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II. ENCORE ET TOUJOURS, DE TROP LONGS DÉLAIS D'APPLICATION

Le Premier ministre, qui assure l'exécution des lois, rappelle périodiquement, aux ministres, le contenu des instructions permanentes, qui fixent à un délai de 6 mois, à compter de la publication, la date-limite de sortie des décrets. Mais la commission des affaires économiques, par exemple, constate que « cet objectif est loin d'être atteint ». De fait, les mêmes causes produisant les mêmes effets, la situation n'évolue toujours pas dans un sens favorable. Il est ainsi caricatural de constater, avec la commission des lois, que certains textes, adoptés avant l'année 2001-2002, n'ont fait l'objet d'aucune mesure d'application en 2001-2002.

La commission des affaires économiques identifie trois causes principales de cette lenteur : les exigences de la concertation avec les professionnels (loi du 8 juin 1999, tendant à protéger les acquéreurs et propriétaires d'immeubles contre les termites) ; sans doute « un pur et simple enlisement administratif (loi du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt) ; sans doute aussi un moindre empressement au suivi réglementaire des dispositions introduites dans les lois, étrangères à l'initiative du gouvernement (loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie : conditions requises par le Sénat pour un taux maximal d'oxygène des carburants).

La commission des finances insiste sur la longueur de la concertation avec les professionnels, en rappelant que la loi ne doit pas être « un élément de négociation, mais une source inconditionnelle d'obligations ».

A propos de l'application de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail, la commission des affaires sociales cite, parmi les difficultés rencontrées :

- la nécessité de prendre en considération les spécificités de certaines professions pour le calcul de la durée du travail, ce qui explique la publication de décrets, encore plus de deux ans après la promulgation du texte4(*) ;

- l'instabilité du suivi réglementaire, qui confère, aux textes d'application, la qualité de « variable d'ajustement » de la mise en oeuvre de dispositions législatives contraignantes5(*).

Vis-à-vis de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, le gouvernement a élaboré un calendrier prévisionnel de publication des décrets d'application (circulaire du 10 janvier 2002, diffusée huit jours, seulement, après la loi). Louable pratique.

Cette procédure aboutissait à fixer trois délais :

- l'un, pour les dispositions à rendre applicables dès le premier semestre 2002 (par exemple, mise en place des nouvelles institutions consultatives du secteur) ;

- l'un, pour les dispositions à rendre applicables avant la fin de 2002 (par exemple, dispositions propres aux établissements publics) ;

- l'un, pour les dispositions à rendre applicables au-delà de 2002 (par exemple, règles de répartition des dotations départementales).

Cette initiative était intéressante. Mais ce calendrier n'a pu être respecté, et ce, pour deux raisons :

- le changement de gouvernement, après l'élection présidentielle, a imposé, aux nouveaux ministres, un « délai d'appropriation » des textes, pour en effectuer l'inventaire ;

- la longueur de la concertation avec les associations sociales et médico-sociales.

La commission des lois rappelle que 12 articles, sur les 71, de la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, ont été adoptés, en nouvelle lecture, par le Sénat, sur proposition du gouvernement, dans le cadre de la lutte anti-terroriste ; bien que le caractère tout à fait inhabituel de la procédure ait été justifié par l'extrême urgence, plusieurs de ces articles restent inappliqués onze mois après leur adoption.

De même peut-on regretter que trois lois relatives à l'outre-mer, respectivement votées en 1999 (Nouvelle-Calédonie), 2000 (orientation pour l'outre-mer) et 2001 (Mayotte), c'est-à-dire avant l'année 2001-2002, demeurent partiellement applicables et ce, au moment où le Parlement entame l'examen d'une révision constitutionnelle (octobre 2002).

Mais la principale anomalie, déjà signalée, est le résultat de l'absence de tout suivi réglementaire sur une loi dont 35 de ses 167 articles prévoyaient l'intervention de décrets d'application, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Au moins le Ministre de l'Intérieur a-t-il recensé les dispositions d'application immédiate et les dispositions requérant des décrets ou des arrêtés (circulaire du 27 mars 2002, adressée aux Préfets). Pour sa part, le Ministère de l'écologie et du développement durable a établi la liste des décrets à publier, assortie d'un échéancier, sur les titres de la loi concernant différents aspects « environnementaux ». On ne saurait mieux illustrer la carence sur des textes lourds, soumis à concertation interministérielle...

La commission des affaires étrangères examine essentiellement des conventions internationales (42 en 2001-2002) ; elle n'est donc assurément pas confrontée aux mêmes difficultés que les autres commissions. Il est donc d'autant plus regrettable que la loi ancienne, du 22 octobre 1999, portant organisation de la réserve militaire et du service militaire, ne soit toujours pas totalement applicable.

Sur ce texte, des dispositions réglementaires restent à intervenir, portant sur :

- la possibilité de prime pour les réservistes exerçant une activité dans la réserve opérationnelle ;

- la situation des agents publics non titulaires exerçant une activité dans cette même réserve opérationnelle ;

- la définition des catégories d'activité du service de défense.

Enfin, s'agissant de l'instauration d'une journée générale du réserviste, un décret en Conseil d'Etat est toujours en attente.

Cependant, pour l'année 2002, une circulaire du ministre de la défense a prévu une journée spécifique - le 23 novembre - destinée à diffuser une information décentralisée sur la réserve opérationnelle afin de favoriser les recrutements nécessaires.

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