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2. Qui doit être appelé à jouer le rôle de  prêteur en dernier ressort ?

En l'état, l'identité du prêteur en dernier ressort est fixée sur des bases quelque peu existentialistes. Il s'agit principalement d'instances nationales (banques centrales, budgets, assurances...) mais il peut s'agir aussi des institutions financières internationales, et en particulier du FMI, qui, même s'il manque de moyens en ce sens, joue de fait ce rôle.

Cette architecture est-elle satisfaisante ? Ne faut-il pas mieux préciser les rôles ?

Cette question souvent abordée sur un plan académique doit pourtant être traité avec pragmatisme.

Il convient d'abord de rappeler en quoi consiste l'activité de prêteur en dernier ressort entendue au sens strict. Il s'agit de consentir des prêts d'urgence à des établissements qui, bien que solvables en régime normal, se trouvent confrontés à une pénurie de liquidités.

Une telle situation est généralement susceptible d'être gérée par n'importe quelle banque centrale puisqu'aussi bien ces institutions disposent d'une capacité illimitée de créer de la monnaie. Il en va d'ailleurs ainsi en pratique.

Il n'apparaît donc pas systématiquement nécessaire de mobiliser un quelconque prêteur en dernier ressort supra-national pour régler les problèmes de liquidité des banques.

Toutefois, en de rares circonstances, soit que la banque centrale d'un pays se refuse à intervenir, soit que le problème de liquidité rencontré consiste en une pénurie en devises impossible à combler via des interventions de banques centrales en crise de liquidités elles-mêmes, l'intervention d'un prêteur en dernier ressort non-national s'impose.

Qui peut et qui doit jouer ce rôle ?


La première question amène naturellement à s'interroger sur la capacité du FMI à jouer efficacement le rôle d'un prêteur en dernier ressort. Le déroulement des crises asiatiques a montré que cette capacité était limitée. Le Fonds n'a pas la possibilité de créer de la monnaie. Face à des besoins massifs, il doit au préalable recourir aux Etats en espérant que ceux-ci consentent à une augmentation de ses moyens. Ses interventions sont destinées aux Etats alors que les problèmes de liquidité concernent désormais souvent des acteurs privés. Ceux-ci ne bénéficient des interventions du Fonds qu'après intermédiation des banques centrales nationales et donc moyennant des délais supplémentaires.

Les interventions du Fonds sont donc, par construction, tardives. Elles ne parviennent pas à prévenir les crises.

En fait, dans la plupart des crises de liquidité à impact international potentiellement élevé, les prêteurs en dernier ressort efficaces ont été les banques centrales nationales en mesure d'intervenir massivement c'est à dire pour l'essentiel la banque centrale américaine, la Banque du Japon et, à un moindre degré, les banques centrales des pays européens.

Faut-il modifier cette situation ? Cette question revêt deux aspects distincts.

Le premier d'entre eux consiste à s'interroger sur le choix de l'organisme qu'il conviendrait de charger de la mission de prêteur en dernier ressort. Ce rôle est mal joué par le FMI dans l'hypothèse de crises d'illiquidité des agents privés. Seule une réforme profonde du Fonds et un accroissement très sensible de ses moyens lui permettrait d'être un prêteur en dernier ressort efficace, c'est-à-dire capable de prévenir le déclenchement d'une spirale de crises.

D'un autre côté, la décentralisation actuelle des initiatives aux grandes banques centrales nationales ne constitue pas une solution coopérative et laisse perdurer une réelle dépendance des pays émergents à l'égard des pays les plus développés.

Ce diagnostic fonde les recommandations suivantes.

Il importe d'abord que des banques régionales se développent dans les zones économiques où elles font défaut. Elles doivent être en mesure sinon d'exercer toujours le rôle de prêteur en dernier ressort du moins d'en constituer un support éventuel et d'être des interlocuteurs crédibles des banques centrales des pays développés.

En outre, la coordination entre les grandes banques centrales doit être renforcée pour traiter de façon harmonieuse leurs interventions au titre de prêteur en dernier ressort.

C'est d'ailleurs un modèle de ce type qui est implicitement retenu dans le cadre du système européen de banques centrales (SEBC). En son sein, les refinancements restent en pratique à la charge des banques centrales nationales mais la Banque centrale européenne dispose d'un droit de regard général sur l'activité des banques nationales et il existe au sein du SEBC des accords de liquidité susceptibles d'être mobilisés le cas échéant.

Ainsi, et même si la BCE ne s'est pas vue explicitement confier le rôle de prêteur en dernier ressort dans la zone euro, cette solution apparaît d'abord conforme au principe de subsidiarité. En outre, contrairement aux critiques qu'elle a suscitées en particulier de la part des économistes du FMI, cette solution paraît compatible avec les exigences de régulation en Europe. La probabilité d'y voir une banque centrale nationale hors d'état de jouer le rôle de prêteur en dernier ressort est faible ; le SEBC semble avoir mis en place les instruments que pourrait réclamer une crise d'une ampleur particulière. Enfin, l'imprécision qui caractérise cette organisation est conforme au principe " d'ambiguïté constructive " par les incertitudes qu'elle laisse planer sur le principe même d'une intervention en permettant de limiter le risque d'irresponsabilité né du sentiment de l'existence de l'intervention garantie d'un assureur des risques.

En conclusion, il apparaît souhaitable de mettre en oeuvre au niveau international un système de coopération souple mais attentif entre banques centrales plutôt que de se reposer sur la désignation institutionnelle d'un prêteur en dernier ressort. Cette recommandation qui procède du constat que le Fonds n'est pas un mesure d'être un prêteur en dernier ressort préventif ne signifie pas que le FMI doive renoncer à l'exercice des missions qui sont les siennes.

La seconde question qui ne peut être éludée consiste à s'interroger sur la compatibilité d'un système décentralisé de prêteur en dernier ressort avec l'existence d'une communauté d'intérêts dans le domaine monétaire. Cette question revêt une particulière importance dans le cadre des zones monétaires unifiées. En leur sein, l'intervention d'un prêteur en dernier ressort est susceptible d'exercer des effets contradictoires avec l'objectif de stabilité monétaire. La situation de la zone euro illustre un éventuel conflit entre les décisions monétaires prises par l'organe central (la BCE) et les interventions comme prêteur en dernier ressort des organes décentralisés (les banques centrales nationales).

La perspective d'un tel conflit et les voies de sa résolution ne sont pas éludées par le traité d'Union monétaire puisque les activités des banques centrales nationales ne doivent pas nuire aux objectifs et aux missions du SEBC où la BCE exerce la responsabilité de la définition de la politique monétaire. C'est sur ces bases que les autorités monétaires en Europe pourraient assurer, de façon pragmatique, la conciliation des initiatives de secours d'urgence et des objectifs de la politique monétaire unique.

Cette architecture, il faut l'admettre, ne se retrouve pas en l'état au niveau international. Cependant il est loisible et souhaitable d'aborder cet aspect du problème dans les enceintes internationales de concertation.

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