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29 octobre 1998 : Assurons l'avenir de l'assurance ( rapport d'information )

 

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B. AMÉLIORER LE CONTRÔLE DES STRUCTURES DE GROUPE

La loi du 8 août 1994, prévoyant un contrôle prudentiel des groupes d'assurances sur la base de comptes consolidés ou combinés, n'est pour l'instant pas entrée dans le droit positif, faute de décrets d'application.

Or, l'absence de consolidation présente des risques au regard de la solvabilité dès lors que des placements croisés risquent d'offrir des garanties financières fictives.

La Commission européenne est en train de mettre en place de nouvelles règles pour la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe, afin d'éviter tout risque de double-emploi des fonds propres, d'imposer un calcul de solvabilité ajustée et de durcir les obligations de déclarations relatives aux transactions intragroupes. Une directive devrait être adoptée avant la fin de l'année 1998, qu'il conviendra de transposer rapidement dans le droit français.

C. RENFORCER LES MOYENS DES COMMISSIONS DE CONTRÔLE

Les moyens des commissions de contrôle du secteur de l'assurance ne sont pas proportionnés à l 'étendue de leur mission et n'ont pas suivi la croissance du marché.

Pour mettre en oeuvre l'ensemble de ses missions, la Commission de contrôle des assurances (CCA) dispose du corps de contrôle des assurances. Les commissaires contrôleurs sont chargés des activités de contrôle sur pièces et sur place. Au 31 décembre 1997, l'effectif des services de la Commission était de 133 personnes, dont 48 commissaires contrôleurs.

Au total, 77 rapports ont été établis en 1997 à la suite de contrôles contre 75 en 1996. 68 rapports portaient sur des entreprises d'assurance, 6 sur des entreprises de réassurance et 3 sur des sociétés de courtage d'assurance en vertu d'une décision expresse de la CCA.

Toutefois, l'affaire Europavie a montré que les contrôles de la CCA étaient insuffisants.

A côté de ces moyens qui servent au contrôle de 478 entreprises d'assurance et de réassurance, on ne peut que déplorer le dénuement de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP) face aux quelques 6 000 organismes qu'elle est chargée de contrôler.

La lecture du dernier rapport de la CCMIP pour les exercices 1994 et 1995 est à cet égard particulièrement éclairante.

La CCMIP s'est en effet réunie 26 fois en séance plénière au cours des années 1994 et 1995 (à titre de comparaison, la CCA s'est réunie 22 fois au cours de la seule année 1997) et a contrôlé 10 organismes mutualistes (dont 5 sur la base d'un contrôle sur pièces) et 5 institutions de prévoyance.

Il convient toutefois de préciser que depuis la loi n° 91-1046 du 31 décembre 1991, le contrôle des mutuelles est déconcentré au niveau régional. Les préfets de région disposent en effet des pouvoirs de contrôle de la Commission pour les mutuelles dont les prestations sont inférieures à 150 millions de francs.

Ainsi, en dépit d'un contexte marqué par l'insuffisance des moyens, notamment en personnel, les directions régionales de l'action sociale et sanitaire (DRASS) ont assuré le contrôle de 97 mutuelles en 1994 et 1995.

La Commission déplore cependant l'imperfection du système d'information propre à la mutualité et notamment le retard avec lequel lui sont communiqués les documents statistiques et les chiffres. Il est symptomatique à cet égard de constater que les indications statistiques portées dans le dernier rapport de la CCMIP s'arrêtent à l'exercice 1993 et que ce rapport porte sur deux exercices (contre une fréquence annuelle pour la CCA).

La Commission écrit en conclusion : " l'insuffisance des moyens affectés à la mission de contrôle des organismes assureurs à but non lucratif rend aléatoire le contrôle permanent des mutuelles et des institutions de prévoyance ". Elle observe ainsi que les services compétents (IGAS pour la Commission et DRASS pour le contrôle déconcentré) ne disposent pas d'un système d'information adapté et que la mobilisation des personnels relevant des services du ministre du travail et des affaires sociales est encore limitée compte tenu de l'importance des tâches qui sont les leurs.

Elle préconise en conséquence de mettre en place un système d'information déconcentré qui permettrait aux DRASS de mieux assurer leurs responsabilités dans le domaine du contrôle.

Par ailleurs, le contrôle effectué par la CCMIP lui a permis de constater qu'un certain nombre de mutuelles s'écartaient des normes prudentielles préconisées par l'administration. L'équilibre de la couverture des risques peut notamment être mesuré au travers de deux types d'indicateurs : le ratio prestations sur cotisations, qui ne doit pas excéder 90 %, et la marge de sécurité qui doit être au minimum égale à 10 % du total des cotisations nettes de réassurance.

Enfin, la CCMIP relève la très grande variabilité des frais de gestion : alors qu'ils devraient rester en deçà d'un taux de 35 %, ils s'élèvent parfois à 57 %.

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