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9 juin 1999 : L'évolution de la dette publique en France entre 1980 et 1997 ( rapport d'information )

 

L'ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE EN FRANCE ENTRE 1980 ET 1997 Les leçons d'une dérive

MARINI (Philippe)

RAPPORT D'INFORMATION 413 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES


Table des matières





N° 413

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 juin 1999

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l'évolution de la dette publique (1980-1997),

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.



Finances publiques.

AVANT-PROPOS

Le présent rapport d'information est consacré à la présentation des conclusions d'une étude réalisée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à la demande de la commission des finances du Sénat portant sur l'analyse rétrospective de la dette publique depuis 1980.

Elle renoue avec une heureuse tradition de collaboration entre les services techniques du ministère et ceux mis à la disposition des membres de la commission des finances. Elle démontre par là qu'une telle collaboration est possible dès lors que les responsabilités de chacun sont clairement identifiées. Elle invite à prolonger à l'avenir ce mode de relations.

Elle démontre aussi que la transparence de l'exécutif vis-à-vis du Parlement est utile à l'intérêt général.

Les leçons tirées de cette étude par votre commission n'engagent naturellement pas le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Les commentaires ci-après mettent d'autre part l'accent sur l'intérêt d'une approche patrimoniale des comptes de l'Etat. Il est à souhaiter que les diverses commissions créées en ce domaine débouchent enfin sur de véritables progrès méthodologiques. En effet, l'analyse de la dette n'a de véritable signification que par rapport à l'évolution des actifs qu'elle finance. A cet égard, le principal enseignement de l'étude est bien de démontrer que la spirale de l'endettement croissant s'est accompagnée, depuis 1980, d'un appauvrissement très important du patrimoine public..

Quelques précisions sur la méthodologie employée

La notion de dette publique contenue dans le présent rapport est conforme à la définition du critère du traité de Maastricht. Elle recouvre donc les engagements bruts des administrations publiques à leur valeur faciale et sur la base d'un bilan consolidé. Plusieurs conséquences en découlent dont deux sont importantes :

- les estimations ne prennent pas en compte les variations de la valeur de marché des engagements, consécutives aux évolutions de taux d'intérêt En période de baisse des taux d'intérêt, ceci a pour effet de réduire le niveau apparent de la dette1(*) ;

- les engagements du secteur public ne sont pas comptabilisés, même si pour certains d'entre eux ils apparaissent entièrement équivalents à des éléments de dette publique. Sur ce sujet, d'importantes évolutions sont en cours qui se traduiront par une révision parfois très nette des niveaux de dette publique.

L'étude s'appuie sur une méthode expliquant la variation de la dette à partir de 4 variables : le stock de dette initial, les soldes primaires structurels, les soldes conjoncturels et le financement des flux nets de créances diminué des revenus financiers procurés par les créances financières des administrations publiques. Ces différentes notions doivent être sommairement précisées.

On rappelle que le solde primaire est l'écart entre les recettes et les dépenses, celles-ci étant diminuées des charges d'intérêt. Un solde peut se décomposer en deux parties, conjoncturelle ou structurelle. La partie conjoncturelle d'un solde est celle qui résulte mécaniquement de l'évolution de l'environnement économique, tandis que sa partie structurelle, obtenue par différence, et censée refléter des choix de politique des finances publiques constitue l'élément permanent du solde à conjoncture donnée.

Cette distinction, qui est au centre de l'étude, est très délicate à établir. Une grande diversité de méthodes, toutes discutées dans les forums économiques internationaux, s'offre à l'analyste. Les sujets de débat sont nombreux mais ils portent principalement sur la référence conjoncturelle à partir de laquelle estimer la partie conjoncturelle des soldes -croissance tendancielle ou croissance potentielle(1)- et sur les composantes des finances publiques que l'on peut estimer sensibles aux variations de conjoncture. Sur ces points le parti pris méthodologique de l'étude peut être jugé restrictif puisqu'on s'y réfère à la croissance tendancielle et que seules les recettes publiques sont considérées comme dépendantes des variations conjoncturelles.

En ce qui concerne les acquisitions de créances, il s'agit d'estimer l'impact de leur financement sur la dette publique brute. Il convient, pour apprécier leur impact sur la dette, de diminuer les acquisitions de créances des cessions de créances qui ont pu les financer puisqu'alors la variation du patrimoine de l'Etat est nulle. Il est plus contestable de les diminuer des produits attachés à la détention d'actifs financiers par les administrations publiques. Ce choix peut se recommander d'une certaine logique d'estimation de la valeur du patrimoine public. Mais l'on aurait aussi bien pu traiter ces produits comme des éléments courants du revenu des administrations publiques, dénués d'une vocation naturelle à couvrir les charges d'opérations patrimoniales. Cela aurait d'ailleurs été conforme au traitement budgétaire de ces produits et à celui qui leur est réservé en comptabilité nationale.

(1) La croissance tendancielle est la croissance observée sur longue période. La croissance potentielle est la croissance qu'on aurait constatée si les facteurs de production disponibles avaient été pleinement employés sans susciter d'inflation.

I. LA CROISSANCE DE L'ENDETTEMENT PUBLIC EST VENUE D'UNE POLITIQUE BUDGÉTAIRE TROP ACCOMMODANTE

A. L'ACCUMULATION DE LA DETTE PUBLIQUE...

1. La croissance de l'endettement public...

L'endettement public brut est passé de 21 à 58,1 points de produit intérieur brut (PIB) entre 1980 et 1997.

Ratio d'endettement des administrations publiques au sens de Maastricht

(En points de PIB)

Sources : Banque de France et Direction de la prévision

La dette brute est passée de 589 milliards de francs en 1980 à 4.727 milliards de francs en 1997, soit une multiplication par plus de 8 et un accroissement annuel moyen de plus de 13 %. Sur la même période, le PIB ne s'est, lui, élevé que de 6,4 % l'an en moyenne.

La dette publique par actif occupé est ainsi passée de 27.084 francs en 1980 à 212.163 francs en 1997. Elle représente désormais plus de 2 fois le revenu disponible annuel par habitant.

2. ... a été essentiellement le fait de l'Etat...

L'accumulation de la dette publique a principalement été créée par l'Etat.

Endettement public

(en % du PIB) (1)

 

1980

1987

1991

1997

Etat

22,3

32,6

33,8

55,8

Organismes divers d'administration centrale

0,9

1,8

1,4

5,4

Administrations publiques locales

9,8

9,9

9,5

10,2

Administrations de sécurité sociale

4,7

2,9

3,5

7,2

Administrations publiques (comptabilité nationale, " base 80 ")

37,6

47,2

48,2

78,5

Administrations publiques (au sens de Maastricht)

21,0

33,8

35,6

58,1

(1) La comptabilisation en comptabilité nationale et selon le traité de Maastricht fait apparaître deux écarts : la première est en valeur de marché et elle n'est pas consolidée.

Source : Banque de France

Responsable de 59 % du total de la dette en 1980, l'Etat en portait plus de 71 % en 1997.

Les collectivités locales, qui ont pourtant au cours de la période dû assumer des transferts de compétences massifs mal compensés, sont parvenues à contenir leur endettement malgré l'importance des investissements publics qu'elles assurent.

3. ... et a pesé sur ses marges de manoeuvre budgétaires

La structure de la dette publique s'est beaucoup modifiée au cours de la période.

Répartition de l'encours de dettes par catégorie

 

Répartition en %

En points de PIB

 

1980

1990

1997

1980

1990

1997

Moyens de paiement et autres liquidités

23,7 %

14,2 %

7,9 %

8,9

6,7

6,2

Titres du marché monétaire

7,9 %

18,0 %

20,6 %

3,0

8,4

16,1

Obligations

18,9 %

29,5 %

41,6 %

7,1

13,8

32,7

Prêts à court terme

26,0 %

18,8 %

15,8 %

9,8

8,8

12,4

Crédits à moyen et long terme

23,4 %

19,4 %

14,2 %

8,8

9,1

11,1

Total

100 %

100 %

100 %

37,6

46,9

78,5

Source : Comptes nationaux, " base 80 "

La durée moyenne de la dette s'est allongée, les prêts à court terme étant remplacés par un financement obligataire.

Elle s'est renchérie, les moyens de paiement peu onéreux qui représentaient un quart du financement en 1980 n'en couvrant plus que 8 % en 1997.

Cette modification de la structure de la dette publique est manifeste d'une situation où l'Etat s'est trouvé de plus en plus soumis aux contraintes d'un emprunteur quelconque.

Le poids des intérêts de la dette publique s'est ainsi considérablement accru.

Poids des intérêts versés dans le PIB
(Comptabilité européenne utilisée lors de la notification du 1er mars 1999)

Les charges d'intérêt supportées par le budget de l'Etat qui absorbaient 5 % des recettes fiscales nettes en 1980 ont atteint 19,6 % des recettes fiscales en 1996. Un alourdissement considérable des contraintes budgétaires s'en est suivi.

La dérive des charges de la dette a engendré un effet " boule de neige " que seuls des excédents primaires auraient pu contrecarrer. La progression spontanée des intérêts entraîne en effet mécaniquement une augmentation des déficits publics qui à son tour, est source d'endettement supplémentaire à moins que le solde des autres opérations budgétaires (recettes - dépenses hors intérêts) ne vienne l'équilibrer.

Cet équilibrage suppose soit d'accroître les impôts, soit de diminuer les dépenses.

On observera à ce stade que cette contrainte s'est considérablement renforcée au tournant des années 90 mais que, depuis 1997, elle s'atténue.

B. ... PROVIENDRAIT D'UNE POLITIQUE BUDGÉTAIRE DÉLIBÉRÉE

Cet aspect de l'étude contient des conclusions qui, d'une part, suscitent des questions et, d'autre part, sont affectées d'un parti pris de présentation qui conduit à sous-estimer certains enseignements forts des données rassemblées par l'étude.

1. Les conclusions de l'étude

a) La dérive de l'endettement aurait été provoquée par un recours délibéré au déficit budgétaire.

L'étude impute la responsabilité principale de l'accumulation de la dette publique à des déficits primaires structurels excessifs.

La contribution des quatre variables identifiées comme potentiellement responsables de la hausse du niveau de la dette publique est présentée de manière éloquente dans le tableau ci-dessous.

Contributions à la progression du ratio d'endettement brut

(en points de PIB)

 

31/12/79

31/12/97

Dette initiale

21,7

24,7

Déficits primaires structurels

 

29,3

Déficits conjoncturels

 

0,9

Coût net des créances dont :

 

3,3

- flux nets de créances

 

34,6

- revenus des actifs financiers

 

- 31,2

Total

21,7

58,1

Calculs DP

La progression de l'endettement public dans le PIB n'aurait été que de 7,1 points de PIB2(*) si les soldes primaires structurels avaient été équilibrés.

Une conclusion implicite semble s'imposer : les contraintes de l'environnement économique n'expliquent pas la croissance de l'endettement public.

L'impact des déficits conjoncturels tel qu'il est présenté est, en effet, sur l'ensemble de la période, quasi-inexistant puisqu'il s'élève en tout et pour tout à 0,9 point de PIB.

Cette conclusion est de nature à susciter une question de fond.

Si l'environnement économique a été tel que ses effets sur l'endettement public peuvent être jugés nuls, la légitimité économique des déficits publics établie, en théorie, par leurs effets supposés de relance n'est-elle pas remise en cause à son tour ?

b) L'accumulation de l'endettement public n'aurait pas été régulière au cours de la période

Trois phases sont en effet distinguées dans l'étude :

 de 1980 à 1987, le ratio augmente en moyenne de 2 points de PIB par an ;

 entre 1987 et 1991, la progression de ce ratio est beaucoup plus modérée et ne s'élève en moyenne qu'à 0,5 point de PIB par an ;

 de 1991 à 1997, la progression du ratio d'endettement brut est très dynamique : + 3 points de PIB par an en moyenne.

Enfin, une quatrième phase est annoncée correspondant aux années 1998 et 1999, présentées comme devant rompre avec cette dernière phase et qui enregistreraient une nette réduction de la progression du ratio d'endettement (+ 0,6 point en 2 ans).

2. Commentaires et précisions : l'impact des politiques publiques et des circonstances économiques

Les analyses soutenues dans l'étude ici présentée appellent deux nuances importantes et un complément d'appréciation afin d'examiner plus justement les conditions dans lesquelles l'endettement public a pu autant déraper.

a) Un parti pris de méthode conduit à minimiser l'incidence des conditions économiques sur la formation des déficits publics et donc de l'endettement

Si l'impact des déficits conjoncturels sur la dette publique est aussi faible dans l'étude, c'est parce qu'y est soutenue l'idée selon laquelle l'économie française aurait, au cours de la période, connu une croissance moyenne conforme à sa vocation.

L'effet des conditions économiques sur les finances publiques est alors nécessairement quasi-nulle, par construction.

Dans l'étude, les soldes conjoncturels varient selon les périodes. Ils sont tantôt positifs, tantôt négatifs en fonction des évolutions conjoncturelles. Mais comme les soldes conjoncturels sont calculés sur la base de la croissance tendancielle de l'économie française, elle-même calculée à partir de l'alternance des phases d'expansion et de ralentissement qui y sont décrites, la quasi-absence d'un déficit conjoncturel au total peut paraître tautologique.

Une autre référence aurait été possible pour calculer l'impact des conditions économiques sur les déficits publics. On aurait pu s'appuyer sur l'écart entre la croissance observée et la croissance potentielle. Une telle méthode, sans doute plus significative de l'impact de l'environnement économique sur les finances publiques, aurait permis de révéler les contraintes de leur gestion liées à la composante économique des soldes publics.

Le graphique ci-dessous rend compte de l'évolution de l'écart entre le rythme effectif de croissance et la croissance potentielle. Il donne un aperçu du renforcement de cette contrainte après 1992.

(1) L'écart de croissance devient défavorable après 1992.

Source : Rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques.

b) L'étude apporte un sérieux tempérament à sa conclusion principale selon laquelle l'endettement public proviendrait principalement d'un recours délibéré aux déficits

La responsabilité des déficits primaires excessifs dans l'augmentation de l'endettement public est tempérée, mais pas exonérée, par la prise en considération de l'impact du niveau des taux d'intérêt sur la progression de la part de la dette dans le PIB.

On rappelle que, au cours de la période sous revue, les taux d'intérêt réels ont été constamment supérieurs au taux de croissance réel à partir de 1981, marquant ainsi une rupture par rapport aux années 70.

Cet écart s'est considérablement creusé à partir de 1990 pour se réduire beaucoup depuis 1997.

Il a eu des effets importants sur le coût moyen de la dette.

Évolution des taux d'intérêts réels et du taux de croissance réelle.

Les deux graphiques ci-dessus démontrent que le coût moyen de la dette suit avec un certain retard l'évolution des taux d'intérêt. Ainsi, la baisse des taux d'intérêt observée depuis 1995 ne s'était pas encore entièrement traduite dans la réduction du coût de la dette en 1997 mais devrait contribuer à alléger significativement ce coût à l'avenir.

Ces graphiques démontrent aussi que le coût de la dette, négatif en début de période du fait des nivaux d'inflation alors atteints, s'est beaucoup accru sous la double influence de la désinflation et de la hausse des taux d'intérêt nominaux. Il a dépassé le taux de croissance à partir de 1983, ce qui a accru les contraintes pesant sur la politique budgétaire. L'effet " boule de neige " de la dette s'est amplifié, augmentant le niveau des excédents primaires nécessaires pour l'endiguer, alors même que les ressorts de la croissance qui auraient pu favoriser ces excédents faisaient défaut.

L'ampleur de la contrainte résultant de cette situation est illustrée par une simulation montrant que, si le niveau des taux d'intérêt avait été égal à celui du taux de croissance, la dérive de l'endettement public aurait été à peu près moitié moindre.

Décomposition du ratio d'endettement brut de 1997

(en points de PIB)


 


Poids actuels

Poids pour des taux d'intérêt égaux au taux de croissance du PIB


Écart

Dette initiale

24,7

21,7

- 2,9

Déficits primaires structurels

29,3

17,1

- 12,2

Déficits conjoncturels

0,9

1,6

0,7

coût net des créances

3,3

- 0,1

- 3,4

Total

58,1

40,3

- 17,8

On doit ajouter que l'impact de l'écart entre taux d'intérêt et taux de croissance est concentré sur la fin de période. Entre 1991 et 1997, il atteint 14 points de PIB sur un total de 17,8 points, ce qui démontre assez l'ampleur des risques pris dans la période antérieure.

Cette illustration ne doit cependant pas exonérer les déficits publics de leur responsabilité dans l'augmentation de la dette publique pour deux raisons principalement :

l'étude ne rend pas compte de l'effet qu'ont pu avoir les déficits élevés sur la hausse des taux d'intérêt. Or il est probable qu'un tel effet s'est produit.

compte tenu de l'environnement monétaire de la période, le niveau de ces déficits se révèle inapproprié.

Plus généralement, la démonstration apportée par l'étude est que le gonflement de la dette publique, comme celui de toute dette d'ailleurs, expose le débiteur à un risque de taux susceptible de le placer dans une situation critique.

c) L'étude permet d'identifier le rôle des orientations successives données à la politique des finances publiques

c1) L'évolution des déficits publics

Le poids de la dette publique dans le PIB s'est accru de 12,8 points entre 1980 et 1987, puis de 1,8 point seulement entre 1987 et 1991 et, enfin, de 22,5 points entre 1991 et 1997.

Ces données comptables ne rendent cependant pas compte de l'évolution des facteurs d'accroissement de la dette publique.



A partir du graphique ci-dessus il est possible de distinguer trois périodes :

la première, de 1981 à 1986, où le solde conjoncturel est proche de l'équilibre alors que le solde primaire structurel est largement déficitaire ;

la deuxième, entre 1988 et 1991, où le solde conjoncturel devient nettement excédentaire mais où le solde primaire structurel est significativement déficitaire ;

la troisième enfin, à partir de 1993, où le solde conjoncturel accuse de profonds déficits alors que les déficits primaires structurels sont réduits et se transforment en excédents à partir de 1996.

Cette périodisation est de nature à mieux identifier la responsabilité dans la dérive de la dette publique des décisions de politique budgétaire qui ont été prises par chaque gouvernement.

Elle montre ainsi qu'un jugement global sur la responsabilité respective de la conjoncture et des politiques budgétaires sur l'augmentation de la dette publique peut être établi. A partir de 1993, les déficits conjoncturels sont responsables du surcroît d'endettement à peu près à parité avec les déficits structurels, que les gouvernements en fonction à partir de cette date se sont efforcés de réduire.

Il apparaît ainsi que, sans nécessité économique, les marges de manoeuvre engendrées par la bonne conjoncture des années 89 à 91 ont été dépensées au lieu d'être employées à réduire l'endettement public que les importants déficits délibérés du début des années 80 et l'extension du secteur public avaient suscité3(*).


c2) Le rôle des politiques relatives au secteur public

A côté des déficits délibérés, il faut aussi prendre en compte l'évolution des acquisitions nettes de créances par l'Etat, c'est-à-dire l'évolution patrimoniale du secteur public.

Flux nets de créances de l'Etat

(En points de PIB)

Le financement de ces acquisitions a impliqué un endettement global de 34,6 points de PIB au cours de la période, soit la somme de l'endettement qu'il a nécessité et des charges d'intérêt associées.

Le graphique ci-dessus démontre que ce coût est imputable pour l'essentiel au début des années 80.

Il a d'ailleurs entraîné des charges cumulatives puisque le patrimoine financier des administrations publiques a un rendement net négatif.

Le poids de l'interventionnisme public du début des années 80, puis de la politique dite du " ni-ni ", sur la dette est, d'ailleurs, minoré dans l'étude par une convention contestable.

On rappelle d'abord qu'affecter le produit des actifs publics à la couverture des besoins de financement des acquisitions d'actifs constitue un parti pris de méthode dont la justification est contestable.

Mais il faut surtout souligner que l'évaluation des produits des actifs financiers publics opérée dans l'étude a pour effet de réduire le coût en endettement supplémentaire des acquisitions intervenues au cours de la période sous revue.

L'étude qui évalue ces produits à 31,2 points de PIB, conclut que l'endettement brut causé par les acquisitions d'actifs publics ne s'est élevé qu'à 3,3 points de PIB, soit la différence entre la charge de ces achats et les revenus du patrimoine public.

Il faut alors noter que, pour calculer les produits courants du patrimoine public, sont cumulés les revenus du patrimoine constitué avant 1980 avec ceux des actifs qui ont été acquis depuis.

Ce choix renforce la critique de méthode mentionnée plus haut. Il minore beaucoup la charge d'endettement supplémentaire engendrée par le gonflement du secteur public.

Face à cette gestion contestable des finances publiques, un changement de cap est intervenu à partir de 1994.

Il apparaît que, dès cette année, l'orientation de la politique budgétaire a permis progressivement de contrecarrer l'effet sur les finances publiques d'une conjoncture déprimée.

La réduction continue des déficits structurels primaires s'étant prolongée, à partir de 1996 des excédents structurels primaires compensent de plus en plus complètement les déficits conjoncturels.

L'accroissement de la dette a ainsi pu être freiné alors que le déficit de croissance atteignait son comble, comme dans l'ensemble des pays européens, et alors que l'écart entre le coût moyen de la dette et le taux de croissance provoquait une dérive spontanée particulièrement rapide de la dette.

A ce sujet, il convient en effet de préciser que si les taux d'intérêt et de croissance avaient été identiques entre 1991 et 1997, la dette publique n'aurait augmenté que de 8,5 points entre ces dates.

II. L'ENDETTEMENT A APPAUVRI L'ÉTAT MAIS SERAIT SOUS CONTRÔLE

L'endettement public a suscité une situation d'endettement net qui, selon l'étude, atteindrait des proportions relativement raisonnables et qui serait en voie de réduction.

L'augmentation de la dette brute des administrations publiques s'est en effet accompagnée d'une dégradation du bilan de l'Etat.

L'étude insiste sur la relativité de cette contre-performance qui, moins accusée que dans le reste de l'Europe, serait en passe d'être maîtrisée. Ces dernières appréciations appellent de sérieuses nuances.

A. UNE DÉGRADATION DU BILAN DE L'ÉTAT

1. La hausse de l'endettement net...

L'augmentation de la dette publique brute n'a pas été compensée par une accumulation d'actifs publics, bien au contraire.

Les actifs détenus par les administrations publiques, qui s'élevaient en 1980 à 90,4 points du PIB, ne représentent plus que 86,7 points du PIB en 1997. Les actifs non financiers seraient restés stables (50 points de PIB) quand les actifs financiers auraient diminué, passant de 40,4 points de PIB en 1980 à 36,7 points en 1997.

Comme, de son côté, l'endettement brut a beaucoup augmenté, le bilan des administrations publiques s'est fortement dégradé.

La valeur nette du patrimoine qui atteignait 53,3 points de PIB en 1980 n'est plus que de 7,6 point de PIB en 1997.

Cette dégradation est encore plus marquée si l'on s'en tient au bilan des actifs financiers. La situation à peu près équilibrée de 1980 a fait place à un endettement net à hauteur de 41,8 % du PIB en 1997.

Celui-ci résulte du tassement de la valeur des actifs financiers (- 3,7 points de PIB) et de l'accumulation de l'endettement public (+ 37,1 points).

Le tableau ci-après détaille l'évolution des actifs financiers des administrations publiques.

Encours de créances

(en points de PIB)

 

1980

1997

Etat

25,5

16,0

Organismes divers d'administration centrale

2,4

6,0

Administrations publiques locales

4,5

5,6

Administrations de sécurité sociale

8,3

9,1

Total

40,7

36,7

Moyens de paiement et autres liquidités

6,1

4,5

Actions et autres participations

16,2

10,3

Prêts de court à long terme

16,5

19,6

Autres

1,9

2,4

Total

40,7

36,7

Source : Comptes nationaux " base 80 "

La baisse des créances financières est entièrement imputable aux variations des créances de l'État qui résultent des administrations publiques de la réduction de la valeur de ses participations dans les entreprises publiques. Celle-ci ne provient pas seulement des cessions de titres publics qui sont intervenues mais aussi d'une réduction de la valeur des actifs financiers4(*).

2. ....montre que l'endettement a servi à financer des dépenses courantes

L'augmentation considérable de l'endettement net apporte la démonstration que l'endettement brut a servi à financer des dépenses courantes et non pas des investissements.

La charge nette des acquisitions de créances par les administrations publiques a été limitée à 3,3 points de PIB entre 1980 et 1997 alors que l'endettement brut augmentait de 37,1 points de PIB.

Il faut ici souligner une conclusion importante de l'étude selon laquelle les actifs financiers publics ont pour effet de dégrader structurellement la situation financière des administrations publiques.

Le rendement moyen de leurs actifs financiers est en effet inférieur en moyenne de 4 points au coût moyen de la dette publique depuis 1980.

Une telle situation inviterait à analyser plus en détail les causes de cet écart et en particulier à analyser les performances du secteur public en le comparant avec le coût du passif de l'Etat.

B. UNE DÉGRADATION SEULEMENT RELATIVE ?

La nette dégradation de l'endettement public fait l'objet d'appréciations nuancées dans l'étude : la situation serait en France meilleure que dans le reste de l'Europe ; elle serait désormais sous contrôle.

Ces deux jugements appellent en eux-mêmes des observations critiques.

1. La dérive de l'endettement public a été particulièrement accusée en France

Au regard du critère de dette publique dans le PIB prévu par le traité de Maastricht, il est vrai que la France occupait en 1997 une situation relativement moins mauvaise que celle de nombre de ses partenaires de l'Union européenne.



Cette situation doit toutefois être appréciée en tendance : la dérive de la dette a été en France relativement plus accusée que chez ses partenaires malgré une situation de départ moins tendue et elle continue de se dégrader aujourd'hui, alors que la dérive est inversée dans tous les pays de l'Union à l'exception du cas particulier du Luxembourg.

Ainsi, la France est le pays dans lequel le ratio dette 1996/dette 1991 est le plus élevé d'entre les principaux pays européens comparables.

Dettes brutes des administrations publiques au sens de Maastricht


 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Allemagne

41,5

44,1

48,2

50,1

58,2

58,1

Royaume-Uni

35,7

41,9

48,5

50,1

51,5

51,5

Italie

101,3

108,4

119,4

125,4

124,9

124,4

Belgique

130,1

131,1

137,2

136,1

134,3

132,3

Pays-Bas

78,9

79,9

81,4

78,1

78,1

77,1

Espagne

45,8

48,3

59,9

62,3

64,6

65,2

France

35,7

39,6

45,8

48,5

51,2

52,8

Cette situation apparaît comme le reflet d'une capacité d'ajustement budgétaire globalement plus réduite en France qu'ailleurs et notamment qu'en Allemagne malgré les perturbations résultant pour ce pays de son unification.

Capacité ou besoin (-) de financement des administrations des pays industrialisés

(en % du PIB)

 

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

France

- 2,9

- 2,7

- 1,9

- 1,7

- 1,2

- 1,6

- 2,2

- 3,8

- 5,7

- 5,6

- 5,0

- 4,1

Allemagne

- 1,2

- 1,3

- 1,9

- 2,2

0,1

- 2,1

- 3,3

- 2,8

- 3,2

- 2,4

- 3,3

- 3,4

Royaume-Uni

- 2,8

- 2,4

- 1,4

1,0

0,9

- 1,2

- 2,6

- 6,3

- 7,8

- 6,9

- 5,5

- 4,9

Italie

- 12,6

- 11,6

- 11,0

- 10,7

- 9,9

- 10,9

- 10,2

- 9,5

- 10,0

- 9,6

- 7,0

- 6,8

Belgique

- 8,7

9,2

- 7,4

- 6,6

- 6,3

- 5,4

- 6,5

- 7,2

- 7,5

- 5,0

- 4,1

- 3,4

Pays-Bas

- 3,9

- 3,5

- 5,1

- 4,2

- 4,7

- 5,0

- 2,9

- 3,9

- 3,2

- 3,4

- 4,0

- 2,8

Espagne

- 6,9

- 6,0

- 3,1

- 3,3

- 2,8

- 4,1

- 5,4

- 3,6

- 6,8

- 6,3

- 6,6

- 4,5

UE

- 4,8

- 4,5

- 3,9

- 4,0

- 2,8

- 3,7

- 3,6

- 5 ,9

- 6,7

- 6,1

- 5,4

- 4,7

Etats-Unis

- 3,1

- 3,4

- 2,5

- 2,0

- 1,5

- 2,5

- 3,2

- 4,4

- 3,6

- 2,3

- 2,0

- 1,5

Canada

- 6,8

- 5,4

- 3,8

- 2,5

- 2,9

- 4,1

- 6,6

- 7,4

- 7,3

- 5,3

- 4,1

- 1,8

Japon

- 0,8

- 0,9

0,5

1,5

2,5

2,9

3,0

1,4

- 1,6

- 2,3

- 3,7

- 4,4

OCDE (*)

- 3,5

- 3,4

- 2,4

- 1,8

- 1,4

- 2,3

- 2,4

- 3,9

- 4,5

- 3,8

- 3,6

- 3,2

(*) 15 pays : CEE + Etats-Unis + Canada + Japon

2. L'endettement public serait désormais sous contrôle

a) Les scénarii du " programme de stabilité "

Le tableau ci-dessous décrit l'évolution de l'endettement public associée au programme de stabilité notifié par le gouvernement à la Commission européenne.

Ratio d'endettement

(en points de PIB)

 
 

1998

1999

2000

2001

2002

Hypothèse prudente

Dette brute

58,2

58,9

59,0

58,8

58,3

Croissance 2000-2002
2,5 %

Dette nette des actifs détenus par le Fonds de réserve

58,2

58,8

58,8

58,4

57,6

Hypothèse favorable

Dette brute

58,2

58,7

58,5

57,9

57,1

Croissance 2000-2002
3 %

Dette nette des actifs détenus par le Fonds de réserve

58,2

58,7

58,1

57,1

55,6

Note : le relèvement du ratio dette sur PIB en 1999 dans le scénario de croissance de 2,5 % par rapport à la projection du Rapport économique, social et financier -58,7- résulte de l'hypothèse de croissance pour l'année 1999 : 2,4 % contre 2,7 % dans le rapport.

Le ratio d'endettement brut qui, entre 1998 et 2002, ne diminuerait que dans l'hypothèse d'une croissance soutenue de 3 % l'an en moyenne serait stabilisé si la croissance atteignait 2,5 % entre 2000 et 2002.

Ces résultats seraient obtenus grâce à la réduction des déficits publics plus ou moins rapide selon la qualité de l'environnement économique.

Solde des administrations publiques

(en points PIB)

 
 
 

Hypothèse prudente

Hypothèse favorable

 

1998

1999

2000

2001

2002

2000

2001

2002

Capacité / besoin de financement

 
 
 
 
 
 
 
 

Administrations publiques

- 2,9

- 2,3

- 2,0

- 1,6

- 1,2

- 1,7

- 1,2

- 0,8

Administrations centrales

- 2,9

- 2,6

- 2,3

- 2,1

- 1,8

-

-

-

Etat

- 3,05

- 2,7

- 2,5

- 2,2

- 2,0

-

-

-

Organismes divers d'administration centrale

0,15

0,1

0,2

0,2

0,2

-

-

-

Administrations de sécurité sociale

- 0,15

0,15

0,2

0,2

0,3

-

-

-

Administrations publiques locales

0,15

0,15

0,1

0,2

0,3

-

-

-

Solde primaire

Administrations publiques

0,6

1,1

1,3

1,5

1,8

1,5

1,9

2,2

Source : pour 1998 et 1999, Rapport économique, social et financier. Pour les années 2000 à 2002, projections du gouvernement. La décomposition des soldes par sous-secteur, dans le scénario favorable, dépendra des choix faits en matière de réduction des prélèvements obligatoires.

Avec une croissance de 2,5 %, le déficit serait ramené de 2,3 à 1,2 point du PIB entre 1999 et 2002, une croissance plus rapide permettant de le réduire à 0,8 point de PIB.

La projection relative à l'endettement précise que les excédents sociaux seraient affectés à partir de 2000 à un Fonds de réserve pour les retraites si bien que l'endettement net des administrations publiques serait en retrait plus prononcé.

Dans l'hypothèse d'une croissance à 2,5 %, les dotations au Fonds s'élèveraient à 0,7 point de PIB en cumulé ; dans l'hypothèse favorable (+ 3 % de croissance), ils seraient de 1,5 point de PIB.

b) Une réduction de la dette faible et précaire

Le programme de stabilité présenté par le gouvernement comporte un certain nombre d'ambiguïtés qu'il faut rappeler.

Mais avant cela, certains éléments, peu mis en évidence dans l'étude doivent être mentionnés afin de prendre toute la mesure des problèmes posés par l'endettement public.

b1) Le hors-bilan de l'Etat est source d'un endettement potentiel considérable

La " bonne nouvelle " apportée par l'étude d'une maîtrise du ratio d'endettement public au sens de Maastricht devrait être démentie par une réforme des modes de calcul de ce ratio.

L'Office européen des statistiques -Eurostat- envisage en effet une réforme des modes de calcul de la dette des administrations publiques au terme de laquelle la dette des entités du secteur public dont le financement à partir de leurs ressources propres n'atteindrait pas un niveau minimum serait agrégée à la dette des administrations publiques.

Cette réforme conduirait en particulier à augmenter la dette publique des dettes des structures de défaisance -EPFR, EPRD- et s'accompagnerait d'une hausse du ratio dette publique/PIB au-delà du seuil de 60 %.

Cette élévation du ratio relève largement d'un changement d'affichage qui ne modifie pas les problèmes de fond posés par la dette publique.

Mais ces progrès de transparence débouchent sur un panorama de l'endettement public plus sombre encore que celui qui est dessiné dans l'étude.

D'autres éléments du " hors bilan " de l'Etat devraient d'ailleurs être pris en compte, comme les garanties et les passifs liés aux charges de pension dont on rappelle qu'ils ont été estimés à 50 % du PIB entre 1999 et 2040.

b2) Le programme de stabilité n'est pas à la hauteur des enjeux

La décrue de l'endettement public dans la projection du gouvernement reste limitée si l'on considère les enjeux qui s'attachent à sa réduction, la consolidation de la situation financière de l'Etat, le provisionnement des lourdes charges à venir, la réduction souhaitable des prélèvements obligatoires...

Ce résultat médiocre serait atteint dans des conditions de croissance pourtant favorables à une réduction franche de la dette. Le scénario le moins favorable repose sur une croissance de 2,5 %, soit 0,5 point de plus chaque année que la croissance annuelle moyenne entre 1980 et 1997.

Un environnement économique moins porteur se traduirait par une dégradation du solde public et donc de l'endettement. Le tableau ci-après traduit les effets d'une moindre croissance sur le déficit.

(en % du PIB)


 

Impact d'une diminution de 1 % du PIB

Impact d'un taux de croissance inférieur de 1 % par an pendant 5 ans

 

à 1 an

à 2 ans

à 5 ans

 

Hypothèse de ralentissement de la consommation

- 0,32

- 0,48

- 0,84

- 4,2

Hypothèse de ralentissement de la demande extérieure

- 0,17

- 0,24

- 0,38

- 1,90

La réduction de l'endettement public suppose une autre politique que celle, d'ailleurs peu claire, qui est annoncée.

D'une part, il faut souligner le choix fermement affirmé d'une fixation d'un objectif de dépenses publiques en francs constants (+ 1 % l'an). Dans le programme, la progression des dépenses est fixée ne varietur. La fixation irrévocable des dépenses publiques est justifiée par l'idée qu'elle permettrait d'assurer non seulement la réalisation des priorités du gouvernement, mais aussi la fonction dévolue à la politique budgétaire de jouer le rôle de stabilisation automatique.

Face à une évolution conjoncturelle défavorable, le gouvernement s'accommoderait d'un creusement du déficit public afin de contrecarrer l'infléchissement de l'activité.

Le gouvernement semble donc faire le choix d'une politique budgétaire contracyclique.

On peut en conclure qu'une aggravation des déficits conjoncturels ne serait plus compensée par un redressement des soldes structurels, sauf circonstances tout à fait exceptionnelles.

D'autre part, la fixation à 1 % en volume de l'augmentation annuelle des dépenses publiques n'est pas " irréaliste " en tant que telle mais elle suscite des interrogations importantes compte tenu de ses ambiguïtés propres et de la programmation retenue.

La première question concerne la portée en termes nominaux de cette norme de progression
. Sa résolution dépend de l'évolution des prix : si l'inflation devait être de 1,5 %, la progression des dépenses publiques en valeur serait de 2,5 %, si l'inflation devait être de 0,5 %, l'augmentation en valeur des dépenses publiques serait de 1,5 %. La marge d'incertitude relative à l'ensemble des dépenses publiques est donc importante, de l'ordre de 44 milliards par an.

La seconde question est relative à la vraisemblance de l'objectif retenu. S'agissant de l'Etat, la question ne se pose pas si l'on retient l'hypothèse qu'il est en mesure de maîtriser l'évolution de ses dépenses. En revanche, la question se pose avec acuité pour les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale plus encore. L'Etat n'a en effet pas, au même degré, de capacité de maîtrise pour ces deux types d'agents.

On se bornera ici à évoquer les dépenses sociales qui, selon le gouvernement, s'accroîtraient de 1,5 % l'an. On observe que cette prévision est en rupture avec la croissance en volume des prestations sociales entre 1991 et 1997 qui s'est élevée à 2,5 % l'an.

On peut également rappeler que dans la projection de l'OFCE5(*) sur la période 1998-2003, le volume des prestations sociales s'accroîtrait de 2,3 % par an.

Il est intéressant de relever les causes de cet écart. S'agissant de l'assurance-maladie, le gouvernement table sur une augmentation de l'ordre de 1,2 % par an contre 2,7 % pour l'OFCE. En moyenne, elle fut de 1,9 % entre 1991 et 1997, années de faible croissance. Or, les périodes de croissance soutenue sont propices à une augmentation de la consommation médicale puisque l'élasticité de cette consommation par rapport au revenu est fortement croissante.

Si l'on ajoute que les dépenses de maladie sont très dépendantes des évolutions concernant la masse salariale hospitalière, qui ne devrait pas diverger sensiblement des évolutions de la masse salariale privée, il y a peu de chances que le programme du gouvernement se réalise.

Curieusement, les autres dépenses sociales s'accroissent plus vite dans le programme du gouvernement alors que leur évolution spontanée devrait être plutôt favorable à une croissance moins rapide que celle des " dépenses-maladie " : le chômage baisserait, le volume supplémentaire de retraités serait faible.

Le programme de stabilité n'emprunte donc pas la voie d'une réduction sûre et efficace de la dette publique. L'une des leçons importantes de l'étude est que les périodes de conjoncture économique favorables doivent être l'occasion de cumuler les excédents conjoncturels avec les excédents structurels.

Or, le programme de stabilité maintient des déficits structurels. C'est d'autant moins compréhensible que les charges d'intérêt devraient être allégées au cours de la période.

L'objectif de progression des dépenses publiques tel qu'il est retenu par le gouvernement n'est pas de nature à créer les marges suffisantes pour une réduction franche de la part de la dette publique dans le PIB.

La réduction du poids des dépenses publiques dans le PIB serait, au mieux, de deux points.

Part des dépenses publiques dans le PIB

(En %)


1998

1999

2000

2001

2002

Ecart 2002/1999

54,3

53,5

53

52,2

51,5

- 2

L'évolution des dépenses publiques décrite dans le programme ne traduit pas de mouvement vers une réduction significative du format de l'Etat : on peut parler d'ajustements à la marge plutôt que d'une réforme de l'Etat. Ces ajustements pourront être difficiles, ils le seront d'ailleurs d'autant plus qu'ils devront être réalisés à structure constante, mais ils déboucheront in fine sur la poursuite du modèle d'intervention publique existant.

Or, c'est bien celui-ci qui est la cause structurelle de l'endettement public en France.

CONCLUSIONS DE L'ÉTUDE DE LA DIRECTION DE LA

PRÉVISION DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES

FINANCES ET DE L'INDUSTRIE SUR L'ANALYSE DE

L'ÉVOLUTION DE L'ENDETTEMENT PUBLIC

SOMMAIRE

Pages

I. LE RATIO D'ENDETTEMENT PUBLIC A PRESQUE TRIPLÉ ENTRE 1980 ET 1997 33

A. LE RATIO D'ENDETTEMENT BRUT CONNAÎT UNE FORTE PROGRESSION DEPUIS 1991 34

B. LA SITUATION FINANCIÈRE DES ADMINISTRATIONS FRANÇAISES APPARAÎT RELATIVEMENT FAVORABLE PAR RAPPORT AUX AUTRES PAYS EUROPÉENS AU REGARD DES STATISTIQUES DE DETTE BRUTE 36

C. LA PART DES OBLIGATIONS ET DES TITRES DU MARCHÉ MONÉTAIRE S'EST FORTEMENT ACCRUE DANS LE PASSIF PUBLIC 37

II. LA PROGRESSION DE L'ENDETTEMENT BRUT EST PRINCIPALEMENT DUE AUX DÉFICITS PRIMAIRES STRUCTURELS SUCCESSIFS 38

A. L'ENDETTEMENT BRUT PEUT ÊTRE DÉCOMPOSÉ SUIVANT 4 DÉTERMINANTS 38

B. LA PROGRESSION DU RATIO D'ENDETTEMENT BRUT EST PRINCIPALEMENT DUE AUX DÉFICITS PRIMAIRES STRUCTURELS SUCCESSIFS 39

C. LES DÉFICITS PRIMAIRES STRUCTURELS SUCCESSIFS ONT ATTEINT EN MOYENNE 1 POINT DE PIB ENTRE 1980 ET 1997 40

D. LE COÛT NET DES ACQUISITIONS DE CRÉANCES ENTRE 1980 ET 1997 REPRÉSENTE 3,3 POINTS DE PIB EN 1997 41

III. LE NIVEAU ÉLEVÉ DU COÛT MOYEN RÉEL DE LA DETTE DEPUIS LA SECONDE MOITIÉ DES ANNÉES 1980 A CONTRIBUÉ AU RENFORCEMENT DU POIDS DE L'ENDETTEMENT PUBLIC 44

A. SI LES TAUX D'INTÉRÊT AVAIENT ÉTÉ ÉGAUX AU TAUX DE CROISSANCE DU PIB DE 1980 À 1997, LE RATIO D'ENDETTEMENT PUBLIC AURAIT À PEINE DÉPASSÉE 40 POINTS DE PIB EN 1997 44

B. LE RALENTISSEMENT DES PRIX AU COURS DES ANNÉES 1980 A TRANSITOIREMENT ENTRAÎNÉ UNE AUGMENTATION DU COÛT RÉEL DES EMPRUNTS EN COURS 47

IV. LA RÉDUCTION DU PATRIMOINE NET DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES AURAIT SERVI À FINANCER DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET DE TRANSFERT 48

A. L'INTÉRÊT D'UNE ANALYSE EN TERMES DE COMPTES DE PATRIMOINE 48

B. LA DETTE NETTE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES FRANÇAISES A FORTEMENT PROGRESSÉ DEPUIS 1980 49

C. LA DÉGRADATION DU PATRIMOINE NET DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES DEPUIS 1980 52

V. LA BAISSE GRADUELLE DU DÉFICIT PUBLIC PERMETTRA UNE DIMINUTION DU RATIO D'ENDETTEMENT AU SENS DE MAASTRICHT 54

A. LE DÉFICIT PUBLIC DEVRAIT SE RÉDUIRE DE 2,3 POINTS DE PIB EN 1999 À ENVIRON 1 POINT DE PIB EN 2002 54

B. LE RATIO D'ENDETTEMENT AU SENS DE MAASTRICHT DEVRAIT ÊTRE RÉDUIT DE 0,5 À 1,5 POINT DE PIB ENTRE 1999 ET 2002 55

ANNEXE 1 : LA DETTE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES AU SENS DE MAASTRICHT PRÉSENTE PLUSIEURS PARTICULARITÉS QUI VIENNENT PERTURBER LA LISIBILITÉ DES AJUSTEMENTS STOCK-FLUX 57

ANNEXE 2 : DÉCOMPOSITION DE L'ENDETTEMENT BRUT SELON 4 DÉTERMINANTS 59

ANNEXE 3 : LE SOLDE STABILISANT LE RATIO D'ENDETTEMENT PUBLIC 60

ANNEXE 4 : MÉTHODE DE VALORISATION DES ACTIFS FINANCIERS ET NON FINANCIERS EN COMPTABILITÉ NATIONALE 62

ANNEXE 5 : IMPORTANCE DES DÉCALAGES COMPTABLES ET DES CRÉDITS COMMERCIAUX À L'ACTIF 63

La note jointe analyse l'évolution du ratio d'endettement brut des administrations publiques au sens de Maastricht, qui a fortement progressé entre 1980 et 1997, passant de 21,0 à 58,1 points de PIB. Elle permet de dégager les conclusions suivantes :

- à taux d'intérêt donnés, la progression du ratio d'endettement brut entre 1980 et 1997 est principalement attribuable aux déficits primaires structurels successifs, à hauteur de 30 points de PIB

Les intérêts générés par la dette initiale (au 31 décembre 1979), les déficits conjoncturels et le financement des acquisitions de créances entre 1980 et 1997 net des revenus financiers perçus par les administrations publiques ont une part plus limitée dans la variation de l'endettement public.

- selon une seconde décomposition, le niveau élevé des taux d'intérêt réels du marché entre 1980 et 1997 a renchéri le coût moyen réel de la dette et a ainsi amplifié l'accroissement de l'endettement public

A titre illustratif, si les taux d'intérêt avaient été égaux année après année aux taux de croissance du PIB de 1980 à 1997, le ratio d'endettement public aurait à peine dépassé 40 points de PIB en 1997, soit près de 20 points en dessous du niveau effectif (58,1 points de PIB).

- la progression de l'endettement brut a servi en partie à financer des dépenses de fonctionnement et de transfert

Le poids dans la richesse nationale des actifs financiers et non financiers détenus par les administrations publiques est resté quasiment stable depuis 1980. La croissance rapide de la dette publique brute ne s'explique donc pas par un rôle accru des administrations publiques en tant qu'actionnaire, intermédiaire financier ou investisseur. Par déduction, la diminution de la valeur nette du patrimoine des administrations publiques semble avoir servi à financer des dépenses de fonctionnement et de transfert.

Au cours des années à venir, la baisse graduelle du déficit des administrations publiques devrait permettre une décrue du ratio d'endettement public. Cette nouvelle évolution, en rupture par rapport aux années passées, aura pour effet de continuer à réduire la progression du service de la dette. Combinée avec l'accumulation de réserves au sein du fonds pour les retraites dont la création a récemment été décidée par le Gouvernement, la diminution de l'endettement contribuera à faire face au choc démographique qui interviendra à partir de 2005.

Le poids dans la richesse nationale de l'endettement brut des administrations publiques au sens de Maastricht a fortement progressé entre 1980 et 1997, passant de 21,0 à 58,1 points de PIB. La présente étude propose une analyse rétrospective de cette évolution en quatre parties.

1. La première partie présente une analyse quantitative et qualitative de l'endettement public. Si le ratio d'endettement brut connaît une forte progression depuis 1991, la situation d'endettement des administrations françaises reste actuellement relativement plus favorable que celle des autres pays européens. Par ailleurs, la croissance du passif public s'est accompagnée d'une large modification de sa structure, avec une part des obligations et des titres du marché monétaire fortement accrue.

2. La seconde partie souligne la responsabilité, à hauteur de 30 points de PIB, des déficits primaires structurels successifs dans la progression du ratio d'endettement brut entre 1980 et 1997.

3. La troisième partie étudie l'impact du niveau des taux d'intérêt sur l'évolution de la dette publique.

4. La quatrième partie présente une analyse en termes de comptes de patrimoine. Le passif financier est alors étudié au regard des actifs financiers et non financiers détenus par les administrations publiques.

5. La dernière partie présente l'évolution future de l'endettement public telle qu'elle peut être estimée au regard du programme pluriannuel de finances publiques à l'horizon 2002 qui vient d'être remis à la Commission européenne. La baisse graduelle des déficits publics, de 2,3 points de PIB en 1999 à environ 1 point de PIB en 2002, permettrait une réduction de 0,5 à 1,5 point de PIB du ratio d'endettement entre 1999 et 2002.

Cette étude se focalise sur l'endettement public au sens de Maastricht, c'est-à-dire exprimé dans une comptabilité dont les concepts s'écartent légèrement de ceux de la comptabilité nationale. Or, seule cette dernière offre un cadre complet d'analyse. Dès lors, on effectue de nombreuses interprétations à partir de la comptabilité nationale, qui sont ensuite traduites selon les concepts retenus par le traité de Maastricht.

I. LE RATIO D'ENDETTEMENT PUBLIC A PRESQUE TRIPLÉ ENTRE 1980 ET 1997

Le poids dans la richesse nationale de l'endettement brut des administrations publiques, au sens de Maastricht, a fortement progressé entre 1980 et 1997, passant de 21,0 à 58,1 points de PIB. Cependant, la situation financière des administrations françaises reste relativement plus favorable que celle des autres pays européens. D'autre part, la croissance du passif public s'est accompagnée d'une large modification de sa structure, avec une part des obligations et des titres du marché monétaire fortement accrue.

A. LE RATIO D'ENDETTEMENT BRUT CONNAÎT UNE FORTE PROGRESSION DEPUIS 1991

Après avoir diminué tout au long des années 1970, le poids dans la richesse nationale de l'endettement brut des administrations publiques au sens de Maastricht6(*) a presque triplé entre 1980 et 1997, passant de 21,0 à 58,1 points de PIB en 17 années. On peut mettre en évidence trois phases dans l'évolution de ce ratio d'endettement brut :

- de 1980 à 1987, ce ratio augmente en moyenne de 2 points de PIB par an ;

- entre 1987 et 1991, la progression de ce ratio est beaucoup plus modérée et ne s'élève en moyenne qu'à 0,5 point de PIB par an ;

- de 1991 à 1997, la progression du ratio d'endettement brut est très dynamique : +3 points de PIB par an en moyenne.

Les années 1998 et 1999 devraient rompre avec cette dernière phase et enregistreraient une nette réduction de la progression du ratio d'endettement (+0,6 point en 2 ans).

Ratio d'endettement brut des administrations publiques

(en points de PIB, au sens de Maastricht)



Sources : Banque de France & Direction de la Prévision

Une décomposition par sous-secteur montre que la dette de l'Etat a connu la progression la plus importante, son poids dans la richesse nationale augmentant de 33,5 points de PIB entre 1980 et 1997. Si les administrations locales ont gardé un endettement relativement stable en points de PIB, les organismes divers d'administration centrale et les administrations de sécurité sociale présentent de fortes variations de leur endettement, en particulier entre 1991 et 1997. Ces variations sont dues aux reprises successives des dettes entre ces deux sous-secteurs, en particulier de celles de l'ACOSS par des organismes divers d'administration centrale (Fonds de solidarité vieillesse7(*) - FSV - en 1993 et Caisse d'amortissement de la dette sociale - CADES - en 19968(*)).

Endettement public

Source : Banque de France

Il faut signaler que la méthode actuelle d'évaluation du passif des administrations publiques ne permet pas de prendre en compte la masse des dépenses obligatoires et incompressibles à laquelle ces dernières devront faire face dans le futur, notamment les pensions des retraites9(*). Le passif des administrations peut alors paraître sous-estimé par la comptabilité nationale. Dans le cas d'un recensement de ces engagements, il faudrait néanmoins comptabiliser les actifs implicites des administrations publiques, comme les cotisations aux régimes de retraite.

B. LA SITUATION FINANCIÈRE DES ADMINISTRATIONS FRANÇAISES APPARAÎT RELATIVEMENT FAVORABLE PAR RAPPORT AUX AUTRES PAYS EUROPÉENS AU REGARD DES STATISTIQUES DE DETTE BRUTE

Une comparaison européenne, réalisée sur la base des statistiques de dette brute, montre que la situation financière des administrations publiques françaises reste relativement plus favorable que celle des autres pays européens, et ce en dépit de la progression rapide de l'endettement brut survenue au cours des années 1990. En 1997, la France a présenté un ratio d'endettement brut inférieur à 60%. Seuls le Luxembourg, le Royaume-Uni et la Finlande ont pu comme la France respecter en niveau le seuil de 60 %.

Ratio d'endettement brut au sens de Maastricht

(en points de PIB, chiffres 1997)



Source : Commission européenne

C. LA PART DES OBLIGATIONS ET DES TITRES DU MARCHÉ MONÉTAIRE S'EST FORTEMENT ACCRUE DANS LE PASSIF PUBLIC

La structure du passif des administrations publiques s'est fortement modifiée au fur et à mesure de son accroissement au cours des années 1980. Le recours croissant aux marchés obligataire et monétaire par l'Etat - et dans une moindre mesure par la Caisse d'Amortissement de la Dette Social et les collectivités locales - a accru dans le passif la part des obligations (de 19% du passif en 1980 à 42% en 1997) et des titres du marché monétaire - BTAN et BTF (de 8% en 1980 à 21% en 1997), la part des liquidités et des crédits à moyen et long terme se réduisant.

Répartition de l'encours de dettes par catégories



Source : Comptes nationaux, « base 80 »

II. LA PROGRESSION DE L'ENDETTEMENT BRUT EST PRINCIPALEMENT DUE AUX DÉFICITS PRIMAIRES STRUCTURELS SUCCESSIFS

La progression entre le 1er janvier 1980 et le 31 décembre 1997 du ratio d'endettement brut, soit 36,4 points de PIB, est principalement due aux déficits primaires structurels successifs, ces derniers atteignant en moyenne 1 point de PIB au cours de cette période. Les intérêts générés par la dette initiale (au 31 décembre 1979), les déficits conjoncturels et le financement des acquisitions de créances entre 1980 et 1997 net des revenus financiers perçus par les administrations publiques ont une part plus limitée dans la variation de l'endettement public (moins de 8 points de PIB).

A. L'ENDETTEMENT BRUT PEUT ÊTRE DÉCOMPOSÉ SUIVANT 4 DÉTERMINANTS

La variation annuelle de la dette brute des administrations publiques peut s'écrire comme la somme du déficit public de l'année et des flux nets de créances10(*) :

Dettet - Dettet-1 = Déficit publict + Acquisitions nettes de créancest

Entre 1980 et 1997, les déficits publics ont représenté en moyenne 2,4 points de PIB et les acquisitions nettes de créances, 1 point de PIB11(*). Cependant, cette présentation ne permet pas de déterminer la contribution des déficits successifs et de l'acquisition d'actifs financiers au niveau de la dette actuelle. En effet, les séries de dettes, créances et déficits interagissent : le service de la dette accumulée en t-1 dégrade le déficit en t et ce dernier bénéficie des revenus des actifs financiers précédemment accumulés par les administrations publiques.

On met alors en évidence 4 déterminants de la progression de l'encours de dette publique entre 1980 et 199712(*) :

- la dette initiale au 31 décembre 1979 ;

- les déficits primaires structurels, le terme "primaire" signifiant dans cette étude hors intérêts versés et revenus d'actifs financiers reçus ;

- les déficits conjoncturels13(*) ;

- le financement des flux nets de créances (i.e. acquisitions - ventes) entre 1980 et 1997 net des revenus financiers procurés par l'ensemble des actifs financiers (y compris les créances acquises avant 1980).

Ces 4 déterminants, en y ajoutant les intérêts qu'ils génèrent "en cascade" - c'est-à-dire que les intérêts versés doivent être financés par emprunt, ce qui entraîne le paiement de nouveaux intérêts - permettent de décomposer la progression de l'endettement public14(*).

B. LA PROGRESSION DU RATIO D'ENDETTEMENT BRUT EST PRINCIPALEMENT DUE AUX DÉFICITS PRIMAIRES STRUCTURELS SUCCESSIFS

La dette initiale qui représentait 21,7 points de PIB au 31 décembre 1979 contribue à hauteur de 24,7 points de PIB au ratio d'endettement public de 1997.

· Les déficits primaires structurels (avec une contribution de 29,3 points de PIB) sont en grande partie responsables de la variation du ratio d'endettement entre 1980 et 1997 (+36,4 points).

· Les déficits conjoncturels - qui, lorsqu'ils se transforment en excédents conjoncturels dans les phases hautes du cycle, permettent aux administrations publiques de recevoir des intérêts - ne sont responsables de la progression de l'endettement qu'à hauteur de 0,9 point entre 1980 et 1997.

· Par ailleurs, le coût net des acquisitions de créances représente au sein du ratio d'endettement 3,4 points de PIB. Le coût du financement des flux nets de créances entre 1980 et 1997 qui représente 34,6 points de PIB en 1997 est en grande partie compensée par le gain des actifs financiers détenus, à hauteur de 31,2 points de PIB en 1997.

Contributions à la progression du ratio d'endettement brut

(en points de PIB)



Calculs DP

C. LES DÉFICITS PRIMAIRES STRUCTURELS SUCCESSIFS ONT ATTEINT EN MOYENNE 1 POINT DE PIB ENTRE 1980 ET 1997

Avec une contribution de 29,3 points de PIB, les déficits primaires structurels sont en grande partie responsables de la variation du ratio d'endettement entre 1980 et 1997 (+36,4 points).

Les causes de cette évolution se situent tant au niveau des dépenses que des recettes :

* la détérioration du solde primaire structurel est pour une large part imputable à l'évolution des dépenses publiques ;

* la réduction du poids des impôts dans le PIB au début des années 1990, due en particulier aux allégements fiscaux consentis, a dégradé le solde structurel.

· la politique des pouvoirs publics a permis d'améliorer récemment le solde primaire structurel. Ce dernier s'est établi à 0,7 point de PIB en 1997, à 0,8 point en 1998 et devrait s'améliorer encore de 0,1 point de PIB en 1999.

Par ailleurs, les déficits conjoncturels - qui, lorsqu'ils se transforment ont en excédents conjoncturels dans les phases hautes du cycle, permettent aux administrations publiques de recevoir des intérêts - ne sont responsables de la progression de l'endettement qu'à hauteur de 0,9 point entre 1980 et 1997. Le solde conjoncturel est nul en moyenne sur la durée d'un cycle, les périodes d'"excédent conjoncturel" étant compensées par celles de " déficit conjoncturel ". Ainsi, les années 1993 à 1997 qui présentent des déficits conjoncturels importants (de l'ordre de 1 point de PIB) succèdent à la période 1988-199115(*) pendant laquelle les excédents conjoncturels ont pu atteindre 1,6 point de PIB (1990). La contribution des soldes conjoncturels à la variation d'endettement sur un cycle peut alors être nulle, et dépend de l'évolution des taux d'intérêt entre la période de basse conjoncture et celle de conjoncture haute.

Solde primaire structurel / solde conjoncturel

(en points de PIB)



Calculs DP

D. LE COÛT NET DES ACQUISITIONS DE CRÉANCES ENTRE 1980 ET 1997 REPRÉSENTE 3,3 POINTS DE PIB EN 1997

L'acquisition d'actifs financiers présente un coût mais permet aux administrations publiques de recevoir des revenus de ces actifs. On définit alors le coût net des acquisitions de créances entre 1980 et 1997 comme la différence entre le coût du financement de ces acquisitions et le gain procuré par les revenus financiers de l'ensemble des actifs financiers des administrations publiques (y compris les actifs détenus avant 1980)16(*).

Le coût du financement des flux nets de créances entre 1980 et 1997 représente 34,6 points de PIB en 1997

Entre 1980 et 1997, les acquisitions nettes de créances ont représenté en moyenne 1 point de PIB et leur financement a contribué à hauteur de 34,6 points de PIB à la progression de la dette publique brute. Ces acquisitions ont concerné en moyenne à parts relativement égales les quatre sous-secteurs des administrations publiques :

Moyenne annuelle 1980-1997 des flux nets de créances

(en points de PIB, hors consolidations entre sous-secteurs)



Source : Comptes nationaux, « base 80 »

La contribution de l'Etat aux flux de créances a fortement fluctué au cours de cette période, en raison notamment des politiques de nationalisations et de privatisations. Ainsi, après les nationalisations du début des années 1980, les participations de l'Etat ont diminué au cours des vagues successives de privatisations (premières privatisations en 1986-1987, cessions minoritaires d'actifs de 1991 à 1993 puis nouvelles privatisations à partir de 1993). Par ailleurs, certaines opérations exceptionnelles comme la reprise par l'Etat de la dette de l'ACOSS en 1994 à hauteur de 110 MdsF ont entraîné de fortes variations du solde du Trésor à la Banque de France17(*) (gonflement en 1993, dégonflement en 1994).

Flux nets de créances de l'Etat

(en points de PIB)



Source : Comptes nationaux, « base 80 »

Pour les autres administrations (ODAC, APUL, ASSO), les flux nets de créances ont été plus réguliers depuis le début des années 1980, d'environ 0,4 point de PIB par an pour chaque sous-secteur. Leur composition est en outre très différente de celle des flux de créances de l'Etat. Pour ces sous-secteurs, la progression annuelle de l'actif financier s'explique en moyenne (1980-1997) pour prés de 70 % - contre moins de 20% pour l'Etat - par l'accroissement des crédits à court et à long terme18(*). Le reste de la progression s'explique par un accroissement des liquidités détenues par les administrations et par des acquisitions de produits financiers (actions, OPCVM), notamment par les organismes de Sécurité sociale.

Décomposition des flux nets de créances des APU hors Etat

(moyenne 1980-1997, hors consolidations entre sous-secteurs)



Source : Comptes nationaux, « base 80 »

Les revenus issus des actifs financiers entre 1980 et 1997 représentent 31,2 points de PIB en 1997

Entre 1980 et 1997, les revenus des actifs financiers (actions, obligations, titres du marché monétaire et crédits) ont représenté en moyenne 1 point de PIB par an et ont permis de réduire de 31,2 points de PIB la variation du ratio de dette brute entre 1980 et 1997. Une analyse plus complète des revenus des actifs financiers est menée ci-après, au cours de la présentation des comptes de patrimoine.

En définitive, on peut estimer que le coût net des opérations sur actifs financiers sur cette période s'élève à 3,3 points de PIB d'endettement brut supplémentaire.

III. LE NIVEAU ÉLEVÉ DU COÛT MOYEN RÉEL DE LA DETTE DEPUIS LA SECONDE MOITIÉ DES ANNÉES 1980 A CONTRIBUÉ AU RENFORCEMENT DU POIDS DE L'ENDETTEMENT PUBLIC

Le niveau élevé du coût moyen réel de la dette19(*) depuis la seconde moitié des années 1980 résulte en grande partie du haut niveau des taux d'intérêt réels. Le coût moyen réel est supérieur au taux de croissance20(*) réelle depuis la seconde moitié des années 1980 et contribue ainsi au renforcement du poids de l'endettement public. Ce coût moyen élevé résulte aussi de l'effet mécanique du ralentissement de la hausse des prix au cours des années 1980 sur une dette à taux fixe.

A. SI LES TAUX D'INTÉRÊT AVAIENT ÉTÉ ÉGAUX AU TAUX DE CROISSANCE DU PIB DE 1980 À 1997, LE RATIO D'ENDETTEMENT PUBLIC AURAIT À PEINE DÉPASSÉE 40 POINTS DE PIB EN 1997

Depuis une quinzaine d'années, les taux d'intérêt réels apparaissent relativement élevés, qu'on les compare au taux de croissance potentielle de moyen terme (soit environ 2,2% en termes réels) ou à un taux réel " neutre " associé à la règle de Taylor21(*) (soit 3% pour les taux à 3 mois et 4 % pour les taux à 10 ans). De 1982 à 1995, les taux réels du marché ont été supérieurs à ces références. En outre, ils ont fortement progressé de 1980 au début des années 1990 pour atteindre des niveaux historiquement élevés (les taux réels à 3 mois atteignant ainsi 8% en 1992).

Evolution des taux d'intérêt réels et du taux de croissance réelle



Source : Comptes nationaux, « base 80 »

Si ces taux réels ont décru depuis 1992, ils ont entraîné une augmentation du coût réel de la dette. Le coût moyen réel de la dette est ainsi supérieur au taux de croissance réelle depuis la seconde moitié des années 1980, entraînant année après année un alourdissement en termes de richesse nationale de l'endettement public au 31 décembre de l'année précédente et des intérêts associés. En effet, pour un emprunt donné, le nominal et les intérêts qu'il induit progressent plus rapidement que la richesse nationale22(*) lorsque les taux d'intérêt sont supérieurs au taux de croissance de l'économie.



Source : Comptes nationaux, « base 80 », calculs DP

Afin de mettre en relief cet alourdissement mécanique, on peut comparer la situation actuelle à la situation théorique où les taux d'intérêt sont égale année après année au taux de croissance. Si les taux d'intérêt avaient été égaux au taux de croissance du PIB de 1980 à 1997, le ratio d'endettement public aurait à peine dépassée 40 points de PIB en 1997 (contre 58,1 points). Une analyse selon la décomposition présentée dans la partie II souligne les caractéristiques suivantes :

- Financée par des emprunts dont la rémunération aurait été égale au taux de croissance courant de la richesse nationale, la dette initiale de 1980 n'aurait pas contribué à l'accroissement du ratio d'endettement. La contribution à l'accroissement n'a été que de 2,9 points de PIB, ce faible niveau résultant du financement initial à des taux d'intérêt réels négatifs de la dette au 31 décembre 1979.

- Financés par des emprunts dont la rémunération est égale au taux de croissance courant, les déficits primaires structurels enregistrés depuis 1980 n'auraient contribué qu'à hauteur de 17,1 points de PIB à l'augmentation du ratio d'endettement, contre 29,3 actuellement. L'écart atteint alors 12,2 points de PIB, les déficits primaires structurels ayant été quasi continuellement financés à des taux d'intérêt supérieurs au taux de croissance.

Décomposition du ratio d'endettement brut de 1997

(en points de PIB)



Calculs DP

B. LE RALENTISSEMENT DES PRIX AU COURS DES ANNÉES 1980 A TRANSITOIREMENT ENTRAÎNÉ UNE AUGMENTATION DU COÛT RÉEL DES EMPRUNTS EN COURS

Le ralentissement des prix, particulièrement marqué au cours des années 198023(*), a influé l'évolution des taux nominaux. Or, la dette publique en France est principalement une dette à taux fixe et dont la maturité moyenne atteint plusieurs années (en 1997, la durée de vie moyenne de la dette de l'Etat est supérieure à six ans). Les taux courants nominaux ne s'appliquent donc pour l'essentiel qu'au financement des nouveaux déficits et à la partie de la dette qui arrive à échéance. Ils se répercutent donc avec une certaine inertie24(*) sur le coût moyen nominal. Dès lors, la désinflation peut avoir un effet transitoire sur le niveau du coût réel de la dette.

Plus précisément, la forte désinflation des années 1980 a entraîné une augmentation du coût réel des emprunts publics courants25(*). On peut estimer que, si le coût nominal de la dette avait suivi instantanément la désinflation26(*), le poids dans le ratio d'endettement de 1997 des déficits primaires enregistrés entre 1980 et 1997 serait de 26,1 points de PIB contre 30,227(*) actuellement.

Poids des déficits primaires dans le ratio d'endettement brut de 1997

(en points de PIB)



Calculs DP

IV. LA RÉDUCTION DU PATRIMOINE NET DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES AURAIT SERVI À FINANCER DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET DE TRANSFERT

Le poids dans le PIB des actifs financiers et non financiers détenus par les administrations publiques sont restés quasiment stables depuis 1980. La croissance rapide de la dette publique brute ne s'explique donc pas par un rôle accru des administrations publiques en tant qu'actionnaire, intermédiaire financier ou investisseur physique. Par déduction, la diminution de la valeur nette du patrimoine des administrations publiques semble avoir servi à financer des dépenses de fonctionnement et de transfert.

A. L'INTÉRÊT D'UNE ANALYSE EN TERMES DE COMPTES DE PATRIMOINE

L'attention portée à l'évolution de la dette brute s'explique par la grande disponibilité de ce concept, qui permet de comparer sur une base commune le poids de l'endettement public dans les différents pays, et d'évaluer à travers celui-ci l'évolution de leur solvabilité.

Néanmoins, cette analyse présente certaines limites, car elle ne permet pas de prendre en compte explicitement l'impact de la politique budgétaire sur l'évolution des actifs physiques et financiers des administrations. Or, ceux-ci sont eux-mêmes générateurs de revenus budgétaires qu'il convient de prendre en compte, qu'il soient directs (revenus de la propriété et de l'entreprise : intérêts, dividendes versés par les entreprises publiques, revenus de la terre et des actifs incorporels, etc ...) ou indirects, comme par exemple l'impact des infrastructures routières et portuaires sur l'activité économique et donc sur l'assiette des recettes fiscales.

Ainsi, un accroissement de la dette publique ne se traduit pas nécessairement par une dégradation de la solvabilité à long terme des administrations. Une augmentation de la dette servant à financer l'acquisition d'un actif (financier ou physique) de rendement actualisé net positif ne dégrade pas la solvabilité des APU. Le patrimoine net des administrations (actifs - passifs) devrait même augmenter à terme.

Pour juger du caractère soutenable d'une politique budgétaire, il apparaît nécessaire d'analyser simultanément son impact sur le passif et sur l'actif physique ou financier des administrations.

B. LA DETTE NETTE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES FRANÇAISES A FORTEMENT PROGRESSÉ DEPUIS 1980

La dette publique nette, définie comme la différence entre la dette brute et les créances des administrations publiques françaises, a fortement progressé en parts de richesse nationale depuis 1980 du fait de la progression du passif financier corrélative à une légère diminution des actifs financiers.

Une légère diminution des actifs financiers en points de PIB

Le poids des actifs financiers détenus par les administrations publiques dans la richesse nationale a légèrement diminué de 40,4 points de PIB en 1980 à 36,7 points en 1997.

La structure de ces créances a néanmoins fortement évolué au cours de cette période. Le poids de l'Etat a diminué relativement aux autres administrations. Du point de vue de la nature des créances, le poids des prêts de court à long terme s'est renforcé au détriment des actions et des moyens de paiements. Ces évolutions s'expliquent en grande partie par les vagues successives de privatisations menées par l'Etat (premières privatisations en 1986-1987, cessions minoritaires d'actifs de 1991 à 1993 puis nouvelles privatisations à partir de 1993). Au total, les actions et autres participations de l'Etat ont fortement diminué, de 15,7 points du PIB en 1980 à 8,2 points en 1997. Par ailleurs, l'Etat, dont les crédits à l'économie ont continué à décroître de 8,4 à 6,9 points du PIB entre 1980 et 1997, a été relayé en la matière par les autres secteurs de l'administration (en particulier les ODAC et les APUL).

Encours de créances

(en points de PIB)



Source : Comptes nationaux, « base 80 »

Une forte dégradation de l'endettement net

Si l'on rapporte ces actifs financiers au passif des administrations publiques, le bilan apparaît fortement négatif en comptabilité nationale : la dette nette des administrations (passifs - actifs financiers) représente, en comptabilité nationale, 41,8% du PIB en 1997. Ce bilan était légèrement positif en 1980 mais l'augmentation de l'endettement brut - mise en évidence dans les chapitres précédents - conjuguée au tassement des actifs financiers a entraîné une forte progression de la dette nette.

Décomposition de la dette nette (en points de PIB)



Source : Comptes nationaux, « base 80 »

Des actifs financiers qui dégradent structurellement l'endettement net

Les actifs financiers détenus par les administrations font bénéficier celles-ci de revenus dont le rendement moyen28(*) est en moyenne inférieur d'environ 4 points au coût moyen de la dette publique depuis 1980. Cet écart entre rendement des actifs financiers et coût de l'endettement brut dégrade à long terme l'endettement net.

En particulier, les créances détenues par l'Etat et les administrations publiques locales ont en moyenne un rendement inférieur aux créances détenues par les particuliers sur ces administrations29(*). En effet, l'Etat continue à remplir un rôle (certes bien moindre qu'auparavant) d'intermédiaire financier, en empruntant sur les marchés pour offrir ensuite des prêts à des taux avantageux afin de satisfaire certains objectifs (développement du logement social, politique commerciale, ...). En outre, les bénéfices des entreprises publiques ne sont pas systématiquement prélevés par l'actionnaire30(*).

Par ailleurs, une grande partie des créances des administrations locales ont un rendement quasiment nul, que ce soit les liquidités, les avances (arrhes et acomptes) consenties dans le cadre d'opérations d'investissement et les créances liées aux transferts avec l'Etat (opérations en instance).

Moyennes des écarts entre rendement apparent des actifs financiers

et coût moyen de la dette publique (1980-1997)




Source : Comptes nationaux, calculs DP

Une situation cependant plus favorable que la plupart des autres grands pays de l'OCDE

Une comparaison internationale, réalisée sur la base des statistiques de dette nette collectées par l'OCDE montre que la situation financière des administrations publiques françaises reste relativement plus favorable que celle des autres pays européens, et ce en dépit de la progression rapide de l'endettement survenue au cours des années 1990.

En 1997, la France se situe parmi les pays dont la dette nette est la plus faible (41,8 points de PIB contre 58 en moyenne dans les pays européens et 49,5 en Allemagne), bien que loin derrière la Suède (21,6) et le Japon (18,3). Pour ce dernier pays, les actifs financiers couvrent près de 80 % d'un endettement public brut pourtant élevé (87,1 points de PIB). Par rapport aux pays dont l'endettement brut est équivalent ou supérieur (Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, Etats-Unis), la France est celui dont l'endettement rapporté aux actifs est le plus faible, ce qui représente un gage de plus grande solvabilité à long terme.

Cependant, il convient de noter que cette comparaison repose sur des bases relativement fragiles, en raison de l'hétérogénéité des séries de dette nette collectées par l'OCDE : problèmes de valorisation, de consolidation entre administrations, différences de champ d'un pays à l'autre. La méthode d'évaluation des actifs détenus par les administrations publiques ne fait pas encore l'objet d'une harmonisation statistique systématique, ce qui incite à considérer ces résultats avec précaution.

C. LA DÉGRADATION DU PATRIMOINE NET DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES DEPUIS 1980

Des actifs non financiers quasiment stables autour de 50 points du PIB

D'après les comptes de patrimoine de l'INSEE, les actifs non financiers représentent 4 021,7 MdsF en 1997, soit légèrement moins de 50 points de PIB. Ces actifs regroupent les actifs corporels ou non- reproductibles (stocks, logements, ouvrages d'infrastructure, matériels de transport et d'équipement) reproductibles (terrains, ressources du sous-sol), "détenus " par les administrations31(*).

Depuis 1980, les actifs non financiers restant quasiment stables autour de 50 points du PIB, en dépit d'un léger tassement dans les années 1986-1990.

Une valeur nette du patrimoine en forte décroissance

La valeur nette du patrimoine des administrations publiques françaises (actifs - passifs) représentait 7,6 points du PIB à la fin de 1997. Les actifs détenus par les administrations (86,2 points du PIB) compensent donc l'endettement brut de celles-ci vis-à-vis du reste de l'économie (78,5).

En 1980, cette valeur nette du patrimoine représentait 53,3 points de PIB. Cette dernière s'est considérablement contractée en raison de l'accroissement rapide de l'endettement brut public corrélativement à une stabilisation tant des actifs financiers que non-financiers détenus par les administrations publiques.

Comptes de patrimoine

(en points de PIB)



Source : Comptes nationaux, « base 80 »

De façon plus générale, il est difficile de mesurer de façon satisfaisante l'impact précis des actifs physiques sur le solde des administrations. En effet, si les revenus perçus sous forme de dividendes peuvent être aisément isolés et rapportés à la part de l'actif détenu sous formes d'actions, il est plus malaisé d'estimer précisément l'impact des actifs non financiers, en particulier des infrastructures publiques (routes, aérodromes, ports, mobilier urbain, etc....) sur la croissance économique (externalités positives) et donc sur les rentrées fiscales à long terme. Cet impact ne peut cependant pas être négligé.

La croissance rapide de la dette publique brute depuis 1980 ne s'explique pas par un rôle accru des administrations publiques en tant qu'actionnaire, intermédiaire financier ou investisseur physique. La montée de l'endettement brut n'est pas compensée par une augmentation à due concurrence des actifs financiers et physiques. On assiste donc une diminution de la valeur nette du patrimoine des administrations publiques.

V. LA BAISSE GRADUELLE DU DÉFICIT PUBLIC PERMETTRA UNE DIMINUTION DU RATIO D'ENDETTEMENT AU SENS DE MAASTRICHT

La consolidation des finances publiques menée à partir de 1997 a permis d'infléchir la forte progression du ratio d'endettement enregistrée depuis le début des années 1990. L'objectif du Gouvernement, rappelé dans le programme pluriannuel de finances publiques à l'horizon 2002 qui vient d'être remis à la Commission européenne, consiste désormais à réduire à moyen terme le poids de l'endettement public par une baisse graduelle des déficits publics.

A. LE DÉFICIT PUBLIC DEVRAIT SE RÉDUIRE DE 2,3 POINTS DE PIB EN 1999 À ENVIRON 1 POINT DE PIB EN 2002

Le programme pluriannuel de finances publiques à l'horizon 2002 repose sur deux jeux d'hypothèses de croissance. Dans l'hypothèse la plus favorable, la croissance serait de 2,7 % en 1999 et de 3% l'an de 2000 à 2002. Dans une deuxième hypothèse, la croissance serait de 2,4 % en 1999 et de 2,5 % par an en moyenne de 2000 à 2002.

La programmation repose sur une réduction régulière d'environ 0,5 point de PIB par an du déficit public, celui-ci passant de 2,3 points de PIB en 1999 à 0,8 point en 2002 sous l'hypothèse d'une croissance de 3 % par an de 2000 à 2002. L'amélioration concerne principalement l'Etat (près de 0,3 point par an) et les administrations de sécurité sociale (environ 0,15 point par an). L'excédent primaire des administrations publiques progresse de 1,0 point de PIB en 1999 à 2,2 points en 2002.

Dans l'hypothèse d'une croissance limitée à 2,5 % par an de 2000 à 2002, la réduction du déficit serait de près de 0,4 point de PIB par an.

Le déficit structurel se réduirait pour sa part de 0,8 point de PIB entre 1999 et 2002 dans l'hypothèse d'une croissance de 2,5 % à partir de 2000. Cette amélioration résulte d'une croissance de l'ensemble des dépenses publiques à un rythme sensiblement inférieur à celui de la croissance potentielle.

Soldes des administrations publiques

(en points de PIB)

 
 
 

Hyp. Prudente

 
 

Hyp. favorable

 
 
 

1998

1999

2000

2001

2002

2000

2001

2002

Capacité / besoin de financement

 
 
 
 
 
 
 
 

Administrations publiques

-2,9

-2,3

-2,0

-1,6

-1,2

-1,7

-1,2

-0,8

Administrations centrales

-2,9

-2,6

-2,3

-2,1

-1,8

-

-

-

Etat

-3,05

-2,7

-2,5

-2,2

-2,0

-

-

-

Organismes divers d'administration centrale

0,15

0,1

0,2

0,2

0,2

-

-

-

Administrations de sécurité sociale

-0,15

0,15

0,2

0,2

0,3

-

-

-

Administrations publiques locales

0,15

0,15

0,1

0,2

0,3

-

-

-

 
 
 
 
 
 
 
 
 

Solde primaire

 
 
 
 
 
 
 
 

Administrations publiques

0,6

1,1

1,3

1,5

1,8

1,5

1,9

2,2

 
 
 
 
 
 
 
 
 

Source : pour 1998 et 1999, Rapport économique, social et financier. Pour les années 2000 à 2002, projections du gouvernement. La décomposition des soldes par sous-secteur, dans le scénario favorable, dépendra des choix faits en matière de réduction des prélèvements obligatoires.

B. LE RATIO D'ENDETTEMENT AU SENS DE MAASTRICHT DEVRAIT ÊTRE RÉDUIT DE 0,5 À 1,5 POINT DE PIB ENTRE 1999 ET 2002

Dans l'hypothèse où la croissance atteindrait 3%, la baisse du ratio d'endettement serait importante. Le poids de l'endettement public dans la richesse nationale, qui représenterait 58,7 points de PIB en 1999, diminuerait dès 2000 et devrait approcher 57 points de PIB en 2002. Dans l'hypothèse d'une croissance de 2,5 %, le ratio d'endettement brut au sens de Maastricht baisserait de 58,9 points en 1999 à 58,3 points de PIB en 2002.

Ratio d'endettement

(en points de PIB)

Note : le relèvement du ratio dette sur PIB en 1999 dans le scénario de croissance de 2,5% par rapport à la projection du Rapport économique, social et financier - 58,7 - résulte de l'hypothèse de croissance pour l'année 1999 : 2,4% contre 2,7% dans le rapport).

Ces évolutions d'endettement brut prennent en compte le fait que les excédents sociaux sont mobilisés dans cette programmation pour la constitution de provisions au sein du Fonds de réserve. Ce fonds pour les retraites est destiné à préparer les régimes de retraite aux incidences financières du choc démographique de 2005-2010. Une telle opération ralentira donc à moyen terme la baisse du ratio d'endettement brut au sens de Maastricht. Mais le ratio de dette nette des dotations au Fonds de réserve diminuerait dès 2000 quelle que soit l'hypothèse de croissance retenue, et atteindrait 57,6 points de PIB en 2002 dans l'hypothèse prudente et 55,6 points de PIB dans l'hypothèse favorable.

ANNEXE 1

LA DETTE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES AU SENS DE MAASTRICHT PRÉSENTE PLUSIEURS PARTICULARITÉS QUI VIENNENT PERTURBER LA LISIBILITÉ DES AJUSTEMENTS STOCK-FLUX

1 La dette publique au sens de Maastricht exclut de son champ les décalages comptables (F66) et les crédits commerciaux à court et long terme (F65 + F75), tous les Etats membres n'étant pas en mesure de fournir des informations fiables sur ces opérations. Ceci pose un problème dans la mesure où ces crédits de fait (décalages comptables32(*)) ou de jure (crédits commerciaux) constituent bien un mode de financement des opérations réelles, car ils viennent minorer les émissions de titres nécessaires pour une année donnée.

La conséquence de ce traitement est l'apparition d'une progression de la dette publique au cours des années ultérieures indépendantes des déficits et des acquisitions de créances. En effet, le remboursement d'un crédit commercial arrivant à échéance nécessite un financement nouveau (émission de BTF, d'OAT ou de BTAN) et implique donc un accroissement de la dette au sens de Maastricht.

Il en fut ainsi par exemple pour la suppression en 1993 du décalage d'un mois du remboursement de la TVA aux entreprises : cette reconnaissance de dette de l'Etat vis-à-vis des entreprises, qui a été initialement évaluée à 93 MdsF, a été comptabilisée sous forme de crédits commerciaux à long terme, et n'a donc pas affecté à due concurrence la dette au sens de la comptabilité européenne en 1993. La prise en compte de cette dette sera ainsi effectuée de manière progressive, au fur et à mesure de l'amortissement des titres de créances distribués aux entreprises en 1993.

2 La dette au sens de Maastricht est exprimée en valeur nominale, c'est à dire selon la valeur d'émission des titres de dette. Cette convention tend à simplifier l'articulation entre stock et flux, puisqu'elle dispense de prendre en compte les variations de la valeur de marché des titres émis dans les années antérieures33(*). Elle pose néanmoins un problème particulier : la valeur nominale des titres à moyen-long terme libellés en monnaie étrangère (obligations d'Etat et bons du Trésor libellés en ECU), qui est calculée au dernier cours de l'année des différentes monnaies, est susceptible de se modifier d'une année sur l'autre.

ANNEXE 2

DÉCOMPOSITION DE L'ENDETTEMENT BRUT
SELON 4 DÉTERMINANTS

On met en évidence 4 déterminants de la progression de l'encours de dette publique entre 1980 et 1997 :

- la dette initiale au 31 décembre 1979 ;

- les déficits primaires structurels, le terme " primaire " signifiant dans cette étude hors intérêts versés et revenus d'actifs financiers reçus ;

- les déficits conjoncturels ;

- le financement des acquisitions de créances entre 1980 et 1997 net des revenus financiers procurés par l'ensemble des actifs financiers (y compris les créances acquises avant 1980).

Ces 4 déterminants, en s'ajoutant aux intérêts qu'ils génèrent " en cascade " - c'est-à-dire que les intérêts versés doivent être financés par emprunt, ce qui entraîne le paiement de nouveaux intérêts - expliquent en totalité la progression de l'endettement brut public.

En pratique, on suppose que les déficits primaires (structurels et conjoncturels), les acquisitions de créances ainsi que les emprunts arrivant à échéance sont financés - ou refinancés - par emprunt (avec une durée de vie moyenne de 7 années) aux taux courants de marché (modélisés par une moyenne pondérée des taux monétaires - 20% - et des taux obligataires - 80%34(*)). Les charges d'intérêt ainsi que les dettes qu'elles génèrent sont alors rattachées à chaque déterminant.

Un problème apparaît au niveau de la dette initiale dont on connaît mal la structure (taux d'intérêt initiaux, échéances), ce qui empêche d'estimer la charge d'intérêt qu'elle génère après 1980. On évalue alors ce montant par la différence du total des intérêt versés - donnée disponible - et des intérêts générés par les déficits primaires et le coût net des acquisitions de créances - données estimées. Le calcul a posteriori du taux apparent associé permet de valider cette méthode.

En définitive, on obtient 4 catégories d'endettement dont la somme s'écarte très légèrement de l'endettement effectif (écart inférieur à 0,1 point de PIB, qui est ventilé à proportion entre les 4 déterminants).

ANNEXE 3

LE SOLDE STABILISANT LE RATIO
D'ENDETTEMENT PUBLIC

La variation de l'endettement public peut être assimilée en première approximation - c'est-à-dire en négligeant les flux nets de créances - au déficit public : pour stabiliser la dette en valeur nominale, il est donc nécessaire de dégager un simple équilibre des comptes publics.

Cependant, il n'est pas nécessaire que la dette soit stabilisée en francs courants pour que l'endettement reste sur une trajectoire soutenable. En effet, lorsque la richesse nationale s'accroît, un pays peut soutenir le service d'une dette accrue dans les mêmes proportions. Mieux vaut donc considérer le ratio rapportant la dette au PIB.

Le solde public entraînant la stabilité de ce ratio, c'est-à-dire le solde stabilisant l'endettement public en part de PIB, fait intervenir à la fois le niveau de la dette et la croissance nominale de l'activité : une croissance nominale plus forte diminue en effet d'une année sur l'autre le poids de la dette héritée de la période précédente. Cet effet d'érosion, via la croissance économique, du poids relatif de la dette est d'autant plus important que le poids de cette dette est initialement élevé35(*). Ceci tendrait à indiquer qu'il est d'autant plus facile de stabiliser son ratio d'endettement que le niveau de départ de la dette est élevé et que l'inflation est forte. Une telle analyse est cependant largement trompeuse. D'une part, plus la dette est élevée, plus la part des dépenses qui est consacrée au paiement d'intérêts sur la dette est élevée et donc plus l'effort à fournir en matière d'autres dépenses et de recettes pour atteindre un même niveau de déficit est important. D'autre part, une inflation élevée conduit, à un terme plus ou moins lointain à une élévation des taux d'intérêt : ce qui est gagné d'un côté par l'érosion de la dette est perdu de l'autre par l'alourdissement des paiements d'intérêt.

Il est de ce fait plus pertinent de présenter aussi un indicateur de solde primaire stabilisant l'endettement public en part de PIB. Il s'agit du solde primaire, c'est-à-dire hors charges d'intérêt, permettant de stabiliser la dette exprimée en part de PIB. Le solde primaire stabilisant le ratio d'endettement est en effet d'autant plus élevé que le poids de l'endettement dans le PIB est important et que la différence entre le taux d'intérêt nominal et le taux de croissance du PIB en valeur est forte36(*).

Depuis un quinzaine d'années, le coût apparent de la dette est devenu supérieur au taux de croissance du PIB en valeur, si bien qu'il est nécessaire pour les finances publiques de dégager un excédent primaire.

Dette et déficit public



Calculs DP

ANNEXE 4

MÉTHODE DE VALORISATION DES ACTIFS FINANCIERS ET NON FINANCIERS EN COMPTABILITÉ NATIONALE

La méthode utilisée pour estimer et valoriser les actifs des administrations pose quelques problèmes qui incitent à relativiser les résultats présentés dans cette étude :

- Les actifs financiers (valeurs mobilières) détenus par les APU sont évalués comme les passifs à leur valeur de marché, quand celle-ci est disponible, ce qui n'est pas toujours le cas, en particulier pour les entreprises publiques. Pour mesurer la valeur de celles-ci, les comptes de patrimoine utilisent leur situation nette annuelle, ce qui peut poser problème dans certains cas. Ainsi, la dégradation de la situation nette de certaines GEN au début des années 1980 induit mécaniquement à partir de 1982 une baisse de la valeur de l'encours des actions et autres participations de l'Etat (en % du PIB). Le cas de Renault montre cependant que la valeur actualisée de l'entreprise était sous-évaluée par la situation nette annuelle, qui ne tenait pas compte des perspectives de bénéfices futurs (qui se sont d'ailleurs matérialisés par la suite).

- Les actifs non-financiers regroupent les actifs corporels reproductibles (stocks, logements, ouvrages d'infrastructure, matériels de transport et d'équipement) ou non-reproductibles (terrains, ressources du sous-sol), "détenus" par les administrations.

Les actifs non financiers sont évalués à leur coût de renouvellement, qui varie au cours du temps en fonction des prix des éléments composant l'actif, et des éventuels changements de classification, comme la transformation de terrains non-bâtis (actifs fixes non-reproductibles) en terrains bâtis (actifs fixes reproductibles37(*)). L'estimation fournie est plus incertaine que pour les actifs financiers, d'autant plus que seuls les actifs fixes reproductibles font l'objet d'un calcul d'amortissement38(*).

En dernier lieu, les actifs incorporels (brevets, licences) éventuellement détenus par les administrations ne sont pas recensés dans les comptes de patrimoine. Ceux-ci n'apparaissent que dans le patrimoine des ménages et des sociétés et quasi-sociétés.

ANNEXE 5

IMPORTANCE DES DÉCALAGES COMPTABLES ET DES CRÉDITS COMMERCIAUX À L'ACTIF

Le poids de ces postes comptables dans la variation de l'actif des APU, et leur impact sur la progression de la dette brute39(*), invite à étudier plus précisément leur contenu. Les opérations retracées par la comptabilité nationale dans ces rubriques sont les suivantes :

- Les crédits commerciaux à court (F65) et long terme (F75) désignent des crédits liés à une livraison de biens et services. Pour les administrations publiques, il peut s'agir notamment d'avances (arrhes, acomptes) consenties à des fournisseurs avant la livraison définitive du bien, notamment dans le cadre d'opérations d'investissement s'étalant sur plusieurs années. Le poste enregistre également des créances entre administrations (opérations en instance), liées aux multiples transferts internes aux sous-secteurs des APU, notamment entre l'Etat et les collectivités locales ou les régimes de sécurité sociale. Enfin, sont également classés en crédits commerciaux les impôts non recouvrés, ainsi que les factures restant impayées (ex.: hôpitaux).

- Les décalages comptables (F66) sont des opérations de crédit spontanées, qui permettent de corriger comptablement le déséquilibre résultant du rattachement à des périodes différentes de la fourniture d'un bien et de son règlement, sans qu'il y ait volonté explicite de faire crédit. Ce décalage peut survenir notamment dans le cas d'un service fourni en continu (eau, électricité, téléphone, etc...), mais donnant lieu à des règlements périodiques. Pour les administrations publiques, les décalages comptables reflètent aussi certaines opérations spécifiques :

* les flux relatifs aux dépenses et aux recettes de la période complémentaire de l'exécution budgétaire sont enregistrés en décalages comptables (au passif pour les dépenses, et à l'actif pour les recettes), de même que les dépenses engagées par anticipation, c'est à dire au titre de l'exercice budgétaire suivant. Ces dernières sont enregistrées à l'actif ;

* enfin, on enregistre également en décalages comptables à l'actif les produits effectivement encaissés, mais non enregistrés dans les comptes, en l'absence de pièces justificatives. Ces produits sont en effet imputés provisoirement dans un compte d'attente ou de régularisation (compte n° 47 pour les collectivités locales).

Il convient de remarquer que les " décalages comptables " constituent aussi pour les comptables nationaux un poste d'ajustement, permettant d'équilibrer les comptes quand des écarts apparaissent entre les emplois et les ressources ; ceci peut survenir notamment quand l'enregistrement d'une même opération n'est pas effectué de façon identique par le verseur et le bénéficiaire. Mais d'éventuelles erreurs d'estimation sur l'ampleur ou la ventilation actif/passif (en partie arbitraire) des décalages comptables n'affectent pas a priori la qualité de l'estimation de la dette au sens de Maastricht, qui les exclut de son champ au passif.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue le mardi 8 juin 1999, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Luc Tavernier, sous-directeur de la prévision, sur l'étude remise par le ministère de l'économie et des finances, relative à l'évolution de la dette publique en France.

M. Alain Lambert, président, a rappelé, à titre liminaire, l'intérêt porté, depuis plusieurs années, par la commission des finances, à la dette publique, à ses différentes composantes et à son évolution. Puis, il a évoqué la demande adressée par la commission des finances à la direction de la prévision, consistant à analyser rétrospectivement l'évolution de l'endettement public entre 1980 et 1997. Il s'est félicité que la commission des finances puisse ainsi accéder à une partie, même minime, des moyens dont le Parlement dote chaque année l'exécutif.

M. Jean-Luc Tavernier s'est à son tour réjoui, au travers de la présentation de cette étude commandée à la direction de la prévision de pouvoir renouer avec une longue tradition de relations suivies avec la commission des finances du Sénat, qui s'était révélée tout à fait utile. Puis il a présenté l'analyse descriptive de la dette réalisée sur une période de vingt ans et indiqué que celle-ci, compte tenu de son intérêt, serait par ailleurs publiée dans le rapport annuel de l'INSEE sur les comptes économiques de la Nation.

Il a tout d'abord évoqué la forte croissance, entre 1980 et 1997, du ratio dette publique rapportée au PIB, qui avait presque triplé, passant de 21 points à 58,1 points, soit un chiffre proche du plafond fixé en ce domaine par le Traité de Maastricht. Il a néanmoins relevé que la situation française restait proche de celle de la plupart des autres pays européens, puisque le ratio était en moyenne de 69,5 % au sein de l'Union européenne. Aussi en a-t-il tiré deux conclusions importantes. Il a d'une part souligné que l'accroissement du poids de la dette s'expliquait à la fois par l'accumulation de déficits publics excessifs, et par le niveau des taux d'intérêt réels qui avaient été supérieurs au taux de croissance. Il a relevé, d'autre part, que la progression de la dette brute ne s'étant pas accompagnée d'une accumulation d'actifs, le patrimoine net des administrations publiques avait donc diminué durant cette même période.

Il a alors souligné l'intérêt de bien distinguer, s'agissant de l'évolution des déficits publics, les modalités de leur constitution, en isolant l'impact de l'endettement public susceptible de provoquer "l'effet boule de neige", générateur de plus de déficit. Puis, évoquant le critère de Maastricht relatif au poids de la dette publique par rapport au PIB, il a précisé qu'il s'agissait non pas d'éviter les déficits publics en tant que tels, mais de lutter contre les déficits excessifs et de les apprécier au regard du principe de " soutenabilité budgétaire ". Il a ensuite précisé que la responsabilité des déficits publics dans l'évolution du ratio avait été atténuée par l'effet de la croissance du PIB. Puis il a tenu à souligner que les taux d'intérêt réels, dont le niveau était répercuté avec quelque retard cependant sur le coût moyen de la dette, avaient été, depuis 1980, supérieurs au taux de croissance. Aussi, après avoir relevé qu'il existait en 1993 un décalage de 8 points entre le coût réel apparent de la dette et le taux de croissance, il a souligné que si le coût moyen de la dette avait été égal sur la période 1980-1997 au taux de croissance nominal, le ratio d'endettement public n'aurait pas dépassé 40 points de PIB en 1997 contre 58,5 actuellement. Il en a conclu que la très forte augmentation de ce ratio pendant cette période pouvait être expliquée par deux phénomènes de même ampleur et de même effet : la hausse des déficits publics et l'existence de taux d'intérêts réels élevés.

Il a ensuite présenté la notion de " solde stabilisant " qui correspond au besoin de financement des administrations publiques qui permettrait de stabiliser d'une année sur l'autre le poids de la dette au sein du PIB. Ainsi, en 1998, alors que les déficits publics s'étaient élevés à 2,9 points de PIB, le solde stabilisant avait été estimé à 2,3 points de PIB, soit un écart de 0,6 point. Il a par ailleurs indiqué que pour 1999, le solde des comptes publics était estimé à 2,3 points, soit un niveau identique à celui du solde permettant de stabiliser le poids de la dette dans le PIB.

Il a en effet rappelé que le " solde primaire stabilisant " c'est-à-dire le solde calculé hors charges d'intérêts, inéluctables, devait être d'autant plus élevé que la dette publique était importante et que l'écart entre le coût apparent de celle-ci et le taux de croissance du PIB était important. Il a ainsi précisé qu'en 1998 le solde primaire permettant de stabiliser la dette était, compte tenu des dépenses liées aux intérêts, de 1,2 point de PIB, et qu'il supposait donc que les administrations publiques dégagent une capacité nette de financement. A contrario, ce solde stabilisant était négatif à hauteur de 1,1 point en 1980, la différence avec la situation observée actuellement provenant de l'évolution des charges d'intérêt résultant des taux d'intérêt réels et du niveau de la dette qui avaient fortement accru les contraintes de gestion des finances publiques.

Il a ensuite évoqué l'évolution de la dette nette qui avait crû depuis 1980 dans les mêmes proportions que la dette brute, ce qui permettait d'en déduire que l'acquisition d'actifs financiers n'était pas à l'origine de l'accroissement de la dette brute. Il a également relevé que, par voie de conséquence, le patrimoine net des administrations publiques avait fortement diminué depuis 1980, passant de 53,3 points du PIB à 7,6 points du PIB en 1998 mais qu'il restait en tout état de cause positif.

Il en a conclu que la diminution graduelle du déficit public permettrait de réduire le ratio d'endettement au sens du Traité de Maastricht et rappelé que celui-ci devrait diminuer de 0,5 à 1,5 point de PIB entre 1999 et 2002. Cette baisse serait portée entre 1 et 3 points de PIB si le fonds de réserve pour les retraites était constitué exclusivement d'obligations d'Etat.

M. Alain Lambert, président, l'a remercié pour cette présentation et souligné l'intérêt de cette étude qui, à sa manière, tentait de s'affranchir des contraintes de l'annualité budgétaire.

M. Philippe Marini, rapporteur général, après avoir dressé un parallèle entre la façon dont la dette et ses intérêts était comptabilisés au sein du budget de l'Etat et au sein des budgets des collectivités locales, a tenu à relever que la progression de la dette publique avait servi à financer des dépenses courantes de fonctionnement. Il a par ailleurs souhaité obtenir des précisions quant aux éléments présentés en matière d'analyse patrimoniale dans la mesure où l'on notait, au même moment, un accroissement de l'endettement public, ainsi qu'une diminution de la valeur des actifs financiers détenus par l'Etat. Après avoir noté que le rendement de ces actifs était très sensiblement inférieur au coût moyen de la dette, il a douté de l'efficacité de la gestion par l'Etat de son patrimoine financier.

Il s'est enfin interrogé sur les modalités de calcul de la valorisation des participations de l'Etat et sur la manière dont étaient appréciées, dans ce cadre, les subventions versées par l'Etat. Il a enfin souhaité obtenir des précisions sur la prise en compte des éléments figurant au "hors-bilan" de l'Etat et du secteur public, et évoqué à ce titre les incertitudes pesant sur les modalités futures de financement des retraites ou sur le coût des garanties accordées aux structures de défaisance.

M. Jean-Luc Tavernier a rejoint le constat fait par M. Philippe Marini, consistant à noter que l'accroissement de la dette publique avait servi à financer des dépenses courantes, et non à accroître les actifs détenus par l'Etat. Il a par ailleurs estimé difficile de porter un jugement impartial sur les modalités et l'efficacité de la gestion par l'Etat de ses actifs financiers, en rappelant qu'il était malaisé en ce domaine de définir un indicateur qui soit totalement pertinent et véritablement opérationnel. Il a relevé que la rentabilité réelle des actifs de l'Etat avait été inférieure de 4 points au coût moyen de la dette.

S'agissant des modalités de calcul de la valorisation des participations de l'Etat, il a précisé que ce calcul se faisait soit par référence à la valeur du marché, soit en fonction des règles particulières propres à la comptabilité nationale, qui s'appuyaient notamment sur la notion de " situation nette annuelle ".

Il a enfin indiqué, à propos de la comptabilité patrimoniale, qu'une réflexion était actuellement menée en ce domaine, mais que celle-ci se révélait délicate à poursuivre, car elle nécessitait au préalable une harmonisation des définitions utilisées. Il a rappelé l'effort de transparence conduit actuellement, s'agissant de la détermination des principaux éléments du "hors bilan". Il a ainsi estimé le coût des structures de défaisance à environ 2 points de PIB, celui des garanties accordées en matière de crédit ou de prêt au logement entre 2 et 4 points de PIB, et indiqué que le coût réel de la dette implicite des régimes de retraite par répartition était difficile à cerner précisément. Il a ainsi fait référence à une étude menée par l'OCDE sur la période 1974-2070 qui faisait état d'un besoin cumulé de financement de plus de 100 points de PIB. De même, il a indiqué qu'une étude menée par la direction de la prévision sur la période 1998-2100 concluait, selon les hypothèses de départ retenues en termes de taux d'actualisation ou de niveau du chômage, à des besoins de financement variant de 50 à 300 points de PIB.

M. Jean-Philippe Lachenaud a tout d'abord rappelé les différences existant entre le budget de l'Etat et celui des collectivités locales en matière de prise en compte de la dette et souhaité que cette étude puisse contribuer à convaincre l'opinion publique de l'intérêt de réduire le poids et le montant de la dette publique.

S'agissant du niveau des taux d'intérêt réels, il s'est demandé si celui-ci n'était pas dû justement à l'importance des déficits publics, et à l'effet d'éviction que ceux-ci pouvaient entraîner. Il s'est enfin interrogé sur l'opportunité d'affecter une partie des ressources issues des privatisations au désendettement du secteur public.

M. Maurice Blin s'est demandé si, que ce soit en France ou dans les autres pays européens, le niveau élevé des taux d'intérêt réels n'était pas dû à la faiblesse des capitaux disponibles. Il a par ailleurs souhaité savoir si le niveau de ces taux n'était pas susceptible d'avoir des conséquences excessives sur les choix d'investissements des entreprises et, partant, de lourdes conséquences sociales.

M. Jean-Luc Tavernier a précisé à M. Jean-Philippe Lachenaud que, au-delà du contenu même du pacte de stabilité et des critères qu'il contenait, tous les pays européens partageaient aujourd'hui la même volonté d'adopter des politiques budgétaires plus rigoureuses et une politique monétaire plus souple. Il a également estimé que les politiques budgétaires menées, notamment en France, avaient eu un effet sur le coût moyen de la dette en accroissant fortement les besoins de financement des administrations publiques.

En réponse à M. Maurice Blin, il a estimé que le niveau des taux d'intérêt réels était actuellement revenu à une situation plus normale, ceux-ci n'étant que légèrement supérieurs au taux de croissance réel, et qu'il convenait d'éviter, à ce titre, le retour à des situations extrêmes telles que la France avait pu les connaître, dans des sens opposés cependant, au cours des années 1970 et des années 1980.

M. Alain Lambert, président, a indiqué que la présente étude serait publiée sous la forme d'un rapport d'information de la commission des finances et préconisé que des études similaires soient réalisées à l'avenir dans les mêmes conditions. Il a souhaité qu'elles puissent notamment porter sur l'évolution comparée des dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'Etat.




1 De 283,3 milliards de francs au 31 décembre 1997.

2 Soit le cumul des variations de dette liées à la dette initiale, aux déficits conjoncturels et aux achats nets d'actifs.

3 Ce que reconnaît implicitement l'étude en indiquant " Le fait saillant de la période considérée est la dégradation du déficit structurel masquée par les excédents conjoncturels ".

4 Les modalités d'évaluation des actifs financiers publics posent de tels problèmes méthodologiques que les estimations qui sont faites doivent être prises avec beaucoup de précautions.

5 "2003 - Perspectives macroéconomiques ". Délégation du Sénat pour la Planification. M. Joël Bourdin n° 63 - 1998-1999.

6 La définition de la dette au sens de Maastricht est présentée en annexe 1. Les séries d'endettement au sens de Maastricht n'ont pu être reconstituées qu'à partir de 1980. Des séries en comptabilité nationale disponibles pour les années antérieures à 1980 font apparaître une réduction du ratio d'endettement de 53,4 points en 1970 à 37,6 points en 1980. Cette évolution devrait apparaître pour les séries au sens de Maastricht.

7 A partir du 1er janvier 1996, une modification de classement comptable fit passer le FSV du secteur des ODAC à celui des administrations de sécurité sociale.


8 L'année 1997 se caractérise par une progression simultanée de l'endettement de ces sous-secteurs. Cette évolution s'explique pour l'essentiel par la reprise, par la CADES, de la dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) à l'égard de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) au 1er janvier 1998, représentative des déficits cumulés du régime général de la sécurité sociale en 1996 et 1997 (75 MdsF) ainsi que d'une avance de trésorerie de 12 MdsF destinée à couvrir le déficit prévisionnel de 1998. Cette opération, neutre à terme au niveau de l'endettement public, n'aurait eu aucun impact dès 1997 si la CADES n'avait dû constituer dès la fin 1997 une trésorerie - et donc s'endetter - afin de rembourser le crédit de la CDC dès le début de l'année 1998.

9 Ainsi, par exemple, le volume des pensions des fonctionnaires de l'Etat devrait s'accroître considérablement dans les années à venir. Le passif correspondant au paiement des pensions de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat entre 1999 et 2040 - calculé d'après les chiffres présentés par la commission Charpin - représenterait actuellement plus de la moitié de la richesse nationale.

10 Néanmoins, le champ et la méthode de calcul de la dette au sens de Maastricht diffèrent de ceux retenus par le système français de comptabilité nationale pour calculer la dette des administrations publiques. Ceci a pour conséquence d'introduire plusieurs « coins » dans le schéma ici présenté (cf. annexe 1).

11 La variation moyenne du ratio d'endettement brut est égale à la somme de ces deux valeurs moyennes, à laquelle il faut déduire l'effet de la croissance du PIB.

12 Dans ce chapitre sont étudiés les déterminants au cours de la période 1980-1997 de la progression de l'encours de dette. La dette de référence est donc la dette au 31 décembre 1979 (soit 21,7 points de PIB) et non la dette au 31 décembre 1980 (soit 21,0 points de PIB) reprise dans les tableaux et graphiques des autres parties de cette étude.

13 Les déficits conjoncturels sont en fait égaux aux déficits primaires conjoncturels.

14 La méthode d'estimation des différentes contributions à l'accroissement de l'encours de dette est expliquée en annexe.

15 Le fait saillant de la période considérée est la dégradation du déficit structurel masquée par les excédents conjoncturels.

16 Cette définition peut apparaître hybride. Il aurait été intéressant de séparer, au niveau des revenus reçus par les administrations publiques, les revenus issus des créances acquises avant 1980 et les revenus issus des créances acquises entre 1980 et 1997 mais cette ventilation n'est pas disponible.

17 Le poste « Monnaie interbancaire » retrace les variations et engagements monétaires entre agents financiers. Les variations des comptes ouverts à la Banque de France au nom des institutions financières tenues de constituer des réserves figurent à ce poste.

18 Une analyse plus complète est présentée en annexe.

19 Le coût moyen nominal de la dette publique est égal aux intérêts versés rapportés à l'encours de dette brute détenus à la fin de l'année précédente. Le coût moyen réel est ce coût moyen nominal déflaté par les prix de la consommation des ménages.

20 Les taux d'intérêt réels estimés sont les taux d'intérêt exprimés en moyenne annuelle et déflatés par le prix de la consommation des ménages.

21 La règle de Taylor indique quel est le niveau des taux d'intérêt adaptés aux conditions internes d'une économie. Ainsi, le taux d'intérêt réel évoluerait autour d'un taux réel « neutre » selon l'écart d'inflation à une cible prédéfinie et en fonction de l'écart de l'activité avec son potentiel.


22 En particulier, ce raisonnement est à la base du concept de « solde stabilisant » qui est présenté en annexe 3.

23 Les prix de la consommation des ménages est ainsi passé de 13,1% en 1980 à 3,1% en 1990. Ce dernier indice a connu ensuite une nouvelle décroissance pour atteindre 1,3% en 1997.

24 Toutes choses égales par ailleurs, le coût nominal de la dette est inférieur aux taux d'intérêt nominaux courants lorsque les taux d'intérêt progressent; la situation s'inverse pour des taux d'intérêt décroissants.

25 L'effet est plus ambigu au niveau du coût réel des nouvelles émissions. Cette étude se focalisant sur les déterminants directs de la progression de la dette publique, certaines interactions économiques, telles l'impact de la désinflation sur le niveau des taux d'intérêt réels, ne sont volontairement pas abordées.

26 Les taux d'intérêt nominaux sont alors égaux aux prix à la consommation auxquels sont ajoutés les taux d'intérêt réels effectifs du marché.

27 Ce chiffre correspond à la somme des contributions des déficits primaires structurels (29,3 points de PIB) et des déficits conjoncturels (0,9 point de PIB).

28 On rapporte pour ce calcul les revenus de la propriété perçus par les APU (intérêts, dividendes, et autres), à l'exclusion des revenus de la terre (R43), à l'encours des actifs financiers détenus à la fin de l'année précédente, soit rn = (R41 + R44 + R45)n / (F00-80)n-1.

29 Les ODAC et les ASSO présentent des écarts de rendement plus faibles.

30 Les revenus perçus sous forme de dividendes peuvent être aisément isolés et rapportés à la part de l'actif détenu sous formes d'actions. Le rendement réel des participations de l'Etat est négatif depuis 1980.

31 Le domaine public « naturel » (paysages, espace aérien, eaux territoriales, etc....) est exclu du champ de la comptabilité nationale, car il n'a pas été acquis à titre onéreux. D'autre part, les biens durables militaires (porte-avions par exemple), considérés comme issus d'un investissement en comptabilité budgétaire (ils sont inscrits au titre V) sont exclus du patrimoine des APU par la comptabilité nationale, qui les classe en consommations intermédiaires.

32 Ceux-ci sont des crédits de fait qui permettent de corriger les écarts résultant du rattachement à des périodes différentes de la réalisation d'une opération économique et de son règlement. Les flux relatifs aux recettes et aux dépenses de la période complémentaire de l'exécution budgétaire (janvier-mars) sont ainsi comptabilisés en décalages comptables dans les opérations financières de l'Etat.

33 La dette publique publiée par l'INSEE et le SESOF est au contraire exprimée en valeur de marché, ce qui nécessite de réévaluer chaque année le stock des obligations d'Etat en fonction des variations de leurs cours. Au 31 décembre 1997, la valeur de marché de la dette publique était supérieure de 283,3 MdsF à sa valeur nominale.

34 Les résultats finaux sont peu sensibles aux changements de durée moyenne de la dette publique et à la pondération entre taux monétaires et taux obligataires.

35 Formellement, on peut écrire :

avec : Dt = dette publique à la date t, St = solde public à la date t et yt = PIB nominal à la date t

d'où

Le solde qui stabilise le ratio d'endettement public peut donc s'écrire: où le gt est le taux de croissance de yt

36 Formellement on peut écrire : où rt est le taux d'intérêt nominal apparent de la dette, r
t . Dt-1 le service de la dette, et SPt le solde primaire.

Le solde primaire stabilisant le ratio d'endettement public peut donc s'écrire ;

37 Les terrains sont alors comptabilisés différemment, leur valeur étant enregistrée avec celle des constructions qu'ils supportent.

38 La dépréciation (par suite d'usure, d'obsolescence ou en cas de dommages accidentels) du stock des actifs fixes reproductibles est mesurée chaque année par la « consommation de capital fixe ».

39 Il convient de souligner ici qu'un accroissement des décalages comptables ou des crédits commerciaux à l'actif d'une administration peut contribuer à accroître la dette brute au sens de Maastricht. Ceci n'est pas contradictoire avec le fait que celle-ci soit corrigée des décalages comptables et des crédits commerciaux au passif. En effet, un flux net de décalages comptables à l'actif peut être financé par exemple par un emprunt auprès d'un établissement financier (F71) ou par une émission d'obligations (F40), et affecter ainsi à due concurrence la dette Maastricht.