2. Un outil de prévision : les quatre notes annuelles du directeur du budget
Le ministre reçoit quatre prévisions d'exécution dans l'année, à chacun des temps forts de la préparation du budget : avril, juillet, octobre, décembre. Selon M. Alain LAMASSOURE, ces documents prennent la forme d'un " dossier détaillé d'une trentaine de pages qui ne laisse rien dans l'ombre ".
a) Des notes trimestrielles actualisées chaque mois
Dans ses
réponses écrites, la direction du budget indique que "
le
bureau 1D de la direction du budget réalise tous les trois mois un grand
exercice de prévision d'exécution pour l'année en cours,
prenant la forme d'une note pour le ministre. Ce document retrace et
synthétise les principaux écarts à la loi de finances en
dépenses comme en recettes (4 par an)
".
Elle ajoute que "
un tableau de bord est transmis tous les mois au
ministre d'avril à décembre. Il a pour objet de confronter
l'exécution cumulée à la fin du mois
précédent et la prévision d'exécution la plus
récente, afin de se prononcer qualitativement sur le sens d'une
éventuelle révision de la prévision d'exécution (8
par an)
". Lors de son audition, le directeur du budget a
précisé que ces documents sont "
à destination de
notre ministre
".
b) Un suivi précis et complet
Ces
quatre notes constituent un élément essentiel du suivi de
l'exécution budgétaire. Lors de son audition, M. Christophe
BLANCHARD-DIGNAC a souligné que "
plus on approche de la fin de
l'année, plus on a tendance à voir juste et quand on a
évidemment le résultat on est encore plus sûr des
données
". Il a précisé que
"
étant la première, la prévision d'avril est
entachée de très grandes incertitudes.
....
En juillet, on
commence à avoir des éléments sérieux sur les
recettes, et un semestre sur les dépenses. En octobre, c'est en
accompagnement du projet de collectif, en décembre c'est une fois le
collectif arrêté et déposé
".
M. Jean ARTHUIS a confirmé la précision croissante des notes
trimestrielles : "
au début du mois d'octobre, le directeur
du budget prépare une analyse très fine et très
documentée qui sert d'appui à la préparation du collectif.
C'est à mon avis le document le plus déterminant. Je crois que
l'on a une connaissance assez précise du bouclage de l'exercice
budgétaire
". M. Denis MORIN a indiqué :
"
cela donne l'exacte situation de la consommation, des dépenses
et de l'ensemble des recouvrements fiscaux
" mais que "
les
situations sont très divergentes d'un mois sur l'autre
".
Dans le questionnaire adressé à la direction du budget, votre
commission avait demandé à avoir accès aux principales
notes adressées au ministre et à son cabinet afin de les tenir
informés de la situation du budget de l'Etat et des perspectives
à moyen terme depuis 1990. Elle n'a obtenu que les quatre notes de
prévision concernant l'exercice 1999. M. Jacques BONNET et M.
Philippe NASSE ont remis à la commission d'enquête la note de
prévision d'exécution d'avril 1997.
L'évolution de la présentation des notes de prévision d'exécution budgétaire
Leur
présentation de ces notes semble avoir évolué entre 1997
et 1999. La note du 8 avril 1997 est un document succinct qui
récapitule la prévision de solde, l'évolution des recettes
et les prévisions de dépenses et le besoin de financement de
toutes les administrations publiques. Elle comprend en annexe une
prévision d'exécution détaillée et des tableaux
récapitulant les prévisions de besoin de financement et
d'exécution.
Les notes de 1999 comportent les mêmes annexes mais la
présentation initiale par le directeur du budget est plus
détaillée. Les notes d'avril et juillet comportent une
prévision d'exécution pour le budget de l'Etat, comparent
l'évolution des recettes et des dépenses par rapport à la
loi de finances initiale et, en se référant aux travaux de la
direction de la prévision, établissent une prévision de
solde des administration publiques au sens du traité sur l'Union
européenne.
La note du mois de juillet 1999 prévoyait une prévision de
déficit budgétaire de 210 milliards de francs "
soit
une amélioration de 25,9 milliards de francs par rapport à la loi
de finances initiale
". Cette prévision ne s'écarte du
résultat constaté en exécution au début de
l'année 2000 que de 4 milliards de francs. L'exemple de l'année
1999, année au cours de laquelle la conjoncture a été
pourtant particulièrement fluctuante, tend à montrer que,
dès la mi-année, le ministre dispose d'une prévision
relativement fiable sur la réalité de l'exécution.
Les notes d'octobre et de décembre comparent les prévisions en
matière de solde à la loi de finances initiale mais
également à la maquette du collectif budgétaire qui sera
discuté au Parlement au mois de décembre. Elles comportent
également des prévisions en terme de solde des administrations
publiques.
La note du mois d'octobre présente la particularité d'expliquer
de manière détaillée les différences entre la
prévision de juillet et la nouvelle prévision.
Aucune de ces quatre notes ne mentionne l'évolution des
prévisions de croissance du produit intérieur brut.
c) Un instrument de préparation de la décision politique
Dans toutes notes consultées par vos rapporteurs, le directeur du budget tire les conséquences de la prévision d'exécution qu'il transmet au ministre en formulant des préconisations.
Un exemple, la note du 8 avril 1997
Dans
cette note du 8 avril 1997, le directeur du budget considérait que
"
l'ampleur des écarts d'ores et déjà
prévisibles, aussi bien en termes de déficit budgétaire
qu'en termes de besoin de financement, entre le résultat
prévisionnel d'une part, et les objectifs associés à la
LFI et au plan de convergence d'autre part, indique que les objectifs de LFI
et, par delà, les objectifs européens ne pourront être
approchés qu'au prix d'un effort de redressement qui doit être
engagé dès à présent de manière
décisive
(...)
Sauf à renoncer à atteindre
l'objectif de 3 % du PIB, ou à perdre rapidement toute
crédibilité face aux observateurs internationaux, il est donc
impératif en premier lieu, de prendre des mesures supplémentaires
de redressement budgétaire, à hauteur de 25 à 30 milliards
de francs, afin que l'Etat au moins respecte ses engagements. En second lieu,
il me paraît également indispensable de prévoir rapidement
des mesures permettant le redressement du besoin de financement du reste des
APU, car il n'est guère envisageable que l'Etat puisse compenser
l'intégralité du dérapage prévisible
".
En 1999, l'amélioration de la conjoncture économique conduit le
directeur du budget à s'inquiéter d'abord du respect de la norme
de progression des dépenses. En décembre, le directeur du budget
profite de sa note de prévision pour aborder les modalités du
pilotage de fin d'exercice. Il indique que "
la remontée en
gestion 1999 d'une partie ou de la totalité du produit de privatisation
du GAN actuellement porté par la SGGP ne fait pas partie du
scénario
" de prévision qu'il transmet au ministre. Il
estime que,
"
Si l'opération devait toutefois être
décidée, il conviendrait alors d'absorber
l'intégralité de cette recette par des anticipation de dotations
2000, sauf à envisager une amélioration importante du solde
budgétaire. Une note signée du ministre avant le 31
décembre 1999 et prévoyant l'ensemble de ces opérations
sécuriserait un tel schéma ; elle constituerait aussi un
fait générateur permettant l'imputation 1999
".
Comme le souligne M. Denis MORIN, "
il appartient au ministre de traiter
cette information lorsqu'il en est saisi
". Il est de la
responsabilité de l'autorité politique de tirer les
conséquences des informations qu'elle reçoit de la direction du
budget.