Maîtriser les émissions de gaz à effet de serre : quels instruments économiques?

5. La coordination internationale des taxes sur le CO2 est néanmoins délicate

Le débat relatif aux propositions européennes d'écotaxe montre toutefois que, même coordonnée à l'échelle internationale, la taxation peut modifier les conditions concurrentielles au détriment des pays consommateurs ou producteurs d'énergies riches en carbone, de sorte que l'instauration coordonnée d'une écotaxe demeure délicate : la plupart des pays de l'Union européenne s'accordent désormais sur le principe d'une écotaxe (dont seraient exonérées les énergies nouvelles), mais par sur l' assiette de cette taxe.

La Commission européenne avait en effet proposé au Conseil en 1992, puis en mai 1995, une directive portant création d'une écotaxe sur les produits énergétiques assise pour moitié sur le contenu en carbone de ces produits (c'est-à-dire sur le CO ₂ ), pour moitié sur leur contenu en énergie. Le montant de cette taxe mixte CO ₂ /énergie devait être graduellement augmenté pour atteindre l'équivalent de 10 $ par baril.

PROPOSITION DE DIRECTIVE TAXE CO ₂ /ÉNERGIE AMENDÉE EN MAI 1995 :
TAUX OBJECTIFS POUR L'AN 2000 (TAUX ÉQUIVALENTS À 10 $ PAR BARIL)
(EN ÉCUS)

1 litre d'essence	0,04487
1 litre de gazole	0,05140
1 kg de GPL	0,0625
1 kg de fuel lourd	0,05737
1 litre de gaz naturel	0,042
Produits énergétiques solides	0,00937 Écu/kg de CO 2 + 0,70 ÉCU par gigajoule
Électricité	0,007ECU par Kw/h

1. Le niveau de la taxe serait fixé à 30 % de l'objectif la première année, et atteindrait ensuite progressivement 100 % de ce taux objectif.

Trois arguments justifiaient selon la Commission le choix d'une assiette mixte 50 % CO ₂ /50 % énergie :

- une assiette mixte incite à économiser l'ensemble des énergies, donc favorise à long terme un développement économique moins fondé sur l'utilisation intensive de l'énergie ;

- une taxe assise uniquement sur le contenu en CO ₂ des énergies aurait conféré un avantage comparatif excessif à l' énergie nucléaire , alors même que les externalités négatives liées à la filière électronucléaire (déchets notamment) sont mal maîtrisées. Le principe de précaution invitait donc, selon la Commission, à diversifier l'approvisionnement énergétique ;

- enfin, une taxe assise sur le seul contenu en CO ₂ des produits énergétiques aurait donné un avantage très important à la France ^{33( * )} , dont la consommation d'énergie repose largement sur les électricités hydraulique et électronucléaire (qui n'émettent quasiment par de CO ₂ ), au détriment des autres pays européens, dont l'Allemagne, qui produisent leur électricité en majorité à partir d'énergies fossiles (charbon, gaz). Cet avantage aurait stimulé les exportations françaises d'électricité électronucléaire, d'une part ; favorisé la compétitivité intra-européenne des industries lourdes françaises, d'autre part ^{34( * )} .

Ce choix d'une assiette mixte CO ₂ /énergie rencontrait toutefois trois réserves :

- en premier lieu, la prise en compte des externalités négatives présumées ou le " rétablissement de la vérité des prix " dans la filière nucléaire, ne peut être atteint de manière efficiente par la fiscalité. Il vaudrait mieux astreindre les opérateurs à provisionner rigoureusement les coûts de retraitement des déchets et de démantèlement des centrales, comme le suggère la Cour des comptes dans son dernier rapport annuel ;

- en second lieu, une assiette mixte réduit l'incitation à substituer des énergies pauvres en CO ₂ à des énergie riches en CO ₂ . Une taxe mixte est donc moins efficace à court terme qu'une taxe émise seulement sur le CO ₂ ;

- enfin, une assiette mixte énergie/CO ₂ ne trouve guère de fondements éthiques, car elle ne répond guère aux principe pollueur/payeur.

Ces réserves ont motivé l'opposition à la directive de l'Espagne, et dans une moindre mesure de la France, cependant que le Royaume-Uni se réclamait par principe hostile à une harmonisation de la fiscalité, et craignait par surcroît des pertes de compétitivité importante pour les industries consommant du charbon.

Le projet de directive s'est ainsi trouvé bloqué . Le Conseil a donc invité la Commission à reformuler des propositions sur une base moins ambitieuse (cf. encadré).

		NOUVELLE PROPOSITION DE DIRECTIVE DE LA COMMISSION EN MATIÈRE DE FISCALITÉ ÉNERGÉTIQUE - augmenter les taux minimaux d'accise fixés par la directive 92/82/CEE pour certains produits énergétiques qui n'ont pas été réévalués depuis lors ; - étendre le principe de taux de taxation minimaux à l'ensemble des produits énergétique, dont l'électricité, ainsi que les combustibles solides, le gaz naturel et le charbon (hors utilisation dans la production d'électricité) ; - accroître graduellement ces taux minima ; - Sous réserve d'atténuations pour les industries pour lesquelles l'énergie représente plus de 10 % des coûts de production, et d'exemptions pour les produits énergétiques utilisés autrement que comme carburants (par exemple à des fins de réduction chimiques).
		NIVEAU DES IMPÔTS INDIRECTS (AUTRES QUE LA TVA) APPLICABLES AUX COMBUSTIBLES FOSSILES EN FRANCE, ET TAUX MINIMA PROPOSÉS PAR LA COMMISSION POUR 2002 (EN ÉCUS)
					Impôts indirects au 1 ^er janvier 1997 en France				Taux minima proposés pour 2002
		Super sans plomb (1000 l)			625				500
		Essence sans plomb (1000 l)			583				500
		Gazole-carburant (1000 l)			362				393
		Gazole de chauffage (1000 l)			79				26
		Fuel lourd ^1 (1000 kg)			18				28
		Charbon (1 GJ)			0				0,7
		Gaz naturel (1000 m3)			13 ^2				25
		Électricité : - consommation industrielle (MWh) - consommation privée (MWh)			0,2 ^3 8,5				3 3
		1. Teneur en soufre < 1 %. 2. Seulement pour les industriels dont la consommation annuelle est > à 500 000 m3. 3. Il s'agit d'une moyenne nationale des taxes municipales. Source : Commission européenne, 1997.
	EFFETS À L'HORIZON 2005 DE LA DIRECTIVE PORTANT RESTRUCTURATION DE LA FISCALITÉ ÉNERGÉTIQUE, SELON DIVERS MODÈLES MACROÉCONOMIQUES, SOUS L'HYPOTHÈSE D'UNE AFFECTATION DES RESSOURCES FISCALES SUPPLÉMENTAIRES À DES ALLÉGEMENTS DE CHARGES SOCIALES (écarts en % par rapport au scénario sans directive)
			Modèle Hermès ^1			Modèle GE1-E3 ^2 (2004)		Modèle E3 ME ^3
			France	UE		France	UE	France		UE
	PIB		0,01	0,06		0,02	0,02	0,09		0,20
	Emploi (en milliers)		17	190		13	155	72		457
	Émissions de CO 2		- 2,14	- 1,60		- 0,63	- 1,47	- 0,46		- 0,50
	1. Modèle macroéconométrique, Bureau général du Plan. Bruxelles et Erasme. Paris. 2. Modèle d'équilibre général, Université Technique Nationale d'Athènes (effets en 2004). 3. Modèle macroéconométrique, Cambridge Econometrics et Centre d'observations économiques de la Chambre de commerce et d'industrie de Paris.

Selon la Commission européenne cette directive réduirait les distorsions de concurrence sur le marché intérieur qui sont imputables aux différentiels de taxation de l'énergie.

En outre, l'augmentation des taux minima d'accises réduirait la concurrence fiscale entre États membres, permettant de ce fait aux États qui le souhaitent d'accroître la taxation des émissions de CO ₂ , sans souffrir de pertes de compétitivité dissuasives.

Enfin, les propositions de la Commission se traduiraient par une hausse de la taxation de certains produits énergétiques qui, quoique modeste, pourrait contribuer à la maîtrise des émissions de CO ₂ , tout en stimulant légèrement la croissance et l'emploi, selon les simulations macroéconomiques réalisées par la Commission.

Votre rapporteur estime que l'adoption de cette Directive constitue un premier pas indispensable.

Votre rapporteur souhaite par ailleurs qu'un compromis permette une coordination plus ambitieuse de la fiscalité énergétique à l'échelle de l'Union européenne.