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11 décembre 1997 : Le transport ferroviaire au Japon : quels enseignements pour l'Europe ? ( rapport d'information )

 

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B. DIX ANS PLUS TARD, UNE SITUATION AGGRAVEE

Dix ans après la réforme du système, la situation apparaît plus difficile encore qu'elle ne l'était en 1987. Les compagnies assument le remboursement de la dette qui leur a été transférée. En 1991, elles ont même racheté les lignes de Shinkansen pour lesquelles elles versaient auparavant des redevances. En revanche, les prévisions relatives à la partie de la dette confiée à la Japan National Railways Settlement Corporation (JNRSC) ne se sont pas réalisées. Cet organe était chargé de liquider les actifs des JNR, mais cette liquidation n'a pu se dérouler comme prévu. En ce qui concerne les terrains (près de 9.000 ha), leur vente fut dans un premier temps retardée, dans la mesure où l'on craignait qu'elle alimente la spéculation qui prévalait à la fin des années 1980. A la suite de l'éclatement de la bulle financière, il devient au contraire nécessaire de faire preuve de prudence pour ne pas accentuer la baisse des prix.

Dans ces conditions, la vente des terrains n'est aujourd'hui pas achevée. 5.800 km ont été vendus entre 1987 et 1995 pour une somme totale de 5,6 trillions de yens.

En ce qui concerne la vente des actions des sociétés, nous avons vu que la privatisation demeurait encore très partielle, trois compagnies seulement ayant vu une partie de leurs actions vendues. Là encore, le contexte économique n'a pas permis d'aller aussi vite que le souhaitait le Gouvernement japonais. Il est vraisemblable que dans la situation de crise financière que traverse le Japon, la privatisation complète des chemins de fer japonais ne sera pas une priorité au cours des prochains mois.

Actuellement, on estime que la vente des derniers terrains et des actions restant en possession de la JNRSC devrait rapporter environ 3,4 trillions de yens. La dette supportée par la JNRSC atteint désormais 27,8 trillions de yens, soit 1.348 milliards de francs ; elle entraîne des intérêts d'environ 1.000 milliards de yens chaque année. Même si l'on prend en compte la vente de l'ensemble des actifs, la dette à la charge de la JNRSC, donc de l'Etat, dépasse les 1.000 milliards de francs.

Dans ces conditions, les autorités japonaises ne peuvent plus attendre pour tenter de dégager des solutions. L'attentisme des dix dernières années coûtera en effet vraisemblablement très cher aux contribuables japonais.

Dans le cadre plus général de la réforme budgétaire japonaise, le Gouvernement japonais entend prendre des décisions en ce qui concerne la dette des chemins de fer avant la fin de l'année. Une réflexion a été entamée entre les ministères compétents, réflexion à laquelle sont associées les deux Chambres du Parlement japonais. Il y a un mois, lorsque je me suis rendu à Tokyo, plusieurs solutions étaient à l'étude :

- modification de la structure de la dette par refinancement de celle-ci ;

- recours à des taxations : affectation de taxes préexistantes, création d'un impôt spécifique, taxation des usagers des modes de transport en commun ;

- lancement d'un emprunt (plusieurs de mes interlocuteurs ont cité l'emprunt Pinay comme élément de la réflexion) ;

- émission d'obligations à taux zéro bénéficiant d'avantages fiscaux, tels que l'exonération des droits de succession ;

- transfert d'une part de la dette aux compagnies issues de la société nationale, qui réalisent aujourd'hui des bénéfices importants.

Cette dernière solution est très vigoureusement contestée par les compagnies, qui estiment qu'elles ont reçu leur part du fardeau en 1987 et que l'Etat ne saurait, dix ans plus tard, leur imposer de nouvelles obligations.

En 1987, les autorités japonaises ont manifestement eu le souci d'assurer la rentabilité des nouvelles compagnies créées dans la perspective de leur privatisation. Il apparaît aujourd'hui qu'une part plus importante de la dette aurait pu être mise à la charge de ces sociétés, mais il faut bien reconnaître qu'il est délicat de revenir en arrière. Les compagnies s'y montrent en tout cas très hostiles. Cependant, beaucoup estiment qu'une solution globale pour la dette des chemins de fer ne pourra être acceptée par les contribuables que si la charge est équitablement répartie et si les sociétés JR assument une partie de cette charge. Le débat demeure donc très ouvert. Certains ont suggéré que les compagnies prennent au moins en charge une partie des pensions de retraite liées au système existant avant la réforme.

Le règlement de la question de la dette des chemins de fer occupera vraisemblablement les autorités japonaises pendant des décennies encore. Il est difficile de savoir si une solution globale se dégagera dans un proche avenir ou si le Gouvernement se contentera d'essayer d'alléger la charge en recherchant le moyen de régler les intérêts produits par la dette.

Quoi qu'il en soit, on ne peut que conclure de cette situation que le cantonnement de la dette des chemins de fer ne constitue en aucun cas une solution à ce problème. Lorsque la Commission européenne prône le désendettement des entreprises de chemins de fer, il s'agit à l'évidence d'une mesure de bon sens. Mais le cantonnement de la dette ne signifie pas le règlement de cette dernière et l'exemple japonais montre le danger qu'il y a de reporter la recherche de solutions définitives à cette question. Tous les Etats de l'Union européenne ont été ou sont confrontées à cette question. Il faut souhaiter qu'aucun ne se trouve jamais dans la situation qui est celle du Japon aujourd'hui en ce qui concerne la dette de ses chemins de fer.

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