avec certains d'entre eux seulement, plutôt que d'ouvrir les négociations avec l'ensemble des pays candidats tout en prévoyant que la durée des négociations et celle des périodes de transition post-adhésion seront différentes selon les pays.

Cette interrogation paraît d'autant plus légitime que la séparation des pays candidats en deux groupes risque d'avoir des conséquences économiques négatives : le processus de restructuration pourrait se trouver freiné, faute de perspective mobilisatrice, dans les pays du deuxième groupe, et les investissements directs étrangers risquent de se concentrer plus encore qu'aujourd'hui sur un petit nombre de pays candidats. On peut même se demander si l'incitation à la réforme économique restera aussi forte dans le cas des pays retenus pour l'ouverture de négociations d'adhésion : ne seront-ils pas tentés de considérer que le but principal de leurs efforts est désormais en passe d'être atteint, et qu'ils ont intérêt à reporter certaines restructurations douloureuses jusqu'au moment où, devenus membres de l'Union, ils pourront bénéficier d'importantes aides structurelles ?

Ainsi, les différences de situation que met en évidence l'analyse de la Commission européenne ne paraît pas justifier une différenciation aussi nette que celle qui est proposée entre les différentes candidatures.

3. La capacité à assumer les obligations de l'Union

Le troisième grand critère retenu par le Conseil européen de Copenhague est " la capacité du pays candidat à assumer les obligations [de l'adhésion], et notamment de souscrire aux objectifs de l'Union politique, économique et monétaire ".

La Commission européenne observe avec justesse que tous les pays candidats sont en mesure de participer à la politique étrangère et de sécurité commune. Il est vrai que celle-ci ne demande aux pays membres qu'un engagement fort limité, et qu'il est peu probable que cette situation évolue radicalement dans les prochaines années, compte tenu de la prudence du traité d'Amsterdam dans ce domaine.

La Commission souligne également qu'aucun des pays candidats ne peut envisager de participer à l'Union monétaire dans un futur proche. L'entrée dans la monnaie unique, cela est clair, suppose un degré de convergence que les pays candidats n'atteindront pas avant longtemps : dans ces conditions, elle ne serait dans l'intérêt ni des pays qui s'apprêtent à réaliser l'union monétaire, ni des pays candidats eux-mêmes (1(*)). Mais cette situation n'interdit nullement aux pays candidats de souscrire à l'" objectif " de l'union monétaire ; de plus, comme certains membres actuels ne participeront pas, du moins dans un futur proche, à l'union monétaire, on ne peut faire de la participation effective à celle-ci une condition d'entrée dans l'Union.

C'est donc finalement sur la capacité à reprendre et à mettre en oeuvre l'acquis communautaire que se concentrent les interrogations de la Commission. Celle-ci souligne à juste titre que l'acquis communautaire est plus important que lors des précédents élargissements, que tout nouveau membre doit le reprendre intégralement, et que la reprise de l'acquis et sa mise en oeuvre représenteront pour les pays candidats, compte tenu de leur histoire, une tâche incomparablement plus lourde que lors des précédents élargissements.

Concernant la reprise de l'acquis, la Commission européenne distingue entre :

- les pays qui "ne devraient pas être en mesure de satisfaire aux obligations de l'acquis à moyen terme ", à savoir la Bulgarie et la Roumanie ;

- les pays qui ne pourront être en mesure de " reprendre l'essentiel de l'acquis à moyen terme " qu'à condition d'accomplir " des efforts considérables ", à savoir les trois Etats baltes et la Slovénie ;

- les pays qui " devraient être en mesure de reprendre l'essentiel de l'acquis à moyen terme ", sous réserve de progrès dans des secteurs précis, à savoir la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie.

Concernant la capacité administrative et judiciaire à appliquer l'acquis, la Commission souligne à juste titre l'" importance cruciale " de cette question et les " très grandes inquiétudes " que suscite la " situation générale " des pays candidats à cet égard. On peut regretter que, dans ses relations avec les PAECO depuis 1990, l'Union n'ait pas davantage mis l'accent sur ce type de problème, que ce soit dans la présentation des principales conditions d'une adhésion à l'Union, ou dans l'orientation donnée à l'assistance technique financée par le programme PHARE. La Commission propose d'ailleurs une réorientation en ce sens de ce programme dans le cadre de la " stratégie de pré-adhésion " : il est à souhaiter que l'ampleur de cette réorientation soit à la mesure du retard qui a été pris à faire de ce domaine une priorité.

Toujours est-il que la Commission européenne estime, au total, que trois pays candidats seulement paraissent en mesure de reprendre l'essentiel de l'acquis communautaire et de le mettre en oeuvre : la Hongrie, la Pologne et la République tchèque ; elle estime que cinq pays candidats (les Etats baltes, la Slovénie et la Slovaquie) ne pourraient acquérir cette capacité qu'" au prix d'un renforcement considérable et durable de leurs efforts " ; enfin, elle considère que la Bulgarie et la Roumanie ne sont pas en mesure à moyen terme de reprendre et d'appliquer l'acquis communautaire.

Là encore, on peut se demander si les analyses de la Commission, quelle que soit leur pertinence, constituent un fondement convaincant pour la différenciation proposée. Tout en soulignant le caractère " crucial " de ce critère, la Commission européenne semble douter de la capacité à appliquer l'acquis communautaire de certains des pays avec lesquels elle recommande néanmoins d'ouvrir des négociations d'adhésion ; une fois de plus, on ne voit pas apparaître de ligne de démarcation nette entre certains des pays pour lesquels l'ouverture de négociations d'adhésion est proposée, et certains des pays pour lesquels il est suggéré de différer ces négociations.

B. DE GRAVES INCONVENIENTS

Si le choix d'ouvrir des négociations d'adhésion avec certains pays candidats seulement ne paraît pas pleinement justifié par les différences dans le respect des " critères de Copenhague ", en revanche, les inconvénients de ce choix paraissent difficilement contestables.

1. De nouvelles lignes de partage en Europe ?

La Commission européenne s'est certes démarquée de l'OTAN en retenant les candidatures de l'Estonie et de la Slovénie, et pas seulement celles de la Pologne, de la Hongrie et de la République tchèque. Mais sa logique reste celle d'une sélectivité conduisant à la formation de nouveaux clivages en Europe.

Or ces clivages pourraient avoir des effets pervers. Dans les pays du " deuxième groupe ", les populations qui ont subi d'importants sacrifices en raison du processus de restructuration économique risquent de considérer que ces efforts ont été consentis en vain, ce qui pourrait entraîner des conséquences politiques négatives. Du point de vue économique, l'écart risque de se creuser, au lieu de se réduire, entre les deux groupes de pays, les pays engagés dans les négociations d'adhésion ayant des chances bien plus grandes d'attirer les investissements directs étrangers et étant appelés en pratique à bénéficier d'aides plus importantes de la part de l'Union, tandis que le processus de restructuration risque de se trouver freiné dans les pays du " deuxième groupe ".

On peut craindre dès lors que l'approche sélective de la Commission ne conduise à la séparation durable des pays candidats en deux groupes. Or, l'Union ne devrait-elle pas avoir pour première ambition, dans la situation actuelle, d'étendre au Centre et à l'Est de l'Europe le processus de regroupement et de réconciliation qui caractérise l'Europe occidentale ? L'attitude de la Commission ne paraît pas à la mesure de l'enjeu historique de la réunification d'un continent trop longtemps déchiré. Est-il opportun de susciter un clivage au sein des Etats baltes, malgré leur histoire commune et leurs efforts pour mettre en place une zone de libre échange ? Doit-on susciter un nouveau motif de division entre la Hongrie et la Roumanie ? Est-il souhaitable de séparer durablement la Slovaquie de la République tchèque, et des autres Etats qui ont longtemps appartenu avec elle à l'Empire austro-hongrois ?

Ne doit-on pas, au demeurant, considérer que les PAECO, qui -à l'exception de la Slovénie- ont subi une même oppression pendant près d'un demi-siècle, forment un ensemble appelant une même approche ? L'approche de la Commission européenne semble sous-estimer la portée proprement politique de l'élargissement à l'Est.

Deux prises de position sont à signaler sous cet angle :

· la Conférence des présidents des commissions des affaires étrangères des parlements nationaux de l'Union, du Parlement européen et des pays candidats a donné lieu, le 1er octobre dernier, au communiqué suivant : " A la fin du débat sur l'" Agenda 2000 " et notamment sur la stratégie d'adhésion, la présidence luxembourgeoise a pu résumer les interventions dans un sens favorable à l'ouverture simultanée des négociations avec tous les pays de l'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion ainsi qu'avec Chypre, et ceci pour des raisons tant d'ordre politique que psychologique. Ceci étant, tous les intervenants étaient d'accord pour souligner qu'une telle démarche devrait se faire dans le total respect de l'acquis communautaire et que la fin des négociations ne saurait être déterminée que par les mérites propres de chaque pays candidat " ;

· le projet de résolution adopté par la commission des affaires étrangères du parlement européen (10 octobre 1997) recommande que tous les PAECO " commencent les négociations en même temps, étant entendu que le rythme de ces dernières pourra être différent en fonction de la capacité de chaque pays d'accepter l'acquis communautaire et d'assurer le plein respect des critères établis à l'occasion du Conseil européen de Copenhague " ; une exception est faite dans le seul cas de la Slovaquie " qui ne remplit pas pour l'instant les critères politiques ".
On peut également souligner que, lors des débats de la Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires communautaires (COSAC) de Luxembourg, les 13 et 14 novembre, sur la question de l'élargissement à l'Est, un grand nombre d'interventions ont critiqué l'approche différenciatrice de la Commission européenne et défendu le principe d'une même ligne de départ pour tous les candidats.

Il existe donc un fort courant pour souligner les inconvénients politiques de la différenciation et pour suggérer en conséquence que des négociations d'adhésion s'ouvrent avec tous les pays remplissant les critères politiques, l'aboutissement des négociations devant dépendre ensuite, au cas par cas, du plein respect des critères de Copenhague.

2. La réforme institutionnelle compromise ?

L'approche retenue par la Commission européenne présente également l'inconvénient de ne pas favoriser la réforme institutionnelle qui reste à accomplir dans la perspective de l'élargissement compte tenu de la carence du traité d'Amsterdam dans ce domaine.

Il est utile à cet égard de rappeler les termes du protocole sur les institutions annexé à ce traité :

Protocole sur les institutions dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne

LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES,

ONT ADOPTE les dispositions ci-après, qui sont annexées au traité sur l'Union européenne et aux traités instituant les Communautés européennes :

Article 1

A la date d'entrée en vigueur du premier élargissement de l'Union, nonobstant l'article 157, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne, l'article 9, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier et l'article 126, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, la Commission se compose d'un national de chacun des Etats membres, à condition qu'à cette date la pondération des voix au sein du Conseil ait été modifiée, soit par une nouvelle pondération des voix, soit par une double majorité, d'une manière acceptable pour tous les Etats membres, compte tenu de tous les éléments pertinents, notamment d'une compensation pour les Etats membres qui renoncent à la possibilité de désigner un deuxième membre de la Commission.

Article 2

Un an au moins avant que l'Union européenne ne compte plus de vingt Etats membres, une conférence des représentants des gouvernements des Etats membres est convoquée pour procéder à un réexamen complet des dispositions des traités relatives à la composition et au fonctionnement des institutions.

On peut tout d'abord observer que, bien qu'ayant en principe la même valeur juridique que le traité, le protocole n'a qu'une portée contraignante très réduite :

- la réforme prévue à l'article 1, c'est-à-dire la suppression du second commissaire des " grands " Etats, est subordonnée à une modification " acceptable par tous " de la pondération des voix ;

- l'article 2 ne donne aucune indication sur les objectifs du " réexamen complet " qu'il prévoit, et ne subordonne pas clairement le passage de l'Union à plus de vingt membres à une révision institutionnelle.
Ainsi, la portée de ce protocole apparaît-elle, en raison de son contenu, purement indicative. Sa principale signification semble être de suggérer un schéma d'évolution institutionnelle en deux temps, le principal critère étant -conformément à une proposition de l'Allemagne- de ne pas dépasser le nombre actuel des membres de la Commission européenne :
- l'Union pourrait, dans un premier temps, accepter cinq nouveaux membres avec une révision institutionnelle minimale : chaque pays aurait un commissaire européen, et, par exemple, un système de " double majorité " serait parallèlement introduit (dans ce système, une décision doit obtenir la majorité qualifiée avec la pondération actuelle, mais les Etats favorables à la décision doivent en même temps représenter une certaine proportion -par exemple 60 %- de la population de l'Union). Aucune extension du champ des décisions à la majorité qualifiée ne paraît devoir intervenir à ce stade, puisque le protocole ne la mentionne pas ;

- lorsque l'Union s'apprêterait à compter plus de vingt membres, serait examinée la possibilité que (conformément aux souhaits de la France) le nombre des membres de la Commission européenne soit inférieur à celui des Etats membres, dans le cadre d'une éventuelle réforme de plus grande ampleur.
Un tel schéma est clairement " minimaliste " : en reportant toute profonde réforme institutionnelle jusqu'au moment où l'Union comptera vingt membres, il rend en effet fort improbable une telle réforme. Comment une Union de vingt membres, où le poids des " petits " pays serait plus grand qu'aujourd'hui, réussirait-elle ce qui n'a pu être mené à bien à Amsterdam ?

Or, la proposition de la Commission européenne d'engager, dans un premier temps, les négociations d'élargissement avec cinq Etats membres seulement semble s'inscrire dans ce schéma : l'Union n'étant pas appelée à avoir à moyen terme plus de vingt membres, l'élargissement pourrait s'accompagner d'une réforme institutionnelle minimale.

On pourrait objecter que la Commission européenne envisage en réalité des négociations avec six pays, puisqu'aux cinq PAECO retenus il convient d'ajouter Chypre. Mais, compte tenu des contraintes politiques auxquelles est soumis le processus d'adhésion de ce pays, la candidature chypriote ne paraît pas susceptible d'obliger les Etats membres à se placer d'emblée dans la perspective d'une Union de plus de vingt membres, et donc à envisager la réforme d'ensemble mentionnée par le traité d'Amsterdam.

A l'inverse, l'ouverture de négociations d'adhésion avec tous les pays candidats -ce qui, répétons-le, n'impliquerait pas de conclure ces négociations à la hâte et au même moment pour tous les pays- mettrait au premier plan l'exigence de réforme institutionnelle.

Le risque est grand que l'Union s'élargisse avec une réforme minimale de son fonctionnement, se condamnant ainsi à terme à l'impuissance. Se placer dans l'optique d'une Union de vingt-cinq membres rend, au contraire, évidente la nécessité d'un fonctionnement plus efficace, qui suppose à la fois une extension du champ des décisions à la majorité qualifiée et une pondération plus juste des voix au sein du Conseil (1(*)).

II. LA CONFERENCE EUROPEENNE : UNE SOLUTION DE REPLI ?

Au terme de la partie du document " Agenda 2000 " consacrée au " défi de l'élargissement ", la Commission européenne souligne que " l'élargissement est un processus à long terme qui intéresse toute l'Europe " et propose de " rassembler, dans une même enceinte, les Etats membres de l'Union européenne et tous les pays européens ayant vocation à adhérer à l'Union et liés à celle-ci par un accord d'association ".

A. LA SIGNIFICATION DU PROJET

Ce projet de " Conférence européenne " a été à l'origine suggéré par le Gouvernement français. Celui-ci a précisé sa position de la manière suivante :

" Sans faire double emploi avec d'autres organisations (Conseil de l'Europe, OSCE, OTAN, UEO) la Conférence européenne pourrait devenir un cadre de dialogue et de coopération entre pays européens membres et non membres de l'Union. Elle permettrait ainsi d'évoquer, au niveau de l'ensemble européen, les questions transversales ainsi que les aspects relatifs à la coopération régionale ou sub-régionale.

" La Conférence constituerait, dans ces domaines, un cadre de dialogue et de coopération visant à encourager la synergie entre les différents intervenants et instruments (Union européenne, organisations multilatérales, coopérations bilatérales) ainsi que l'échange de bonnes pratiques. Elle pourrait comporter, à ce titre, quatre principaux domaines d'activité.

1. Les questions de politique étrangère et de sécurité intéressant l'ensemble européen

" La Conférence permettrait d'évoquer les questions relatives à la stabilité et à la sécurité du continent européen :

" - en offrant un cadre de consultation et de dialogue sur les principales questions d'intérêt commun (par exemple les relations avec la Russie ou l'architecture européenne de sécurité) ;

" - en approfondissant les dispositions actuelles sur le renforcement du dialogue politique, notamment en recherchant les modalités d'une plus large association des pays non membres de l'Union à certaines actions menées au titre de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune, tout en préservant son efficacité ;

" - en encourageant les relations de bon voisinage, y compris pour les questions relatives aux frontières et aux minorités.

" 2. La lutte contre le trafic de stupéfiants et les autres formes de grande criminalité et l'immigration clandestine

" La lutte contre la criminalité organisée, notamment le trafic de stupéfiants, et les filières d'immigration clandestine figure parmi les enjeux fondamentaux pour la stabilité de l'Europe de demain. Sur ces sujets, la Conférence européenne pourrait, en cohérence avec les programmes communautaires de coopération :

" - soutenir l'amélioration du dispositif judiciaire et policier dans les pays candidats ;

"  - développer le cadre multilatéral de dialogue et de coopération existant ;

"  - favoriser les actions de lutte contre la criminalité organisée, notamment le trafic de stupéfiants, et les filières d'immigration clandestine ;

" 3. Le développement institutionnel et l'affirmation de l'Etat de droit

En liaison avec les institutions qui concourent au développement de l'Etat de droit (parmi lesquelles le Conseil de l'Europe), la Conférence européenne pourrait utilement contribuer à :

" - la promotion d'un corps de valeurs communes, fondées sur le renforcement de la démocratie et de l'Etat de droit ;

" - l'amélioration de la capacité administrative et de l'efficacité institutionnelle des pays candidats ;

" - l'encouragement à des échanges bilatéraux et à des actions multilatérales menées à ce titre.

" 4. La coopération économique et les projets d'intérêt commun

" S'agissant enfin de l'organisation de l'espace européen, la Conférence européenne pourrait être un cadre pour :

" - développer la coopération dans les secteurs transversaux: réseaux (transports, énergie), environnement, sûreté nucléaire ;

" - harmoniser les politiques commerciales et favoriser les approches communes à l'OMC ;

" - favoriser le développement de la coopération économique transfrontalière mais aussi régionale ou sub-régionale (CEFTA, Baltique, Mer Noire) ;

" - encourager les échanges en matière culturelle et audiovisuelle ;

" - favoriser la participation à des programmes communautaires de coopération.

La Conférence européenne ne serait pas une nouvelle institution. Il n'est nul besoin d'un nouveau traité pour fonder le cadre d'un dialogue politique, ni d'une nouvelle structure pour lui permettre de se tenir.

" 1. Participants

" Comme le suggère la Commission, la Conférence européenne rassemblerait les quinze Etats-membres ainsi que tous les pays européens ayant vocation à adhérer à l'Union et liés à celle-ci par un accord d'association.

" 2. Calendrier

" La Conférence serait ouverte, au niveau des Chefs d'Etat et de Gouvernement, au premier semestre 1998, immédiatement avant le lancement des négociations d'adhésion.

" 3. Structures

" La Conférence serait organisée autour de rencontres à plusieurs niveaux :

" - chaque année une réunion des Chefs d'Etat et de Gouvernement et une réunion des Ministres des Affaires étrangères et des Ministres des Affaires européennes ;

" - des réunions ministérielles spécialisées convoquées, en tant que de besoin sur des sujets précis.

" La présidence de la Conférence pourrait être exercée par la présidence de l'Union et assurée conjointement par l'un des pays candidats, désigné chaque semestre par les pays concernés. Les travaux pourraient être préparés par un comité mixte, dont la composition serait variable, et qui associerait tous les participants à la Conférence. Ce comité se réunirait régulièrement à Bruxelles. Enfin, il serait important que la coordination des travaux de la Conférence soit légère et associe la Présidence conjointe et la Commission. "

B. LES INCERTITUDES

Les débats du Conseil sur le projet de Conférence européenne ont révélé certains clivages. L'Allemagne et la Grèce ont exprimé de fortes réticences à l'égard d'une participation de la Turquie, craignant qu'elle ne renforce d'une certaine manière la perspective d'une adhésion de ce pays à l'Union. Certains Etats membres et certains pays candidats, ont, quant à eux, exprimé la crainte que la Conférence européenne n'apparaisse comme une compensation accordée aux pays provisoirement exclus des négociations d'adhésion, et par là comme un encouragement et une caution à l'approche sélective de la Commission.

On peut par ailleurs s'interroger sur l'articulation des activités de la Conférence avec celles de l'Union européenne. Centrée sur les domaines qui correspondent aux deuxième et troisième piliers de l'Union, la Conférence reviendrait en effet, d'une certaine manière, à réintroduire des mécanismes intergouvernementaux dans les domaines où le traité d'Amsterdam prévoit, dans un but d'efficacité, de remplacer au moins en partie l'approche intergouvernementale par de nouveaux modes de décision (selon le cas, " communautarisation " ou " intergouvernementalité renforcée "). Il est vrai que la Conférence européenne serait une enceinte plus vaste que l'Union, mais elle comprendrait tous les membres de celle-ci. Des risques d'interférences ne seraient donc pas à écarter si la Conférence avait tendance à se structurer, propension inhérente à ce genre d'organismes quelles que soient les assurances contraires qui sont généralement prodiguées au départ.

Par ailleurs, aucun " pendant " parlementaire à la Conférence européenne ne semble avoir été envisagé, alors que celle-ci couvrirait des domaines constituant des centres d'intérêts essentiels pour les parlements. On pourrait suggérer à cet égard qu'une association des parlements s'effectue par le biais de la COSAC, organisme souple où sont représentés le Parlement européen et toutes les assemblées parlementaires des Etats membres, et où est possible une participation appropriée des assemblées des pays candidats.

Au total, il semble que la Conférence européenne puisse certes constituer un forum utile, favorisant un dialogue politique sur des sujets d'intérêt commun, mais qu'elle ne peut ni ne doit apparaître comme une " solution de repli ", rendant acceptable l'approche différenciatrice de la Commission en fournissant aux pays du " deuxième groupe " un substitut à l'ouverture de négociations d'adhésion.

III. LES TRAVAUX DU CONSEIL

Les travaux du Conseil de l'Union européenne à partir des propositions de la Commission ont été présentés par la présidence luxembourgeoise lors de la COSAC des 13-14 novembre.

On trouvera ci-dessous de larges extraits du discours de M. Jean MISCHO, Ambassadeur du Grand-Duché, qui a fait de manière détaillée le point sur les débats du Conseil :

" (...) La préparation des décisions sur l'ouverture des négociations d'élargissement est entrée dans sa phase décisive. D'ici un mois, à l'occasion du Conseil européen de Luxembourg, des 12 et 13 décembre, les chefs d'Etat et de Gouvernement devront prendre une série de décisions dont la complexité est à la mesure du caractère historique des événements.

" L'élargissement signifie la formidable victoire de l'idée européenne. L'idée européenne a d'abord constitué, pour les pays fondateurs des Communautés, une réponse aux déchirements terribles qu'a connus notre continent pendant ce siècle. Elle représente également aujourd'hui la meilleure perspective d'avenir pour les pays d'Europe centrale après la guerre froide qui a si cruellement divisé l'Europe.

" Nous avons aujourd'hui une tâche difficile mais enthousiasmante : réconcilier définitivement les peuples du continent européen dans la paix, la solidarité, la démocratie et le progrès économique et social.

" L'élargissement représente une chance unique, non seulement pour consolider la paix et la démocratie, mais aussi pour fournir à l'économie européenne ce potentiel d'expansion dont elle a besoin pour retrouver une croissance durable et pour nous rapprocher du plein emploi.

" La Présidence luxembourgeoise est fermement engagée à mettre en route ce grand projet.

"  L'Europe a en effet un rendez-vous historique avec elle-même.

" Le processus d'élargissement est désormais irréversible.

" Sur la base des conclusions des Conseils européens de Copenhague, de Essen, de Madrid et de Florence le plan de route menant à l'élargissement futur a été tracé : les pays ont été déterminés (ceux ayant signé un accord d'association avec l'UE), les conditions politiques et économiques fixées, le cadre de pré-adhésion défini et un calendrier esquissé (six mois après la clôture de la CIG) (...)

" Le Conseil européen d'Amsterdam a chargé le Conseil "Affaires générales" d'examiner en détail les avis de la Commission ainsi que l'Agenda 2000 et de présenter un rapport détaillé au Conseil européen de Luxembourg. Ce rapport devrait lui permettre d'adopter certaines orientations générales sur l'ensemble du processus d'élargissement, mais surtout de prendre les décisions nécessaires en ce qui concerne les modalités pratiques de la phase initiale des négociations et le renforcement de la stratégie de pré-adhésion de l'Union.

" Vous comprenez, Mesdames, Messieurs, que je ne veux pas préjuger le résultat même du Conseil européen. Mais je souhaite néanmoins rappeler un certain nombre de principes qui marqueront sans aucun doute cette décision. Les débats d'orientation générale que le Conseil a tenus le 15 septembre, le 6 octobre, le 25 octobre ainsi que le 10 novembre, sur l'ensemble du processus d'élargissement lui ont permis d'identifier les éléments politiques essentiels qui nécessitent encore un examen plus approfondi dans la perspective du rapport que le Conseil est appelé à présenter au Conseil européen.

" A ces occasions le Conseil a encore une fois souligné la nature globale et inclusive que devrait revêtir ce processus d'élargissement qui concerne tous les candidats. Je le répète, chacun des onze pays candidats fera partie du processus qui s'ouvrira au début de l'année prochaine.

" Tous les gouvernements des Etats membres sont en faveur d'un scénario inclusif, évolutif, objectivisé et personnalisé.

" Les ministres ont clairement exprimé leur attachement au principe de l'égalité des pays candidats. L'égalité des chances sera à la base de tout le processus d'élargissement ; le seul critère déterminant pour l'accession devra être le progrès accompli par le pays candidat.

" La question de savoir de quelle façon débuteront les négociations est encore ouverte et appartient en définitive au Conseil européen. Comme vous le savez, la Commission a proposé de commencer des négociations proprement dites avec certains candidats dans un premier temps. Mais la Commission se propose également de revoir sur une base annuelle l'état d'avancement des préparations à l'adhésion dans chaque pays candidat et de proposer, le cas échéant, l'ouverture des négociations.

Cela n'est qu'une des possibilités que nous examinons à l'heure actuelle. L'autre branche de l'alternative serait de commencer les négociations avec tous les candidats à l'adhésion en même temps. C'est le modèle de la "common starting line".

" Je ne vous révèle rien de nouveau en disant qu'au sein du Conseil il y a des partisans pour chaque modèle. Le débat doit encore être approfondi car la décision que les chefs d'Etat et de gouvernement auront à prendre à Luxembourg ne sera pas facile.

" Il demeure en tout état de cause, et quelle que soit la décision finalement prise à Luxembourg en décembre, que la stratégie de l'élargissement de l'Union doit être et sera un processus d'inclusion et non d'exclusion.

L'égalité de traitement
est assurée moyennant l'application de critères objectifs, valables pour tous.

" La rapidité du processus de négociation sera fonction des particularités de la situation de chaque pays et des efforts supplémentaires qu'il sera disposé à fournir pour se mettre en position d'adhérer à l'Union européenne. (...)

Je tiens à souligner ici que, même si nous en venions à décider de commencer les négociations avec seulement certains des candidats, cela ne veut pas dire que ces pays seront automatiquement les premiers à adhérer. La logique d'un processus personnalisé et objectivisé implique qu'un pays qui aura atteint un certain niveau d'intégration sera invité à négocier et que la date d'adhésion dépend avant tout de critères objectifs. Il n'est dès lors pas exclu que tel pays avec lequel les négociations ont commencé plus tard puisse néanmoins adhérer plus rapidement que tel autre.

Il serait donc absolument faux de parler du premier groupe et d'un deuxième groupe de pays. Il n'y a pas de groupe ; chaque candidature est examinée en fonction de ses mérites propres.

" Avant que les premières adhésions n'aient lieu il reste beaucoup de travail à faire.

" Les avis de la Commission relèvent que tous les pays ont déployé des efforts considérables pour remplir les critères économiques et ceux tenant à la transposition de l'acquis communautaire. Cependant, la Commission indique également que pour l'instant, aucun des candidats n'est véritablement prêt à mettre en oeuvre cet acquis. Chacun doit donc encore faire des efforts. La liste minimale des actes législatifs indispensables pour participer au marché intérieur est de 892. Encore ne suffit-il pas de voter ces lois, mais il faut aussi les mettre en oeuvre sur le plan pratique.

" De plus, l'acquis communautaire n'est pas un concept statique. J'en veux pour preuve le nouveau Plan d'Action en faveur du marché unique présenté par la Commission lors du Conseil européen d'Amsterdam. L'achèvement du marché unique est en effet un processus dynamique qui demande de la part des Etats membres des efforts continus. L'acquis évolue rapidement dans des domaines tels que l'environnement ou la société de l'information.

" A cet égard l'idée de la Commission de faire des fiches individuelles pour guider chaque pays candidat dans ses efforts de reprise de l'acquis communautaire dans le domaine du marché intérieur est très intéressante. Une telle fiche, ou "road map" dans le vocabulaire de la Commission, décrirait la situation actuelle dans le pays et fixerait les priorités. Elle établirait aussi un calendrier global pour la transposition des règles du Marché Intérieur. Ainsi chaque pays candidat saura exactement ce qui lui reste à faire.

" La date d'ouverture des négociations ne sera en effet qu'une des modalités du processus d'adhésion. A côté de cela il y a d'autres éléments comme en particulier la stratégie de pré-adhésion renforcée, qui impliquera un effort d'assistance important de l'Union afin de mettre tous les pays candidats en position d'adhérer à terme à l'Union européenne.

" Vous savez que depuis le Conseil Européen d'Essen en décembre 1994 l'Union a mis en oeuvre une stratégie de pré-adhésion ayant pour objet de rapprocher davantage les pays ayant signé un accord d'association avec l'Union Européenne. Je n'ai pas besoin de vous en rappeler les éléments constitutifs.

" Mais maintenant, comme le Ministre des Affaires étrangères du Luxembourg, Monsieur Jacques POOS, a pu le déclarer devant le Parlement européen, le Conseil devra porter une attention toute particulière à la définition d'une stratégie de pré-adhésion renforcée dont l'objectif est l'adhésion à terme de tous les pays candidats faisant l'objet des avis de la Commission. Nous veillerons à ce que les pays candidats sentent que leur vocation à l'adhésion est fermement acquise et que la discussion porte uniquement sur le moment auquel cette vocation pourra se concrétiser (...).

" Lors de sa réunion de lundi dernier, 10 novembre 1997, le Conseil, sur la base d'un rapport de la présidence, a marqué son accord sur les éléments constitutifs de cette stratégie renforcée, étant entendu que les aspects financiers pour la période 2000-2006 restent ouverts et seront précisés dans le contexte plus général des discussions sur le nouveau cadre financier de l'Union proposé dans l'Agenda 2000.

" Quels sont ces éléments constitutifs ?

" Ensemble avec les " accords européens " qui demeurent la base des relations de l'Union avec les pays candidats, la stratégie renforcée s'articule autour des trois éléments suivants :

" - de l'aide pré-adhésion;

" - des partenariats pour l'adhésion;

" - de la participation aux programmes communautaires et aux mécanismes de mise en oeuvre de l'acquis communautaire.

" En ce qui concerne l'aide à la pré-adhésion, outre le programme PHARE, celle-ci comporterait, selon la Commission, deux éléments supplémentaires à partir de l'an 2000 :

" - une aide au développement agricole;

" - une aide structurelle dont l'objectif premier sera d'aider les pays candidats à se rapprocher des normes communautaires en matière d'infrastructures, notamment et par analogie avec les interventions actuelles du Fonds de Cohésion, dans les domaines des transports et de l'environnement.

" Summa summarum, entre l'an 2000 et l'an 2006, la Commission a prévu un véritable Plan Marshall pour les PECO, d'un montant de 75 milliards d'ECU en tant qu'aides pré-adhésion et en vue de l'intégration des nouveaux Etats membres dans les politiques communautaires.

" Cette aide restera d'ailleurs constante tout au long de la période sous considération.

" La Commission propose d'autre part des partenariats pour l'adhésion. Ce nouvel instrument constituerait l'axe essentiel de la stratégie renforcée en mobilisant toutes les formes d'assistance aux pays candidats d'Europe centrale et orientale, dans un cadre unique, pour la mise en ouvre de programmes nationaux de préparation à leur statut de membre de l'Union. (...)

" Il est acquis que le partenariat pour l'adhésion s'articulera autour :

" - d'engagements précis de la part de l'Etat candidat, en particulier sur la démocratie, la stabilisation macro-économique, la sûreté nucléaire et un programme national de reprise de l'acquis communautaire, soumis à un calendrier précis et axé sur les domaines prioritaires constatés dans chaque avis ;

" - d'une mobilisation de tous les moyens disponibles de la Communauté pour la préparation des Etats candidats à l'adhésion. Il s'agirait tout d'abord du programme PHARE, mais aussi des nouvelles formes d'aide que pourrait dégager la Communauté dans le cadre des futures perspectives financières.

" Il me paraît important de consacrer, comme le propose la Commission une part substantielle de moyens au financement des investissements dans des domaines tels que l'environnement et les transports. La sûreté nucléaire mérite une attention particulière, car l'Union a le devoir de protéger la vie et la santé de ses citoyens, présents et futurs en coordination, également avec les institutions financières internationales.

" Le programme d'adoption de l'acquis communautaire sera défini avec la Commission dans le cadre d'une relation de partenariat avec chaque pays candidat. Les priorités retenues devraient dans un premier temps correspondre aux secteurs recensés comme déficients dans les avis. La poursuite des objectifs fera l'objet d'un calendrier prévisionnel. L'octroi de l'assistance -sur la base de conventions de financement annuelles- sera subordonné à la réalisation de ces objectifs et à l'état d'avancement des programmes en cours. L'exécution du programme sera ainsi soumise à une stricte "conditionnalité de l'adhésion" reposant sur des mécanismes adaptés d'évaluation et un dialogue permanent avec la Commission.

" La Commission fera rapport annuellement au Conseil européen sur les progrès constatés. Le premier rapport sera soumis à la fin de 1998. Le rapport sera établi sur la base des progrès accomplis par les pays candidats dans la réalisation des objectifs fixés par chacun des partenariats pour l'adhésion. Lorsqu'un pays candidat sera considéré comme remplissant les conditions requises pour que des négociations d'adhésion soient ouvertes mais que celles-ci ne l'ont pas encore été, la Commission adressera une recommandation au Conseil en vue de l'ouverture de négociations. (...).

CONCLUSION

L'effort de réflexion mené par la Commission européenne dans le document " Agenda 2000 " est remarquable par son ampleur et son souci prospectif. Mais les conclusions concernant l'ouverture de négociations d'adhésion avec les PAECO paraissent critiquables. On comprend certes le souci de la Commission d'adopter une approche réaliste, offrant davantage de chances de réaliser l'élargissement sans obérer les finances de l'Union et en préservant l'essentiel des politiques communes. Cette approche gestionnaire est-elle cependant à la hauteur de l'enjeu historique que constitue l'élargissement à l'Est ? Il y a quelques années encore, la division de l'Europe en deux blocs entraînait, outre un risque toujours présent de conflits, des coûts considérables de tous ordres. De nouvelles lignes de partage ne seraient vraisemblablement pas non plus sans conséquences négatives. On doit garder à l'esprit de telles données lorsqu'il s'agit de mesurer le " coût de l'élargissement ".

L'approche sélective préconisée par la Commission présente de lourds inconvénients politiques et psychologiques. Par ses conséquences économiques et financières, elle pourrait susciter un clivage durable et en partie artificiel entre les pays candidats. En même temps, elle risque de conduire à une situation où l'élargissement s'accompagnerait d'une réforme institutionnelle minimale, n'assurant pas le surcroît d'efficacité nécessaire pour éviter la paralysie et la dilution.

Les débats qui se sont déroulés dans différentes enceintes parlementaires et interparlementaires ont permis aux critiques de l'approche différenciatrice de trouver un large écho.

Au sein du Conseil des ministres, si une majorité semble approuver la démarche de la Commission, la conscience des risques politiques qu'elle comporte semble s'être renforcée au fil des réunions.

Pour votre rapporteur, une ouverture simultanée des négociations avec tous les PAECO serait la solution comportant au total le moins de conséquences négatives, et en même temps la plus favorable à la réalisation d'une réforme institutionnelle permettant à une Union élargie de conserver son efficacité. Une telle approche n'impliquerait nullement que les négociations se déroulent dans la précipitation et se concluent à la même date pour tous les candidats. Donner un même point de départ à tous est au contraire la meilleure formule pour traiter de manière personnalisée chaque candidature. Il ne doit pas y avoir un élargissement " à deux vitesses ", mais au contraire avec autant de vitesses que de pays candidats.

EXAMEN EN DELEGATION

La délégation s'est réunie le 20 novembre 1997, sous la présidence de M. Jacques Genton, pour l'examen du présent rapport.

M. Nicolas About a rappelé que la décision de principe concernant l'élargissement de l'Union aux pays associés d'Europe centrale et orientale (PAECO) avait été prise à Copenhague, en juin 1993, par le Conseil européen qui avait en même temps décidé que les pays candidats devraient répondre à certains critères : des institutions démocratiques stables, l'existence d'une économie de marché viable, la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union, la capacité à assumer les obligations de l'Union, et notamment de souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire.

Le Conseil européen, a-t-il ajouté, a ultérieurement décidé que les négociations d'adhésion s'ouvriraient six mois après la conclusion de la Conférence intergouvernementale. Les pays candidats sont tout d'abord les dix pays associés d'Europe centrale et orientale : la Bulgarie, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la République tchèque, la Roumanie, la Slovaquie. la Slovénie. Ces dix pays sont tous signataires d'" accords européens " avec l'Union, qui prévoient une libéralisation progressive des échanges et une aide financière dans le cadre du programme PHARE. La onzième candidature est celle de Chypre ; des négociations vont s'ouvrir avec ce pays, mais son adhésion suppose de trouver une solution au problème politique de la division de l'île en deux zones, dont l'une est occupée par la Turquie. Enfin, la douzième candidature est celle de la Turquie : très ancienne, elle n'est cependant toujours pas d'actualité pour des raisons politiques, économiques et démographiques.

Après avoir indiqué que toute adhésion à l'Union supposait l'unanimité des Etats membres, l'avis conforme du Parlement européen et l'approbation de chaque parlement national, M. Nicolas About a rappelé que la Commission européenne avait rendu dès cet été son avis sur les différentes demandes d'adhésion. Ses conclusions, a-t-il précisé, sont les suivantes :

- la Commission propose d'ouvrir des négociations avec cinq PAECO sur dix : l'Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovénie ; elle précise que la situation des autres PAECO sera réexaminée chaque année ;

- la Commission rappelle que la décision d'ouvrir des négociations avec Chypre a déjà été prise par le Conseil européen ;

- tout en réaffirmant l'" éligibilité " de la Turquie à l'adhésion à l'Union européenne, la Commission ne propose pas d'ouvrir des négociations d'adhésion avec ce pays ;

- enfin, la Commission propose la mise en place d'une " Conférence européenne " réunissant les Etats membres de l'Union et tous les pays européens ayant vocation à adhérer à l'Union et liés à elle par un accord d'association, dans le but de " procéder à des consultations sur un large éventail de questions qui se posent dans les domaines de la PESC et de la coopération judiciaire et policière. "

M. Nicolas About a estimé que la Commission avait certes sélectionné les cinq pays les plus aptes à adhérer, mais que le choix de la différenciation ne paraissait pas parfaitement étayé. La Commission elle-même, a-t-il poursuivi, reconnaît qu'aucun des pays ne remplit véritablement les critères économiques d'une adhésion. Si elle retient cependant certaines candidatures, c'est qu'elle se place " en tendance ". Or, si l'on adopte une attitude de type prospectif, il est difficile de tracer une frontière nette entre certains des pays acceptés et certains des pays refusés.

Par ailleurs, a-t-il ajouté, le choix de retenir cinq pays seulement parmi les dix pays de l'Est candidats présente de graves inconvénients. Certes, la Commission européenne s'est démarquée de l'OTAN en retenant les candidatures de l'Estonie et de la Slovénie, et pas seulement celles de la Pologne, de la Hongrie et de la République tchèque. Mais sa logique reste celle d'une sélectivité pouvant conduire à la formation de nouveaux clivages en Europe. Une telle approche risque d'avoir des effets négatifs. Dans les pays du " deuxième groupe ", les populations qui ont subi d'importants sacrifices en raison du processus de restructuration économique risquent de considérer que ces efforts ont été consentis en vain, ce qui pourrait entraîner des conséquences politiques dommageables. Du point de vue économique, l'écart risque de se creuser, au lieu de se réduire, entre les deux groupes de pays, car les pays engagés dans les négociations d'adhésion auront des chances bien plus grandes d'attirer les investissements directs étrangers et seront appelés en pratique à bénéficier d'aides plus importantes de la part de l'Union, tandis que le processus de restructuration risque de se trouver freiné dans les pays du " deuxième groupe ". On peut craindre dès lors que l'approche sélective de la Commission ne conduise à la séparation durable des pays candidats en deux ensemble distincts. Or, la raison d'être de l'élargissement à l'Est est principalement politique : une démarche qui crée de nouvelles lignes de partage paraît donc inadaptée. Mieux vaudrait, a-t-il conclu sur ce point, ouvrir des négociations avec tous les PAECO, étant entendu qu'elle dureraient beaucoup plus longtemps avec certains pays qu'avec d'autres : de cette manière, serait évitée l'apparition d'une coupure politique entre les pays candidats. L'aboutissement des négociations dépendrait ensuite, au cas par cas, du plein respect des critères de Copenhague.

Puis M. Nicolas About a estimé que l'approche retenue par la Commission européenne présentait également l'inconvénient de ne pas favoriser la réforme institutionnelle qui reste à accomplir dans la perspective de l'élargissement, compte tenu de la carence du traité d'Amsterdam dans ce domaine. Le protocole sur les institutions annexé à ce traité permet, a-t-il souligné, d'élargir l'Union jusqu'à ce qu'elle compte vingt membres tout en ne procédant qu'à une révision institutionnelle minimale. Or, la proposition de la Commission européenne d'engager, dans un premier temps, les négociations d'élargissement avec cinq PAECO seulement semble s'inscrire dans un tel schéma. Mais comment une Union de vingt membres, où le poids des " petits " pays serait plus grand qu'aujourd'hui, pourrait-elle réussir la réforme qui n'a pu être mebée à bien à Amsterdam ? A l'inverse, a-t-il ajouté, l'ouverture de négociations d'adhésion avec tous les pays candidats -ce qui n'impliquerait pas de conclure ces négociations à la hâte et au même moment pour tous les pays- mettrait au premier plan l'exigence de réforme institutionnelle.

Concluant son propos, M. Nicolas About a estimé qu'une ouverture simultanée des négociations avec tous les PAECO serait la solution comportant au total le moins de conséquences négatives, et en même temps la plus favorable à la réalisation d'une réforme institutionnelle permettant à une Union élargie de conserver son efficacité.

M. Denis Badré, après avoir exprimé son intérêt pour la démarche du rapporteur, a formulé la crainte que, après avoir longtemps affirmé que l'élargissement supposait une réforme institutionnelle et que tous les pays candidats devaient figurer sur la ligne de départ, la France n'accepte insidieusement de s'engager dans un schéma opposé. Puis il a évoqué les principaux dossiers de l'élargissement. Celui-ci, a-t-il souligné, doit s'effectuer sans aggravation de la charge budgétaire, qui a atteint le " seuil de tolérance " dans le cas de certains pays contributeurs. La réforme de la PAC, a-t-il poursuivi, est présentée dans un contexte favorable de cours mondiaux élevés ; l'intégration des agricultures des PAECO ne pose pas de problème économique et financier insurmontable, puisque les prix agricoles, dans ces pays, se trouvent en-dessous des cours mondiaux ; le problème principal semble être plutôt le respect des normes sanitaires. La réforme de la politique de cohésion, a-t-il ajouté, constitue un enjeu plus lourd ; elle impose une réflexion sur ce qui peut être renationalisé et ce qui doit continuer à relever de l'Union au titre de l'effort de cohésion.

M. Michel Barnier a souhaité compléter les observations du rapporteur sur le degré de préparation de certains pays : la Pologne, a-t-il souligné, dont le poids dans l'Union élargie sera important, a encore d'importantes adaptations à accomplir dans certains domaines ; en revanche, la Hongrie et surtout la Slovénie sont très proches de la capacité à s'intégrer à l'Union. Puis il a estimé nécessaire que le Parlement français manifeste clairement sa volonté, dès le débat de ratification du traité d'Amsterdam, de ne pas accepter de nouvelle adhésion sans une réforme institutionnelle préalable. Il ne s'agit pas, a-t-il ajouté, de bloquer les négociations d'adhésion ; celle-ci seront longues et laissent un délai suffisant pour procéder à une réforme dont les termes sont bien connus : une Commission resserrée, une extension du vote à la majorité qualifiée, une nouvelle pondération des votes. En réalité, il existe une large majorité parmi les Etats membres en faveur de l'élargissement, tandis que seule une minorité d'entre eux veut une révision institutionnelle. Il convient donc de placer les Etats membres favorables à l'élargissement devant leurs responsablités, en leur indiquant clairement qu'il ne peut y avoir d'élargissement sans réforme.

M. Nicolas About demandant comment il serait possible de formuler cette conditionnalité sans pour autant sembler méconnaître les aspirations légitimes des PAECO à adhérer à l'Union, M. Michel Barnier a estimé qu'une solution pourrait être trouvée à l'occasion du débat de ratification du traité d'Amsterdam. Puis il a exprimé son attachement au projet de " Conférence européenne ", d'origine française.

M. Christian de La Malène a mis l'accent sur le lien entre les différents problèmes que sont l'élargissement, la révision institutionnelle, la réforme du financement de l'Union, les réformes de la PAC et des fonds structurels. Des négociations concernant ce groupe de problèmes ne pourront être bien conduites qu'en dégageant des priorités : chercher à gagner sur tout serait se condamner à ne gagner sur rien. La révision institutionnelle doit-elle être la priorité de la France ? Cela aurait nécessairement un coût dans les autres domaines de la négociation.

Puis, il a souligné la portée historique du processus d'élargissement, face à laquelle la demande de réforme institutionnelle risque de ne pas peser lourd. Il s'est demandé dans quelle mesure la menace de bloquer l'élargissement au nom de l'approfondissement pouvait être crédible. Concluant son propos, il a à son tour regretté que des négociations d'élargissement ne s'ouvrent pas avec tous les pays candidats : la Commission européenne, a-t-il estimé, a préféré pouvoir mettre en avant un groupe de pays, pour s'en servir comme d'un levier dans son entreprise de réforme de la PAC et des fonds structurels.

M. Michel Barnier est intervenu pour réaffirmer l'importance centrale des questions institutionnelles, qui conditionnent le fonctionnement de toutes les politiques communes.

M. Michel Caldaguès a estimé que les institutions communautaires avaient considérablement tardé à prendre la mesure des conséquences de la fin de la guerre froide, et que l'approche sélective adoptée par la Commission européenne témoignait de la persistance de cette myopie. Distinguer deux groupes dans les pays candidats, a-t-il estimé, est une erreur politique. La France commettrait une erreur du même ordre, a-t-il poursuivi, en prétendant subordonner à une réforme institutionnelle la mise en oeuvre de l'élargissement : on ne peut dire à des pays émergeant de quarante années de domination soviétique que leur candidature ne peut être acceptée parce que les tentatives de réformer les institutions de l'Union n'aboutissent pas. Mieux vaut, a-t-il conclu, aborder la question de la réforme institutionnelle avec plus de prudence et de souplesse.

M. James Bordas a regretté que l'approche de la Commission européenne conduise à reporter les difficultés et finalement à entretenir une incertitude préjudiciable aux pays candidats. Il a souligné la nécessité d'adresser aux pays candidats un message clair, de nature à leur redonner confiance, et a souhaité que la délégation prenne position en ce sens.

M. Robert Badinter a estimé que l'élargissement était déjà fait dans les esprits. Son principe étant acquis, il paraît peu réaliste de vouloir faire de la révision des institutions une condition stricte de toute nouvelle adhésion. Le choix de la Commission européenne de ne retenir que certains pays, a-t-il poursuivi, peut sans doute paraître discutable : il en est ainsi pour tout examen de passage ; mais, là également, on a le sentiment que, dans les esprits, les jeux sont déjà faits. L'Union, a-t-il conclu, dispose d'un délai pour réaliser la réforme institutionnelle : la France doit chercher à le mettre à profit, en présentant cette réforme non comme un préalable pouvant compromettre l'élargissement, mais plutôt comme une exigence de raison.

M. Denis Badré, évoquant un entretien récent avec le président du parlement lituanien, a souligné que la séparation des pays candidats en deux groupes aurait des conséquences économiques négatives sur les pays du " deuxième groupe ", qui seraient délaissés par les investisseurs étrangers. Puis, reconnaissant que le processus d'élargissement était irréversible, il a estimé qu'il n'en était que plus nécessaire de réfléchir sur les moyens d'empêcher qu'il ne se traduise par une dilution de l'Union. Il a souhaité que la délégation organise un débat à ce sujet.

M. Nicolas About a, à son tour, souligné le caractère historique du processus d'élargissement et a estimé qu'il rendait d'autant plus discutable l'approche sélective de la Commission, la ligne de partage introduite au sein des Etats baltes paraissant à cet égard particulièrement critiquable.

M. Jacques Genton a souhaité qu'une question orale européenne avec débat sur l'élargissement soit inscrite au début de l'année prochaine à l'ordre du jour du Sénat. Puis, la délégation a décidé d'autoriser la publication du rapport d'information.




(1) Voir le rapport ( n°228, 1996) de M. Denis Badré, au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, sur " Les conséquences économiques et budgétaires de l'élargissement à l'Est "

(1) Voir le rapport n° 348 (1996-1997) de M. James BORDAS, au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, sur " la réforme des institutions européennes : champ des décisions à la majorité qualifiée et pondération des votes ".



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