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29 octobre 1998 : Assurons l'avenir de l'assurance ( rapport d'information )

 

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CONCLUSION

Malgré sa bonne santé financière apparente, l'assurance française présente des signes de vulnérabilité.

Affaiblies par une politique de nationalisation qui a sacrifié le souci de la rentabilité et de la solvabilité sur l'autel de la part de marché et handicapées par leur manque de spécialisation, les compagnies d'assurance sont aujourd'hui livrées à une concurrence sans merci sur un marché en voie de saturation.

Or, le décloisonnement des marchés de l'assurance ne s'est pas accompagné de la nécessaire harmonisation des conditions d'exercice du métier de l'assurance sur un marché caractérisé par une mosaïque d'acteurs. De même, à la veille de l'entrée en vigueur de l'euro qui a des chances de rendre réel le marché unique de l'assurance, les acteurs français demeurent lestés par des contraintes réglementaires et fiscales d'un autre âge.

Elles se trouvent aujourd'hui exposées à deux dangers :

- la perte d'identité nationale induite par le rachat progressif des compagnies d'assurance françaises par des assureurs étrangers mieux capitalisés et plus profitables ;

- la délocalisation de l'épargne des assurés et des centres de traitement des dossiers sur les marchés apportant l'environnement général le plus propice, au détriment de l'emploi national.

L'Etat ne peut rester indifférent car de la santé des assurances, grandes pourvoyeuses de financements, dépend en partie la santé et la stabilité de l'économie.

Alléger la fiscalité pour renforcer les entreprises françaises vis à vis de l'étranger, harmoniser les conditions d'exercice du métier et supprimer les querelles de chapelles, mieux contrôler les entreprises pour protéger leurs clients et non leurs dirigeants, telles sont les principales propositions de la commission des finances.

Il reviendra ensuite aux compagnies d'assurance d'assurer leur avenir et peut-être à l'Etat de leur ouvrir de nouveaux champs d'intervention.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 29 octobre sous la présidence de M. René Ballayer, doyen d'âge, puis de M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission des finances a procédé, sur le rapport de M. Alain Lambert, président, à l'examen des conclusions du groupe de travail sur la situation et les perspectives du secteur des assurances en France.

Après avoir remercié MM. Yann Gaillard et Paul Loridant pour leur participation très assidue au cycle d'auditions organisé par le groupe de travail, M. Alain Lambert, président, a rappelé que l'étude du groupe du travail sur le secteur des assurances s'inscrivait dans le prolongement de l'enquête réalisée en 1996 sur la santé des banques qui avait révélé la grande fragilité de ces dernières. Il a également précisé que le groupe de travail avait de nouveau jugé utile de recueillir l'avis du Conseil de la concurrence et du Commissariat Général du Plan sur le secteur des assurances.

Il a ensuite présenté les principales conclusions du groupe de travail après avoir, dans un avant-propos, rappelé quelques définitions.

M. Alain Lambert, président, a tout d'abord estimé que la bonne santé apparente de l'assurance française masquait une vulnérabilité structurelle.

Parmi les indicateurs de bonne santé de l'assurance française, il a cité :

- un chiffre d'affaires mondial de 1 097 milliards de francs en 1997 réalisé par les sociétés d'assurance régies par le code des assurances (sociétés commerciales et sociétés d'assurance mutuelle) dont 538 milliards de francs pour l'assurance vie et 272 milliards de francs pour l'assurance dommages ;

- une densité (primes par habitant) et une pénétration de l'assurance (part des primes d'assurance dans le PIB) tout à fait comparables, voire supérieures à celles des autres grands pays de l'OCDE, à l'exception du Japon et de la Suisse ;

- un encours des placements passé de 410 milliards de francs en 1984 à 3 712 milliards de francs en 1997. En valeur de marché, l'encours total des placements est estimé à 4 085 milliards de francs en 1997, ce qui traduit un montant de plus-values latentes de 373 milliards de francs.

- Enfin, une marge de solvabilité des sociétés d'assurance tout à fait satisfaisante et expliquant en partie le très faible nombre de faillites enregistré dans le secteur des assurances.

Toutefois, M. Alain Lambert, président, a considéré qu'un certain nombre de facteurs avaient conduit à vulnérabiliser les sociétés d'assurance :

Il a ainsi estimé que la politique de nationalisation des compagnies d'assurance avait conduit à sacrifier le souci de la rentabilité et de la solvabilité au profit d'une recherche de la part de marché et au détriment de la spécialisation des acteurs. Il a observé que la fragilité de certains groupes dans le cadre d'une compétition mondiale accrue avait été largement sous-estimée et que la succession rapide des dirigeants a eu pour conséquence un manque de continuité stratégique qui avait pesé sur les performances et la qualité de la gestion ainsi que sur la mobilisation des personnels et des cadres.

Il a ensuite noté que le positionnement trop généraliste et frileux des assureurs français avait pour corollaire une éviction lente des marchés du risque industriel et des grands comptes, renforcée par le rachat des courtiers français par les grands cabinets de courtage anglo-saxons. Il a souligné qu'une telle faiblesse accélérait la délocalisation de la gestion des risques de l'entreprise.

Enfin, il a fait valoir que l'accroissement de la concurrence induit par le décloisonnement des différents segments de l'assurance et par l'apparition de nouveaux acteurs (" bancassureurs ", vente directe, grande distribution) avait érodé les marges des entreprises. Les sociétés d'assurance mutuelle sans intermédiaires ont ainsi opéré une percée spectaculaire sur le marché de l'assurance dommage atteignant aujourd'hui 32 % du marché de l'assurance dommages et 50 % du marché de l'assurance automobile et les " bancassureurs " ont conquis 61 % du marché de l'assurance vie. Enfin, il a rappelé que le marché de l'assurance complémentaire de santé, traditionnellement tenu par les institutions de prévoyance, avait été ouvert aux mutuelles du code de la mutualité, puis, plus récemment, aux sociétés d'assurance traditionnelles.

M. Alain Lambert, président, a estimé que ces éléments expliquaient aujourd'hui la faible rentabilité des acteurs français de l'assurance, liée à la fois au niveau très concurrentiel des tarifs et à des inefficacités de gestion, et contribuaient à la sous-capitalisation de l'assurance française. Il a observé que cette faiblesse des fonds propres accroissait l'opéabilité des acteurs français. Il a enfin indiqué que de telles évolutions étaient à l'origine du mouvement de concentration qui a touché l'assurance française ces dernières années, qui a vu AXA racheter l'UAP, Allianz acquérir les AGF et Groupama s'emparer du GAN. La concentration a également touché, de façon plus relative, les mutuelles du code de la mutualité qui sont passées de plus de 6.400 en 1991 à 5.780 aujourd'hui.

Or, M. Alain Lambert, président, a considéré que certains aspects réglementaires et fiscaux avaient tendance à entretenir la vulnérabilité des assureurs en constituant des distorsions de concurrence, à la veille de l'entrée en vigueur de l'euro qui devrait renforcer la concurrence extérieure.

Il a, à cet égard, distingué deux aspects :

A l'interne, il a estimé que le décloisonnement des marchés s'accommodait mal du maintien de conditions d'exercice du métier de l'assurance hétérogènes.

Il a indiqué en premier lieu, que les avantages concurrentiels dont bénéficient les mutuelles du code de la mutualité engendraient des distorsions de concurrence. Parmi ces avantages, il a cité :

- un régime fiscal dérogatoire que les mutuelles du code de la mutualité partagent avec les institutions de prévoyance : elle échappent ainsi à la taxe professionnelle, à la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et à la contribution des institutions financières ; elles sont assujetties à l'IS aux taux réduits de 24 % ou de 10 % selon les produits concernés, et certains de leurs revenus échappent à toute imposition ; enfin, les contrats d'assurance maladie complémentaire souscrits auprès de mutuelles du code de la mutualité ou d'institutions de prévoyance sont exonérés de la taxe de 7 % sur les conventions d'assurance.

- des règles prudentielles et comptables moins strictes que les autres acteurs de l'assurance en raison de la non transposition des 3èmes directives de l'assurance dans le code de la mutualité.

- des subventions de l'Etat qui peuvent représenter jusqu'à 25 % des cotisations versées par les adhérents ;

- des facilités en nature pour l'exercice de leur activité (locaux, matériel de bureau parfois prêtés par l'administration, mise à disposition de personnels fonctionnaires...).

M. Alain Lambert, président, a rappelé que le Conseil de la concurrence, saisi par le groupe de travail, avait estimé que ces " sujétions ne justifient pas l'ensemble des facilités qui leur sont accordées pour l'exercice de leurs activités " dès lors que ces facilités " profitent directement à des activités ouvertes à la concurrence et introduisent un déséquilibre entre les opérateurs dans le cadre d'une compétition par les mérites ".

Puis il a nuancé l'argument selon lequel les sociétés d'assurance peuvent sélectionner les risques en rappelant que le code des assurances interdisait aux sociétés d'assurance de dénoncer le contrat ou d'augmenter la prime lorsque l'état de santé de l'assuré se trouve modifié et que la loi Evin interdisait aux assureurs, après l'expiration d'un délai de deux ans, de refuser à un assuré acquittant normalement ses cotisations, le maintien des garanties maladies et accident souscrites, quelle que soit l'évolution de son état de santé.

Enfin, il a rappelé, s'agissant de l'épargne retraite complémentaire facultative, que les fonctionnaires bénéficiaient d'un avantage fiscal considérable à travers la déduction intégrale de leur revenu imposable des cotisations qu'ils acquittent aux trois régimes existants, la PREFON, le CGOS, et le CREF, et que ces trois organismes jouissaient en conséquence d'un avantage concurrentiel déterminant.

Au total, sur le segment de l'assurance maladie complémentaire et de la prévoyance qui est un marché en forte croissance, il a estimé que les assureurs traditionnels, sociétés anonymes ou mutuelles, étaient en position d'infériorité par rapport aux mutuelles du code de la mutualité et aux institutions de prévoyance, sans que les avantages dont bénéficient ces derniers soient justifiés par des considérations d'intérêt général.

En second lieu, M. Alain Lambert, président, a rappelé que la distribution de produits d'assurance par La Poste (11 % du marché de l'assurance vie) et le Trésor public était contestée par leurs compétiteurs au motif qu'elle serait de nature à créer des distorsions de concurrence. Il a cependant précisé que le Conseil de la concurrence ne pouvait se prononcer tant que ne serait pas intervenue une séparation juridique des activités sous monopole et des activités concurrentielles, par exemple, dans le cadre d'une filialisation des services financiers.

Abordant le volet externe, M. Alain Lambert, président, a jugé que l'environnement fiscal et réglementaire français était handicapant dans un contexte fortement concurrentiel.

Il a d'abord observé que la fiscalité pesant sur les opérateurs comme sur les opérations d'assurance était d'autant plus pénalisante qu'elle était élevée et instable.

Il a en effet rappelé que contrairement à leurs compétiteurs étrangers, les opérateurs subissaient en France la taxe sur les institutions financières et la taxe sur les salaires. Il a souligné que la taxe sur les conventions d'assurance pesant sur les opérations d'assurance, dont les taux s'échelonnent entre 7 et 30 % selon le type de risque, était la plus élevée d'Europe, constituant à cet égard un frein à la couverture des risques localisés en France.

Puis, rappelant que l'assurance-vie constituait 66 % des primes collectées en France, M. Alain Lambert a considéré que les modifications incessantes du régime fiscal de l'assurance-vie étaient de nature à déstabiliser les assureurs, l'épargne étant éminemment délocalisable.

Il a ensuite indiqué que l'administration fiscale française avait tendance à remettre en cause la déductibilité fiscale d'un certain nombre de provisions de bonne gestion constituées par les entreprises en application des consignes prudentielles européennes, ce qui placait les entreprises françaises dans une position inconfortable.

Enfin, M. Alain Lambert, président, a évoqué un certain nombre d'étroitesses réglementaires handicapantes (caractère trop global de la règle de fonctionnement de la réserve de capitalisation, restrictions dans l'utilisation de produits dérivés...).

Ces handicaps fiscaux et réglementaires lui sont apparus d'autant plus préoccupants que l'entrée en vigueur prochaine de l'euro rendra les prix et les tarifs transparents et fera du marché unique de l'assurance une réalité.

Il a considéré à cet égard que la persistance de facteurs de vulnérabilité comportait deux types de risques :

- un risque de rachat des sociétés françaises par des groupes étrangers dans le cadre des restructurations internationales. Il a souligné que ce risque n'était plus virtuel depuis que trois des dix premières entreprises françaises étaient passées sous contrôle étranger. Il a précisé en outre que la plupart des sociétés de courtage étaient déjà passées sous le contrôle de capitaux étrangers.

- un risque de déplacement des centres de traitement des dossiers et de concentration des compétences sur les marchés apportant l'environnement général le plus propice. Il a appelé l'attention des commissaires sur le fait que ce risque mettait en péril les 207 800 emplois français du secteur des assurances. Il a rappelé à cet égard que la gestion des risques industriels par les AGF avait déjà été délocalisée en Allemagne.

M. Alain Lambert a ensuite présenté les principaux axes de réforme préconisés par le groupe de travail afin de permettre aux entreprises d'assurance françaises de relever le défi de l'unification du marché.

Il est tout d'abord apparu indispensable au groupe de travail de supprimer les handicaps réglementaires et fiscaux pesant sur l'assurance française, a-t-il indiqué.

Soulignant que la réforme de la taxe professionnelle prévue par le projet de loi de finances pour 1999 allait avoir pour conséquence une forte hausse de la cotisation minimale de taxe professionnelle acquittée par les sociétés d'assurance, il a préconisé en contrepartie une suppression de la taxe sur les salaires et de la contribution des institutions financières.

M. Alain Lambert, président, a, en outre, souhaité une harmonisation des taux de la taxe sur les contrats d'assurance sur la moyenne européenne de ces taux.

Il a par ailleurs fait valoir que la stabilité de la fiscalité de l'assurance-vie était indispensable à la visibilité des épargnants et aux nécessités du financement à long terme de l'économie française.

Enfin, pour stopper la remise en cause par l'administration fiscale de certaines provisions prudentielles constituées par les entreprises en vertu de la réglementation européenne, il a appelé à une harmonisation des règles prudentielles et fiscales applicables aux entreprises dans toute la mesure où cette harmonisation restera compatible avec la nécessaire souplesse dont les entreprises ont besoin pour évaluer leurs provisions.

Abordant le deuxième axe de propositions, M. Alain Lambert, président, a indiqué que le groupe de travail s'était prononcé pour une harmonisation des conditions d'exercice du métier de l'assurance.

S'appuyant sur les conclusions du rapport de M. Alain Bacquet de mai 1994, il a appelé à une transposition des 3èmes directives dans le code de la mutualité. Il a précisé que les directives prévoyaient d'exclure de leur champ un certain nombre de mutuelles.

Par ailleurs, il a considéré que la séparation juridique de la gestion des oeuvres sociales de celle des activités d'assurance et de prévoyance des mutuelles qu'induirait la transposition des 3èmes directives dans le code de la mutualité n'interdirait pas la compensation des déficits d'exploitation des oeuvres sociales par les excédents de gestion des activités d'assurance et de prévoyance, pourvu que ces transferts de fonds soient transparents, justifiés et expressément approuvés par les sociétaires.

S'agissant des règles fiscales, M. Alain Lambert, président, a estimé que l'accentuation de la concurrence rendait désormais illégitimes les disparités de régimes fiscaux entre organismes exerçant le même métier.

Il s'est par ailleurs, montré favorable à une harmonisation des régimes fiscaux entourant l'épargne retraite des fonctionnaires et celle des travailleurs indépendants non agricoles ainsi qu'à une généralisation d'un tel dispositif à l'ensemble des salariés par le biais de l'institution de fonds de pension. Il a en outre appelé à l'ouverture à la concurrence de l'épargne retraite complémentaire des fonctionnaires.

Il a enfin souhaité que soient clarifiées les relations entre l'Etat et les mutuelles des fonctionnaires et des étudiants.

Puis, pour permettre aux sociétés d'assurance mutuelles de se développer, M. Alain Lambert, président, a préconisé une modernisation de leur statut.

A la veille de l'euro et d'un nouveau choc de concurrence, il a appelé à une réflexion sur la transformation des sociétés d'assurance mutuelles en sociétés anonymes dès lors que les sociétés d'assurance mutuelles excèdent une certaine taille. Il a souligné qu'une telle option leur permettrait de lever des fonds plus facilement pour financer leur croissance et de constituer des structures de groupe. Il a toutefois insisté sur la nécessité de subordonner une telle transformation à l'autorisation préalable de la majorité des sociétaires. Il a enfin fait valoir qu'une telle faculté pouvait être l'occasion, pour les sociétaires d'un certain nombre de sociétés d'assurance mutuelles, de renouveler leur attachement au statut mutualiste.

S'agissant des activités de distribution de produits d'assurance par la Poste, il a préconisé l'établissement d'une comptabilité analytique indiscutable et la filialisation de la distribution de produits d'assurance par La Poste. Il s'est montré opposé à la distribution de produits d'assurance dommage par la Poste.

Abordant enfin le troisième volet de propositions du groupe de travail, M. Alain Lambert, président, a indiqué que le groupe de travail était plus favorable à une amélioration du contrôle des entreprises et des mutuelles d'assurance qu'à la mise en place d'un système de garantie.

Il a rappelé que l'amélioration du contrôle passait par une transposition dans la gestion des mutuelles d'une certaine dose de " gouvernement d'entreprise " afin de rendre cette gestion plus transparente et moins dépendante de la décision de l'autorité politique. Il s'est montré favorable à la professionnalisation de l'échelon de contrôle de la structure managériale des mutuelles et au développement de rapports plus transparents, plus réactifs et plus participatifs entre les mutuelles et les sociétaires pour relancer la flamme mutualiste.

Puis, il a appelé à un renforcement des moyens des Commissions de contrôle (CCA et CCMIP) afin d'éviter des faillites comme celle d'Europavie. Il a considéré que cette faillite ne remettait pas en cause l'efficacité des règles prudentielles mais reflétait l'insuffisance des contrôles. Soulignant le dénuement de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance face aux quelques 6 000 organismes qu'elle est chargée de contrôler, il a conclu qu'il convenait de donner aux organes de contrôle les moyens nécessaires à leur mission.

Enfin, M. Alain Lambert, président, a insisté sur la nécessité de garantir les assurés mais pas les entreprises. Observant qu'une garantie de place risquait d'inciter à une mauvaise gestion, il a s'est montré très attaché à ce que la mise en jeu d'un système de garantie s'accompagne du retrait de l'agrément des organismes secourus afin de supprimer tout " aléa moral ".

A l'issue de la présentation des conclusions, un débat s'est instauré auquel ont participé MM. Philippe Marini, Yann Gaillard, Maurice Blain et Denis Badré.

Après avoir félicité le groupe de travail pour ses travaux et ses propositions, M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que l'analyse du secteur de l'assurance venait utilement compléter celle effectuée sur le système bancaire et permettait d'avoir une vue globale du paysage financier français.

M. Yann Gaillard a également considéré que les travaux sur le secteur des assurances étaient indissociables de ceux sur le système bancaire et apportaient une contribution importante à la réforme des institutions financières françaises.

Il a fait valoir qu'à la différence du système bancaire, le secteur de l'assurance avait déjà subi une crise dont la manifestation était la quasi disparition des trois anciens géants français, AGF, GAN ET UAP. Il s'est étonné à cet égard de la relative indifférence qui avait accompagné cette évolution et de la position apparemment confiante des assureurs. Il s'est inquiété des dangers de délocalisation des segments les plus techniques et pointus de l'assurance. Il a enfin formulé l'espoir que le rapport appelle l'attention des acteurs et des pouvoirs publics sur la vulnérabilité de l'assurance française et les risques pour notre économie.

Après avoir interrogé le président sur les raisons qui avaient présidé à la constitution d'un groupe de travail sur les assurances, M. Maurice Blin a souhaité savoir si l'on risquait d'assister à la disparition de pans entiers de l'assurance. Il s'est enquis du rôle des nationalisations dans l'affaiblissement de ce secteur et a souhaité savoir si d'autres pays disposaient d'un secteur mutualiste aussi important qu'en France.

M. Denis Badré a estimé que le travail de comparaison des régimes juridique, réglementaires et fiscaux dans lesquels évoluent les sociétés d'assurance fonctionnant selon le code des assurances, les mutuelles du code de la mutualité et les institutions de prévoyance avait été tout à fait utile. Il a considéré que les distorsions de concurrence qui pouvaient exister entre ces trois types d'acteurs étaient une spécificité française à laquelle il fallait mettre un terme. Estimant que les secteurs des banques et des assurances étaient complémentaires pour le financement des investissements, il s'est demandé si l'on pouvait faire apparaître des synergies entre les deux. Enfin, il a appelé l'attention sur le fait qu'il était très difficile pour les entreprises de trouver des assureurs qui acceptent de couvrir le risque industriel en France en se demandant si l'assurance française allait être reléguée dans la couverture des petits risques, les moins générateurs de profits.

En réponse aux intervenants, M. Alain Lambert, pésident, a rappelé que la création d'un groupe de travail sur les assurances avait fait l'objet d'un débat dans la mesure où certains avaient estimé que la nécessité d'enquêter sur ce secteur ne se justifiait pas. Il s'est personnellement montré heureux d'un tel choix, dont il avait été un vigoureux partisan, en soulignant qu'à l'instar du secteur bancaire, le secteur de l'assurance occupait une place centrale dans le financement de l'économie française et présentait de nombreux points communs avec la banque. En particulier, il a observé que les insuffisances de l'Etat actionnaire avait conduit dans les deux cas aux mêmes errements et aux mêmes fragilités. Il a cependant estimé qu'en dépit de la vulnérabilité des acteurs de l'assurance, il ne fallait pas se montrer excessivement pessimistes.

Il s'est montré favorable à la diversité des statuts juridiques des différents acteurs évoluant sur le marché de l'assurance pourvu que les conditions d'exercice de ce métier soient les mêmes pour tous. Il a appelé à cet égard à une suppression des distorsions de concurrence en observant qu'une telle préconisation avait pour objet de servir l'intérêt général et non les intérêts particuliers des compagnies d'assurance commerciales. Il a précisé que celles-ci ne s'étaient d'ailleurs pas manifestées avec autant d'empressement que les banques.

S'agissant de la couverture des grands risques, il a observé qu'elle nécessitait une assise financière solide et s'est inquiété du passage sous contrôle étranger d'un certain nombre de compagnies d'assurance et de sociétés de courtage françaises.

Il a enfin estimé que la rétroactivité des mesures fiscales était un des fléaux de la fiscalité moderne, et a préconisé une stabilisation de la fiscalité de l'assurance vie.

La commission a ensuite adopté les conclusions du groupe de travail et décidé de les publier sous la forme d'un rapport d'information.

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