B. AMÉLIORER LE CONTRÔLE DES STRUCTURES DE GROUPE
La loi
du 8 août 1994, prévoyant un contrôle prudentiel des
groupes d'assurances sur la base de comptes consolidés ou
combinés, n'est pour l'instant pas entrée dans le droit positif,
faute de décrets d'application.
Or, l'absence de consolidation présente des risques au regard de la
solvabilité dès lors que des placements croisés risquent
d'offrir des garanties financières fictives.
La Commission européenne est en train de mettre en place de nouvelles
règles pour la surveillance complémentaire des entreprises
d'assurance faisant partie d'un groupe, afin d'éviter tout risque de
double-emploi des fonds propres, d'imposer un calcul de solvabilité
ajustée et de durcir les obligations de déclarations relatives
aux transactions intragroupes. Une directive devrait être adoptée
avant la fin de l'année 1998, qu'il conviendra de transposer rapidement
dans le droit français.
C. RENFORCER LES MOYENS DES COMMISSIONS DE CONTRÔLE
Les
moyens des commissions de contrôle du secteur de l'assurance ne sont pas
proportionnés à l 'étendue de leur mission et n'ont pas
suivi la croissance du marché.
Pour mettre en oeuvre l'ensemble de ses missions, la Commission de
contrôle des assurances (CCA) dispose du corps de contrôle des
assurances. Les commissaires contrôleurs sont chargés des
activités de contrôle sur pièces et sur place. Au 31
décembre 1997, l'effectif des services de la Commission était de
133 personnes, dont 48 commissaires contrôleurs.
Au total, 77 rapports ont été établis en 1997 à la
suite de contrôles contre 75 en 1996. 68 rapports portaient sur des
entreprises d'assurance, 6 sur des entreprises de réassurance et 3 sur
des sociétés de courtage d'assurance en vertu d'une
décision expresse de la CCA.
Toutefois, l'affaire Europavie a montré que les contrôles de la
CCA étaient insuffisants.
A côté de ces moyens qui servent au contrôle de 478
entreprises d'assurance et de réassurance, on ne peut que
déplorer le dénuement de la Commission de contrôle des
mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP) face aux quelques
6 000 organismes qu'elle est chargée de contrôler.
La lecture du dernier rapport de la CCMIP pour les exercices 1994 et 1995 est
à cet égard particulièrement éclairante.
La CCMIP s'est en effet réunie 26 fois en séance
plénière au cours des années 1994 et 1995 (à titre
de comparaison, la CCA s'est réunie 22 fois au cours de la seule
année 1997) et a contrôlé 10 organismes mutualistes (dont 5
sur la base d'un contrôle sur pièces) et 5 institutions de
prévoyance.
Il convient toutefois de préciser que depuis la loi n° 91-1046
du 31 décembre 1991, le contrôle des mutuelles est
déconcentré au niveau régional. Les préfets de
région disposent en effet des pouvoirs de contrôle de la
Commission pour les mutuelles dont les prestations sont inférieures
à 150 millions de francs.
Ainsi, en dépit d'un contexte marqué par l'insuffisance des
moyens, notamment en personnel, les directions régionales de l'action
sociale et sanitaire (DRASS) ont assuré le contrôle de 97
mutuelles en 1994 et 1995.
La Commission déplore cependant l'imperfection du système
d'information propre à la mutualité et notamment le retard avec
lequel lui sont communiqués les documents statistiques et les chiffres.
Il est symptomatique à cet égard de constater que les indications
statistiques portées dans le dernier rapport de la CCMIP
s'arrêtent à l'exercice 1993 et que ce rapport porte sur deux
exercices (contre une fréquence annuelle pour la CCA).
La Commission écrit en conclusion :
" l'insuffisance des
moyens affectés à la mission de contrôle des organismes
assureurs à but non lucratif rend aléatoire le contrôle
permanent des mutuelles et des institutions de prévoyance ".
Elle observe ainsi que les services compétents (IGAS pour la Commission
et DRASS pour le contrôle déconcentré) ne disposent pas
d'un système d'information adapté et que la mobilisation des
personnels relevant des services du ministre du travail et des affaires
sociales est encore limitée compte tenu de l'importance des tâches
qui sont les leurs.
Elle préconise en conséquence de mettre en place un
système d'information déconcentré qui permettrait aux
DRASS de mieux assurer leurs responsabilités dans le domaine du
contrôle.
Par ailleurs, le contrôle effectué par la CCMIP lui a permis de
constater qu'un certain nombre de mutuelles s'écartaient des normes
prudentielles préconisées par l'administration.
L'équilibre de la couverture des risques peut notamment être
mesuré au travers de deux types d'indicateurs : le ratio
prestations sur cotisations, qui ne doit pas excéder 90 %, et la
marge de sécurité qui doit être au minimum égale
à 10 % du total des cotisations nettes de réassurance.
Enfin, la CCMIP relève la très grande variabilité des
frais de gestion : alors qu'ils devraient rester en deçà
d'un taux de 35 %, ils s'élèvent parfois à 57 %.