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29 octobre 1998 : Assurons l'avenir de l'assurance ( rapport d'information )

 

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D. GARANTIR LES ASSURÉS MAIS PAS LES ENTREPRISES

En dépit des règles prudentielles destinées à protéger les assurés, tout risque d'insolvabilité n'est pas totalement écarté en matière d'assurance, comme en témoigne la défaillance de la société Europavie. La probabilité d'une conjonction d'événements financiers susceptibles de provoquer, par des effets de panique, des défaillances en chaîne (ce que l'on appelle le risque " systémique ") est certes très faible, mais des cas de faillite isolés sont possibles, bien qu'ils aient été très limités depuis l'origine du contrôle en 1938 : 2 cas en assurance vie et plusieurs cas, mais de portée limitée, en assurance non vie.

Il convient toutefois d'observer que la faillite d'Europavie aurait pu être évitée par un contrôle plus scrupuleux de la Commission de contrôle des assurances. En effet, bien que la FFSA ait par deux fois refusé l'adhésion d'Europavie dans ses rangs, loin de lui retirer son agrément, la CCA a opté en 1995 pour la reprise de la société par le groupe Thinet.

Quoi qu'il en soit, il n'existe pas de garantie de place destinée à indemniser les adhérents de sociétés d'assurance mises en liquidation dans le secteur de l'assurance en France.

Une telle lacune a incité le gouvernement à envisager la mise en place d'un système de garantie dont le champ serait limité aux assurances de personnes (assurance vie, opérations de capitalisation, accidents, maladie) et qui serait destiné à préserver les droits des assurés en cas de défaillance d'une entreprise d'assurance régie par le code des assurances, constatée par la Commission de contrôle des assurances.

Un tel système, qui devrait faire l'objet d'un volet dans le projet de loi sur la protection de l'épargne populaire en préparation, s'inspire des dispositifs existant à l'étranger.

Les fonds de garantie d'origine législative

Le fonds de garantie représente le mécanisme le plus accompli en matière de protection des créanciers mais aussi le plus contraignant pour les sociétés d'assurances.

L'Espagne s'est dotée en 1985 d'une commission de liquidation des entreprises d'assurances, entité publique soumise à un régime de droit privé. La commission est dirigée par un conseil d'administration composé d'un Président désigné par l'autorité de contrôle de quatre représentants des sociétés d'assurances ainsi que de quatre représentants de l'autorité de contrôle. Cette structure, mise en place par le législateur espagnol soucieux d'assainir un marché caractérisé par un trop grand nombre de petites sociétés parfois fragiles, est financée par un prélèvement de 0,5 % sur toutes les primes nettes à l'exception de celles collectées en assurance-vie. La commission intervient à la demande des autorités publiques lorsque le liquidateur ne gère pas correctement la liquidation. Elle peut avancer des fonds aux assurés ou aux tiers victimes pour des montants supérieurs aux actifs nets de la sociétés liquidée. Les actifs représentatifs sont affectés par priorité aux créanciers d'assurance, à moins qu'ils n'aient été grevés d'un droit réel ou frappés d'une saisie préalablement à la mesure de blocage décidée par l'autorité de contrôle.

Elle intervient également en cas de difficultés des entreprises opérant en assurance RC automobile, et ce en complément du fonds commun de garantie. Elle fonctionne avec efficacité depuis 12 ans à la satisfaction de l'autorité de contrôle et de l'association professionnelle. Conçue à l'origine comme une instance temporaire, elle s'est vue reconnaître par une loi de 1995 un statut définitif. Les défaillances des sociétés ont été assez nombreuses et ont, jusqu'à présent, concerné exclusivement la branche dommages. Néanmoins, si une entreprise d'assurance-vie était mise en liquidation, la commission interviendrait dans les mêmes conditions.

Au Royaume-Uni, le Policyholders protection Act adopté en 1975 et modifié en 1997 a mis en place un fonds contrôlé par le gouvernement. Ce fonds est alimenté par une cotisation d'un maximum de 0,8 % des primes prélevées auprès de l'ensemble des assureurs agréés afin d'indemniser les assurés victimes de la faillite d'un assureur. Ce système mis en place par la loi permet de garantir les créances des assurés et des personnes physiques bénéficiaires d'assurance y compris dans le cadre de contrats groupe, à concurrence de 100 % en assurance obligatoire et de 90 % dans les autres branches. Les polices souscrites par les sociétés ainsi que les contrats MAT (marine, aviation et transport) et la réassurance sont exclus du dispositif. Le Lloyd's, qui possède depuis 1982 son propre système d'indemnisation, en cas de faillite de l'un de ses membres, ne bénéficie pas du mécanisme du PPP.

Le Policyholders Protection Board, composé d'un président, de trois assureurs et d'un représentant des consommateurs et désigné par le secrétaire d'Etat, gère le mécanisme. Il est autorisé à prélever au maximum 0,8 % des primes nettes par an (à l'origine 1 %) auprès de l'ensemble des sociétés d'assurances communautaires agréées, opérant sur le territoire par voie d'établissement ou de LPS, y compris auprès des courtiers. Le Board a des attributions très larges, puisqu'il peut procéder à un transfert de portefeuille, orienter les investissements, redistribuer les fonds et aider les sociétés à poursuivre leur activité. Le Board intervient aussi bien de manière préventive lorsque la société rencontre des difficultés financières que lorsque la procédure de liquidation est engagée. Il accomplit sa mission en collaboration avec le department of trade and industry -DTI- (autorité de contrôle) qu'il consulte et peut également recourir aux services d'un actuaire indépendant afin d'évaluer la méthode alternative à la liquidation (run-off, transfert du portefeuille..) la plus efficace et la moins coûteuse.

La modification de la loi en 1997 fait suite aux montants élevés des indemnités qu'a dû verser le fonds en 1984. Les assureurs ont tenté de limiter le champ d'application de la loi en ce qui concerne les bénéficiaires. La Chambre des Lords a néanmoins refusé d'en limiter le bénéfice aux seuls assurés " domestiques " et d'en exclure les partnerships de professions libérales. Les modifications adoptées en 1997 visaient à exclure du mécanisme de garantie les risques couverts en dehors de l'Espace économique européen, de l'Ile de Man et des Iles anglo-normandes. En revanche, les risques souscrits au Royaume-Uni par les sociétés communautaires ayant reçu le passeport européen sont désormais couverts.

En Irlande, l'Insurance Act de 1983, complété en 1989, régit les cas de défaillance des sociétés d'assurances. La loi a instauré une phase intermédiaire préalable à la liquidation qui prévoit la nomination d'un administrateur judiciaire veillant à la poursuite des contrats des assurés. La création de l'Insurance Compensation Fund, suite aux très graves problèmes de solvabilité de la plus importante société d'assurance automobile du pays, est l'une des principales innovations de cette loi. Le fonds est financé par les contributions des sociétés d'assurances solvables et a pour fonction de régler les sinistres des assurés. Ses attributions sont limitées aux faillites des sociétés d'assurance non-vie. Par ailleurs, la loi fixe la limite maximum de remboursement à 65 % aux assurés et aux tiers demandeurs et exclut le remboursement des primes par le fonds.

En Norvège, l'Insurance Activities Act du 10 juin 1988 prévoit un chapitre spécial consacré à la procédure suivie en cas de difficultés financières d'une entreprise d'assurances. Cette procédure mise en oeuvre par l'autorité de surveillance prévoit un transfert des pouvoirs à un comité nommé pour gérer l'entreprise en difficultés. Un fonds de garantie, alimenté par une contribution de 1,5 % sur les primes des sociétés d'assurances, permet d'indemniser les créanciers. Les assurés et les employés bénéficient d'un privilège par rapport aux autres créanciers. Le fonds de garantie ne fonctionne qu'en assurance non-vie. La faillite d'une entreprise d'assurance non-vie, il y a quatre ans, a permis à la Norvège de tester sa législation. Cette dernière s'est révélée trop peu précise à cette occasion. Depuis, des mesures d'application ont été adoptées afin de détailler la procédure à suivre lors de la liquidation d'une entreprise d'assurances.

La Belgique ne s'est pas dotée d'une loi sur les faillites spécifique aux entreprises d'assurances. Les salariés et les assurés sont considérés comme des créanciers privilégiés. La loi du 9 juillet 1975, qui organise le contrôle des assurances, prévoit la constitution d'un fonds de garantie minimum qui correspond à un tiers de ce qui serait dû aux assurés en cas de réalisation du risque.

Aux Etats-Unis, tous les Etats et territoires ont établi des fonds de garantie visant à couvrir, dans des limites statutairement définies, les obligations financières d'une entreprise défaillante vis-à-vis de ses assurés, épargnants et tiers. Lorsqu'une entreprise exerce ses activités dans un Etat donné, elle devient assujettie au paiement de cotisations, dont le montant est proportionnel, par ligne d'activité exercée par l'entreprise et couverte par le fonds de garantie, au montant des primes sur une période de référence statutairement définie, mais toujours plafonné à un certain pourcentage de celles-ci.

Dans tous les Etats, à l'exception notable de celui de New-York qui dispose d'un système de préfinancement, le dispositif est activé postérieurement à la faillite d'une entreprise. Tous les Etats disposent au minimum de deux fonds de garantie principaux, destinés, l'un à la couverture des demandes d'indemnisation de propriété-dommages, l'autre à celle des demandes d'indemnisation d'assurance vie et d'assurance médicale.

Le système devrait intervenir pour compléter le fossé apparaissant entre l'actif et le passif d'une entreprise lors du transfert de son portefeuille pour lequel la Commission de contrôle des assurances (CCA) procéderait à un appel d'offre.

Comme le système de garantie des dépôts bancaires, le système de garantie des assurés serait une personne morale de droit privé. Il serait géré par un directoire de trois membres agissant sous le contrôle d'un Conseil de surveillance de douze membres nommés par les entreprises adhérentes.

Les établissements adhérant au système de garantie devraient lui fournir par avance les moyens financiers nécessaires à l'accomplissement de ses missions.

Sous réserve d'un examen approfondi de ce projet, qui est encore en préparation, le groupe de travail peut, d'ores et déjà, rappeler deux positions constantes.

D'une part, il estime qu'un système de sécurité de place ne doit pas conduire les dirigeants d'entreprise à relâcher leur vigilance dès l'instant où ils sont sûrs que les conséquences de leurs erreurs de gestion seront limitées pour les assurés. C'est ce que l'on appelle " l'aléa moral ". Il est nécessaire également de responsabiliser les assurés à la nécessité de choisir des entreprises bien gérées (la certitude de recouvrer leurs créances pourrait les inciter à une indifférence de ce point de vue).

Au surplus, l'intervention, même à titre préventif, du système de garantie auprès d'une compagnie d'assurance risque de précipiter sa chute en encourageant les assurés à racheter leurs contrats.

Le groupe de travail estime en conséquence que la mise en jeu d'un système de garantie doit s'accompagner du retrait systématique de l'agrément des organismes secourus, afin de supprimer l'aléa moral tout en garantissant les assurés.

D'autre part, selon la base du raisonnement suivi dans l'ensemble du présent rapport, il est nécessaire que tout entreprise ou organisme intervenant dans le secteur, quel que soit son statut, soit couvert par un fonds de garantie. Il n'y a pas de raison qu'il en existe pour certains acteurs et pas pour d'autres.

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