II. LE SUIVI DE L'EXÉCUTION, MONOPOLE DU POUVOIR EXÉCUTIF
A. LES INSTRUMENTS DE SUIVI DE L'EXÉCUTION
Dans les
réponses écrites au questionnaire de votre commission,
MM. Jacques BONNET et Philippe NASSE, chargés par le Premier
ministre en juin 1997 d'une mission d'audit des finances publiques, ont
considéré que "
l'extrême complexité des
structures administratives et l'archaïsme des méthodes comptables
de l'Etat rendent vaines toute tentative de développer dans le domaine
public une fonction de " reporting " à l'instar de ce que font
les entreprises qui suivent régulièrement l'avancement de leur
budget et anticipent ainsi la formation de leurs résultats
comptables
".
Les imperfections du système comptable n'empêchent cependant pas
les services de réaliser de nombreux documents à destination des
ministres. La direction du budget a indiqué dans ses réponses
écrites au questionnaire de votre commission que l'ensemble des notes
destinées au ministre en matière de " reporting " et de
prévision d'exécution "
constitue une production
volumineuse, dépassant la trentaine de documents par an
". La
direction générale de la comptabilité publique
élabore également des documents de suivi de l'exécution
budgétaire.
1. Les outils de reporting
M. Jean
ARTHUIS a considéré que, s'agissant des outils de
" reporting ", "
situation hebdomadaire et situation
mensuelle sont des éléments appréciables
". M.
Christian SAUTTER a également indiqué dans ses réponses
écrites : "
je recevais les situations mensuelles
budgétaires quelques jours avant leur publication ainsi que les
situations hebdomadaires particulièrement sensibles aux
phénomènes calendaires
".
La direction générale de la comptabilité publique joue un
rôle central dans l'élaboration de ces documents. Comme elle
l'indique dans ses réponses écrites, elle a pour mission la
"
centralisation et valorisation des résultats
budgétaires et comptables
" ; "
pour reconstituer
l'unité de la comptabilité, toutes les opérations
intégrées dans les écritures des TPG sont
centralisées quotidiennement à l'ACCT. Sur cette base, la DGCP
réalise des situations périodiques qui sont produites
hebdomadairement (la SH), mensuellement (situation mensuelle des
dépenses, situation mensuelle des recettes, SROT, situation mensuelle
budgétaire, réalisée avec la direction du
budget)
".
a) La situation hebdomadaire (SH)
La
situation hebdomadaire est réalisée par le bureau 5A de la
direction générale de la comptabilité publique. Elle porte
la mention "
ce document a un caractère confidentiel et ne doit
faire l'objet d'aucune diffusion, directe ou indirecte, par les destinataires
désignés
".
Le ministre est destinataire de la situation hebdomadaire, ainsi que certains
services du ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie, en particulier le bureau 1D de la direction du budget, responsable
du suivi de l'exécution, la direction de la prévision et à
l'inspection générale des finances. Elle est également
adressée à la Cour des comptes. M. François LOGEROT a en
effet indiqué à votre commission que "
concernant la
situation hebdomadaire et plus généralement les situations
infra-annuelles budgétaires, nous les recevons, d'ailleurs certaines
d'entre elles sont publiées
".
Conformément à l'engagement écrit en date du 11 juillet
2000 pris par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie
et la secrétaire d'Etat au budget en réponse à une demande
de votre président M. Alain LAMBERT, les présidents et
rapporteurs généraux des commissions des finances des deux
Assemblées reçoivent désormais une situation
hebdomadaire.
La situation hebdomadaire retrace semaine par semaine l'évolution du
solde, des dépenses et des recettes du budget général, des
opérations des comptes spéciaux du trésor et les
opérations de trésorerie. Elle compare les résultats de la
semaine à ceux de la même semaine l'année ou des deux
années précédentes. Les données ne sont pas
assorties de commentaires.
Evoquant ce document, M. Thierry BERT, chef du service de l'Inspection
générale des finances, a livré le témoignage
suivant : "
Une situation hebdomadaire des recouvrements est
établie et communiquée, je pense, aux diverses institutions de la
République. C'est un document confidentiel et secret, auquel je pense
nous avons tous accès et nous pouvons voir avec une fiabilité
suffisante quels sont les écarts entre les prévisions et les
réalisations, et corriger en hausse ou en baisse les
évaluations
".
b) La situation mensuelle budgétaire
Le
ministre est informé tous les mois de l'évolution du solde
d'exécution par la situation mensuelle budgétaire (SMB),
réalisée conjointement par la direction du budget et la direction
générale de la comptabilité publique.
Dans ses réponses écrites, la direction du budget a
indiqué que "
la SMB est accompagnée
d'éléments d'appréciation de l'exécution mensuelle
en comparaison au même mois de l'année précédente
(11 par an). Ces commentaires sont repris page 4 de la SMB publiée dans
les notes bleues et mentionnées sur le serveur Internet du
Ministère
". Elle est publiée 36 jours après la
fin du mois, soit à " M + 36 " et, selon les informations
obtenues par vos rapporteurs à l'occasion du contrôle sur
pièces et sur place réalisé au ministère des
finances, l'exemplaire transmis au ministre comportait des commentaires
spécifiques.
Cette situation mensuelle est rendue publique depuis 1996, sur une
décision de M. Jean ARTHUIS prise à la fin de l'année
1995. A ce sujet, M. Christian SAUTTER a formulé une remarque
"
en passant
" : "
Avant cette date, tous les
gouvernements antérieurs ne risquaient pas d'avoir des problèmes
de " cagnotte " puisqu'ils ne donnaient aucune information sur
l'exécution budgétaire
". Il a ajouté :
"
j'insiste sur le fait que nous sommes le seul pays à publier
les situations budgétaires mensuelles, aussi bien sur les recettes que
sur les dépenses
".