- Art. 1er A
- Dossier législatif : projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit
- Art. additionnel après l'art. 1er
Article 1er
M. le président. « Art. 1er. - Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toutes dispositions modifiant les règles des procédures administratives non contentieuses, aux fins de :
« 1° Simplifier les démarches des usagers :
« a) En réduisant le nombre de pièces ou démarches demandées aux usagers, ainsi que la fréquence selon laquelle celles-ci sont exigées ;
« b) En modifiant les conditions d'élaboration, de révision et d'évaluation des formulaires administratifs ;
« c) En substituant des déclarations sur l'honneur à la production de pièces justificatives et en précisant corrélativement les conséquences qui s'attachent à l'éventuelle inexactitude de ces déclarations ;
« c bis) En substituant des régimes déclaratifs à certains régimes d'autorisation administrative préalable ;
« d) En organisant, dans le respect des règles de protection de la liberté individuelle et de la vie privée établies par la législation relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, la transmission de documents entre les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics qui en relèvent, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés d'une mission de service public ;
« 2° Réduire les délais d'instruction des demandes et accélérer la prise de décision, en déterminant les procédures pour lesquelles les autorités administratives et services publics mentionnés au d du 1° indiquent aux usagers le délai dans lequel est instruite leur demande ;
« 3° Simplifier la composition et le fonctionnement des commissions administratives et réduire le nombre de celles des commissions qui ont un caractère consultatif. »
Je suis saisi de huit amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 87, présenté par Mmes Mathon et Borvo, M. Bret et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
« Supprimer cet article. »
L'amendement n° 6, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« Compléter le deuxième alinéa (1°) de cet article par les mots : "auprès des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics qui en relèvent, des organismes de sécurité sociale et des autres organismes chargés d'une mission de service public :". »
Les deux amendements suivants sont présentés par M. Charasse.
L'amendement n° 106 rectifié est ainsi libellé :
« Dans le troisième alinéa (a) de cet article, après les mots : "aux usagers", insérer les mots : "à celles qui sont strictement nécessaires". »
L'amendement n° 107 rectifié est ainsi libellé :
« Dans le cinquième alinéa (c) de cet article, après le mot : "substituant", insérer les mots : "chaque fois que l'intérêt public l'exige et sans préjudice des règles fixées par les collectivités territoriales pour ce qui les concernent,". »
Les deux amendements suivants sont présentés par M. Saugey, au nom de la commission des lois.
L'amendement n° 7 est ainsi libellé :
« Supprimer le sixième alinéa ( c bis) de cet article. »
L'amendement n° 8 est ainsi libellé :
« Dans le septième alinéa (d) de cet article, remplacer les mots : "les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics qui en relèvent, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés d'une mission de service public" par les mots : "les autorités administratives et services publics visés au deuxième alinéa du présent article". »
Le sous-amendement n° 145 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
« Compléter le dernier alinéa de cet amendement n° 8 par les mots : "ainsi que les organismes de protection sociale et les caisses professionnelles de congés payés". »
Les deux amendements suivants sont présentés par M. Saugey, au nom de la commission des lois.
L'amendement n° 9 est ainsi libellé :
« Dans l'avant-dernier alinéa (2°) de cet article, remplacer la référence : "au d) du 1°" par la référence : "au deuxième alinéa du présent article". »
L'amendement n° 10 est ainsi libellé :
« Après les mots : "réduire le nombre", rédiger ainsi la fin du dernier alinéa (3°) de cet article : "des commissions à caractère consultatif. Lorsque l'exercice d'une liberté publique ou le principe de libre administration des collectivités territoriales est en cause, une consultation doit être maintenue." »
La parole est à Mme Josiane Mathon, pour présenter l'amendement n° 87.
Mme Josiane Mathon. En soutenant ce projet de loi, M. Delevoye a évoqué quatre exigences : proximité, confiance et citoyenneté, clarification des responsabilités, performance. Il a indiqué que les mesures seraient précisées au fur et à mesure de la rédaction des ordonnances.
Cependant, il y a de quoi s'inquiéter ! Vous nous demandez, monsieur le secrétaire d'Etat, d'approuver par anticipation des dispositions qui, pour l'heure, sont floues, voire inconnues. Pour notre part, nous nous y refusons. Vous nous demandez également d'approuver sans les connaître les moyens dégagés pour mettre en oeuvre les mesures de simplification qui seront décidées. Par exemple, vous renforcez le régime déclaratif sur l'honneur. Mais quelles seront les possibilités concrètes de contrôle a posteriori, quand on sait que, depuis bien des années, il manque de nombreux contrôleurs et inspecteurs dans des domaines aussi importants que le fisc ou le droit du travail ? Avez-vous prévu d'en embaucher ou d'en former ?
M. Jean-Paul Emorine. Bien sûr !
Mme Josiane Mathon. Quand on voit l'ardeur du Gouvernement à réduire le nombre de fonctionnaires, et plus généralement la dépense publique, le moins que l'on puisse dire, c'est qu'il est permis d'en douter ! D'autant que sa conception de la proximité consiste à se décharger du coût des missions publiques sur les collectivités territoriales et que la culture qu'il a de la performance dans l'administration est calquée sur celle du secteur privé.
Redoutant l'inconstitutionnalité et le dessaisissement du Parlement et de ses prérogatives en matière de droits des citoyens, la commission des lois demande d'ailleurs la suppression de l'alinéa c bis , adopté par l'Assemblée nationale, qui substitue des régimes déclaratifs à certains régimes d'autorisation administrative préalable.
Par ailleurs, quels moyens financiers seront consacrés à la modernisation des moyens techniques, notamment informatiques, pour mettre en oeuvre les dispositions envisagées ?
Réduire les délais de réponse et de traitement des dossiers peut être effectivement utile. Dans son article 19, la loi d'avril 2000 s'y attachait, en prévoyant une décision implicite en cas de non-réponse. Mais suffit-il d'écrire une disposition pour la rendre applicable ? Ne faut-il pas aussi des personnels formés et en nombre suffisant ?
Il est nécessaire, nous l'avons dit, de simplifier nombre de démarches pour permettre à nos concitoyens d'avoir plus rapidement accès à leurs droits. Mais cela ne doit pas se faire au détriment de certaines exigences et dispositions protectrices. Je pense à l'interconnexion des fichiers, d'autant que l'échange de données concernera non seulement des services administratifs, mais également des établissements publics, industriels, voire commerciaux.
Il est évident que ces dispositions, dans leur ensemble, comportent dès le départ un vice de fond : elles ont été rédigées sans consulter les principaux intéressés, les fonctionnaires et les usagers.
Au lieu d'entamer une réflexion avec les agents publics eux-mêmes sur le contenu de leurs missions et sur les améliorations à y apporter, le Gouvernement préfère commencer par diminuer leur nombre, par procéder à leur transfert vers les collectivités territoriales, avec lesquelles il n'y a pas eu d'ailleurs non plus de dialogue, de réflexion commune. Comment vont-elles faire pour appliquer les mesures qui seront prises ?
Je ferai une dernière observation : le projet de loi prévoit de réduire le nombre des commissions administratives consultatives. Or c'est bien souvent dans ces instances que l'on trouve les usagers, les professionnels, les élus locaux, bref, tous ceux dont l'apport est indispensable aux décisions. Sur quels critères va-t-on décider de leur utilité ou de leur non-utilité ? Voulant laisser au Gouvernement les mains encore plus libres, la majorité à l'Assemblée nationale avait décidé de lui permettre de réduire aussi le nombre de celles dont la non-consultation mettrait en cause des libertés publiques. C'est inquiétant ! Il est vrai que quand on voit le peu d'empressement dont font preuve la majorité parlementaire et le Gouvernement pour tenir compte un tant soit peu des avis d'organismes comme la Commission nationale consultative des droits de l'homme, on ne peut être étonné.
La commission des lois du Sénat propose de rétablir la disposition initiale. C'est déjà une bonne chose. Mais cela ne saurait suffire à nous convaincre. Aussi, nous vous demandons, mes chers collègues, de supprimer l'article 1er.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 6.
M. Bernard Saugey, rapporteur. Il s'agit d'un simple amendement de précision.
M. le président. Les amendements n°s 106 rectifié et 107 rectifié ne sont pas soutenus.
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter les amendements n°s 7 et 8.
M. Bernard Saugey, rapporteur. L'amendement n° 7 vise à supprimer l'alinéa c bis de l'article 1er. Ce sixième alinéa, qui résulte d'un amendement adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, vise à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures tendant à substituer des régimes déclaratifs à certains régimes d'autorisation administrative préalable.
L'alinéa c bis vise à reprendre les dispositions initialement prévues à l'article 17 et à étendre son champ d'application. Cet article, qui avait été supprimé par l'Assemblée nationale, tendait à permettre la substitution du régime déclaratif à certains régimes d'autorisation administrative préalable auxquels sont soumises les entreprises.
Cependant, dans sa rédaction initiale, l'article 17 prévoyait des mécanismes d'opposition, de contrôle a posteriori, de sanctions, qui ne sont plus prévus par la présente disposition. Il convient donc de supprimer le sixième alinéa de cet article et de rétablir l'article 17 dans sa rédaction initiale.
Quant à l'amendement n° 8, il s'agit d'un amendement de précision.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat, pour défendre le sous-amendement n° 145 rectifié.
M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat. Ce sous-amendement vise à compléter les dispositions proposées pour le septième alinéa de l'article 1er par les mots : « ainsi que les organismes de protection sociale et les caisses professionnelles de congés payés ».
Il s'agit d'un sous-amendement de clarification.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour défendre les amendements n°s 9 et 10, et pour donner l'avis de la commission sur l'amendement n° 87, ainsi que sur le sous-amendement n° 145 rectifié.
M. Bernard Saugey, rapporteur. L'amendement n° 9 est un amendement de coordination.
S'agissant de l'amendement n° 10, l'Assemblée nationale a supprimé, en première lecture, la limite posée par l'article 1er, alinéa 3°, visant à interdire la réduction du nombre des commissions consultatives qui mettent en cause l'exercice des libertés publiques ou le principe de libre administration des collectivités territoriales. Il est donc nécessaire de réorganiser les compétences des commissions qui interviennent lorsque sont en cause les libertés publiques ou la libre administration des collectivités territoriales. Toutefois, l'intervention des commissions dans ce cadre constitue une garantie qui ne doit pas être remise en cause. Il est important de préserver leur rôle et de limiter ainsi l'habilitation donnée au Gouvernement. Cet amendement n'empêcherait pas, en tout état de cause, la fusion et la réorganisation de certaines commissions existantes en ces domaines.
Par l'amendement n° 87, le groupe CRC inaugure, si je puis dire, la tactique consistant, jusqu'à la fin du débat, à supprimer les articles qui sont en cause. Par conséquent, à chaque fois, la commission sera amenée à évoquer le même motif et aboutira à la même conclusion, car le fait de supprimer les articles - en l'occurrence l'article 1er - conduirait à repousser l'adoption des mesures attendues par de très nombreux usagers. C'est la raison pour laquelle la commission est défavorable à l'amendement n° 87.
En revanche, elle est très favorable au sous-amendement n° 145 rectifié.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 87, ainsi que sur les amendements n°s 6, 7, 8, 9 et 10 ?
M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 87.
En revanche, il est favorable à l'amendement n° 6.
Quant à l'amendement n° 7, si nous comprenons la prudence du rapporteur, la substitution des régimes déclaratifs à certains régimes d'autorisation administrative préalable doit valoir pour tous les usagers. C'est pourquoi l'Assemblée nationale avait adopté, en première lecture, cet alinéa dans la rédaction qui vous est soumise. Le Gouvernement en fera, bien entendu, un usage limité et veillera à ce que, conformément au souhait de la commission, aucun intérêt public majeur ne soit mis en péril. Mais nous estimons qu'il n'y a pas lieu de revenir sur la rédaction résultant des travaux de l'Assemblée nationale. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.
S'agissant des amendements n°s 8 et 9, le Gouvernement émet un avis favorable.
Concernant l'amendement n° 10, le Gouvernement n'a l'intention ni de mettre en cause une liberté publique ni de toucher au principe de la libre administration des collectivités territoriales. Cependant, l'adjonction du membre de phrase suggérée par la commission pourrait être interprétée trop largement par la jurisprudence et empêcher une vraie simplification dans le domaine des commissions administratives. C'est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. La parole est à Mme Michèle André, pour explication de vote sur l'amendement n° 87.
Mme Michèle André. Le système de déclaration sur l'honneur - associé à un contrôle a posteriori - se substituant au système de justificatif ou d'autorisation préalable dans un certain nombre de cas est en soi une bonne chose ; il en est déjà ainsi, d'une certaine manière, pour la déclaration de revenus par voie électronique. Sans aller contre ce principe tendant à favoriser les relations de confiance entre les usagers et l'administration, il faut malgré tout souligner qu'il n'est pas certain que la substitution à la présentation a priori de justificatifs d'une déclaration susceptible d'un contrôle a posteriori simplifiera la procédure.
Il y a toujours un risque de fraude et de rupture d'égalité entre les citoyens. Certains usagers pourront de bonne foi réclamer et obtenir des droits auxquels ils n'ont pas accès. On peut se demander quelle sera la sanction.
Ce système tirera sa justification dans la capacité des pouvoirs investis de cette mission à procéder à des contrôles a posteriori.
Il faut être vigilant. Le décret du 26 décembre 2000 a supprimé dans bon nombre de procédures les fiches familiales d'état civil ainsi que les justificatifs de domicile, ce qui n'est pas sans poser des problèmes dans certains domaines, notamment pour les inscriptions scolaires.
Il serait intéressant d'avoir des précisions sur la mise en oeuvre de ce principe de déclaration sur l'honneur - poser pour principe l'absence de pièces justificatives - et prévoir quelques exceptions, ou fixer le principe de l'apport de pièces justificatives et définir, par exception, les cas où l'usager en sera dispensé -, contrôle a posteriori , et les moyens qui seront mis à disposition. Cette question se pose au moment où le Gouvernement entend réduire le nombre de fonctionnaires.
S'agissant de la transmission de documents entre les administrations quelles qu'elles soient, d'ores et déjà, tout dossier mal aiguillé doit être réorienté par l'administration au terme de l'artice 20 de la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Cette disposition n'est pas novatrice. Rappelons qu'une circulaire du Premier ministre en date du 25 mai 2001 interdit aux services de réclamer aux usagers un document dont ils disposent déjà. Depuis la circulaire du 6 mars 2000, les différents ministères doivent élaborer un programme annuel de simplification et le transmettre à la COSA. Là non plus on ne connaît rien de la procédure qui sera retenue. Ce qui m'ennuie dans cette affaire, c'est que l'usager ne sache plus les pièces que consultera le service auquel il s'est adressé.
La réduction des délais d'instruction des demandes et l'accélération de la prise de décision ne constituent pas non plus une mesure très innovante dans la mesure où la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations d'avril 2000 a déjà rendu obligatoire un délai de réponse de deux mois ou de quatre mois et prévu que le silence gardé pendant deux mois par l'administration saisie d'une demande vaut décision d'acceptation.
Pour ce qui a trait à la réorganisation et à la réduction du nombre des commissions administratives à caractère consultatif, on ignore lesquelles seront concernées par la réorganisation ou la suppression. Certaines commissions facilitent la prise de décisions et sont un instrument de dialogue important entre les différents partenaires.
En outre, notons que le dispositif proposé à cet article a un coût financier - aucune précision n'est apportée sur ce point - et nécessite du personnel alors que, dans le même temps, le Gouvernement envisage de ne remplacer qu'un agent sur deux partant à la retraite.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat. Je souhaite souligner l'importance de l'article que vous allez voter, élément majeur d'un changement des rapports entre nos concitoyens et le service public.
J'ai noté que tous les orateurs, y compris ceux de l'opposition, se réjouissaient des mesures proposées en matière de délais de réponse. Naturellement, il ne suffit pas d'inscrire dans la loi de telles dispositions : il faudra encore mobiliser les services publics sur les objectifs, et c'est tout l'enjeu de la « commission qualité », présidée par M. Canac, que j'installerai au nom du Premier ministre la semaine prochaine.
Les délais doivent être des leviers de mobilisation des personnels de la fonction publique sur les objectifs de qualité, car leur réduction est l'un des enjeux majeurs pour restaurer la crédibilité de l'action publique.
La deuxième innovation essentielle réside dans la substitution, autant que faire se peut, des déclarations sur l'honneur aux pièces justificatives. Le Gouvernement ne considère pas que c'est la procédure qui doit justifier le fonctionnaire. Les fonctionnaires aux guichets sont d'ailleurs les premiers à souhaiter une revalorisation de leur métier : ils aspirent à devenir plus polyvalents à être libérés des tâches les plus ingrates, afin de pouvoir se consacrer à un dialogue fondé sur davantage d'écoute et de prise en compte de la personne. C'est là l'administration de services, telle que la conçoit le Premier ministre.
L'échange des informations entre les administrations est aussi un élément tout à fait essentiel, notamment pour les changements d'adresse. Les enquêtes d'opinion sont unanimes pour le dire, c'est l'un des premiers sujets sur lesquels nos concitoyens souhaitent des améliorations. Ils ne comprennent pas que, à l'heure de la numérisation et de la société de l'information, il soit encore nécessaire de déclarer à chaque service public son changement d'adresse au lieu de faire une seule déclaration qui serait ensuite transmise aux autres services. Bien entendu, cette modification ne va pas être mise en place en un jour tant elle demande une modification profonde de la culture et de l'état d'esprit. Ce sont des chantiers sur lesquels les services de la réforme de l'Etat travailleront dans les mois et les années qui viennent.
J'en viens enfin à la question des contrôles qui a été posée et qui revêt en effet un caractère crucial. Ce que nous souhaitons, c'est substituer progressivement, à l'avenir, les contrôles a posteriori, éclairés et plus efficaces, aux contrôles a priori.
C'est l'esprit même de la nouvelle administration, telle que nous la souhaitons, qui, dans notre esprit, n'exige pas plus de moyens, ne requiert pas toujours plus de fonctionnaires, mais passe au contraire par une exigence de productivité.
A cet égard, le Gouvernement n'a pas peur d'employer le mot « performance », car il n'y a aucune raison de penser que le service public serait incapable d'entrer dans cette culture de performance. Il s'agit bien, encore une fois, de faire confiance à la capacité d'initiative et d'adaptation des fonctionnaires de terrain quotidiennement confrontés au public, et de libérer leur énergie.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 87.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 6.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 7.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 145 rectifié.
(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 8, modifié.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 9.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Monsieur le rapporteur, l'amendement n° 10 est-il maintenu ?
M. Bernard Saugey, rapporteur. Oui, monsieur le président. L'intervention des commissions constitue une garantie qui ne doit pas être remise en cause. Il est donc important de préserver le rôle des commissions et de limiter ainsi l'habilitation donnée au Gouvernement.
Cet amendement n'empêcherait d'ailleurs pas la réorganisation, la fusion de certaines des commissions existant en ce domaine. Il ne pose donc pas de problèmes à cet égard.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote sur l'amendement n° 10.
M. Jean-Pierre Sueur. Le groupe socialiste est favorable à cet amendement de la commission des lois.
En effet, le rôle du Sénat est de veiller scrupuleusement à ce que soient respectés les principes des libertés publiques et de la libre administration des collectivités locales. Nous aurions, certes, préféré la mise en place d'un autre dispositif - nous nous sommes expliqués sur ce sujet. Mais, les choses étant ce qu'elles sont, nous soutenons la démarche de M. le rapporteur qui tend à rétablir cette mention dans le texte du projet de loi.
Ce qui nous étonne le plus dans le cours de cette discussion, c'est la position totalement contradictoire du Gouvernement. Monsieur le secrétaire d'Etat, permettez-moi de vous rappeler, en effet, qu'initialement le 3° de l'article 1er du projet de loi déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale était ainsi rédigé : « Simplifier la composition et le fonctionnement des commissions administratives et réduire le nombre de celles des commissions qui ont un caractère consultatif et dont la consultation ne met pas en cause l'exercice des libertés publiques ou le principe de libre administration des collectivités territoriales. »
L'Assemblée nationale a supprimé la mention relative à l'exercice des libertés publiques et au principe de libre administration des collectivités territoriales, sans d'ailleurs fournir d'explication, comme en témoignent les débats de l'Assemblée nationale.
Or, alors que M. le rapporteur propose à juste titre de rétablir le texte du Gouvernement, M. le secrétaire d'Etat émet un avis défavorable ! Monsieur le secrétaire d'Etat, votre position est totalement incompréhensible, et nous soutenons celle de M. le rapporteur.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement comprend tout à fait ce qui a motivé le dépôt de cet amendement : il s'agit de réaffirmer des libertés à caractère constitutionnel.
Comme vous le savez très bien, monsieur Sueur, l'exercice d'une liberté publique ou le principe de libre administration des collectivités territoriales sont par hypothèse des normes constitutionnelles.
Quel est l'enjeu ? Le Gouvernement souhaite réduire le nombre de commissions. Y parvenir nécessite une volonté politique très forte. Les chiffres ont été rappelés par MM. les rapporteurs : il existe plus de 300 commissions à caractère départemental et régional.
Tous les gouvernements précédents se sont en vain attaqués à ce serpent de mer. Le Gouvernement craint donc que l'introduction d'une restriction, même si les intentions sont bien entendu excellentes,...
M. Jean-Pierre Sueur. Mais c'est la reprise de votre texte !
M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat. ... ne donne des arguments à tous ceux qui essaieront d'empêcher cette simplification. (M. Jean-Pierre Sueur s'exclame.)
Dans ce domaine, le Gouvernement considère qu'il peut faire confiance aux élus territoriaux et aux fonctionnaires territoriaux de l'Etat pour décider quelles commissions sont nécessaires - bien évidemment, dans tous les domaines, il faut des consultations en amont - et que la composition et l'objet de ces commissions n'ont pas à être précisés systématiquement dans la loi, sous peine d'entraîner une extraordinaire rigidité, qui se retourne bien souvent contre la finalité même de ces instances de concertation.
M. Jean-Pierre Sueur. Mais c'est vous qui aviez mis cette disposition dans le projet de loi !
M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat. En effet, dès lors que c'est inscrit dans la loi, il est nécessaire de convoquer, même quand ce n'est pas indispensable, les représentants de toutes les administrations prévues pour siéger dans ces commissions.
M. Jean-Pierre Sueur. Mais c'est votre texte ! C'est incroyable !
M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat. Nous avons tous connu ces commissions pléthoriques qui siègent pendant des heures alors que, très souvent, les fonctionnaires seraient plus utiles pour effectuer d'autres tâches. Cela a un coût considérable pour l'efficacité de l'Etat et pour la concertation elle-même.
Aujourd'hui, notre démocratie est à mon avis suffisamment mûre, suffisamment avancée pour qu'on s'en remette, dans ce domaine comme dans d'autres, à la sagesse des acteurs territoriaux pour décider eux-mêmes des procédures de consultation nécessaires.
Voilà les raisons pour lesquelles le Gouvernement s'oppose à cet amendement, tout en comprenant parfaitement les motivations qui l'inspirent.
M. Jean-Pierre Sueur. Mais c'est le texte du Gouvernement ! Vous voulez combattre le texte du Gouvernement ! C'est vraiment absurde !
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 10.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 1er, modifié.
(L'article 1er est adopté.)
Article additionnel après l'article 1er
M. le président. L'amendement n° 105, présenté par M. Sueur, est ainsi libellé :
« Après l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toutes dispositions de nature à organiser la gratuité de l'accès des justiciables à la justice administrative. »
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Voilà quelque temps, avait été instauré un droit de timbre pour les recours devant les tribunaux administratifs.
Il est apparu que cette mesure présentait bien des inconvénients. Tout d'abord, elle est contraire au principe de la gratuité de la justice. Par ailleurs, elle coûte plus cher qu'elle ne rapporte, en raison de l'obligation de se retourner contre les personnes omettant de payer le droit de timbre. Cela entraîne beaucoup de complications ; or il s'agit de simplifier les choses.
A la suite d'une question que je lui ai posée, M. le garde des sceaux s'est déclaré tout à fait favorable à la suppression de ce droit de timbre, ce dont je tiens à le remercier.
Il est apparu toutefois nécessaire de préciser cette loi d'habilitation de telle manière qu'elle donne au Gouvernement la possibilité de supprimer ce droit de timbre en vertu du principe de la gratuité de la justice et en vue d'éviter des complications inutiles.
Tel est l'objet de cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Saugey, rapporteur. La commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est favorable à cet amendement qui s'inscrit tout à fait dans l'objectif gouvernemental d'une amélioration des relations entre les ciyoyens et les administrations en facilitant l'accès à la juridiction administrative. L'enjeu pour les finances publiques d'une telle mesure est modeste puisque le coût est estimé à quelque deux millions d'euros.
Ce droit de timbre rend plus complexe le fonctionnement quotidien des juridictions administratives et entraîne des lourdeurs et un allongement des délais très préjudiciables aux requérants et à l'image de la juridiction elle-même.
Plus généralement, les droits de timbre sont un mode de perception archaïque, peu performant,...
M. Pierre Fauchon. ... et ridicule !
M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat. ... et cette suppression s'inscrit pleinement dans notre objectif de modernisation de l'Etat.
Vous voyez donc, monsieur Sueur, que le Gouvernement prête la plus grande attention aux amendements parlementaires lorsqu'ils sont inspirés par la sagesse et l'objectivité.
M. Pierre Fauchon. Le droit de timbre est un système archaïque !
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 105.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 1er.
- Art. additionnel après l'art. 1er
- Dossier législatif : projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit
- Art. 3
Article 2
M. le président. « Art. 2. - Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à simplifier et harmoniser par ordonnance les règles relatives aux conditions d'entrée en vigueur des lois, ordonnances, décrets et actes administratifs, ainsi que les modalités selon lesquelles ces textes sont publiés et portés à la connaissance du public, en prenant en compte les possibilités offertes par les technologies de l'information et de la communication. »
La parole est à Mme Marie-Claude Beaudeau, sur l'article.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Avec ce projet de loi visant à vous permettre de légiférer par ordonnances, vous vous octroyez, monsieur le secrétaire d'Etat, de véritables chèques en blanc. Comme l'ont souligné les collègues de mon groupe, ce procédé témoigne de votre mépris du Parlement, comme de votre crainte du débat public. (Protestations sur les travées de l'UMP.)
M. Christian Cointat. Qu'est-ce qu'on fait ici ?
Mme Marie-Claude Beaudeau. Sous couvert de simplifier le droit, il y a fort à redouter que vous ne cherchiez en fait à accentuer l'offensive généralisée que vous menez contre le service public et l'emploi public.
Ainsi, nous pouvons nourrir d'importantes craintes sur vos objectifs, à propos de cet article 2 « portant habilitation au Gouvernement à simplifier les conditions de publication et d'entrée en vigueur des textes officiels », quant à l'avenir des Journaux officiels et des missions essentielles de service public qui leur sont confiées.
Certes, deux éléments que vous avancez peuvent sembler légitimes.
Il paraît ainsi tout à fait logique que soient harmonisés un jour les délais d'entrée en vigueur sur le territoire métropolitain des lois, ordonnances, décrets et actes administratifs. J'ajoute qu'il n'y a plus de raisons techniques, comme ce pouvait être le cas au xixe siècle, à une entrée un vigueur de ces textes avec plusieurs jours d'intervalle selon l'éloignement de la capitale, comme le prévoit d'ailleurs encore le code civil.
De même, l'intégration des possibilités offertes par les nouvelles technologies de la communication, notamment Internet, dans le cadre juridique de la publication des textes officiels devra intervenir.
Mais cela ne justifie en rien une procédure d'ordonnances, et je ne vois pas en quoi cela devrait modifier fondamentalement la nature des missions des Journaux officiels et même remettre en cause certaines d'entre elles.
Or je lis ceci dans l'exposé des motifs de l'article : « l'ordonnance prévoira aussi que certains types de textes, énumérés par décret, pourront ne faire l'objet que d'une diffusion en ligne ». Je suis donc amenée, monsieur le secrétaire d'Etat, à vous poser une question : quelles publications des Journaux officiels voulez-vous supprimer, et au nom de quoi ?
L'existence d'Internet n'est pas une justification valable quand la moitié au moins des Français ne disposent pas d'accès et que cette technologie, fortement évolutive, est loin d'être stabilisée et d'avoir fait la démonstration de sa fiabilité. L'impression sur papier restera pour des années encore, peut-être indéfiniment, une référence nécessaire. Toutes les publications des Journaux officiels doivent donc être maintenues.
Mon inquiétude est grande également quand je lis votre intention d'abroger le décret du 5 novembre 1870, et notamment son premier alinéa qui dispose : « dorénavant, la promulgation des lois et décrets résultera de leur insertion au Journal officiel de la République française ».
En fait, l'article que vous nous demandez de voter ouvre ainsi la porte à la suppression d'une disposition aussi historique que fondamentale, et qui est porteuse d'une part essentielle de la raison d'être des Journaux officiels.
La publication en ligne des lois, décrets et autres textes à laquelle serait reconnue une valeur juridique au même titre qu'à la publication papier est-elle destinée à être effectuée indépendamment du Journal officiel de la République française qui serait publié uniquement sur papier, à le doubler puis éventuellement à le supplanter ? Est-ce vraiment là votre conception des choses ? Ou bien, comme cela me paraît logique et nécessaire, le Journal officiel sera-t-il publié en même temps sur papier et sur Internet, les deux supports faisant également foi ? Mais, dans ce cas, il n'y a pas lieu de supprimer le premier alinéa du décret de 1870.
Vous engagez-vous, monsieur le secrétaire d'Etat, à vous conformer à l'avant-projet de loi relatif aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs rédigé par le Conseil d'Etat en 2001 ?
Ce texte me paraît satisfaisant : il reprend les termes du premier alinéa du décret de 1870 tout en prévoyant la publication du Journal officiel de la République française « le même jour sur support papier et sous forme électronique ». Il reconnaît ainsi la pérennité du Journal officiel de la République française et de sa valeur, quelle que soit l'évolution technologique.
Enfin, monsieur le secrétaire d'Etat, je vous pose la question du contrôle et de la réalisation de la publication sur Internet des textes officiels.
Vous mentionnez dans l'exposé des motifs la mise en place « d'un site unique placé sous l'autorité du Premier ministre et présentant les garanties de fiabilité et d'intégrité requises ».
Comment pourrait-on imaginer de ne pas en confier la responsabilité, la conception et la réalisation intégrale à la Direction des Journaux officiels et à la Société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels, la SACIJO, qui est liée à l'Etat par une convention depuis 1881 ?
Il y a unité de mission régalienne entre la publication papier et la publication en ligne des textes officiels. Leur conception doit donc être élaborée de concert.
Par ailleurs, une grande partie de leur élaboration est commune, notamment en ce qui concerne la correction, voire la composition, et correspond aux compétences de l'ensemble des personnels de la SACIJO, dont l'excellence est largement reconnue.
Enfin, et je m'en suis félicitée, le site Légifrance a été placé sous la responsabilité des Journaux officiels même si sa réalisation demeure largement sous-traitée.
Aussi, monsieur le secrétaire d'Etat, je vous demande de m'indiquer quels moyens humains et financiers vous comptez accorder aux Journaux officiels pour faire face à l'accroissement constaté de leur charge de travail et pour qu'ils deviennent entièrement les responsables du site Internet mentionné dans l'exposé des motifs de votre projet de loi. Cela irait dans le sens de l'extension de l'accès gratuit au droit. Cela s'inscrirait aussi dans l'esprit du décret du 5 novembre 1870 signé entre autres, je tiens à le rappeler, par Pelletan, Arago et Jules Ferry.
Nous attendons ce soir, vous l'aurez compris, monsieur le secrétaire d'Etat, des réponses précises et des engagements clairs de votre part.
M. le président. L'amendement n° 82 rectifié, présenté par M. Nogrix et les membres du groupe de l'Union centriste, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit cet article :
« Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à harmoniser par ordonnance les règles relatives aux conditions d'entrée en vigueur des lois, ordonnances, décrets et actes administratifs. Dans ce cadre, il fixe un délai de six mois pour l'adoption des décrets d'application et fixe les modalités selon lesquelles les rapporteurs des lois concernées sont associés à la rédaction desdits décrets.
« Les modalités selon lesquelles ces textes sont publiés et portés à la connaissance du public seront elles aussi simplifiées, en prenant en compte les possibilités offertes par les technologies de l'information et de la communication. »
La parole est M. Jean Boyer.
M. Jean Boyer. Trop souvent, les décrets d'application d'une loi votée par les deux assemblées ne retracent pas totalement la pensée des législateurs.
Par ailleurs, le délai entre la promulgation d'une loi et la rédaction des décrets est souvent très long. Il arrive même que ces décrets ne soient jamais promulgués. Il est donc nécessaire de remédier à cet état de fait.
Le Gouvernement a pour objectif principal de simplifier le droit ; cet amendement concourt incontestablement à cet objectif.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Saugey, rapporteur. Je doute que cet amendement puisse contribuer à réduire les délais, parfois longs, au terme desquels le pouvoir réglementaire adopte les décrets d'application des lois. La jurisprudence administrative considère, en tout état de cause, que la mention d'un délai en la matière est purement indicative.
De plus, cet amendement remet en cause le principe même de la séparation des pouvoirs en associant les rapporteurs à la rédaction des décrets. Le juge a, de toute façon, pour fonction d'assurer le respect par le pouvoir réglementaire des règles posées par la loi.
La commission émet donc un avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est sensible au problème posé par cet amendement : le délai qui ne cesse de s'accroître entre la publication de la loi et l'adoption des décrets, ce qui fragilise l'autorité de la loi. Aussi la réduction des délais est-elle un des objectifs majeurs de la présente loi, et le Gouvernement comme le Parlement se doivent de repenser le mode de production et d'élaboration des textes tant législatifs que réglementaires.
Cependant, pour les raisons d'ordre constitutionnel excellemment évoquées par M. le rapporteur, le Gouvernement ne peut que s'opposer à l'adoption de cet amendement.
M. le président. Monsieur Boyer, l'amendement est-il maintenu ?
M. Jean Boyer. Compte tenu des éléments que vient d'apporter M. le secrétaire d'Etat et de la volonté affirmée du Gouvernement de raccourcir les délais, je retire cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 82 rectifié est retiré.
Je mets aux voix l'article 2.
(L'article 2 est adopté.)