COMPTE RENDU DE LA RÉUNION DE L'OFFICE PARLEMENTAIRE D'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES DU MERCREDI 8 JUILLET 1998

Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président

L'Office a procédé, sur le rapport de M. Jean Cluzel , à l'examen de l'étude relative à l'évaluation de l'efficacité des aides publiques en faveur du cinéma français.

M. Jean Cluzel , rapporteur, a rappelé que l'Office, saisi par le Bureau de l'Assemblée nationale sur l'initiative du groupe communiste, d'une demande d'étude portant sur la situation du cinéma français, avait décidé, au cours de sa réunion du 10 février 1998, d'en confier la réalisation au cabinet BIPE Conseil. Il a indiqué, qu'en tant que rapporteur, il avait assuré un suivi des travaux de cet organisme, ceux-ci étant expressément limités à un diagnostic et une évaluation de nature à servir de base aux choix politiques qui seraient exprimés par le Parlement ou le Gouvernement.

Il a précisé que l'étude remise par le BIPE le 12 juin 1998 s'articulait autour de trois parties, la première contenant la description du dispositif français d'aides publiques au cinéma, la deuxième examinant l'impact de ces aides et la troisième analysant les réformes en cours.

Sur le premier volet, il a déclaré que le dispositif d'aides publiques au cinéma, dont l'objectif consistait à maintenir une cinématographie nationale et à favoriser une diversité culturelle, reposait sur des aides à l'ensemble du secteur, qu'il s'agisse des industries techniques, de la production, de la distribution, de l'exploitation ou de l'exportation. Il a précisé qu'à côté du système géré par le Centre national de la cinématographie (CNC), existaient un système d'obligations d'investissements dans la production cinématographique, à la charge des principales chaînes de télévision françaises, ainsi qu'un dispositif complémentaire dans le cadre duquel s'inscrivaient, à la fois, un soutien social avec, notamment, le statut d'intermittents du spectacle et un soutien fiscal avec les SOFICA. Il a enfin mentionné un dispositif d'aides ayant un cadre européen ainsi qu'un dispositif d'aides régionales, ajoutant toutefois que celui-ci restait peu développé.

Abordant ensuite l'impact des aides publiques sur la situation du cinéma français, le Rapporteur a souligné que l'étude du BIPE constatait qu'elles avaient permis le maintien de la production d'un nombre élevé de films d'origine française et d'un nombre important de premier et de deuxième films mais qu'en revanche la santé financière des entreprises restait fragile. Il a insisté sur le fait que le BIPE estimait que, globalement, l'objectif de maintenir un cinéma français avait été atteint, mais au prix fort. Il a relevé que l'on était passé d'une logique d'amortissement à une logique de préfinancement du fait, en particulier, de l'accroissement du poids des diffuseurs et que le dispositif de soutien avait, d'une façon générale, contribué à déconnecter les entreprises des contraintes du marché, c'est-à-dire des goûts du public. Il a constaté que cette situation avait entraîné une déresponsabilisation du secteur dès lors que les producteurs, qui n'apportaient des capitaux qu'à hauteur d'un quart des devis, limitaient leur prise de risques, alors même que les budgets des films avaient été multipliés par trois entre 1980 et 1997, sans que leur potentiel commercial en fût augmenté.

Le Rapporteur a alors présenté le troisième volet de l'étude portant sur la réforme des principales aides gérées par le CNC, qu'il s'agisse de la modification du régime d'agrément en ce qui concerne l'aide automatique à la production, ou de l'amélioration de l'avance sur recettes destinée à en renforcer la sélectivité et à favoriser les films d'auteurs.

Il a toutefois observé que l'étude du BIPE était critique sur le régime des SOFICA, qui a coûté 1,15 milliard de francs de dépenses fiscales entre 1985 et 1996 pour permettre seulement la production de quatre ou cinq films supplémentaires par an, et sur le régime des intermittents du spectacle, considéré comme généreux et détourné de son objectif par les conditions concrètes d'organisation du travail, en ajoutant qu'il appelait sans doute les mêmes réformes qu'en son temps le régime des dockers.

Il a enfin déclaré que l'étude du BIPE relevait le très faible niveau de pénétration des films français en Europe et l'efficacité réduite d'Unifrance, compte tenu de son coût pour le contribuable.

Il a conclu son rapport en indiquant que, pour le BIPE, le dispositif français d'aides au cinéma se présentait moins comme un système de subventions directes que comme un mécanisme d'encadrement, de redistribution et d'obligations d'investissements à la charge des chaînes de télévision et que l'étude faisait apparaître un certain niveau de divergences entre la politique culturelle de soutien à la production et l'équilibre économique du secteur, ce qui faisait planer un risque de crise financière à moyen terme. Il a relevé que si ce risque était, pour l'instant, couvert par l'augmentation des ressources mobilisées par les chaînes dans le cadre des obligations réglementaires, cet équilibre pourrait être remis en cause par une baisse de l'audience à moyen terme, une dégradation du marché publicitaire, ou l'émergence de nouveaux concurrents.

Le Rapporteur, considérant que l'étude fournissait matière à réflexion et, éventuellement, à propositions, a souhaité qu'elle soit transmise au Bureau de l'Assemblée nationale, assortie d'un avis favorable à sa publication.

Un débat a suivi l'exposé du Rapporteur.

M. Christian Poncelet, premier vice-président, s'est interrogé sur le point de savoir comment il était possible d'assurer le financement de la production de films français, compte tenu des enjeux culturels, dans un contexte de rigueur budgétaire. Il a estimé que c'était à la lumière de cette question qu'il fallait réorienter le dispositif d'aides actuel pour le rendre plus efficace.

M. Laurent Dominati , relevant que l'étude du BIPE considérait que l'objectif de soutien de l'industrie cinématographique française était atteint, mais au prix fort, a souhaité avoir des précisions sur le coût qui pesait sur les deniers publics et sur ce qui était compris dans la notion d'aides publiques, dans la mesure où celles-ci assuraient les trois-quarts du budget d'un film, le producteur n'apportant que le quart, et encore ne s'agissait-il pas là de ses propres deniers, mais de l'argent collecté auprès des chaînes de télévision.

Il a considéré qu'au nombre des aides publiques, devaient être prises en compte, outre les subventions directes versées par le CNC, des aides comme le système des SOFICA ou le régime des intermittents du spectacle.

S'agissant des aides du CNC financées par une taxe sur les entrées dans les salles, il s'est demandé si elles devaient être considérées comme une aide publique ou bien comme une redistribution payée par les spectateurs.

S'agissant du régime des SOFICA et relevant qu'il avait coûté, depuis sa création, entre 110 et 120 millions de francs par an, il a constaté que c'était à la fois beaucoup, puisque cela représentait 10 % du budget des films aidés, et peu, puisque cela n'atteignait pas l'investissement annuel dans la production d'oeuvres cinématographiques d'une chaîne comme France 2.

Il a ensuite demandé des précisions sur le coût du régime des intermittents du spectacle et sur le point de savoir s'il favorisait les lieux de tournage français, tout en critiquant le fait qu'il semblait être construit de telle sorte qu'il incitait ses bénéficiaires à limiter leur activité.

Relevant, enfin, qu'il était proposé à l'Office de se prononcer sur le rapport de M. Jean Cluzel et que celui-ci constituait une synthèse de l'étude du BIPE qui n'était consultable qu'au secrétariat de l'Office, il a estimé que le travail du BIPE constituait un élément essentiel de la réflexion de l'Office et qu'il devrait être soumis à l'approbation de ses membres. En définitive, il a demandé si le rapport de l'Office se limiterait au rapport de M. Jean Cluzel ou comprendrait également l'étude du BIPE.

M. Christian Poncelet, premier vice-président, a répondu que le débat sur ce dernier point avait déjà eu lieu au cours de la réunion tenue par l'Office le 10 février dernier.

M. Jean Cluzel , rapporteur, a indiqué qu'il avait personnellement veillé à ce que le rapport du BIPE se borne à un audit de la situation du secteur et ne contienne aucune proposition et que son rôle s'était borné à contrôler l'exécution du travail et à en rendre compte à l'Office.

Il a ensuite précisé que sur les 2,7 milliards de francs investis dans la production cinématographique en 1995, les aides publiques, regroupant à la fois les aides budgétaires et la redistribution du prélèvement assis sur les ventes de billets, avaient représenté 392 millions de francs.

Il a insisté sur l'intérêt et la spécificité d'un dispositif de redistribution qui faisait que les Français allant voir des films américains participaient au financement du cinéma français, tout en relevant que la part de marché des films français en salle était passée de 50 % en 1981 à 35 % en 1997.

Il a expliqué que si l'étude du BIPE estimait que l'objectif assigné au dispositif d'aide publique avait été atteint, dans la mesure où le cinéma français continuait à exister, cette satisfaction avait été payée au prix fort, que ce soit en termes d'argent public ou d'obligations mises à la charge des chaînes de télévision, dont il était douteux qu'elles puissent continuer longtemps à assumer une charge d'un tel niveau dans un contexte de concurrence croissante et de stagnation des ressources publicitaires.

Il a regretté que le système français soit complètement déconnecté des goûts du public, en raison de l'influence du corporatisme des instances de décision octroyant les aides, ce qui dispensait les producteurs français de toute obligation de rentabilisation du film sur le marché, contrairement à ce qui se passait aux États-Unis, où seul le succès public permettait aux producteurs de recevoir un retour sur investissement et donc, de réinvestir ultérieurement et ainsi, de poursuivre leur activité.

Aussi, tout en réaffirmant sa ferme conviction de la nécessité de soutenir la création française, il a estimé indispensable de veiller à ce que l'argent public soit bien utilisé.

A cet égard, il a déclaré que le régime des intermittents du spectacle, qui bénéficiait à 100.000 personnes travaillant en moyenne 65 jours par an, devrait faire l'objet d'une remise en ordre, dans la mesure où il coûtait 2,8 milliards de francs par an à la collectivité, pour 619 millions de francs de cotisations apportées par les affiliés.

M. Patrick Delnatte a demandé si la concentration des réseaux de distribution avait joué un rôle sur la production cinématographique française.

M. Jean Cluzel, rapporteur, a répondu que la diminution du nombre des salles indépendantes était en effet préoccupante et que les deux grands groupes d'exploitants opérant en France avaient enrayé la dégradation du score des films français, grâce aux multiplexes, sans pour autant remédier à la crise des salles indépendantes. Il a ajouté que les Américains, qui avaient parfaitement compris que la production et la distribution étaient liées, avaient pris pied en Europe, de manière à peser sur les distributeurs français.

Il a insisté sur le fait que, face au rêve américain qui s'imposait peu à peu au monde entier, la France se trouvait depuis plusieurs années dans une situation défensive et il a regretté la déconnexion entre la production et les goûts du public qu'avait favorisée le mécanisme de l'avance sur recettes, en plaidant pour une augmentation de la part du financement privé pour sauver le cinéma français.

M. Arthur Paecht a demandé des précisions sur les dispositifs d'aides régionales.

M. Jean Cluzel, rapporteur, a indiqué que cette aide qui, à sa connaissance, était pratiquée, notamment, par la région Rhône-Alpes, constituait une aide directe, versée aux producteurs de films, tout en soulignant qu'elle n'avait pas été reconduite cette année dans cette région, en raison de la modification de la composition du Conseil régional.

M. Laurent Dominati a précisé que l'attribution de cette aide, versée pour les tournages effectués dans la région, entrait dans les compétences de celle-ci, au titre de l'aide économique. Il a ensuite demandé s'il ne convenait pas de rajouter aux 392 millions de francs d'aides publiques, la dépense fiscale liée aux SOFICA et le coût du régime des intermittents du spectacle. Évoquant par ailleurs les charges et ressources du compte de soutien à l'industrie cinématographique, il a relevé le montant élevé (200 millions de francs) du budget de fonctionnement du CNC.

M. Christian Poncelet, premier vice-président, a rappelé que des initiatives avaient été prises antérieurement pour réduire certaines contributions publiques, comme, par exemple, les SOFICA, mais que la majorité du Parlement s'y était alors opposée. Il s'est interrogé dans ces conditions sur l'accueil qui serait susceptible d'être fait par le Parlement à une proposition de réduction des crédits de fonctionnement du CNC. Insistant sur le fait que le dispositif des SOFICA avait coûté 1,15 milliard de francs et n'avait permis de produire que quatre à cinq films supplémentaires par an, il a estimé que l'analyse faite par le rapport justifiait une remise en cause de cet avantage et qu'il convenait de savoir s'il existait une majorité politique pour en tirer les conséquences.

M. Jean Cluzel , rapporteur, a reconnu que cette question était au coeur du sujet sur lequel il a relevé l'absence de clivage politique. Il a constaté qu'il existait un consensus pour défendre la pérennité d'un cinéma français et sur l'impossibilité de pratiquer, en France, le système de financement appliqué aux États-Unis, en raison de l'insuffisance de nos débouchés internationaux, ce qui justifiait la mise en place d'un dispositif d'aide publique.

Il a, par ailleurs, insisté sur les dangers d'uniformisation culturelle qui résulteraient de l'hégémonie américaine qui se dessinait dans le secteur des technologies numériques.

M. Laurent Dominati a convenu de l'importance du soutien au cinéma français pour assurer le maintien d'une pluralité culturelle et a estimé qu'il était justifié de l'aider dans la mesure où nous disposions d'un marché plus étroit que le marché américain. Il a cependant relevé qu'alors que les Américains consacraient 30 % du budget d'un film aux dépenses de promotion, ce taux était limité à 10 % en France, en ajoutant, qu'en outre, les Américains avaient passé des accords avec les deux plus grands réseaux de distribution français, ce qui favorisait la diffusion de leur production.

Relevant en outre que toutes les salles d'art et d'essai parisiennes avaient bénéficié d'aides publiques à la rénovation, il a estimé que l'on était loin de disposer d'une photographie nette de l'ensemble des financements publics en faveur du cinéma, au-delà du dispositif de soutien géré par le CNC.

Il a déclaré que le dispositif des SOFICA qui, pour un coût de 110 millions de francs par an, avait permis d'aider quatre à cinq films supplémentaires par an grâce à un système d'investissements privés qui n'avait qu'un défaut, l'absence de risques pour l'investisseur, n'était pas cher, comparé aux 200 millions de francs par an de budget de fonctionnement du CNC ou au coût du régime des intermittents du spectacle, soit 2 milliards de francs par an. Il a en conséquence plaidé pour, qu'à défaut de trouver un meilleur système, celui-ci soit maintenu.

M. Christian Poncelet, premier vice-président, a estimé que 110 millions de francs par an n'était pas une dépense négligeable lorsqu'il s'agissait de l'argent du contribuable. D'une manière plus large, il a constaté que les critiques du BIPE portaient sur le fait que le dispositif d'aide publique avait contribué à déconnecter les entreprises des contraintes du marché, à entraîner une déresponsabilisation par la limitation de prise de risques par les producteurs et à alimenter une augmentation du budget des films.

M. Jean Cluzel , rapporteur, a relevé que, dans le budget d'un film, la part de financement apportée par le producteur était passée de 42 % en 1990 à 34 % en 1997, alors que celle des chaînes de télévision avait été portée respectivement de 16 % à 29 %. Constatant par ailleurs que les producteurs américains, face à un marché national saturé par la multiplication de l'offre et compte tenu de l'augmentation des budgets des films, se voyaient contraints de rechercher des débouchés internationaux et que l'Europe constituait dès lors pour eux un marché important, il a estimé que si la France restait dans un système marqué par un corporatisme excessif, son cinéma serait en danger.

M. Arthur Paecht a observé que le rapport fait par M. Jean Cluzel ne contenait pas de propositions et, estimant que la simple publication d'un constat était peut-être insuffisante, il s'est interrogé sur le point de savoir si le Rapporteur ne devrait pas, à la lumière des débats de l'Office, intégrer des propositions. Faisant ensuite un parallèle avec les restructurations de l'industrie militaire, il s'est demandé si le salut du cinéma français ne résidait pas dans une approche européenne.

M. Jean Cluzel , rapporteur, a répondu qu'en ce qui concernait l'approche européenne, la plus grande cacophonie régnait, dans la mesure où le dénominateur commun demeurait les États-Unis et où même en l'absence de barrières culturelles, il existait une barrière de langue difficile à surmonter.

Sur le premier point de la question de M. Arthur Paecht, il a indiqué qu'il avait personnellement veillé à ce que le rapport ne contînt aucune proposition, puisque la discussion qui avait eu lieu au cours de la réunion de l'Office du 10 février dernier avait conclu sur le fait qu'il appartenait aux assemblées et, en particulier, à leurs commissions permanentes de présenter des propositions sur la base des travaux de l'Office.

M. Christian Poncelet, premier vice-président, a abondé en ce sens en ajoutant que l'Office se bornait à dresser un diagnostic.

Le Président Augustin Bonrepaux s'est interrogé sur la prise en charge de la différence entre les 692 millions de francs de cotisations payés par les intermittents du spectacle et les 2,8 milliards de francs de dépenses de leur régime. Il a également souhaité savoir pour quelles raisons ils pouvaient être incités à plafonner leur nombre de jours d'activité annuelle, en s'étonnant qu'ils ne travaillent en moyenne que 65 jours par an, et a rappelé qu'ils bénéficiaient, par ailleurs, d'une déduction forfaitaire supplémentaire sur l'impôt sur le revenu.

M. Jean Cluzel , rapporteur, a répondu que le statut des intermittents du spectacle, qui profitait, en 1992, à 100.000 personnes, exigeait, pour l'ouverture du droit à l'allocation dégressive, un plancher de 507 heures de travail au cours des douze derniers mois et que ladite allocation était calculée sur la base du salaire réel, dans la limite toutefois élevée d'un plafond de 1.780 francs par jour. Il a précisé que la différence entre les cotisations et les prestations était prise en charge par le régime général et que si, à la suite du conflit intervenu l'année dernière, le statu quo avait été prolongé jusqu'à la fin de l'année 1998, cette question reviendrait au coeur des débats, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1999.

M. Laurent Dominati a ajouté que le statut des intermittents revenait à subventionner non seulement les artistes mais également les producteurs qui en intégraient les effets dans le budget de leurs films.

S'il a estimé qu'il était normal que le rapporteur ne fasse pas de propositions, il a considéré que l'interprétation du règlement intérieur de l'Office qui consistait à distinguer entre le rapport de M. Jean Cluzel, qu'il était proposé d'adopter, et l'étude du BIPE, qui n'était pas soumise à l'appréciation de l'Office, n'allait pas de soi.

Le Président Augustin Bonrepaux a répondu que l'article 15 du règlement intérieur de l'Office répondait à la question et que le rapport soumis à l'approbation de l'Office était celui de M. Jean Cluzel, qui avait été adressé à chacun des membres dans les délais requis. Il a ajouté que les membres de l'Office avaient, en outre, eu accès aux travaux de l'organisme d'études, au secrétariat de l'Office, dans les conditions prévues par ledit article, et qu'il était clair que l'étude du BIPE ne constituait pas le rapport.

M. Christian Poncelet, premier vice-président, a rappelé à nouveau que cette question avait l'objet d'un débat et qu'elle avait été précédemment tranchée.

M. Arthur Paecht a demandé à qui appartenait le rapport et si les débats de l'Office lui seraient annexés.

Le Président Augustin Bonrepaux a répondu que le rapport de M. Jean Cluzel serait transmis au Bureau de l'Assemblée nationale, auteur de la saisine, qui déciderait de sa publication et qu'il contiendrait, en annexe, l'étude du BIPE et le compte rendu des débats de l'Office.

L'Office a alors décidé de transmettre le rapport de M. Jean Cluzel sur la saisine relative à l'efficacité des aides publiques en faveur du cinéma français au Bureau de l'Assemblée nationale en recommandant sa publication.

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M. Christian Poncelet, premier vice-président, a alors rendu hommage à M. Jean Cluzel en estimant que sa décision de ne pas se représenter aux élections sénatoriales de septembre prochain ferait perdre au Parlement français un homme qui lui avait fait honneur.

Evaluation de l'efficacité des aides publiques

au cinéma français

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Rapport de
BIPE & STRATORG INTERNATIONAL

Juin 1998

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