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N° 513

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 juin 1998

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le classement sans suite,

Par M. Hubert HAENEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Jean-Pierre Camoin, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Henri Torre, René Trégouët.


 

Justice.

INTRODUCTION

La commission des finances a demandé au rapporteur spécial des crédits de la justice, M. Hubert Haenel, d'effectuer un contrôle, sur pièces et sur place, sur le classement des plaintes et des procès-verbaux par les Parquets, ses causes et ses conséquences.

En effet, chaque année, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances, la commission des finances du Sénat regrette l'insuffisance des crédits mis à la disposition du ministère de la justice. Ainsi, ils s'élèvent à 23,9 milliards de francs en 1998 alors qu'un budget de 35 milliards de francs serait nécessaire pour que ce service public fonctionne correctement. Cette mission de contrôle avait donc pour objectif de constater les conséquences concrètes de l'insuffisance des moyens sur l'activité des juridictions et, notamment, sur celle du Parquet.

La publicité donnée à cette enquête a eu pour effet, alors que la question des classements apparaissait jusqu'à présent comme un sujet tabou, d'inciter certains procureurs à consacrer leur discours d'audience solennelle de la rentrée judiciaire 1998 à ce sujet.

Pour autant, le ton de ces discours a varié fortement d'une juridiction à l'autre. Ainsi certains procureurs se sont-ils efforcés de relativiser le classement sans suite et de prouver que le classement pour opportunité intervenait uniquement en cas de réelle justification.

Or, le pourcentage élevé de classements pour raison d'opportunité (entre 25 et 40%) et les disparités de taux observées selon les juridictions, ainsi que le sentiment d'une partie croissante de la population de l'absence de réponse judiciaire au traitement de la délinquance, contredisent ces discours.

Cette distorsion entre le discours officiel et la réalité, telle qu'elle est perçue par les justiciables, a conduit votre rapporteur à examiner de manière approfondie tout le processus de la " chaîne pénale ", du dépôt de la plainte à l'exécution des peines, en passant par les phases d'enquête, de poursuite et de jugement.

Il a ainsi pu constater que le classement, c'est à dire l'absence de suite donnée à une infraction est loin de résulter de la seule volonté du Parquet, mais peut également procéder de l'attitude de la victime, des moyens des services de police et de gendarmerie, voire des administrations tenues de dénoncer les infractions au Parquet, conformément à l'article 40 alinéa 2 du code de procédure pénale.

Votre rapporteur s'est également attaché à rechercher les véritables motifs des classements sans suite et s'est donc penché sur le principe de " l'opportunité des poursuites " prévu par les dispositions de l'alinéa 1 de l'article 40 du code de procédure pénale, aux termes duquel le procureur de la République, lorsqu'une infraction à la loi pénale est constituée, " apprécie la suite à lui donner " et a donc le choix entre exercer l'action publique et poursuivre l'auteur devant la juridiction compétente, ou classer la procédure, même si l'auteur de l'infraction est connu.

Or, votre rapporteur a été obligé de constater que si le classement sans suite résulte souvent d'une analyse au cas par cas de chaque situation, il s'explique également par la nécessité, faute de moyens suffisants à la disposition du Parquet, du Siège, des services de constatations et d'enquête et de ceux chargés de l'exécution de " gérer des stocks et des flux ". Certains " parquetiers " nous ont en effet indiqué qu'il n'y avait pas d'autres moyens de gérer les dossiers qui s'accumulent. " On fait ce que l'on peut quand l'armoire est pleine " nous a déclaré un procureur de la République. La notion d'inopportunité des poursuites devient alors très extensive et masque en réalité le classement sec.

Pour l'essentiel, les causes des classements sans réelles justifications en droit et en opportunité sont ainsi liées à un manque de moyens. Toutefois, le classement sans suite résulte également d'un manque de volonté provoqué par le découragement et la lassitude des services concernés par le traitement de la délinquance. De l'aveu même de certains magistrats, la psychologie de certains d'entre eux n'est pas étrangère non plus à ce phénomène qui disqualifie certains vols et autres atteintes aux biens voire aux personnes en de simples " incivilités ". D'aucuns hésiteraient même à trouver un intérêt social ou thérapeutique à la poursuite et à la condamnation. En outre, il faut également prendre en compte les appréciations diverses, voire divergentes, que les uns et les autres, pour de multiples raisons psychologiques, éthiques ou politiques, ou simplement liées à l'âge ou à l'origine sociale peuvent porter sur l'ordre public dans ses dimensions économique, sociale, écologique.

Or, comme l'a fait remarquer le procureur général de la Cour d'Appel de Colmar, M  Olivier Dropet, lors de l'audience de rentrée de janvier 1998 consacrée au problème du taux élevé de classements sans suite, " une situation de cette sorte est perverse, nuisible et dangereuse. La possibilité de passer à travers les mailles du filet de la répression ne peut qu'encourager les auteurs d'infractions à persévérer dans la voie délictueuse, les personnes et les biens de nos concitoyens ne sont plus suffisamment protégés, le sentiment d'insécurité se développe en se nourrissant d'exemples concrets, les services de police et de gendarmerie, constatant que leur action n'est pas vraiment relayée par celle de la justice risquent de se démobiliser, enfin un terreau favorable est fourni à des idéologies malsaines. "

Votre rapporteur s'est donc attaché, à partir de l'observation de certaines expériences locales à élaborer des pistes de réflexion pour améliorer le fonctionnement de la chaîne de traitement de la délinquance et réduire le taux de classement sans suite.

Nos concitoyens sont en effet en droit, d'une part, d'exiger des institutions qui assurent la paix publique, la sûreté des personnes et des biens, qu'elles soient efficaces et remplissent leur mission et, d'autre part, d'attendre que l'ordre républicain soit respecté, que l'Etat de droit s'applique à toutes les personnes, à toutes les situations et tous les territoires. " La sûreté est le premier droit de l'Homme et le premier devoir de l'Etat ".

Le travail de votre rapporteur n'a pas toujours été facilité du fait de la méconnaissance par certaines administrations centrales des dispositions de l'ordonnance du 30 décembre 1958 sur les pouvoirs de contrôle des commissions du Parlement.

Cependant, votre rapporteur tient à souligner la coopération spontanée et très précieuse de tous les procureurs généraux et de tous les procureurs de la République sollicités par votre rapporteur (et particulièrement ceux de Colmar, Lyon, Toulouse, Aix-en-Provence et Rouen), de la direction générale de la gendarmerie nationale et des unités visitées (notamment celles des Groupements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et du Val d'Oise), ainsi que des services de la direction générale de la police nationale et de la préfecture de police de Paris.

Au cours de ses investigations, votre rapporteur n'a pas pu, faute de moyens, approfondir certains aspects du phénomène analysé qui mériteraient des compléments d'enquête ou de contrôle. Il souhaite qu'ils soient entrepris à l'initiative du Sénat, mais aussi du gouvernement.

Votre rapporteur tient à rappeler qu'au-delà des discours partisans et politiciens, l'objectif de ce rapport a été d'apporter une contribution du Sénat au travail en profondeur accompli depuis plusieurs années pour trouver les moyens et les méthodes les plus appropriés pour prévenir et lutter contre la délinquance.

Par ailleurs, il faut se demander ce qu'il adviendrait si, dotés de moyens accrus et de méthodes renouvelées, les services de police et de gendarmerie devenaient plus efficaces et réduisaient le taux de classement sans suite des procès-verbaux dans lesquels les auteurs ne sont pas identifiés (ou encore nommés couramment les plaintes contre X). La justice serait-elle capable en l'état actuel de ses moyens, de ses méthodes et de ses procédures de traiter cette délinquance ? Votre rapporteur en doute fort.

La méconnaissance de la criminalité réelle, ce qu'il convient d'appeler le chiffre noir de la délinquance, tient d'abord à l'attitude de la victime qui découlera le plus souvent de l'utilité ou de l'inutilité de porter plainte. La victime peut avoir peur des représailles, ce qui est de plus en plus fréquent. Elle peut aussi avoir connaissance de la banalisation des faits par les services d'enquête ou le Parquet. Face à la délinquance quotidienne, les justiciables adoptent une attitude de plus en plus désabusée. Le bon déroulement de l'enquête se heurte également au manque de civisme et à l'indifférence ambiante qui se traduisent par le refus de témoigner, de se faire connaître, etc...

Les conséquences de cet état de fait et de cet état d'esprit sont graves et multiples : tentation de se faire justice, développement des milices privées, montée du phénomène " loi du Talion ", multiplication des sociétés de gardiennage, fichiers occultes tenus par les victimes de vols à l'étalage dans les grands magasins, etc...

En outre, les dépôts de plaintes avec constitution de partie civile tendent à se multiplier, de même que les lettres anonymes adressées au Parquet.

Par ailleurs, le fort taux de classement sans suite est responsable de la démoralisation et de la démobilisation des services d'enquête de la police nationale et de la gendarmerie.

Enfin, et même si, aux dires des Parquets, le nombre de classements secs est à la baisse, il témoigne du défaut de traitement de la primo délinquance des mineurs puisque le fait que l'auteur de l'infraction soit un mineur constitue précisément un motif fréquent de classement.

De l'avis même de nombre des personnes interrogées par votre rapporteur, la plupart des textes en vigueur permettraient de trouver les solutions appropriées à de très nombreuses situations. Selon un procureur général, un magistrat attentif, plein de bon sens et disposant d'une certaine expérience, fait preuve du discernement nécessaire pour mettre en oeuvre efficacement et de façon adaptée l'action publique. Une telle remarque pose donc le problème du recrutement, de la formation et de la carrière des magistrats.

Votre rapporteur tient également à souligner que le débat sur le classement des affaires se focalise à tort sur le Parquet, alors que celui-ci ne constitue qu'un maillon de la chaîne de traitement de la délinquance (appelée communément " chaîne pénale "). En amont, les administrations, les services de police et de gendarmerie jouent un rôle essentiel dans le classement des affaires puisque ce sont eux qui transmettent les plaintes aux Parquets : c'est donc à leur niveau que s'effectuent les premiers choix de classer ou, au contraire, de poursuivre. En aval, la décision de poursuite du Parquet ne sera suivie d'effet que si l'affaire est jugée dans des délais raisonnables et si la peine est correctement exécutée. La solidité de la chaîne se mesure donc à la résistance du maillon le plus faible. Si un dysfonctionnement apparaît dans l'un des services concernés, tout le traitement de la délinquance sera perturbé. En outre, toute amélioration apportée au niveau d'un maillon sans tenir compte de ses répercussions sur l'ensemble de la chaîne pénale est vouée à l'échec.

L'enquête menée par votre rapporteur conduit à poser une question grave : l'Etat français a t-il les moyens de traiter la délinquance quels qu'en soient les formes, les lieux, les auteurs et de faire respecter la loi pénale censée être égale pour tous ? La loi est le premier facteur de cohésion et d'intégration sociale. Pourtant, sommes-nous suffisamment bien organisés et faisons-nous usage des bonnes méthodes pour éradiquer ce fléau grandissant qui met à mal les fondements mêmes de notre société ?

Nos concitoyens ont trop souvent le sentiment que la règle commune, celle qui garantit la sécurité des personnes et des biens n'est plus respectée, que notre société a perdu la notion de " ligne jaune ", qu'une infraction dûment constatée, alors même que l'auteur présumé a été identifié , n'a pas de suite judiciaire. Un sentiment d'inégalité, d'impunité et d'insécurité s'ensuit inévitablement.

Pour simplifier et au risque de forcer le trait, trop de nos concitoyens ont le sentiment que le fonctionnement de la justice pénale se résume ainsi : il y a d'un côté ceux qui lui échappent parce qu'ils sont puissants sur le plan politique, administratif, économique ou social (membres du gouvernement, hauts fonctionnaires, élus, chefs d'entreprise...) et de l'autre, ceux qui lui échappent également parce qu'ils vivent en bande dans des quartiers difficiles, ou encore sont mineurs, marginaux, étrangers, etc. Entre ces deux catégories, il y a ceux qui " trinquent ", les victimes du système, ceux qui vivent normalement et pour lesquels la loi pénale est implacable : ceux qui ne peuvent se faire rendre justice parce que la justice est débordée, sourde, inaccessible, déroutante, invisible, illisible.

Votre rapporteur est conscient que le travail qu'il a effectué ne pourra pas seul modifier le sentiment d'incompréhension et d'exaspération croissante de l'opinion publique vis-à-vis de la justice. Il espère toutefois que ce rapport apportera sa pierre au long travail de réhabilitation de la justice et que les propositions qu'il contient seront non seulement examinées attentivement par tous les services concernés par le traitement de la délinquance, mais également mises en oeuvre.

I. UNE PROCÉDURE STRICTEMENT ENCADRÉE PAR LA LOI

En application de l'article 40 du code de procédure pénale, " le procureur de la République reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur donner. Il avise le plaignant du classement de l'affaire ainsi que la victime lorsque celle-ci est identifiée. "

Le procureur de la République centralise donc les plaintes qui lui sont adressées directement ou qui sont préalablement déposées auprès des services de police ou de gendarmerie. Il recueille par ailleurs de toutes les autorités publiques les renseignements ou procès-verbaux relatifs à des crimes et délits dont elles peuvent avoir connaissance.

Sur la base des informations reçues ou complétées, le cas échéant, par les actes d'enquête effectués par les services compétents à leur initiative ou sur instruction du procureur, ce magistrat dispose de l'alternative légale que constitue la décision de poursuite ou la décision de classement.1(*)

La poursuite consiste à mettre en mouvement l'action publique pour saisir une juridiction d'instruction ou, directement, une juridiction de jugement.

Le classement constitue une décision qui, à l'inverse, met fin à la procédure qui avait pu être initiée et entraîne le non exercice de l'action publique.


La décision de poursuite ou de classement repose sur deux critères cumulatifs : la légalité et l'opportunité.

A. LE CRITÈRE DE LÉGALITÉ

1. Les éléments objectifs de droit

Lorsqu'une infraction est portée à la connaissance du procureur, celui-ci doit vérifier si toutes les conditions juridiques sont réunies pour permettre la poursuite de cette infraction.

a) L'existence d'une infraction

Le procureur va d'abord rechercher si les faits qui lui sont présentés comme ayant un caractère pénal constituent réellement une infraction. En effet, les particuliers écrivent au Parquet pour lui signaler des situations très diverses, dont bon nombre ne constituent pas des infractions pénales. Ainsi, certains se plaignent du refus de la mairie de leur donner le logement social auquel ils pensent avoir droit, d'autres écrivent parce qu'ils estiment que leur procédure de divorce avance trop lentement... Si l'analyse juridique des faits révèle que les éléments constitutifs de l'infraction ne sont pas réunis, le classement s'impose, car toute décision de poursuite conduirait à une décision de relaxe de la part de la juridiction de jugement qui serait saisie.

b) La caractérisation de l'infraction

De nombreux classements sont également liés au fait que l'infraction évoquée dans la procédure initiale est insuffisamment caractérisée et donc susceptible de conduire à une poursuite débouchant sur une déclaration de culpabilité. La règle veut que le doute profite à l'accusé. S'il apparaît au substitut que le délinquant a toute chance d'être relaxé par le tribunal en raison de l'insuffisance des charges, force est pour lui de classer l'affaire sans suite. Une fois vérifié que les faits constituent une infraction, le magistrat doit déterminer s'il n'existe pas des obstacles juridiques empêchant le déclenchement des poursuites tels que :


· 
l'amnistie ;


· 
la prescription de l'action publique (elle est ainsi de trois ans pour les délits) ;


· 
l'immunité familiale : la loi prévoit pour certaines infractions que, lorsque l'auteur est parent de la victime, des poursuites sont impossibles. Ainsi, le vol entre époux n'est pas reconnu ;


· 
l'absence de plainte de la victime (ou le retrait de plainte) pour les infractions où la loi exige l'existence d'une plainte préalable pour exercer des poursuites ;


· 
la mise en place d'une transaction administrative dans les domaines où la loi prévoit cette possibilité, comme, par exemple, en matière douanière ou de contributions indirectes ;


· 
l'existence d'une irrégularité dans la procédure ;


· 
l'irresponsabilité pénale de l'auteur, par suite notamment d'un trouble psychique ou de son état de légitime défense.

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