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RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS

Le 54e rapport sur le contrôle de l'application des lois porte sur les résultats livrés par l'année parlementaire 2001-2002, d'octobre 2001 à septembre 2002.

Il porte également sur le bilan global de l'application des lois votées au cours de la XIe législature, arrêté au 6 mai 2002, date de la démission du Gouvernement de M. Lionel Jospin.

1) L'année parlementaire 2001-2002 a confirmé, et même amplifié, une évolution précédemment constatée : le Parlement vote autant ou moins de lois, mais adopte des textes particulièrement denses, riches en articles prescrivant un suivi réglementaire.

Ainsi, hors les lois portant approbation de traités ou de conventions et les lois dites « d'application directe », ces deux catégories ne nécessitant, par définition, aucune mesure d'application, 27 lois ont-elles été promulguées en 2001-2002, comme en 2000-2001 ; mais ces 27 lois appellent... 617 décrets ou arrêtés, contre 425 en 2001-2002 ; et près de 60 % de ces 617 dispositions relèvent des lois soumises, au fond, à la commission des affaires sociales. Citons au moins 2 d'entre elles : la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale (125 mesures réglementaires prévues) et la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé (82 mesures prévues). Il s'agit bien d'un phénomène d'embonpoint législatif.

On peut, dès lors, apprécier positivement :

- d'une part, la publication, au 30 septembre 2002, de tous les textes réglementaires exigés par 3 lois : la loi du 22 janvier 2002 relative à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat ; la loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de France, dans un contexte de louable et efficace concertation entre le rapporteur de la commission des affaires culturelles du Sénat et le Ministère ; et même la loi très récente du 29 août 2002 portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise, adoptée pendant la session extraordinaire tenue après l'alternance politique ;

- d'autre part, le maintien, en 2001-2002, au niveau de 22-23 %, du taux moyen de parution des dispositions réglementaires prévues par le législateur, et ce, comme on l'a vu, malgré la forte augmentation, d'une année parlementaire à l'autre, de la population de ces dispositions ; les délais de publication ont été réduits, ce qui traduit une amélioration complémentaire (9 mesures sur 10 ont été prises en un semestre).

On notera que pendant la période de transition ouverte le 7 mai 2002 (changement de gouvernement à la suite de l'élection présidentielle) et close le 18 juin 2002 (reprise des travaux parlementaires après les élections législatives), 9 textes réglementaires ont été publiés pour l'application de lois votées en 1989, 1999, 2000, 2001 et 2002.

Ces évolutions suscitent satisfaction, même si leur rythme est encore bien trop lent.

D'autres, en revanche, incitent à la critique :

- principale ombre au tableau : la friche réglementaire de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (69 mesures prévues, aucune de prise) ;

- il reste encore 169 lois qui, votées depuis juin 1981, sont toujours soit non applicables (21 lois), soit partiellement applicables (148 lois) ; au moins ces 169 lois représentent-elles désormais moins de 14 % du nombre total de lois votées depuis juin 1981 (contre plus de 14 % en 2000-2001 et près de 16 % en 1999-2000) ;

- la consolidation du suivi réglementaire des amendements issus de l'initiative du Sénat demeure à un trop faible niveau : le taux d'application, en 2001-2002, est de 16 %, contre 20 % en 2000-2001 (6 % en 1999-2000 et 2 % en 1998-1999) ;

- le recours à la déclaration d'urgence devrait emporter célérité accrue du suivi réglementaire : de fait, sauf exception, les lois votées après déclaration d'urgence entrent plus vite en application, au moins partiellement ; mais, globalement, le taux d'application de leurs dispositions appelant un suivi réglementaire -il est vrai très nombreuses- est inférieur à celui des lois votées selon la procédure de droit commun.

2) Loin de répondre aux attentes nées des progrès constatés sous la Xe législature (1993-1997), les résultats enregistrés, sous la XIe législature (1997-2002), traduisent une sensible dégradation de l'application des lois et reviennent même à des niveaux inférieurs à ceux de la IXe (1988-1993).

Dans le nombre total de lois votées au cours de la législature, la part des lois d'application directe est restée stable.

La part des lois rendues totalement applicables revient à moins du quart (27 % sous la précédente législature) ; celle des lois encore non applicables passe à plus du dixième (7 % sous la précédente législature) ; celle des lois partiellement applicables, c'est-à-dire en attente d'une partie des mesures requises, n'atteint pas les trois dixièmes (comme sous la précédente législature).

La technique de législation a elle-même évolué : moins de lois ont été votées, comportant un plus grand nombre de dispositions exigeant une mesure réglementaire. Seulement un peu plus d'une sur deux a été suivie d'effet par la publication d'un décret ou d'un arrêté, souvent dans un délai tardif. A la fin de la législature précédente, 2 mesures réglementaires sur 3 avaient été prises.

Les grands textes financiers, discutés de droit, en urgence, c'est-à-dire les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, sont plus complètement et plus rapidement appliqués que les autres, mêmes votés après une déclaration d'urgence.

Une meilleure attention est, par ailleurs, prêtée à l'application des textes d'origine parlementaire, mais ici, de substantiels progrès méritent encore d'être réalisés. De même, le gouvernement doit-il cesser de négliger la volonté du Parlement en différant exagérément la publication des nombreux rapports imposée par le législateur.

On soulignera enfin, pour le regretter, que, depuis l'an dernier, le Secrétariat Général du Gouvernement a cessé de centraliser les résultats de l'application des lois par décrets, ce qui interdit désormais toute comparaison avec les statistiques du Sénat.

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