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2. Le manque de coopération entre les services

L'efficacité du traitement en temps réel repose sur une forte coopération entre tous les services :


· 
Entre les services d'enquête et le Parquet


Un véritable travail d'équipe doit se développer entre les substituts et les services enquêteurs. La fiabilité de l'entretien téléphonique implique, de la part de l'enquêteur, un compte-rendu précis des faits et des charges et un effort d'anticipation sur les éléments à transmettre au magistrat selon l'infraction concernée. Quant au magistrat, il doit diriger l'enquête de manière effective, donner des instructions claires, motivées et vérifier les procédures dont le mis en cause a pu faire déjà l'objet.

A cet égard, votre rapporteur ne peut qu'encourager la mise en place d'un bureau des enquêtes qui assure le suivi et la relance des investigations.

La réussite de cette coopération dépend de deux facteurs : la concertation entre les chefs de service (directeurs départementaux de la sécurité publique, directeurs de la sûreté départementale, commandants de groupements, commissaires de police, commandants de compagnie et le Parquet) et une campagne de sensibilisation sur le terrain.


· 
Entre le Parquet et le Siège


Le traitement en temps réel va de pair avec le renforcement des relations de travail entre le Siège et le Parquet. En effet, il ne sert à rien d'instaurer le temps réel pour les poursuites si les affaires ne sont pas jugées dans un délai assez proche. Le Parquet doit donc négocier avec le Président du tribunal l'aménagement de l'audiencement afin de disposer de plages d'audience suffisamment proches de la date de commission des faits. Cela suppose d'évaluer la capacité quantitative de jugement de la juridiction, d'apurer les stocks, de veiller à ne pas surcharger les audiences (le recours à la troisième voie est un moyen pour y parvenir), de gérer le planning des audiences de façon à insérer les dossiers complexes dans les mêmes délais que les autres dossiers (il faut éviter que les contentieux de masse absorbent toutes les capacités de la juridiction), enfin, d'associer les avocats par la délivrance des copies de procès-verbaux le plus rapidement possible.

Exemple de tableau d'activité d'un tribunal correctionnel (Evreux)14(*)

Ce tableau précise, sur une période de quatre mois, (du 1er septembre au 31 décembre 1995) :


· le nombre de jugements rendus, ainsi que la part respective des procédures rapides et des procédures traditionnelles,


· le nombre de médiations.



Nombre de jugements rendus

663

Nombre d'audiences

48

Procédures rapides

 

Procédures traditionnelles

 


· 
Comparution Immédiate (CI)

34


· 
Citation Directe (CD)

169


· Convocation par procès-verbal

2


· Ordonnance de Renvoi (ORTC)

55


· 
Convocation par un Officier de Police Judiciaire (COPJ)

338


· 
Audience sur Requête (ARQ)


· 
Ajournement


· 
Intérêt Civil (IC)

)

) 65
)

TOTAL

Soit

374

57 %

TOTAL

Soit

289

43 %

Médiations

58


· 
Entre le Parquet et les responsables de l'exécution des peines


En effet, la phase d'exécution fait souvent l'objet de retards peu justifiés. En outre, certains dossiers ne sont pas traités alors même qu'il s'agit de dossiers jugés, pour lesquels ne joue plus le principe d'opportunité. Là encore, une plus grande concertation entre le Parquet d'une part, les juges d'application des peines et les trésoriers payeurs généraux d'autre part doit permettre de trouver des solutions et d'éviter tout retard dans le déroulement du processus pénal.


· 
Entre le Parquet et les autres partenaires officiels responsables de la lutte contre la délinquance


Les grandes lignes de l'action publique sont définies par le Garde des Sceaux et ont vocation à être reprises au niveau local par les Parquets. Pour autant, ces derniers n'ont pas le monopole de la politique pénale. Le ministère de l'Intérieur, le ministère de la Défense, le ministère des Affaires sociales, le ministère de l'Environnement, le ministère de l'Economie et des Finances etc. développent également une politique pénale pour les secteurs dont ils ont la charge. Une étroite coopération est donc nécessaire avec le Parquet pour éviter l'élaboration de politiques divergentes.

Cette coopération est particulièrement nécessaire entre la Chancellerie d'une part et les ministères de l'Intérieur et de la Défense d'autre part. En effet, le code de la procédure pénale prévoit que la police judiciaire est exercée sous la direction du procureur de la République. Mais elle est également soumise à la tutelle hiérarchique des ministères de l'Intérieur et de la Défense. Cette double tutelle peut remettre en cause le bon fonctionnement des missions et des enquêtes de police par l'intervention du ministère de l'Intérieur, via l'autorité hiérarchique qu'il exerce sur l'ensemble des membres de la police15(*).

Maintien de l'ordre et police judiciaire

Confrontation sur le terrain

A plusieurs reprises, à l'occasion d'actions de maintien et de rétablissement de l'ordre des préfets et des procureurs, ont été confrontées à la difficulté suivante : lorsqu'une manifestation dégénère, lorsque des voitures brûlent, lorsque des installations ferroviaires sont saccagées, faut-il privilégier le maintien de l'ordre ou la constatation des infractions et l'arrestation de leurs auteurs ?

Cette question se pose car ces deux actions, en obéissant à des logiques différentes et en étant exercées par deux autorités distinctes, peuvent être antagonistes.

Lorsqu'il y a violence sur les personnes et dégradations de biens, le procureur de la République a le devoir de mettre en mouvement l'action publique, donc de "poursuivre" afin de ne pas laisser sans suite judiciaire ce type de délinquance. Toutefois, privilégier la constatation des infractions, l'arrestation des auteurs et la poursuite de ces derniers devant les juridictions pénales sans tenir compte de l'ambiance régnant sur les lieux du drame peut nuire au maintien de l'ordre public.

En effet, les esprits sont "échauffés", surtout lorsque le délit est imputable à un membre d'une bande et qu'en conséquence, l'esprit de solidarité joue en faveur du délinquant. L'arrestation de ce dernier alors que la tension avec les forces de l'ordre reste forte peut provoquer des réactions violentes de la part de certains jeunes.

Le préfet, lui, est responsable du maintien et du rétablissement de l'ordre public. Toutefois, privilégier le retour au calme, notamment en renonçant temporairement à l'arrestation des délinquants, peut provoquer un sentiment d'injustice chez la victime et ses proches et risque d'être considéré comme du laxisme par l'opinion publique.

Il existe donc bien un risque potentiel d'affrontement entre la logique de l'action publique et celle du rétablissement de l'ordre, risque encore accru par le fait que chacune de ces logiques est exercée par une autorité distincte, respectivement le procureur de la République et le préfet.

Or, l'absence d'un arbitrage extérieur ou d'une coopération suffisante entre les deux représentants de l'Etat, tous deux détenteurs d'une partie du pouvoir régalien, à savoir la police judiciaire d'une part et la police administrative d'autre part, conduit à des tensions qui sont ressenties par l'opinion publique à travers une couverture médiatique souvent excessive comme autant de dysfonctionnements de l'Etat, jugé incapable de faire face à ce genre de situation.

Pourtant, des solutions existent, mais elles exigent auparavant de mettre fin à l'ambiguïté des relations entre les préfets et les procureurs de la République afin d'assurer le bon fonctionnement des institutions et le respect de l'Etat de droit.

A cet égard, votre rapporteur a proposé à plusieurs reprises de créer une mission d'information ou une commission d'enquête sur ce sujet.

En outre, il est impératif de rappeler que la logique d'un ministère ne doit jamais prévaloir sur la logique de l'Etat. Ainsi, le maintien de l'ordre public doit être une priorité. En effet, l'arrestation et la poursuite de délinquants ne peuvent s'effectuer correctement dans une situation troublée, susceptible d'engendrer des réactions intempestives et donc contraires à l'idéal de justice.

Le Gouvernement, conscient des difficultés de coordination interministérielle dans le domaine de la sécurité intérieure, vient de créer un conseil national de la sécurité intérieure. Toutefois, il est urgent d'instaurer une structure départementale de crise performante et opérationnelle pour traiter de manière efficace les problèmes actuels de la délinquance urbaine qui menace dangereusement la cohésion du pays.

Votre rapporteur souhaite également insister sur la nécessité de mettre fin à l'édulcoration des termes servant à désigner les infractions. En effet, l'absence de qualification précise des infractions a deux effets pervers : d'une part, il n'existe plus de démarcation nette entre ce qui est autorisé et ce qui est interdit par la loi et, d'autre part, les peines infligées aux délinquants ne peuvent plus remplir leur double rôle de sanction et de prise de conscience par ces derniers de leur action.

Ce risque d'interférence est d'autant plus grand que les logiques des deux ministères sont différentes. La Chancellerie, à travers le procureur, va s'attacher à faire avancer l'affaire et à trouver le plus rapidement possible les auteurs de l'infraction. Le ministère de l'Intérieur, via le directeur départemental de la sécurité publique, va se soucier du maintien ou, le cas échéant, du rétablissement de l'ordre. Or, ces deux logiques peuvent être antagonistes : dans certaines affaires, notamment celles qui impliquent plusieurs habitants d'une cité à problèmes, alors que le souci d'arrêter les auteurs des méfaits incite à une action rapide de la police, la volonté d'éviter une poussée de la violence incite à attendre le retour au calme pour intervenir et arrêter les suspects. Les actions doivent donc être coordonnées pour éviter les erreurs.

Par ailleurs, les maires, ainsi que leurs adjoints, en tant qu'officiers de police judiciaire en application de l'article 16-1er du code de procédure pénale, sont directement concernés par le développement de la délinquance puisque c'est en grande partie sur leur capacité à l'enrayer que les citoyens les jugent. Ils ont donc intérêt à travailler en concertation avec le Parquet ainsi qu'avec les services de police et de gendarmerie. Pourtant, leur attitude vis-à-vis des magistrats (et parfois vice-versa) est plutôt ambiguë, mélange d'attentes très fortes et de méfiance. Il paraît donc indispensable de développer les contacts entre élus, magistrats, forces de police et de gendarmerie pour éviter les malentendus réciproques et renforcer leur coopération.

Les initiatives locales

Une meilleure coopération avec les maires est possible. Des initiatives locales qui mériteraient d'être mieux connues le prouvent.

Ainsi, dans le Val d'Oise, à l'initiative du procureur de la République de Pontoise, un secrétariat permanent chargé des relations avec les élus locaux avait été mis en place. Cinq zones de délinquance avaient été délimitées et le procureur réunissait une fois par trimestre les maires des communes les plus importantes pour examiner avec eux la situation de la délinquance dans la zone considérée. Cette initiative intéressante n'a pas été poursuivie faute de moyens, alors qu'elle aurait dû susciter l'intérêt de la Chancellerie.

Dans le Haut-Rhin, à la suite notamment des critiques formulées par certains maires au cours de la campagne électorale sénatoriale de 1995, le commandant du groupement de gendarmerie a proposé au préfet un dispositif de concertation permanent. Ont ainsi été expérimentées des structures de prévention de la délinquance en zone gendarmerie à un double niveau :

- la création de groupes de prévention dans chaque circonscription de brigade de gendarmerie réunissant le conseiller général, les maires, le commandant de compagnie et de la brigade de gendarmerie territorialement compétent ;

- l'instauration de conseils de prévention compétents pour une zone adaptée à l'organisation territoriale de la gendarmerie qui réunissent autour du sous-préfet, le procureur, les parlementaires, les conseillers généraux, etc...16(*)

Enfin, les Parquets ont intérêt à associer les associations d'aide aux victimes à leur travail pour améliorer la prise en charge de la victime et utiliser de manière accrue les solutions alternatives au procès.

L'efficacité du traitement en temps réel repose donc sur une étroite concertation entre tous les acteurs de la chaîne pénale.

Or, votre rapporteur a pu constater que la concertation entre les différents services de l'Etat faisait parfois défaut. En outre, des conflits de personnes peuvent ruiner toute tentative d'une meilleure synergie entre les services.


Ainsi, votre rapporteur a pu relever que les rapports entre le Parquet d'une part et les policiers et les gendarmes d'autre part ressemblaient parfois plus à des relations de féodalité qu'à des relations fondées sur la coopération et la transparence. Certains policiers et certains gendarmes se sont plaints de l'absence de lisibilité de la politique pénale des Parquets et de l'absence de concertation pour développer une stratégie de lutte contre la délinquance. Ils ont par ailleurs regretté l'absence de retour d'informations sur le devenir des procédures transmises aux Parquets. Ils ont également souligné certains dysfonctionnements dans la gestion et le suivi des affaires. Certains Parquets renvoient ainsi les particuliers au commissariat pour retrouver le numéro du procès-verbal de leurs affaires !

Certes, ces dysfonctionnements ne doivent pas être généralisés, mais ils montrent les obstacles psychologiques auxquels se heurtent les tentatives d'une plus grande coopération entre les Parquets et la police ainsi que la gendarmerie. En effet, celle-ci ne peut être efficace que si le Parquet accepte de revoir ses relations avec ces derniers dans le sens d'une plus grande transparence et réciproquement. Cela implique que le Parquet informe la police et la gendarmerie des grandes lignes de sa politique pénale et, notamment, du devenir des procédures qui leur ont été transmises.

A cet égard, votre rapporteur ne peut qu'encourager cette tendance dans la mesure où le Parquet est un service de l'Etat dont le pouvoir d'opportunité ne doit pas le conduire à être au-dessus de tout contrôle.


De mauvaises relations entre le Parquet et le Siège peuvent également paralyser la procédure du traitement en temps réel. En effet, si le Président du tribunal refuse de fixer un nombre d'audiences suffisant, les délais de jugement s'accumuleront et feront perdre tout son intérêt au traitement en temps réel pour les affaires qui doivent être jugées. Or, cette " capacité de nuisance " est utilisée par certains présidents qui estiment avoir un droit de regard sur la politique pénale et sont opposés à celle pratiquée par le Parquet.

Votre rapporteur ne peut que déplorer ces situations. Il s'étonne en outre que, lorsque la paralysie de la procédure pénale est liée à la personnalité d'un magistrat, la Chancellerie soit très réticente à invoquer l'intérêt du service pour mettre un terme à cette situation, notamment par la mutation du magistrat responsable du dysfonctionnement.

Notes d'ambiance

Les relations sont souvent complexes, parfois difficiles mais aussi ambiguës entre les services de police judiciaire et les Parquets."

Il est difficile de mesurer la réalité que recouvrent certaines critiques voilées des uns envers les autres. Cependant, il nous est apparu nécessaire de les relever afin de les porter à la connaissance des autorités compétentes pour qu'elles puissent mesurer le contenu et l'ampleur des observations entendues trop souvent au cours des visites, rencontres et entretiens.

Ces remarques reflètent une certaine incompréhension entre les différents services de l'Etat chargés de la lutte contre la délinquance et nuisent à la solidité, donc à l'efficacité de l'ensemble de la chaîne pénale.
Voici quelques exemples de propos recueillis au cours d'entretiens :

"On pourrait récupérer les jeunes si on leur faisait payer la facture tout de suite."

"Nous sommes en première ligne, nous devons tenter d'expliquer la réponse judiciaire ou la non réponse, recevoir en direct l'incompréhension des victimes, voire leur révolte."

"La banalisation de la délinquance crée un sentiment d'insécurité."

"Il y a une disproportion entre les pénalités théoriques attachées à certaines infractions, par exemple le vol, les agressions, etc. et ce qui se passe réellement au moment de la condamnation. Les gens ne comprennent pas."

"Trop de victimes ont le sentiment que le classement réel ou supposé d'une infraction dont elles ont été victimes est scandaleux, inadmissible alors que lorsqu'elles sont prises pour défaut de ceinture ou stationnement interdit, souvent par le même gendarme qui leur a notifié le classement, elles sont immédiatement et sans discussion sanctionnées."

"Les gens ont le sentiment que les procédures en matière de police de la route visant les honnêtes gens sont, elles, suivies d'effets alors que les petits voyous courent toujours."

"Pour les parents des jeunes délinquants, l'argent, c'est la valeur de base de notre société, c'est là qu'il faut frapper."

"On nous qualifie d'auxiliaires de justice, nous sommes parfois traités comme des bonnes à tout faire, voire même des supplétifs."

"Il arrive parfois que les relations avec certains procureurs ou substituts soient de nature féodale."

"La victime veut toujours savoir à quoi sert la paperasserie et ce qui va se passer."

"Les Parquets ne dialoguent pas assez avec nous ou pas du tout pour la mise en place du temps réel, pour l'évaluation, pour l'évolution et l'amélioration du système actuel."

"Le temps réel est une charge supplémentaire, un véritable transfert de charges du budget de la Justice au budget de l'Intérieur ou à celui de la Défense."

"Le temps consacré par les gendarmes à la procédure du traitement en temps réel est important, sans compter les responsabilités supplémentaires, par exemple la rédaction d'une convocation par officier de police judiciaire peut prendre entre un quart d'heure et une demi-heure."

"Nous n'avons jamais de la part des magistrats de retour sur le devenir de notre travail."

"Nous ne savons pas ce que deviennent nos procédures, d'où le sentiment que nous avons fait notre travail, mais que les délinquants restent impunis".

"Les réunions d'officiers de police judiciaire organisées par les procureurs sont trop souvent formelles, à base de recadrages et remontrances, sans véritable souci de dialogue".

"Il est parfois difficile de joindre certains Parquets à certaines heures : téléphone encombré, attente parfois longue, pas de permanence le midi, mauvais accueil de certains substituts dérangés la nuit alors qu'ils sont de permanence".

"On met la victime dans un système de médiation où elle se retrouve parfois dans la situation d'accusé".

"Les maisons de justice sont ressenties par certaines victimes comme des parodies de justice".

"Nous n'avons pas toujours connaissance de la politique pénale du Parquet".

"Il est impensable, pour certains "parquetiers", d'expliquer, ne serait-ce que par souci pédagogique, certains classements. Ce serait, pour eux, remettre en cause l'indépendance dont ils sont bardés".

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