CHAPITRE PREMIER :
LES MISSIONS
Il n'est pas nécessaire de s'étendre beaucoup sur le caractère crucial de la gestion des prélèvements obligatoires compte tenu tout à la fois de leur place dans l'économie française et des exigences de principe que doit satisfaire leur administration.
Dans ce contexte, les missions fiscales de la direction générale des impôts sont éminentes et placent cette administration au centre du dispositif fiscal français. Elle exerce ces missions pour l'ensemble des administrations publiques, l'Etat mais aussi les collectivités locales et, à un moindre titre, le système d'assurances sociales.
Sans doute la DGI n'a-t-elle pas le monopole de la gestion du système de prélèvements obligatoires, sa compétence n'étant pas exclusive mais partagée.
Toutefois, pour ce qui est du domaine proprement fiscal, c'est-à-dire hors cotisations sociales, elle intervient plus ou moins complètement dans la gestion de la quasi-totalité des impôts.
Le plan de charge de la DGI est donc particulièrement lourd et s'est considérablement compliqué au fil du temps à mesure que les évolutions socio-économiques raffinaient le contexte de la gestion de l'impôt.
En la matière, les exigences nouvellement apparues sont venues pour les unes du " milieu " fiscal lui-même mais aussi d'un renouvellement des objectifs assignés par l'Etat à son administration fiscale.
I. LA PLACE CENTRALE DE LA DGI DANS LA GESTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Les missions fiscales de la DGI concernent tant les impôts d'Etat que les impôts locaux et la conduisent à établir - asseoir - la quasi totalité des impôts et à recouvrer une proportion majoritaire des impôts d'Etat.
A. LES TRAVAUX DE L'ASSIETTE DE LA DGI CONCERNENT LA QUASI-TOTALITÉ DES IMPÔTS
Données globales relatives à l'assiette de l'impôt par la DGI
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1997 |
1998 |
|
|
Impôt sur le revenu - Nombre de contribuables imposables et non imposables - Nombre d'avis d'imposition - Nombre d'avis de non-imposition - Nombre de notifications de restitutions |
30.822.041 14.963.540 14.434.061 1.424.440 |
31.215.546 15.422.823 14.527.646 1.265.077 |
|
TVA et taxes assimilées : nombre d'entreprises imposables |
||
|
- Régime réel normal |
1.058.857 |
1.070.901 |
|
- Régime simplifié |
1.422.234 |
1.447.015 |
|
- Régime du forfait |
146.958 |
127.631 |
|
- Régimes micro BIC (1) et spécial BNC (2) |
128.184 |
143.332 |
|
- Régime simplifié agricole |
483.536 |
489.493 |
|
Nombre total d'entreprises imposables à la TVA |
3.239.769 |
3.278.372 |
|
Taxe d'habitation : nombre d'avis d'imposition |
23.530.825 |
23.598.460 |
|
Taxes foncières : nombre d'avis d'imposition |
24.106.973 |
24.451.689 |
|
Taxe professionnelle : |
||
|
- Nombre d'avis d'imposition |
3.109.310 |
3.101.158 |
|
- Nombre d'avis d'acompte |
1.021.164 |
1.062.470 |
(1) Bénéfices industriels et commerciaux
(2) Bénéfices non commerciaux.
Le tableau ci-dessus récapitule quelques données globales représentatives de la charge liée aux travaux d'assiette de la DGI au stade le plus en amont de ceux-ci.
Le système fiscal français fait une large place à la déclaration spontanée mais cette caractéristique n'allège pas la charge de travail des services.
Le suivi des obligations déclaratives des contribuables impose d'examiner les déclarations de plus de 31,2 millions de contribuables à l'impôt sur le revenu dont seuls un peu moins de la moitié font l'objet d'un avis d'imposition, une légère majorité d'entre eux bénéficiant d'un avis de non-imposition ou d'une notification de restitutions ; il oblige à surveiller les obligations de 3,3 millions d'entreprises assujetties à la TVA et de traiter plus de 52 millions d'avis liés à la fiscalité locale.
D'autres indicateurs relatifs aux travaux d'assiette qui incluent l'instruction des demandes gracieuses en montrent l'ampleur quantitative ainsi que, globalement, l'alourdissement.
Indicateurs relatifs aux travaux d'assiette de la DGI
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
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Unités |
constatés |
constatés |
constatés |
estimés |
prévus |
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Indicateurs d'activité |
||||||
|
Articles de rôles d'impôt sur le revenu homologués au cours de l'année |
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Articles de rôles d'impôts directs locaux homologués au cours de l'année |
Article
|
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Evaluations forfaitaires (bénéfices industriels et commerciaux, taxes sur le chiffre d'affaires, bénéfices non commerciaux et bénéfices agricoles) (1) |
Article |
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Extraits d'actes utilisés pour les mutations (2) |
2.098.865 |
2.095.780 |
2.139.248 |
2.140.000 |
2.140.000 |
|
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Contentieux |
||||||
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Nombre de réclamations et demandes gracieuses reçues (procédure traditionnelle, simplifiée et informatique) (3) |
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Indicateurs de réalisation |
||||||
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Montant des rôles d'impôt sur le revenu homologués au cours de l'année |
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Montant des rôles d'impôts directs locaux homologués au cours de l'année (hors part de l'Etat) |
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Evaluations fixées par les services du cadastre (propriétés bâties et non bâties) |
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(1) En ce qui concerne les bénéfices agricoles, ne sont comptés que les forfaits qui donnent lieu à imposition, ce qui représente environ le tiers des évaluations effectuées par les services.
(2) DOM compris.
(3) Ne sont indiquées ici que les réclamations et demandes gracieuses reçues au cours de l'année, à l'exclusion des dégrèvements d'office. Les chiffres présentés excluent les remboursements de crédits de TVA relatifs à la 8 ème directive européenne.
Source : Budget de programmes 1998. DGI.
Les deux tableaux ci-dessous détaillent quant à eux les résultats des émissions de rôle pour les impôts directs d'Etat et les impôts locaux.
Emissions des rôles relatifs aux impôts d'Etat en 1998
(en millions de francs)
|
Impôt sur le revenu |
|
|
- Rôles établis au titre des revenus de 1997 |
279.938 |
|
- Rôles établis au titres des années antérieures |
18.389 |
|
Impôts sur les sociétés |
26.170 |
|
Total des impôts d'Etat |
324.497 |
Emissions de rôles relatif aux impôts locaux en 1998
(en millions de francs)
|
Taxes principales |
322.582 |
|
- Taxe d'habitation |
70.021 |
|
- Foncier bâti |
85.181 |
|
- Foncier non bâti |
5.274 |
|
- Taxe professionnelle |
162.106 |
|
Taxes annexes |
32.132 |
|
Part de l'Etat |
28.042 |
|
Total des impôts locaux |
382.756 |
Ces impôts ne forment qu'une partie des impôts établis par la DGI dont le total s'est élevé en 1996 à 1.746 milliards de francs.
Répartition simplifiée du produit des impôts dont l'assiette est assurée par la direction générale des impôts
Année 1996
|
Impôts dont le recouvrement est assuré par les services extérieurs du Trésor : |
51,3 % |
Impôts dont le recouvrement est assuré par le réseau comptable de la Direction générale des impôts |
48,7 % |
|
Taxe sur les salaires |
2,5 % |
Recettes diverses |
4,7 % |
|
Impôts directs locaux |
18,7 % |
Taxe sur la valeur ajoutée |
37,2 % |
|
Autres impôts directs d'Etat |
2,3 % |
Enregistrement, timbre, impôt sur les opérations de bourse et impôts indirects |
4,9 % |
|
Impôt sur les sociétés |
9,8 % |
Impôts directs d'Etat |
1,9 % |
|
Impôt sur le revenu |
18 % |
||
B. LE RECOUVREMENT, UNE MISSION PARTAGÉE
La fonction de recouvrement exercée par la DGI ne concerne quant à elle qu'une partie des impôts d'Etat ou des impôts locaux.
Les produits recouvrés par la DGI au profit de l'Etat
(en millions de francs)
|
1996 |
1997* |
1998* |
|
|
Impôts directs |
33.847 |
34.364 |
35.044 |
|
dont : |
|||
|
retenues à la source sur certains BNC et impôt sur le revenu des non-résidents retenues à la source, prélèvements sur les RCM et les bons anonymes précompte dû par les sociétés au titre de certains bénéfices distribués impôt de solidarité sur la fortune contribution des institutions financières autres recettes |
1.195 17.320 2.813 8.919 2.558 1.042 |
1.344 15.957 3.192 10.061 2.891 919 |
1.648 13.330 5.420 11.133 2.396 1.117 |
|
Enregistrement |
73.155 |
81.845 |
79.357 |
|
dont : |
|||
|
mutations à titre onéreux mutations à titre gratuit : donations mutations à titre gratuit : successions actes civils et autres conventions taxe de publicité foncière taxe spéciale sur les conventions d'assurances taxe additionnelle au droit de bail autres recettes et pénalités |
2.762 4.289 27.139 8.246 543 26.076 3.358 742 |
2.962 5.448 34.308 8.478 365 26.106 3.436 742 |
3.187 5.158 31.414 8.864 334 26.108 3.537 755 |
|
Timbre et recettes assimilées |
11.772 |
12.441 |
13.231 |
|
dont : |
|||
|
timbre unique taxe sur les véhicules des sociétés impôt sur les opérations de bourse autres recettes et pénalités |
3.132 2.891 961 4.788 |
3.038 2.901 1.441 5.061 |
2.791 3.371 1.752 5.317 |
|
Taxe sur la valeur ajoutée |
649.141 |
666.780 |
717.617 |
|
Contributions indirectes, autres taxes indirectes |
400 |
381 |
419 |
|
Total des recettes fiscales |
768.315 |
795.811 |
845.660 |
|
Total des recettes non fiscales |
5.419 |
6.733 |
7.487 |
|
Total des recouvrements au profit de l'Etat |
773.734 |
802.544 |
853.153 |
* Chiffres provisoires
** Dont CSG sur produits de placement : 1.515 en 1996 et 5.690 en 1997
En ce qui concerne les impôts d'Etat, le réseau de recouvrement de la DGI est spécialisé dans les impôts indirects qui représentent près de 96 % des recettes fiscales qu'il encaisse. Son intervention dans le domaine des impôts directs est limitée à l'impôt de solidarité sur la fortune, aux retenues à la source et à divers précomptes et contributions concernant des assiettes fiscales particulières.
Les produits recouvrés par la DGI au profit des collectivités locales et organismes divers
(En millions de francs)
|
1996 |
1997* |
1998* |
|
|
Taxes départementale et communale additionnelles à certains droits d'enregistrements et à la TPF |
4.379 |
4.783 |
5.249 |
|
Taxe régionale additionnelle à certains droits d'enregistrements et à la TPF |
3.574 |
5.116 |
4.555 |
|
Taxe départementale de publicité foncière (TPF) |
15.528 |
20.533 |
24.431 |
|
Taxe départementale sur les véhicules à moteur |
13.327 |
13.460 |
13.899 |
|
Autres taxes et redevances diverses |
668 |
1.273 |
1.420 |
|
Total perçu au profit des collectivités locales |
37.476 |
45.165 |
49.554 |
|
Taxes perçues au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles |
25.149 |
25.850 |
27.751 |
|
Comptes d'affectation spéciale |
3.608 |
4.187 |
6.504 |
|
Autres recettes** |
9.830 |
13.619 |
25.982 |
|
Total des recouvrements au profit des collectivités locales et organismes divers |
70.063 |
88.821 |
109.791 |
* Chiffres provisoires
** Dont CSG sur produits de placement : 1.515 en 1996, 5.690 en 1997 et 6.886 en 1998
Pour les produits recouvrés au profit d'autres entités que l'Etat le réseau comptable de la DGI est mobilisé à hauteur de 109,8 milliards de francs en 1998, à peu près " moitié-moitié " par le recouvrement des impôts locaux et des prélèvements au profit de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor et d'organismes sociaux.
Dans le domaine de la fiscalité locale, les recouvrements de la DGI concernent des taxes indirectes, et principalement la taxe de publicité foncière et la vignette.
Les missions de recouvrement de la DGI pour le BAPSA et les comptes spéciaux du Trésor sont curieusement présentées comme ne relevant pas de la collecte des impôts d'Etat, alors même que les produits dont s'agit alimentent en fait le budget de l'Etat. Une présentation entièrement cohérente de la répartition des tâches de recouvrement de la direction générale des impôts supposerait sans doute d'intégrer ces recettes dans les prélèvements encaissés au bénéfice de l'Etat.
Les recouvrements effectués au profit des organismes de sécurité sociale se sont quant à eux beaucoup développés sous l'impact de leur diversification.
C. LE CONTRÔLE FISCAL, INDISPENSABLE CONTREPARTIE DE NOTRE SYSTÈME DÉCLARATIF
Le contrôle fiscal est une mission d'autant plus marquée du sceau de la nécessité que notre système fiscal repose largement sur le respect d'obligations déclaratives mises à la charge des contribuables eux-mêmes.
Destiné à assurer la bonne rentrée de l'impôt, il est aussi un instrument au service de la justice contributive. Tout manquement aux sujétions fiscales qui ne serait pas corrigé imposerait en effet un supplément de charges aux contribuables " scrupuleux " et constitue en soi pour les agents économiques en situation de compétition une distorsion de concurrence.
Il est dans ces conditions indispensable à toute administration fiscale de dégager des moyens de contrôle dont l'activité puisse satisfaire aux objectifs poursuivis.
Les tableaux ci-après indiquent l'évolution du volume des différentes catégories de contrôle fiscal.
Mise en oeuvre du contrôle fiscal externe
(Nombre)
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
% Evolution 1998/1997 |
|
|
Contrôle externe Vérifications de comptabilité Nombre d'opérations - vérifications générales dont vérifications diagnostics arrêtées - vérifications simples et ponctuelles Total non pondéré Total pondéré |
38.785 2.551 2.703 41.488 38.861 |
41.368 2.624 2.507 43.875 41.310 |
43.390 2.830 2.711 46.101 43.331 |
42.968 2.592 4.505 47.473 43.925 |
41.809 2.531 6.070 47.879 43.579 |
- 2,7 % - 2,4 % 34,7 % 0,9 % - 0,8 % |
|
Examen contradictoire de l'ensemble de la situation fiscale personnelle (ESFP) |
3.968 |
4.428 |
4.666 |
4.707 |
4.658 |
- 1,0 % |
|
Total |
42.829 |
45.738 |
47.997 |
48.632 |
48.237 |
- 0,8 % |
Indicateurs de densité du contrôle fiscal sur pièces
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Inspections d'assiette et de documentation Fréquence des redressements IR |
3,3 |
4,5 |
5,4 |
5,2 |
5,2 |
5,6 |
|
Inspections spécialisées Fréquence des redressements IR et IS + TVA |
5,8 |
5,8 |
5,6 |
5,9 |
6,6 |
6,9 |
Le contrôle externe portant sur les entreprises se traduit par la mise en oeuvre de vérifications de comptabilité qui peuvent avoir pour objet soit une vérification générale de la situation de l'entreprise, soit une vérification ponctuelle.
Pour les personnes physiques, le contrôle externe conduit à un examen contradictoire de la situation fiscale personnelle (ESFP).
Les données du premier tableau ci-dessus font état d'une augmentation significative du nombre des vérifications de comptabilité qui en 1998 ont atteint un niveau supérieur de 15,4 % à celui de 1994. Toutefois, la prise en compte de la répartition des types de vérifications entre les vérifications générales et les vérifications ponctuelles conduit au constat d'un moindre développement des contrôles externes sur les entreprises. Les vérifications simples et ponctuelles se sont en effet accrues beaucoup plus que les vérifications générales dont le nombre, après avoir augmenté sensiblement en 1995 et 1996, a tendance, depuis, à décroître. Au total, le nombre pondéré des vérifications, supérieur en 1998 de 12,1 % par rapport à 1994, n'a que très peu varié au cours des trois dernières années.
C'est ce même constat que l'on peut effectuer s'agissant des ESFP . Après le sursaut des années 1994 à 1996, leur nombre tend lui aussi à stagner.
En ce qui concerne le contrôle sur pièces , la mesure de son évolution est approchée à partir d'un indicateur -la fréquence des redressements- qui ne rend pas bien compte de la réalité de son exercice en termes de volume d'activité. En effet, à volume constant de contrôle, cet indicateur est susceptible d'être perturbé par une variation de la qualité des contrôles ou des instructions données aux contrôleurs. Enfin, il ne dit rien des résultats concrets du contrôle puisqu'aussi bien un accroissement de la fréquence des redressements peut s'accompagner d'une réduction du montant moyen des rappels. Il serait certainement intéressant de compléter cet indicateur en confrontant les obligations de contrôle imposées aux agents à leurs réalisations.
Le second tableau ci-dessus rend compte d'une augmentation plus soutenue que pour le contrôle externe. La fréquence des redressements, plus rapide dans le cas des inspections d'assiette et de documentation que pour les inspections spécialisées, s'intensifie sans discontinuité.
|
Contrôle fiscal externe |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
B03 |
Pourcentage de réalisation du programme théorique (Brigades) |
|
|
|
|
|
|
|
B09 |
Rappel moyen par agent vérificateur (Brigades) |
4.933.648 |
4.903.488 |
5.555.890 |
5.016.018 |
5.217.745 |
5.573.973 |
|
B23 |
Pourcentage de réalisation du programme théorique (Inspections Spécialisées) |
|
|
|
|
|
|
|
B20 |
Rappel moyen par agent équivalent vérificateur (Inspections Spécialisées) |
|
|
|
|
|
|
|
B13 |
Taux d'abandon des rappels initialement pris en compte |
9,0 |
7,6 |
6,0 |
4,8 |
4,9 |
5,4 |
|
B14 |
Taux moyen de pénalités |
47,4 |
48,7 |
47,6 |
43,0 |
40,9 |
37,6 |
|
B06 |
Taux pondéré de poursuites correctionnelles |
5,5 |
5,4 |
5,4 |
4,5 |
4,2 |
ND |
|
C04 |
Nbre d'affaires réalisées suite à recherche |
|
|
|
|
|
|
|
Contrôle sur pièces (CSP) des inspections d'assiette et de documentation (IAD) |
|||||||
|
D03 |
Fréquence des redressements (IR) |
3,3 |
4,5 |
5,4 |
5,2 |
5,2 |
5,6 |
|
D12 |
Rappel moyen (IR) |
5.313 |
5.475 |
5.803 |
5.959 |
6.188 |
6.436 |
|
D25 |
Rappel moyen par agent (IAD) |
169.073 |
226.674 |
283.667 |
280.965 |
293.813 |
325.474 |
|
CSP des Inspections Spécialisées |
|||||||
|
D10 |
Fréquence des redressements (IR+IS+TCQ) |
5,8 |
5,8 |
5,6 |
5,9 |
6,6 |
6,9 |
|
D20 |
Rappel moyen (IR+IS+TCA) |
33.105 |
32.219 |
33.782 |
31.927 |
31.571 |
30.313 |
|
D28 |
Rappel moyen par agent (inspections spécialisées) |
1.822.238 |
1.905.685 |
1.862.579 |
1.827.008 |
2.004.255 |
2.050.940 |
|
Fiscalité Immobilière |
|||||||
|
D06 |
Rappel moyen en droits d'enregistrement |
34.222 |
33.578 |
31.256 |
33.447 |
35.616 |
42.902 |
|
E09 |
Rappel moyen par agent des FI |
1.594.423 |
1.696.526 |
1.694.510 |
1.651.107 |
1.701.884 |
2.545.264 |
|
E12 |
Rappel moyen SIF |
24.366 |
28.414 |
25.166 |
23.876 |
28.571 |
53.186 |