Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

Le statut du sénateur : données juridiques

Investi d'un mandat parlementaire, le sénateur participe à l'exercice de la souveraineté nationale. Il vote la loi et contrôle l'action du Gouvernement. A cet effet, il jouit, comme le député, d'un statut protecteur, conçu non comme un privilège mais comme l'instrument destiné à lui assurer l'indépendance et la liberté nécessaires à sa mission. Telle est la fonction, notamment, des immunités parlementaires et de l'indemnité parlementaire, qui trouvent leur fondement dans la Constitution elle-même.

Pour autant, le mandat doit être préservé de toute influence qui pourrait en contrarier le libre exercice, de telle sorte que les sénateurs sont assujettis, comme les députés, à diverses obligations et interdictions.

Au-delà des droits et obligations attachés à son mandat parlementaire, le sénateur exerce diverses responsabilités au sein ou en dehors du Sénat

I - LES GARANTIES ACCORDÉES AU SÉNATEUR POUR L'EXERCICE DE SON MANDAT

A - L'immunité parlementaire

Pour être à l'abri des pressions, tant de ses électeurs que, surtout, de l'exécutif, le sénateur bénéficie d'une immunité dont l'article 26 de la Constitution détaille les deux composantes :

  •  l'irresponsabilité qui le protège dans le cadre de son mandat : le sénateur ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions ou votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions ;
  •  l'inviolabilité : le sénateur ne peut faire l'objet, en matière criminelle ou correctionnelle, d'une arrestation ou de tout autre mesure privative ou restrictive de liberté qu'avec l'autorisation du Bureau du Sénat. Cette autorisation n'est pas requise en cas de crime ou délit flagrant ou de condamnation définitive. La poursuite, la détention ou les mesures privatives ou restrictives de liberté prises à l'encontre d'un sénateur peuvent toujours être suspendues pour la durée de la session si le Sénat le requiert par un vote.

En revanche, l'engagement de poursuites contre un parlementaire n'est soumis à aucune autorisation particulière, dès lors que ces poursuites ne comportent pas de mesure privative ou restrictive de liberté.

B - Le statut financier et social des membres du Parlement

1 - L'indemnité parlementaire

Facteur essentiel de la démocratisation des régimes politiques, l'indemnité parlementaire est destinée à compenser les frais inhérents à l'exercice du mandat. Elle revêt une double signification, à la fois d'égalité (elle permet à tout citoyen, quelle que soit sa situation de fortune, de pouvoir prétendre entrer au Parlement) et d'indépendance puisqu'elle garantit aux élus les moyens de se consacrer pleinement, sans dépendre financièrement de quiconque, aux fonctions dont ils sont investis.

2 - Sécurité sociale et retraite

Les sénateurs en exercice sont obligatoirement affiliés à la Caisse autonome de sécurité sociale du Sénat ainsi qu'à la Caisse autonome des retraites des anciens sénateurs, auprès de laquelle ils se constituent des droits à pension.

3 - Les moyens individuels et matériels

Si, à l'intérieur même du Sénat, des structures administratives nombreuses concourent à l'exercice du mandat, des moyens individuels ont été créés pour permettre à chaque sénateur d'organiser, au Palais du Luxembourg ou dans son département, son mandat conformément à ses propres besoins. Attachés au sénateur lui-même, et non à l'institution sénatoriale, ces moyens ont un caractère « personnalisé » car leur but est d'adapter le mieux possible les conditions d'exercice du mandat aux impératifs particuliers de chaque sénateur.

 

II - LE RÉGIME DES INCOMPATIBILITÉS

A - Les fonctions nationales incompatibles

Les incompatibilités sont d'abord liées au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs et d'indépendance de chacune des deux assemblées.

La première interdit le cumul des mandats de député et de sénateur. La seconde (art. 23 de la Constitution), qui constitue une innovation de la Ve République (et une exception à la pratique de beaucoup de régimes parlementaires), exclut le cumul des fonctions de membre du Gouvernement avec l'exercice de tout mandat parlementaire (il n'est pas apparu souhaitable, en effet, qu'un parlementaire puisse cumuler les fonctions de contrôleur et de contrôlé).

Dans le même esprit, les parlementaires chargés par le Gouvernement d'une mission temporaire ne peuvent pas cumuler cette mission avec leur mandat de député ou sénateur au-delà d'une durée de six mois.

Sont également frappées d'incompatibilité avec le mandat parlementaire la fonction de membre du Parlement européen, les fonctions de membre du Conseil constitutionnel, de membre du Conseil économique et social, de membre du Conseil supérieur de la magistrature, de membre de certains conseils ou autorités administratives indépendantes (Conseil supérieur de l'audiovisuel, Autorité de régulation des Télécommunications, Conseil de la politique monétaire, Commission de régulation de l'électricité, etc.) et, enfin, les fonctions de juré d'assises.

B - La réglementation du cumul des mandats électifs

La loi du 30 décembre 1985, modifiée et complétée à plusieurs reprises depuis lors, a limité le cumul du mandat parlementaire avec un seul des mandats ou fonctions ci-après : conseiller régional ou général, conseiller de Corse, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune d'au moins 3.500 habitants (les fonctions de maire sont elles-mêmes incompatibles avec les fonctions de président de Conseil régional ou général).

C - Les emplois publics incompatibles

a/ Le mandat de sénateur est incompatible avec l'exercice des fonctions publiques non électives (à l'exception de celles de ministres des cultes d'Alsace-Moselle et de professeur de l'enseignement supérieur titulaire de chaire ou chargé de direction de recherches : dans une décision du 14 février 2008, le Conseil constitutionnel a écarté du champ de cette exception les fonctions de professeur associé, qui sont donc incompatibles avec le mandat parlementaire), ainsi qu'avec toute fonction publique étrangère ou internationale rémunérée.

b/ Le mandat de sénateur est incompatible avec les fonctions de direction ou d'administration dans les entreprises nationales et les établissements publics nationaux. Sont également incompatibles les fonctions permanentes exercées en qualité de conseil auprès de ces entreprises ou établissements.

Cette incompatibilité ne s'applique pas aux sénateurs désignés soit en cette qualité, soit du fait d'un mandat électoral local en vertu des textes organisant ces entreprises ou établissements.

En pratique, les titulaires d’emplois publics élus parlementaires se mettent le plus souvent en position d’inactivité temporaire dans les conditions prévues par leur statut et par la législation applicable aux agents publics élus membres du Parlement (congé sans traitement pendant la durée du mandat, par exemple).

D - Les fonctions privées incompatibles

Le principe est celui de la compatibilité des activités professionnelles privées avec l'exercice du mandat parlementaire même si, dans les faits, il est rare qu'un membre du Parlement dispose d'assez de temps pour pouvoir continuer d'exercer sa profession d'origine.

Cependant, certaines incompatibilités ont été instituées afin d'éviter toute confusion entre les intérêts de l'État et des intérêts privés. Elles concernent actuellement :

- la direction ou l'administration de certaines entreprises

Sont visées : les entreprises qui sont dépendantes de l'État ou sont même en simple relation avec lui, ainsi que certaines activités financières et immobilières.

Ces incompatibilités sont assouplies, sous certaines conditions, au regard des fonctions qui étaient déjà assumées avant l'élection et qui sont donc réputées n'avoir aucun lien avec le mandat parlementaire.

La loi prévoit en outre quelques exceptions pour les parlementaires élus locaux désignés pour représenter leur collectivité locale dans des organismes d'intérêt régional ou local (sous certaines conditions) et pour les parlementaires choisis pour exercer des fonctions de dirigeants de sociétés d'économie mixte d'équipement régional ou local ou de sociétés à objet exclusivement social, à condition que leurs fonctions ne soient pas rémunérées.

- les fonctions de conseil

Il est interdit à tout parlementaire de commencer à exercer une fonction de conseil qui n'était pas la sienne avant le début de son mandat. Toutefois, cette interdiction n'est pas applicable aux membres des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé (les avocats ou les experts-comptables, par exemple).

E - Le contrôle et la sanction des incompatibilités

A la différence des inéligibilités, les incompatibilités ne font pas obstacle à l'élection : mais s'ils sont élus, les intéressés devront régler leur situation au regard des règles d'incompatibilité.

Dans certains cas, l'application des règles d'incompatibilités se fait de manière automatique. Il en est ainsi du parlementaire, député ou sénateur, qui se fait élire dans l'autre assemblée et qui, de ce seul fait, cesse d'appartenir à la première. Encore faut-il que son élection soit définitive : en cas de contestation, la cessation du mandat du sénateur élu député n'a lieu et la vacance du siège n'est proclamée qu'à partir du jour où commence le mandat de député, c'est-à-dire du jour où l'élection n'est plus sujette à contestation ou bien, le cas échéant, du jour où les contestations ont été rejetées par le Conseil constitutionnel.

La situation d'un sénateur nommé membre du Conseil constitutionnel est réglée pareillement, à ceci près qu'un délai d'option est laissé aux intéressés, réputés avoir opté pour ces dernières fonctions s'ils n'ont pas exprimé une volonté contraire dans les huit jours suivant la publication de leur nomination.

De même, l'incompatibilité établie par l'article 23 de la Constitution s'applique de manière similaire puisqu'à l'expiration d'un délai d'un mois, tout sénateur nommé membre du Gouvernement qui n'a pas manifesté expressément sa volonté de démissionner de son poste ministériel cesse automatiquement d'appartenir au Sénat. L'incompatibilité ne prend pas effet si le Gouvernement est démissionnaire avant l'expiration dudit délai. Il en est de même dans le cas du ministre en exercice qui est élu sénateur. Durant le délai d'un mois, l'intéressé ne peut ni siéger au Sénat, ni intervenir en séance, ni faire aucun acte d'exercice du mandat parlementaire.

Si, du fait d'une nouvelle élection, le titulaire de mandats électifs se trouve désormais en situation de cumul en nombre interdit, cet élu doit, dans les trente jours suivant son entrée en fonction en qualité de parlementaire (ou, en cas de contestation de son élection, dans les trente jours qui suivent la décision du Conseil constitutionnel confirmant son élection comme sénateur), se démettre d'un de ses mandats ou fonctions non cumulables. S'il néglige ou refuse de se mettre en règle, il est déclaré démissionnaire d'office de son mandat parlementaire par le Conseil constitutionnel, à la requête du Bureau du Sénat ou à la requête du garde des Sceaux, ministre de la Justice. 

Concernant les autres incompatibilités (activités privées et fonctions publiques non électives) : si le Bureau du Sénat estime qu'il y a doute sur la compatibilité des activités déclarées avec le mandat parlementaire, ou en cas de contestation à ce sujet, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Bureau, le Garde des Sceaux ou le parlementaire lui-même.

La sanction d'une incompatibilité dûment constatée et non régularisée dans le délai légal est radicale : la démission d'office prononcée par le Conseil constitutionnel à la requête du Bureau du Sénat ou du garde des Sceaux, ministre de la Justice. Elle ne peut faire l'objet de contestation car, conformément à l'article 62 de la Constitution «les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours». Mais la démission d'office « n'entraîne pas d'inéligibilité».

 

III - LES OBLIGATIONS ET INTERDICTIONS QUI PÈSENT SUR LES SÉNATEURS

A - Les interdictions spécifiques

Ces interdictions qui visent certains actes déterminés ou certaines positions, répondent principalement à la préoccupation de moralisation de la vie politique :

  • pour soustraire le parlementaire aux éventuelles promesses du Gouvernement, un député ou un sénateur ne peut, sauf certaines exceptions, recevoir aucune décoration durant son mandat ;
  • pour éviter toute atteinte à la dignité de la fonction parlementaire, un parlementaire avocat ne peut accomplir aucun acte de sa profession dans certaines affaires pénales (crimes ou délits contre la Nation, par exemple) ; il lui est également interdit d'user de sa qualité de parlementaire à des fins de publicité financière, industrielle ou commerciale ;
  • pour éviter qu'un organe de presse se retranche derrière l'immunité de son directeur parlementaire pour se soustraire aux poursuites en cas de délit de presse, l'entreprise doit, si son directeur de publication de presse est sénateur, nommer un codirecteur de la publication choisi parmi les personnes ne bénéficiant pas de l'immunité parlementaire.

B - Déclaration de patrimoine

L'obligation de déclaration de patrimoine en début et fin de mandat a pour objet de s'assurer qu'un parlementaire n'a pas profité de son mandat pour s'enrichir abusivement.

A cette fin, chaque sénateur est tenu de déposer auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, dans les deux mois qui suivent son entrée en fonction, une déclaration certifiée sur l'honneur exacte et sincère de sa situation patrimoniale concernant la totalité de ses biens propres ainsi que, éventuellement, ceux de la communauté ou les biens réputés indivis. Ces biens sont évalués à la date de l'élection.

Une nouvelle déclaration de situation patrimoniale devra être déposée auprès de la même instance deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l'expiration du mandat.

En cas de non-respect de cette obligation, la Commission pour la transparence financière de la vie politique saisit le Bureau du Sénat. Le Conseil constitutionnel, saisi par le Bureau du Sénat, constate, le cas échéant, l'inéligibilité d'un an et, par la même décision, déclare le sénateur démissionnaire d'office.

En outre, si la commission chargée du contrôle relève des inégalités non justifiées, elle peut saisir le parquet.

 

IV - LES RESPONSABILITÉS DIVERSES DU SÉNATEUR

Les sénateurs sont appelés à assumer d'autres fonctions que celles exercées au sein du Sénat, et qui se rattachent à l'exercice de leur mandat.

Certaines prérogatives sont exercées de plein droit, soit à titre personnel, soit ès qualités par les détenteurs de certains postes particuliers au sein de l'assemblée :

  • saisine du Conseil constitutionnel de la conformité d'une loi ou d'un traité à la Constitution (cette demande doit être présentée par au moins 60 sénateurs pour être recevable) ;
  • transmission au Médiateur de la République ou à ses délégués des réclamations formulées par les personnes physiques ou morales : ces réclamations doivent passer obligatoirement par l'intermédiaire d'un parlementaire qui doit déterminer si elles entrent bien dans la compétence du Médiateur, puis en apprécier le sérieux pour effectivement la lui soumettre ;
  • représentation du Sénat au sein de certains organismes extraparlementaires ;
  • exercice pour le compte du Gouvernement qui le désigne, d'une «mission temporaire» d'une durée maximale de 6 mois (cf. supra) .