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N° 170

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 11 décembre 1997.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur

le système ferroviaire japonais


Par M. Nicolas ABOUT,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Denis Badré, Michel Barnier, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. Gérard Delfau, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.


 

Union européenne - Transport ferroviaire - Politique commune des transports - Politique de la concurrence - Rapports d'information.

INTRODUCTION

Tous les secteurs de l'économie caractérisés par l'existence de missions de service public connaissent actuellement des mutations importantes, souvent caractérisées par l'introduction d'une concurrence accrue. Chacun de ces secteurs a ses particularités, mais tous sont encore appelés à évoluer.

Jusqu'à présent, le secteur ferroviaire est resté relativement à l'écart de ce mouvement. En 1991, les institutions communautaires ont adopté une directive introduisant une concurrence très limitée, invitant au désendettement des entreprises ferroviaires et imposant une séparation des comptes d'exploitation et d'infrastructures. Depuis lors, de nouvelles réflexions ont été conduites, sans qu'elles débouchent toutefois sur des textes normatifs.

Plusieurs pays dans le monde ont mené au cours des dernières années des réformes radicales de leurs systèmes ferroviaires. Ces expériences peuvent contribuer à alimenter la réflexion et à dégager des solutions adaptées pour l'avenir du transport ferroviaire européen. Parmi ces réformes, celle conduite au Japon présente un intérêt particulier dans la mesure où elle a été mise en oeuvre il y a dix ans. Il est donc d'ores et déjà possible d'en tirer des enseignements utiles.

Je me suis donc rendu dans ce pays en novembre dernier, en compagnie de M. Jean-Claude Lefort, député, rapporteur de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne. Nous avons pu rencontrer l'ensemble des acteurs du transport ferroviaire japonais.

Assurément, tout ne peut être comparé. Le Japon est un archipel sur lequel ne se posent pas les problèmes de circulation des trains à travers plusieurs réseaux nationaux. Les opportunités offertes par un tel territoire au transport de marchandises par train sont naturellement limitées. Le Japon est également caractérisé par une très forte concentration de la population dans les zones urbaines, de sorte que les transports en commun jouent un rôle irremplaçable dans les grandes métropoles. A titre d'exemple, aux heures de pointe sur la ligne Keihin-Tohoku à Tokyo, 24 trains par heure se succèdent à intervalles de 2 mn 30 et ont à ces heures une charge de 250 %. Le Japon présente également la particularité de faire aujourd'hui coexister quelques grandes sociétés d'exploitation et des dizaines de réseaux privés, dont l'existence remonte parfois à plusieurs décennies. On pourrait ainsi multiplier les éléments qui rendent la comparaison peu aisée.

Néanmoins, l'exemple japonais demeure très intéressant pour le continent européen, ne serait-ce que par l'importance du trafic ferroviaire dans ce pays. Ainsi, la société East JR, plus important opérateur ferroviaire japonais, transporte plus de voyageurs que la SNCF et la Deutsche Bahn réunies. Le Japon constitue une référence pour les zones caractérisées par une forte densité de population et les choix effectués par ce pays sont susceptibles d'éclairer les réflexions conduites en Europe.

I. UNE REFORME RADICALE

A. UNE SITUATION PROFONDEMENT DEGRADEE AVANT LA REFORME

La première caractéristique marquante de la réforme du système ferroviaire japonais est que celle-ci n'a été entreprise que lorsque la dégradation du système en vigueur a atteint un niveau tel qu'il n'était plus possible de faire autrement. L'entreprise publique nationale JNR (Japan National Railways) a été créée en 1949. Dans un premier temps, elle a profité de l'expansion de l'économie japonaise qui a conduit à un accroissement du trafic de passagers entre le milieu des années 1950 et le milieu des années 1970. La situation de l'entreprise s'est cependant dégradée dès avant la fin de cette période puisque le premier déficit d'exploitation est apparu en 1964.

Il est intéressant de constater que ce premier déficit d'exploitation a coïncidé avec la mise en service du premier Shinkansen (train à grande vitesse) entre Tokyo et Osaka. Contrairement à la situation qui prévaut en France, le Japon est un pays à écartement de voie dit " métrique ". Dans ces conditions, les Shinkansen, pour lesquels des voies spéciales sont construites, ne peuvent emprunter les voies traditionnelles, même à vitesse réduite, pour prolonger certaines liaisons. L'élargissement des voies est donc systématiquement indispensable pour la circulation des Shinkansen, ce qui représente des investissements très coûteux.

Face à la dégradation de la situation de l'entreprise, les responsables du réseau tentèrent de mettre en oeuvre des mesures de redressement, non sans succès. Dans ces conditions, les tarifs augmentèrent régulièrement pour limiter l'ampleur des déficits. La dégradation de la situation de l'entreprise publique s'explique notamment par le poids de l'Etat dans la gestion de l'entreprise, par la réalisation d'investissements dictés par des considérations plus politiques qu'économiques, enfin par l'existence de relations sociales très détériorées au sein de l'entreprise.

Les négociations avec les syndicats étaient menées directement par le Gouvernement. Les syndicats détenaient alors des pouvoirs considérables, leur accord étant indispensable pour les changements de postes de personnel ou pour la mise en service de trains supplémentaires. De grandes grèves périodiques ponctuaient la vie du groupe JNR.

Il apparut progressivement qu'une réforme de grande ampleur serait nécessaire pour donner au transport ferroviaire les moyens d'un renouveau. En 1981, une commission ad hoc fut mise en place pour réfléchir à la question de la réforme des JNR.

Elle conclut à l'impossibilité d'améliorer la gestion des JNR à partir de la structure existante. Elle estima en particulier que le gigantisme de l'entreprise était l'une des raisons essentielles de la détérioration des relations entre direction et employés. A la suite du rapport de cette Commission ad hoc, une commission de réforme fut créée et formula les propositions qui conduisirent à la réforme de 1987.

Il convient de noter que, pendant les dernières années d'existence des JNR, la situation de l'entreprise ferroviaire se détériora à tel point que la population prit clairement parti contre l'entreprise et ses salariés. Les représentants des syndicats que j'ai rencontrés gardent un souvenir très amer de cette période, estimant que la population a été montée contre les cheminots.

Ce rappel historique n'est pas sans intérêt pour les pays de l'Union européenne. Attendre la dégradation complète d'une situation pour entreprendre des réformes n'est pas la meilleure manière de faire celles-ci dans la sérénité. Le Japon, à cet égard, est un mauvais exemple, comme l'ont noté certains de nos interlocuteurs.

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