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III. LE CLASSEMENT SANS SUITE : UNE PROCÉDURE RÉVÉLATRICE DE L'INSUFFISANCE DES MOYENS DE LA JUSTICE ET DE SES PARTENAIRES MAIS SURTOUT DES DYSFONCTIONNEMENTS EXISTANT AUSSI BIEN À L'INTÉRIEUR DU SERVICE PUBLIC DE LA JUSTICE QU'ENTRE LES SERVICES DE L'ÉTAT

Le constat paraît sévère mais il réaliste. Loin d'être une procédure inéluctable, le classement des affaires sans suite traduit les graves dysfonctionnements qui affectent d'une part le service public de la justice et, d'autre part, les relations de ce dernier avec les services de la police et de la gendarmerie. Certes, la politique pénale doit être adaptée aux moyens objectifs de la justice et ceux-ci s'avèrent insuffisants. Mais les résistances observées dans certains Parquets à l'introduction de nouvelles techniques de traitement des affaires ainsi que le manque de concertation entre les différents services de l'Etat sont en grande partie responsables des dysfonctionnements relatifs au traitement de la délinquance.

A. UN MANQUE DE MOYENS ÉVIDENT MAIS QUI PEUT ÊTRE POUR PARTIE COMPENSÉ PAR UNE NOUVELLE ORGANISATION DU TRAITEMENT DES AFFAIRES

Comme le soulignent tous les procureurs consultés par votre rapporteur, le manque de moyens de la justice ne constitue pas la seule cause du classement sans suite. Toutefois, tous reconnaissent qu'une partie des procédures classées sans suite et visant des personnes dénommées (estimées entre 15 et 20 %) pourrait être évitée si la justice bénéficiait de moyens adéquats.

Votre rapporteur s'interroge sur la réalité du chiffre avancé. Le taux de " classement sec " étant évalué à 25%, cela signifierait que seulement 5 à 10 % des classements seraient dus à des dysfonctionnements. Toutefois, en l'absence de statistiques, il lui faut s'en tenir aux remarques des magistrats.

1. Le manque de moyens...

Cette pénurie en ressources humaines et en matériel se ressent à trois niveaux : dans les commissariats et les gendarmeries, dans les Parquets et dans les instances de jugement.

a) Dans les commissariats et les gendarmeries

L'analyse du processus de classement révèle que les magistrats du Parquet dépendent étroitement, pour leur approvisionnement, du nombre et de la qualité des procès-verbaux établis par les services de la police nationale et de la gendarmerie. La multiplication des procédures contre X, due principalement à un manque de moyens, contraint les Parquets à jouer un rôle extrêmement passif d'enregistrement d'une matière première inutilisable.


· Le manque de personnel pour mener les poursuites


Faute de personnel en quantité suffisante, les fonctionnaires de police ou les militaires de gendarmerie sont contraints d'enregistrer les plaintes contre X sans possibilité d'ordonner le lancement d'une enquête. Or, il s'agit de la catégorie de classement sans suite la plus choquante pour l'opinion publique puisque 50 % des dossiers classés par les Parquets le sont pour ce motif.

Par ailleurs, votre rapporteur a également appris, lors de son entretien avec les procureurs du ressort de la Cour d'appel de Colmar, que les infractions complexes, notamment de nature financière, sont insuffisamment traitées faute de moyens. Trop peu de policiers ou de gendarmes sont affectés à ce type de criminalité, malgré une forte motivation, car il n'est pas possible de faire carrière en brigade financière ou en section de recherches. Il en résulte qu'en matière économique et financière, une enquête n'est engagée que pour des délits portant sur des montants d'au moins 500.000 francs.


· Le manque de personnel pour recevoir les plaintes


En outre, si les services de police et de gendarmerie apprécient le développement du traitement en temps réel, ils relèvent le transfert de charge que cette procédure introduit à leurs dépens à travers notamment la convocation par officier de police judiciaire et la vérification de la réalisation de la réparation.

La police nationale vient de modifier l'organisation de son travail pour, en quelque sorte, s'adapter au traitement en temps réel des procédures. Il existe désormais dans un commissariat un officier de quart, théoriquement responsable de la mise en oeuvre des moyens disponibles. Toutefois, cette réforme ne garantit nullement la bonne coordination des enquêtes et la fiabilité primordiale des compte-rendus faits aux magistrats des Parquets. La pratique met en évidence un important problème qualitatif s'agissant de la formation, de l'expérience et du contrôle effectif des agents de police judiciaire (APJ), qu'il s'agisse du recueil des plaintes, de l'analyse de la nécessité de l'enquête ou de la conduite de celle-ci. Cette question est essentielle et ne devrait pas être résolue par la dévalorisation objective de la qualification d'officier de police judiciaire (OPJ) qui pourrait résulter de la réforme envisagée par le ministère de l'Intérieur pour attribuer ladite qualification à certains gardiens de la Paix.

b) Dans les Parquets

Le rapport du ministère de la Justice déjà cité sur l'abandon des poursuites montre que plus des trois quarts des dossiers en provenance des services de police et de gendarmerie ne sont pas vus par un magistrat du Parquet mais sont directement traités par les fonctionnaires du bureau d'ordre. Cette proportion atteint 96 % des dossiers classés " auteur inconnu ". Ce dysfonctionnement est lié à l'insuffisance des effectifs du Parquet, alors même que leurs tâches ne cessent de s'accroître.


· Un Parquet en sous-effectif chronique


Tous les procureurs reconnaissent que, lorsque les classements sont motivés par l'absence d'identification de l'auteur de l'infraction ou de l'insuffisance des preuves recueillies, un meilleur contrôle de leur part leur permettrait de requérir plus souvent des compléments d'enquête, voire l'ouverture d'informations judiciaires dans les cas où les services de police et de gendarmerie ont mené des investigations qui pourraient être plus approfondies.

De manière plus générale, les magistrats du Parquet pourraient mieux effectuer leur travail si leurs effectifs étaient augmentés.

Votre rapporteur tient à souligner que dans beaucoup de Parquets, les effectifs ne sont même pas au complet, et ce depuis plusieurs mois, voire plusieurs années.

Ainsi, depuis l'été 1996, il existe un poste vacant de substitut à Belley et à Montbrison. Quant au Parquet du Tribunal de grande instance de Marseille, il est en sous-effectif depuis 1993!

L'enquête menée par l'Union syndicale des magistrats est éclairante. Sceptique devant le chiffre de 3% d'emplois vacants (soit 195 postes de magistrats) annoncé par la Chancellerie, l'USM a envoyé un questionnaire auprès de toutes les juridictions afin de comptabiliser le nombre de postes officiellement vacants et celui des postes vacants " de fait "10(*). En ce qui concerne les Parquets, l'enquête précitée révèle que 86 postes seraient officiellement vacants et 36 de fait. Si les taux de vacance varient d'une juridiction à l'autre, ils atteignent 23,3% pour le Tribunal de grande instance de Nîmes et 19,1% pour celui de Colmar.

Globalement, 122 emplois de magistrats du Parquet sur 1345 ne sont pas pourvus dans toute la France, ce qui conduit à faire des substituts placés auprès des procureurs généraux de véritables outils de gestion.

Pourtant, alors que les Parquets ont à affronter des conditions de travail de plus en plus complexes et difficiles, leurs obligations ne font que s'accroître.


· Des tâches toujours plus variées


Hormis chaque décision qu'il leur faut prendre lorsqu'ils exercent une poursuite, les procureurs et les substituts doivent, dans leur seule activité pénale, suivre les procédures qu'ils ont engagées (notamment les dossiers d'instruction qui sont de plus en plus lourds), régler ces dossiers, préparer et prendre leurs réquisitions orales aux audiences, veiller à l'exécution des peines prononcées, participer aux commissions d'application des peines dans les établissements pénitentiaires...

En outre, ils doivent également de plus en plus participer à diverses instances qui ont notamment pour objet de prévenir ou mieux réprimer les infractions les plus courantes ou préoccupantes pour la sécurité publique : les conseils départementaux de sécurité, les comités restreints de lutte contre le travail illégal, les commissions de lutte contre la toxicomanie, les instances de concertations avec les responsables de l'Education nationale...

Les conséquences de l'insuffisance des moyens du ministère de la Justice : l'exemple de la lutte contre la délinquance économique et financière

La perception de la délinquance économique et financière par les institutions, les hommes politiques, les médias et les citoyens est sensiblement déformée : si l'on prend en considération la lecture de la presse, notamment à propos de ce qu'il est convenu de désigner sous le terme un peu vague des "affaires" le monde de l'entreprise, de la finance et de l'économie sera l'objet d'une chasse effrénée et certains n'hésitent pas à y voir une mesquine revanche des petits juges sur les puissants.

La réalité est bien différente.

En ce qui concerne les grosses affaires, la mise en place de sociétés écrans et de multiples places financières aux législations protectrices rendent en réalité particulièrement mal aisé le cheminement des enquêteurs à l'intérieur de ce maquis que l'entraide répressive internationale a bien du mal à pénétrer.

S'agissant de procédures moins sophistiquées, le paysage est non moins composite : en dépit de nombreuses réunions de travail et de sensibilisation, l'article 40 du code de procédure pénale demeure encore peu appliqué ou mal appliqué par les administrations : celles-ci ont souvent tendance à se réserver de larges pans d'appréciation d'une opportunité des poursuites en principe réservée aux Parquets. Les tribunaux de commerce, observateurs privilégiés des comportements des commerçants, notamment en cas de défaillance ou de difficultés de l'entreprise sont encore insuffisamment utilisés par les procureurs dans la perspective d'une politique d'action publique cohérente. Ainsi, dans un tribunal important comme celui de Lyon, l'effectif des magistrats du Parquet ne permet pas de participer aux audiences de sanction commerciale alors qu'une telle présence serait vivement souhaitée par tous.

En matière de marchés publics, les structures de la mission interministérielle des marchés et les chambres régionales des comptes effectuent un travail important et apprécié que les Parquets ont du mal à suivre faute de moyens.

En effet, notamment du fait de la décentralisation, de nombreuses sociétés d'économie mixte ou associations sont trop souvent utilisées dans des conditions irrégulières et favorisent des détournements de fonds.

Cette situation préoccupante en amont rend difficile pour les Parquets financiers la définition de politiques cohérentes et nuit en définitive à l'égalité des citoyens devant la loi en fonction des circonstances de temps et de lieu.

Or, le traitement des affaires économiques et financières accentue encore le risque d'une justice peu efficace en la matière : les services régionaux de police judiciaires naturellement compétents pour le traitement des affaires les plus lourdes sont en réalité débordés et en dépit de l'effort des Parquets pour ne les saisir que de dossiers significatifs, ne sont pas en mesure de les instruire dans des délais raisonnables.

La situation est encore plus préoccupante pour la moyenne délinquance économique et financière puisque les sûretés urbaines tout comme la gendarmerie nationale se sont largement désengagées. Même si la gendarmerie nationale paraît à nouveau soucieuse de former des militaires à ce type de procédures, les délais et la portée des investigations demeurent trop souvent aléatoires.

Enfin, dans nombre de juridictions (notamment à Lyon), les affaires économiques et financières se heurtent au goulot d'étranglement de l'audiencement. Il en résulte un allongement injustifiable des procédures allant parfois jusqu'à la limite de la prescription.

La situation de la justice en matière économique et financière est donc contrairement à une idée reçue très mauvaise : la création des pôles économiques et financiers voulue par le Garde des Sceaux va à l'évidence dans le bon sens dès lors qu'elle devrait permettre aux Parquets de s'appuyer sur des assistants spécialisés issus des différentes administrations économiques ou financières afin d'être aidés dans leur travail d'analyse. Cependant, sans renforcement substantiel des effectifs, les Parquets financiers continueront de rencontrer les plus grandes difficultés.

Il leur appartient en effet, outre le traitement proprement dit des procédures, d'animer et de stimuler l'activité de professions juridiques et judiciaires tels que les commissaires aux comptes, les administrateurs, les mandataires de justice, etc...

Définir une véritable politique judiciaire dans ce domaine crucial où bien des comportements demeurent longtemps occultes suppose que les procureurs spécialisés disposent de réels moyens pour connaître l'exacte ampleur du phénomène dans leur ressort. Cela passe donc par l'animation de véritables juridictions économiques et financières spécialisées au niveau de chaque Cour d'appel comme les textes des articles 704 et 705 du code de procédure pénale le prévoient. En effet, c'est seulement dans un périmètre suffisamment large qu'un procureur agissant en matière financière peut porter une appréciation juste de l'exacte gravité que revêt telle ou telle infraction à la législation sur les marchés ou à la vie commerciale. C'est également dans ce cadre que l'on peut espérer constituer de véritables sections spécialisées composées de magistrats ayant reçu une formation suffisante et satisfaisante.

C'est donc un véritable bouleversement qui doit être effectué en matière de lutte contre la délinquance économique et financière afin de permettre aux parquets de mieux connaître l'ampleur de celle-ci dans le ressort et de procéder à des choix d'action publique bien adaptés dans le cadre d'orientations de politique pénale clairement définies comme ils s'efforcent de le faire dans les autres secteurs de la délinquance.

Il faut également que les moyens en aval (police judiciaire, services d'enquête, audiencement...) soient adaptés en conséquence. Ainsi pourra s'exercer dans de bonnes conditions l'opportunité des poursuites et l'exacte appréciation qui incombe aux Parquets de la gravité des infractions qui lui sont soumises.

Sinon, la lutte contre la délinquance économique et financière continuera de s'avérer quelque peu chaotique dans sa perception et surtout mal adaptée à la définition et à la mise en oeuvre d'une politique pénale fondée d'abord sur la prévention et le cas échéant sur une juste répression.

c) Dans les instances de jugement

Le classement sans suite résulte aussi de la capacité de jugement, mais aussi d'instruction du Tribunal de grande instance.

Les capacités de jugement ne sont pas extensibles. Certains Parquets urbains renoncent à des poursuites parce que les délais de jugement s'allongeraient de manière considérable. Si les taux d'élucidation s'amélioraient, le Parquet puis le Siège seraient dans l'incapacité, faute de moyens, de prendre des décisions dans des délais raisonnables. Votre rapporteur a recueilli de nombreux témoignages qui allaient dans ce sens.

Ainsi, dans son discours lors de l'audience de rentrée en janvier 1998, le procureur général près la Cour d'appel de Colmar, M. Olivier Dropet, affirmait que trois raisons expliquaient le fort taux de classement :


· 
une approche nouvelle, par les magistrats de l'Ordre public, de l'acte de délinquance et de la personnalité des délinquants, une approche moins drastique, moins machinéenne donc plus compréhensive et plus indulgente ;


· la mise en oeuvre par le Parquet de techniques et de mesures dites alternatives à la poursuite qui ont pour objectif de faire précéder le classement sans suite d'une véritable réponse judiciaire ;


· l'impossibilité pour certaines juridictions de jugement, par le manque criant d'effectifs et de moyens, de statuer dans un délai raisonnable et dans des conditions normales sur l'ensemble des procédures pénales qu'il serait justifié de leur soumettre. Pour cette raison, les procureurs de la République sont contraints de classer, sans autre forme de procès, des délits dont les auteurs mériteraient amplement d'être déférés devant le tribunal ; c'est le classement-renoncement, le classement-résignation ; le procureur n'est plus l'instigateur et l'ordonnateur d'une politique pénale adaptée, il gère des flux et des stocks dans un sens contraire à ses aspirations et à l'intérêt public ; il devient en fait le magasinier de la Justice.
 "


Les propos du secrétaire général de l'Union syndicale de la magistrature, M. Valéry Turcey11(*) sont également révélateurs : " Il suffirait, dites-vous, de retirer aux procureurs le droit d'apprécier l'opportunité des poursuites et de prévoir dans la loi que toutes les infractions signalées au Parquet seront effectivement soumises au juge... Hélas ! Les tribunaux correctionnels peinent à juger les quelques 420.000 affaires qui leur sont soumises chaque année. Que serait-ce, si les deux millions de procès-verbaux annuels (concernant des faits dont l'auteur est identifié) déferlaient, comme un raz-de-marée, devant les juridictions françaises ? Si l'on veut supprimer ce filtre -contestable mais efficace- qu'est l'appréciation de l'opportunité des poursuites, il faudrait multiplier par 5 le nombre de magistrats de siège. "

En outre, contrairement à ce qui peut être constaté en matière pénale, où les Parquets ont un important rôle de régulation de l'activité judiciaire, les affaires civiles sont enrôlées à la seule initiative des multiples personnes qui saisissent les juridictions de première instance, comme d'appel, sans se préoccuper de leur capacité " d'évacuation ". Il s'en suit que l'activité des magistrats du Siège et des fonctionnaires des greffes est de plus en plus absorbée par ces contentieux souvent au détriment de l'activité pénale.

Les statistiques des juridictions mettent ainsi en évidence d'une part une stagnation, voire une diminution du nombre des jugements rendus en matière pénale et, d'autre part, une augmentation, sensible d'année en année, des décisions prononcées en matière civile.

Certes, une augmentation de l'effectif des magistrats du Siège ne permettrait pas forcément de rétablir l'équilibre entre les affaires civiles et les affaires pénale, mais elle permettrait de tenir plus d'audience. Elle inciterait également les Parquets à exercer plus de poursuites lorsqu'ils sont amenés à classer des procédures sur lesquelles ils redoutent de ne pouvoir statuer dans un délai raisonnable ou qui entament le volume à réserver aux affaires considérées plus importantes ou prioritaires.

Votre rapporteur a également appris que les capacités d'audiencement des juridictions diminuent sous l'effet de deux facteurs :

- la multiplication des affaires complexes ;

- la généralisation de la défense des prévenus par le recours systématique à la commission d'office, qui conduit à un allongement des débats.

Parfois même, il arrive que pour "éponger" le stock d'affaires civiles en instance, le Président du Tribunal de grande instance après avis de l'assemblée générale diminue pendant un temps la capacité de jugement du Tribunal correctionnel.

Face à cette situation, les besoins en personnel sont criants. Ils se mesurent en manque de moyens, mais aussi, ce qui est inadmissible, en vacance de postes.

Ainsi, le Tribunal de grande instance d'Aix-en-Provence n'a qu'une chambre correctionnelle. Il a rendu 4.250 jugements en 1997, le Parquet ayant enregistré la même année 81.400 procédures.

De même, le Tribunal de grande instance de Grasse, qui se trouve dans une situation comparable, n'a prononcé que 3.673 jugements correctionnels en 1997 alors qu'il lui faudrait en rendre environ 5.500 pour éviter un accroissement des stocks. Pour atteindre cet objectif, il lui faudrait une chambre correctionnelle supplémentaire.

Selon l'étude de l'Union syndicale de la magistrature précitée, 309 postes seraient vacants en ce qui concerne les magistrats du Siège. Le taux des postes vacants varie d'une juridiction à l'autre. Ainsi, il atteint 15,3% pour la Cour d'appel de Rouen et 13,5% pour les Tribunaux de Grande Instance de Douai et de Limoges.

L'augmentation souhaitable du nombre des audiences correctionnelles, et donc du nombre de décisions susceptibles d'être rendues en matière pénale implique que les greffes disposent de moyens supplémentaires pour audiencer les affaires et éditer les jugements ainsi que les pièces d'exécution. Cela supposerait la création et le redéploiement d'emplois de greffiers et d'agents de catégorie C. Votre rapporteur tient, à cet égard, à faire remarquer que la comparaison des chiffres de cette étude et de ceux de la Chancellerie confirme l'insuffisance des outils statistiques du ministère de la Justice.

Il faut également souligner que l'accroissement du nombre des affaires jugées par les tribunaux correctionnels entraînerait nécessairement une augmentation du nombre des appels. Or, la situation de certaines Cours d'appel est très difficile : ainsi, à titre d'exemple, dans la Cour d'appel d'Aix-en-Provence, le nombre des affaires pendantes devant les chambres civiles, sociales et commerciales est considérable : plus de 57.000 procédures en stock au 31 décembre 1997, alors que la capacité annuelle d'évacuation de ces contentieux par les chambres concernées est au mieux de l'ordre de 22.000 affaires. Il conviendrait dès lors de prévoir la formation d'une quatrième chambre des appels correctionnels, avec la création de postes de magistrats et de fonctionnaires indispensables à son fonctionnement.

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