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Séance du 11 mai 2005 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

PRÉSIDENCE DE M. Roland du Luart

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

RAPPEL AU RÈGLEMENT

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour un rappel au règlement.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j'ai reçu, comme tous les sénateurs, une lettre en date du 14 avril 2005 de M. Christian Poncelet, président du Sénat, dont le début est ainsi rédigé :

« Madame la sénatrice, monsieur le sénateur,

« J'ai décidé d'organiser, le 24 octobre prochain, la première édition des Rencontres sociales du Sénat. Cette manifestation vise à informer, à expliquer et à favoriser la mise en oeuvre sur le terrain des réformes menées par le Gouvernement depuis trois ans. »

Mon rappel au règlement concerne la Constitution et le principe de la séparation des pouvoirs.

En effet, si le Sénat joue un rôle essentiel en matière législative puisqu'il a pour mission d'élaborer la loi, il n'entre cependant pas dans ses attributions, me semble-t-il, d'informer, d'expliquer la politique et les réformes engagées par le Gouvernement.

Nous nous réjouissons que des rencontres et des colloques portant sur la législation présente ou future, ou sur des problèmes d'ordre législatif, puissent être organisés au Sénat. Mais la Haute Assemblée - et, monsieur le président, vous serez sans doute d'accord avec moi sur ce point - n'a pas vocation à faire office de service d'information, de communication ou de presse du Gouvernement, rôle déjà assumé par d'autres instances.

Je tenais à faire ce bref rappel au règlement, car il me paraît très important que chacun assume la mission qui est la sienne.

M. le président. Mon cher collègue, je vous donne acte de votre rappel au règlement, dont je ferai part au président du Sénat.

Je vous rappelle cependant que, parmi les attributions et les prérogatives essentielles du Sénat, figure le contrôle de l'application des lois.

M. Jean-Pierre Sueur. Absolument !

3

 
Dossier législatif : projet de loi relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif
Discussion générale (suite)

Volontariat associatif et engagement éducatif

Discussion d'un projet de loi

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif
Demande de renvoi à la commission

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif (nos 237, 293, 317).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif vise un double objectif : d'une part, donner un statut au volontariat afin de développer cette nouvelle forme d'engagement au sein des associations et, d'autre part, mettre fin à l'insécurité juridique qui pèse sur les conditions d'emploi des personnels pédagogiques occasionnels des centres de vacances et de loisirs.

Qu'est-ce qu'un volontaire ? C'est une personne qui, pour un temps de sa vie, se consacre exclusivement et de façon désintéressée à un projet associatif d'intérêt général.

Le volontaire n'est ni un bénévole ni un permanent salarié.

Il n'est pas un bénévole, car son engagement est, d'une part, formalisé par un contrat le liant à l'association qui l'emploie et, d'autre part, exclusif de toute activité rémunérée. Il n'est pas non plus un permanent salarié, car son engagement peut être de courte durée et est dépourvu de visée professionnelle. Le volontaire ne perçoit d'ailleurs pas de rémunération à ce titre.

Le volontariat concerne, bien sûr, les jeunes. Mais il peut également être pratiqué à tout âge de la vie, à l'occasion d'une année sabbatique, par exemple, ou par une mère de famille ayant élevé ses enfants.

Mon ambition est que le volontariat devienne le troisième pilier des ressources humaines des associations, sans nuire au développement du bénévolat et de l'emploi associatif.

De longue date, nous sommes habitués à voir des volontaires partir au loin en mission humanitaire ou d'aide au développement dans le cadre de nos organisations non gouvernementales. Une loi définissant le statut du volontariat de solidarité internationale, préparée et présentée par mes collègues successifs, Pierre-André Wiltzer et Xavier Darcos, vient d'ailleurs d'être adoptée.

Il m'a semblé qu'il y avait, en France et en Europe, tout autant de causes d'intérêt général pour lesquelles des volontaires pourraient utilement se mobiliser.

Or j'ai constaté, et je ne suis pas le seul, que le statut de volontariat civil, inséré en 2000 dans le code du service national, ne répondait pas, en raison d'une trop grande rigidité, aux attentes des associations et des volontaires : d'une part, ce statut est réservé aux jeunes Français et Européens âgés de 18 à 28 ans, excluant ainsi les étrangers non communautaires et les adultes plus âgés ; d'autre part, il s'agit d'un statut de droit public, ce qui signifie que le candidat volontaire doit être accepté par l'administration et que le contrat doit être signé par l'Etat : le dispositif est donc d'une très grande lourdeur.

De ce fait, le volontariat civil de cohésion sociale et de solidarité n'a connu qu'un succès très limité puisque la France compte aujourd'hui seulement 400 volontaires. Pourtant, lorsqu'on interroge les jeunes lors des Journées d'appel de préparation à la défense, ce sont plus de 40 000 d'entre eux qui se déclarent potentiellement intéressés par un engagement volontaire.

Au vu de ces éléments, le Gouvernement a décidé de créer, parallèlement au volontariat civil, un dispositif plus large et plus souple : le volontariat associatif.

Le contrat de volontariat, qui ne relève pas des règles du code du travail, est conclu par écrit entre, d'une part, une association ou une fondation reconnue d'utilité publique poursuivant un but d'intérêt général et agréée par l'Etat et, d'autre part, une personne majeure de nationalité française ou européenne, ou résidant régulièrement en France depuis plus d'un an.

Une mission de volontariat durera au maximum deux ans, et une même personne ne pourra accomplir plus de trois années de volontariat au cours de sa vie.

Il est important de souligner que le volontariat s'inscrit dans une perspective européenne permettant d'accueillir des Européens en France ou d'envoyer des résidents français partout en Europe. Ce dispositif sera donc très utile pour encourager le développement de la mobilité des jeunes, dans le cadre du service volontaire européen mis en place par la Commission.

Le volontaire ne peut exercer d'activité rémunérée. En revanche, il reçoit une indemnité en argent ou en nature en contrepartie de ses services et il bénéficie de tous les droits sociaux, y compris le droit à pension de retraite. L'indemnité perçue est exonérée d'impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux.

Le volontaire reçoit de la part de l'association une formation adaptée à sa mission et peut faire reconnaître ses compétences dans le cadre de la validation des acquis de l'expérience. A l'issue de sa mission, il retrouvera, le cas échéant, ses droits à indemnisation du chômage.

Afin d'éviter que les nouvelles dispositions législatives ne soient détournées de leur objet, ce qui est une inquiétude pour nombre d'entre vous, mesdames, messieurs les sénateurs, il est interdit aux associations de substituer des volontaires à leurs salariés. En effet, le contrat n'a pas pour objet de fournir au volontaire un complément de revenus.

J'insiste sur ce point : le volontariat n'a pas vocation à déboucher sur une insertion professionnelle dans le secteur où est accomplie la mission. En effet, ce rôle est rempli par les différents types de contrats aidés institués dans le cadre du plan de cohésion sociale mis en place par Jean-Louis Borloo.

En revanche, le volontariat doit à mon sens représenter une porte d'entrée vers le bénévolat de responsabilité dans les associations, contribuant ainsi au renouvellement et au rajeunissement du vivier des responsables associatifs.

Il doit aussi permettre l'émergence du volontariat collectif par la mise en place d'équipes de volontaires aux situations scolaires et sociales différentes : ce brassage comblera le manque constaté depuis la suspension du service national.

Pour éviter tout détournement de la loi, la procédure d'agrément par l'Etat est un élément très important du dispositif. Cet agrément sera accordé pour un temps limité, au vu des motifs du recours au volontariat, de la nature des missions confiées au volontaire et de la capacité de l'organisme d'accueil. En cas de dérive constatée, cet agrément sera retiré.

Le montant maximum de l'indemnité versée au volontaire sera fixé par décret. La protection sociale au titre du régime général sera quant à elle assurée, en contrepartie de cotisations forfaitaires à la charge de l'organisme d'accueil. Si la mission a une durée continue supérieure à trois mois, le fonds de solidarité vieillesse interviendra pour assurer la validation de la période de volontariat au titre de la retraite.

Au total, le coût pour l'organisme d'accueil sera au maximum de l'ordre de 500 euros par mois. Cette somme pourra être financée soit par les ressources propres de l'association, soit par des subventions publiques, soit par le mécénat privé.

J'ai proposé à l'ensemble de mes collègues de soutenir le développement du volontariat dans leur secteur de compétences : la cohésion sociale, la culture, l'environnement, l'aide aux personnes âgées ou handicapées, le sport, etc. De nombreux champs d'activité seront ainsi accessibles aux volontaires.

En termes d'objectifs chiffrés, nous partons aujourd'hui d'un effectif de 400 volontaires. A l'horizon de l'année 2007, il s'agit d'atteindre l'objectif de 4 000 à 5 000 volontaires.

A plus long terme, d'ici à une dizaine d'années, notre ambition est de compter 50 000 volontaires, ce qui suppose une période de sensibilisation des collégiens et des lycéens, en particulier grâce au « passeport de l'engagement » que nous mettons en place avec François Fillon et qui sera distribué dans les collèges à la rentrée prochaine.

J'en viens au titre II du projet de loi, qui permettra de stabiliser enfin le statut de l'engagement éducatif. Ce texte concerne les 250 000 jeunes et adultes - souvent des étudiants ou des enseignants - titulaires du brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur, le BAFA, ou du brevet d'aptitude aux fonctions de directeur, le BAFD.

Ces jeunes et adultes encadrent et dirigent durant leur temps libre les centres de vacances et de loisirs gérés par des associations ou des comités d'entreprise. Par leur engagement, ils permettent à 4,5 millions d'enfants, souvent issus de milieux modestes, de partir en vacances ou de bénéficier durant l'année de loisirs éducatifs de qualité.

Les dispositions introduites en 2000 dans le code du travail par la loi relative à la réduction du temps de travail créent une insécurité juridique de nature à compromettre gravement l'équilibre économique du secteur de l'animation.

En effet, l'annexe II à la convention collective de l'animation, qui établit le principe selon lequel ces personnels occasionnels sont payés deux heures pour vingt-quatre heures de présence auprès des enfants, est considérée comme illégale par l'inspection du travail.

A la demande pressante des partenaires sociaux du secteur de l'animation à but non lucratif, le Gouvernement a décidé de traiter cette question par la loi.

Il vous est proposé, mesdames, messieurs les sénateurs, d'instituer pour ces personnes un régime dérogatoire à certains chapitres du code du travail, qui permettra leur rémunération par un forfait journalier, dont le montant minimum sera fixé par décret.

La durée du travail sera fixée par une convention ou un accord de branche étendu, sans pouvoir excéder 80 jours dans l'année. Ces personnes devront, bien évidemment, bénéficier également d'un repos hebdomadaire.

Cet aménagement de la législation du travail est justifié par l'intérêt social qui s'attache à la préservation de ce secteur d'activité, ainsi que par la situation des animateurs et directeurs occasionnels, qui s'inscrivent dans une logique d'engagement éducatif pour un temps limité et non pour une collaboration permanente avec les organisateurs de centres.

Je le sais, des voix se sont élevées pour souligner que les associations ne sont pas les seuls organisateurs de séjours de vacances et qu'un certain nombre d'entreprises privées offrent également ce type de services.

M. le sénateur Henri de Raincourt s'est d'ailleurs fait l'écho des inquiétudes des entrepreneurs du secteur, qui craignent d'être pénalisés, le dispositif de l'engagement éducatif ne pouvant s'appliquer qu'aux organismes à but non lucratif, associations et comités d'entreprise.

Je suis extrêmement attentif à cette question, et le Gouvernement, très soucieux de préserver l'existence de ces entreprises, en adéquation avec une réelle demande des parents et des collectivités, tient à leur apporter une réponse.

Après m'être entretenu personnellement avec les représentants de la profession, je me suis engagé à travailler en concertation avec eux et avec mes collègues Philippe Douste-Blazy, Jean-Louis Borloo et Gérard Larcher pour que soient maintenues au profit de ces entreprises les dispositions dont elles bénéficient aujourd'hui, notamment en matière d'organisation du travail et de cotisations sociales.

Je m'engage, bien évidemment, à vous rendre compte du résultat de ces démarches, par exemple lors de la deuxième lecture de ce texte devant la Haute Assemblée. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles. Très bien !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Bernard Murat, rapporteur de la commission des affaires culturelles. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les jeunes ont envie de s'engager : il faut les soutenir et les aider à réaliser leurs projets.

Le mois dernier, « le mois de l'engagement », au cours duquel les jeunes ont pu rencontrer des associations ou des organismes d'information lors de tables rondes, de journées « portes ouvertes », d'animations et des expositions organisées pendant tout le mois d'avril, a été un réel succès.

Ces événements, comme l'opération « Envie d'agir », lancée et soutenue par le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative, sont stimulants ; néanmoins, ils ne suffisent pas : il est temps de mettre en place des dispositifs pérennes qui permettront aux jeunes de consacrer une partie de leur temps au service d'une cause à laquelle ils ont envie d'apporter leur talent et leur inventivité.

C'est précisément l'objet du présent projet de loi. Ce dernier vise, d'une part, à donner une reconnaissance à certaines formes d'engagements associatifs et, d'autre part, à encourager l'investissement citoyen des jeunes.

Ce texte comprend deux volets : le premier tend à donner un statut adapté aux volontaires engagés dans les associations et les fondations reconnues d'utilité publique ; le second vise à clarifier et à sécuriser le statut des animateurs, directeurs et formateurs occasionnels dans les centres de vacances et de loisirs.

Je présenterai rapidement ces deux dispositifs.

Le premier, le contrat de volontariat associatif, est la forme la plus aboutie du volontariat civil, institué en mars 2000 après la disparition du service national engagée en 1996, volontariat civil qui devait permettre notamment aux jeunes accomplissant avant cette date un service national civil de trouver un cadre adapté à l'exercice de leurs missions.

Le statut mis en place en 2000 a été un échec : alors que les jeunes du service national civil étaient 50 000 avant 1996, on compte aujourd'hui 400 volontaires de cohésion sociale et de solidarité.

L'exclusion d'un trop grand nombre de candidats, la lourdeur des formalités administratives et le montant dissuasif de l'indemnité versée au volontaire ont découragé le secteur associatif, qui a ignoré ce dispositif.

La loi du 23 février 2005, tirant les conséquences de cet échec, a institué un contrat de volontariat de solidarité internationale pour l'accomplissement de missions d'intérêt général à l'étranger dans les domaines de la coopération au développement et de l'action humanitaire.

Les jeunes qui souhaitent accomplir un engagement citoyen en France au sein du secteur associatif doivent pouvoir disposer d'un statut analogue : c'est l'objet du contrat de volontariat associatif.

Le volontaire associatif est une personne qui décide de consacrer une partie de sa vie - parfois quelques mois, parfois quelques années - à l'intérêt général, en s'investissant à titre exclusif auprès d'une association.

Le volontariat suppose donc un engagement réciproque et formalisé, limité dans sa durée - deux ans au maximum, trois ans en cumul - mais permanent pendant cette durée ; il est librement choisi, tant par le volontaire que par l'organisme d'accueil ; il est également désintéressé - les avantages en nature ou le défraiement dont bénéficie le volontaire ne remettent pas en cause ce caractère - et mené dans une action collective et organisée au sein d'un organisme sans but lucratif aux valeurs duquel le volontaire adhère librement.

Il faut être clair : le volontariat n'est ni un programme ou un dispositif, ni un stage, ni une façon de déroger au droit du travail ou de se substituer à l'emploi public. Il ne représente un moyen de gagner de l'argent ni pour le volontaire ni pour la structure d'accueil. Il est encore moins une voie d'insertion. Aussi  les allocataires du RMI n'y auront-t-ils pas accès. D'autres dispositifs existent pour ces derniers, notamment les contrats aidés mis en place dans le cadre du plan de cohésion sociale de Jean-Louis Borloo.

Appelé à collaborer, dans le cadre des associations, avec les bénévoles et les salariés du secteur, le volontaire doit trouver sa place au sein de ces deux statuts.

La différence essentielle entre le volontaire et le salarié tient à la nature même de l'engagement : le candidat au volontariat décide de consacrer une partie de sa vie à l'accomplissement d'une mission d'intérêt général. Par ailleurs, la différence entre le volontaire et le bénévole réside, d'une part, dans la contractualisation de la collaboration du premier et, d'autre part, dans l'exclusivité avec laquelle le volontaire se consacre à son engagement.

En effet, si le volontaire veut rompre son engagement, il devra, contrairement au bénévole qui peut reprendre sa liberté à tout moment, respecter un préavis d'un mois au moins à partir du moment où il fait part de son souhait de quitter l'association.

Ni salarié ni bénévole, le volontaire ne doit cependant concurrencer ni l'un ni l'autre.

Pour protéger l'emploi associatif, il est interdit aux organismes agréés non seulement de substituer des personnes volontaires à leurs salariés ayant été licenciés ou ayant démissionné durant les six derniers mois, mais, de surcroît, de recourir au volontariat quand ils ont procédé à un licenciement économique dans les six mois précédant la date d'effet du contrat.

Pour préserver le bénévolat, les retraités, qui bénéficient à la fois d'un revenu et d'une protection sociale et peuvent assurer des activités d'intérêt général à titre purement bénévole, ne pourront être candidats au volontariat.

Aujourd'hui, ces volontaires existent - 300 assistants volontaires auprès de l'Arche, 170 volontaires d'Unis-Cité ou 200 engagés volontaires chez Cotravaux -, mais ils n'ont pas de statut adapté.

S'ils sont logés, nourris ou s'ils reçoivent un pécule leur permettant de vivre, ils sont menacés d'être requalifiés en salariés par les inspecteurs du travail ou des URSSAF, ce qui pose de lourds problèmes aux associations qui les accueillent.

A titre d'exemple, le 16 novembre 2004, le président de la communauté de l'Arche de Lyon a été condamné à verser une amende de 1 500 euros avec sursis, pour le chef d'accusation d'emploi de travailleurs étrangers en situation irrégulière, et de 3 000 euros pour « travail dissimulé ».

En proposant aux associations et aux fondations reconnues d'utilité publique un contrat de droit privé, dérogatoire au droit du travail, dont l'essentiel des dispositions fait l'objet d'une négociation entre l'association d'accueil et le candidat au volontariat, le présent projet de loi évite les écueils de la loi de mars 2000.

En garantissant, par ailleurs, au volontaire l'affiliation obligatoire au régime de sécurité sociale et le versement d'une indemnité négociée avec la structure d'accueil, il permet à des personnes qui voulaient s'investir auprès du secteur associatif, mais dont la situation ne le leur permettait pas, de franchir le pas.

J'ai la conviction, monsieur le ministre, que la souplesse du dispositif qui nous est proposé va favoriser le développement de ce type d'engagement.

Par conséquent, je ne vous soumettrai que quelques modifications, en vue de rendre son application plus explicite - c'est notamment l'objet des amendements visant à préciser que l'indemnité de volontariat ne sera pas soumise aux contributions sociales et qu'elle pourra prendre la forme d'avantages en nature -, d'assouplir certaines rigidités rendant la mise en oeuvre du dispositif discriminatoire - je vous proposerai ainsi de supprimer l'interdiction de cumuler l'indemnité de volontariat avec la perception de l'allocation de parent isolé -, et, enfin, d'améliorer la situation du volontaire, en proposant, par exemple, de lui accorder un congé de deux jours après six mois de volontariat ou de reculer l'âge d'accès aux concours de la fonction publique.

J'en viens maintenant à l'engagement éducatif, qui fait l'objet du titre II du projet de loi.

Au début de l'année 2005, on comptait 36 000 directeurs occasionnels et plus de 200 000 animateurs occasionnels dans les centres de vacances et les centres de loisirs sans hébergement.

Il faut ajouter à ces premiers les 7 500 formateurs non professionnels, qui interviennent de façon occasionnelle lors des sessions destinées aux stagiaires voulant obtenir le BAFA ou le BAFD et qui relèvent de la même logique d'engagement éducatif.

A l'heure actuelle, la situation juridique de ces personnes, régie par l'annexe II à la convention collective de l'animation, est remise en cause : elle l'est non seulement par une jurisprudence qui vise à banaliser leurs contrats de travail, en alignant leurs salaires et cotisations sociales sur les minima sociaux, mais aussi par la loi sur les 35 heures, qui fixe de nouvelles règles d'équivalences des temps de travail.

Pourtant, les conditions particulières d'exercice de leur activité, qui impose une présence permanente auprès des enfants et empêche de déterminer le temps de travail effectif, justifient une adaptation aux règles du code du travail.

Les différents acteurs ayant réfléchi à la rénovation de leur statut, notamment le Conseil économique et social saisi en 2000, s'accordent pour penser que l'application pure et simple du code du travail ne serait pas réaliste : elle entraînerait immanquablement un accroissement substantiel du coût des séjours que ni les familles ni les organisateurs ne semblent pouvoir supporter en l'état actuel.

Je vous rappelle qu'un jeune âgé de quatre à neuf ans paie aujourd'hui 49 euros par jour en pension complète dans un centre de vacances.

Si l'on veut permettre à 4,5 millions de mineurs d'accéder à prix modéré à des loisirs éducatifs durant les congés scolaires et en dehors des heures de classe, comme c'est le cas aujourd'hui, il est urgent de sécuriser la situation juridique des animateurs et des directeurs occasionnels des centres.

Tel est l'objet du titre II du projet de loi, qui vise à calquer le statut de ces personnels sur celui des assistants maternels, des éducateurs et des aides familiaux. Ces dernières professions présentent les mêmes caractéristiques que celle d'animateur de centres de vacances. Les animateurs et les directeurs occasionnels sont notamment tenus d'assurer une surveillance continue des enfants dont ils ont la charge.

Les personnels dont nous traitons ici - je vous rappelle qu'ils ne travaillent en tout état de cause que 80 jours dans l'année - seront rémunérés par un forfait journalier de 24 heures, dérogatoire quant au décompte du temps de travail, notamment s'agissant du repos quotidien.

La fixation de leur temps de travail devra par ailleurs faire l'objet d'une négociation collective. Les partenaires sociaux pourront ainsi moduler leur présence effective, dans la limite de 80 jours par an et de six jours par semaine, un repos hebdomadaire de 24 heures leur étant garanti.

Je suis convaincu que ces dispositions correspondent aux attentes du secteur associatif et qu'elles permettront de mieux prendre en compte le désir d'engagement des jeunes, désir qu'il faut aujourd'hui transformer en une force collective. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à Mme le rapporteur pour avis.

Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif vise à répondre à deux préoccupations anciennes du mouvement associatif.

S'agissant du titre Ier, consacré au volontariat associatif, les auditions réalisées par la commission des affaires sociales m'ont permis de constater l'existence d'un large consensus.

Tout en souscrivant globalement aux dispositions du projet de loi, la commission des affaires sociales vous propose cependant de les compléter.

Le volontariat est un engagement citoyen ; il correspond à une philosophie nouvelle, distincte de l'emploi et du bénévolat. La réussite du dispositif dépendra du respect de cette spécificité.

Certains peuvent évidemment craindre une concurrence entre volontariat et bénévolat,...

Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur pour avis. ...même si le projet de loi prévoit déjà une série d'incompatibilités, notamment avec la perception d'une allocation de chômage ou d'une pension de retraite.

La commission des affaires sociales propose à la Haute assemblée de renforcer cette spécificité, en prévoyant que le volontariat est une activité exercée à temps plein. Une personne qui ne dispose pas d'autre source de revenus mais ne s'engage que quelques heures par semaine devrait en effet relever du bénévolat et non du volontariat.

Il paraît nécessaire, en outre, de prévoir une durée minimale au volontariat associatif, qui suppose un véritable engagement et une rupture de vie. Le volontariat se distingue ainsi du bénévolat ou de l'emploi saisonnier, qui peuvent se concilier avec une activité professionnelle ou étudiante. La commission des affaires sociales propose de prévoir que la durée du contrat doit être de six mois au minimum.

S'il convient de s'assurer que le volontariat ne devienne pas un « sous-salariat », la commission des affaires sociales suggère de supprimer l'interdiction de conclure un contrat de volontariat lorsqu'un licenciement économique a eu lieu dans les six mois précédant la date d'effet du contrat. L'interdiction de remplacer un salarié par un volontaire paraît en effet suffisante.

En effet, toutes les associations se voient dans l'obligation, pour cause de restructurations ou de difficultés financières, à supprimer des postes salariés. Le contrat de volontariat associatif risquerait donc d'être circonscrit aux associations qui fonctionnent sans salarié, associations qui, d'ailleurs, sont souvent dépourvues des structures qui leur permettraient de proposer des contrats de volontariat associatif.

La commission des affaires sociales propose, en outre, de rendre le volontariat plus attractif pour les candidats pendant leur mission et après celle-ci.

Elle suggère ainsi de prévoir un montant plancher pour l'indemnité, comme c'est le cas pour le volontariat de solidarité internationale. Le volontaire ne disposera en effet d'aucune autre source de revenu. Le contrat pourrait prévoir une indemnité symbolique voire nulle, alors qu'aujourd'hui les volontaires, même logés et nourris, reçoivent un pécule contribuant à les distinguer des bénévoles.

Pour les mêmes raisons, la commission des affaires sociales propose de prévoir que les éventuels avantages en nature ne peuvent être déduits du montant maximum de cette indemnité. En effet, si les avantages en nature constituent un élément du salaire effectif, l'indemnité -  c'est bien précisé - n'a pas le caractère d'une rémunération.

La commission des affaires sociales propose ensuite de prévoir que les droits à indemnisation du chômage sont ouverts à la fin de la mission ou en cas d'interruption définitive de la mission, quelle que soit la raison de cette interruption, alors que le projet de loi ne prévoit ce droit que dans le cas d'une interruption due à la force majeure ou au retrait de l'agrément.

La décision d'opérer une rupture dans sa carrière professionnelle au profit de l'intérêt général est une démarche courageuse, qui nécessite un certain nombre de garanties.

En l'état actuel du texte, le volontaire ne pourrait en pratique revenir sur son engagement sans perdre ses indemnités et pourrait en outre se trouver sans droits, du seul fait de l'organisme d'accueil, à l'issue de sa mission.

La commission des affaires sociales vous propose encore, mes chers collègues, d'élargir le dispositif de la validation des acquis de l'expérience à l'ensemble des volontariats, qu'ils soient de solidarité internationale ou civils. Ce dispositif ne saurait se limiter aux seuls volontariats associatifs.

Par ailleurs, la commission souhaite vous faire part de son inquiétude quant au coût de cette réforme pour les finances sociales.

Le dispositif de cotisations forfaitaires et l'exonération de CRDS et de CSG impliqueront des pertes de cotisations et de contributions pour la sécurité sociale qui ne seront pas compensées, en dépit de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, qui prévoit que toute mesure d'exonération totale ou partielle de cotisations de sécurité sociale ou de contributions doit être compensée. Après les contrats d'avenir institués par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, il est ici à nouveau fait exception à ce principe.

Le projet de loi prévoit de plus que le fonds de solidarité vieillesse, le FSV, prendra en charge le versement des cotisations complémentaires nécessaires pour valider auprès du régime général un nombre de trimestres égal à la durée du contrat de volontariat lorsque celui-ci sera conclu pour une durée minimale continue de trois mois ; seule une partie des cotisations de retraite devra être acquittée par l'organisme.

Or les finances du FSV ont été durement touchées. Elles accusent ainsi un déficit prévisionnel de 1,2 milliard d'euros.

La commission des affaires sociales considère que le FSV ne devrait pas prendre en charge des périodes de volontariat inférieures à six mois, durée minimale permettant d'apprécier la réalité d'un engagement au service de l'intérêt général.

Le second volet du projet de loi, moins consensuel, vise à pérenniser l'activité des centres de loisirs et de vacances, qui accueillent chaque année 5 millions d'enfants, dont 1,5 million dans les centres de vacances, tout en garantissant un véritable statut à leurs personnels pédagogiques occasionnels. Le recours à ces derniers est incontournable du fait de la saisonnalité de l'activité. Près de 250 000 personnes sont concernées chaque année, dont 36 000 directeurs, plus de 200 000 animateurs et 7 500 formateurs occasionnels.

L'annexe II à la convention collective de l'animation qui est applicable à ces personnes retient une rémunération à la journée d'activité équivalente à deux heures de travail effectif. Or, cette disposition a été jugée illégale par la Cour de cassation et se trouve en contradiction avec la définition du travail effectif établie par les lois sur la réduction du temps de travail et la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes.

Le projet de loi tend à remplacer ce régime d'équivalence d'heures par l'application d'un forfait journalier dont un décret fixera le montant minimum ; ce dernier devrait se situer à environ 16 euros pour les animateurs et à quelque 30 euros pour les directeurs, ce qui reviendrait à maintenir le niveau de rémunération actuel.

La faiblesse de cette rémunération est d'autant plus choquante que les stagiaires supportent le coût des formations pour l'obtention des brevets permettant d'encadrer les jeunes, soit, en moyenne, 1 000 euros pour le BAFA et 1 300 euros pour le BAFD.

Il est paradoxal de constater que, alors que le présent texte vise à mettre en place un forfait journalier, le projet de loi relatif aux assistants maternels et familiaux, adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 13 avril dernier, revient précisément sur ce forfait pour instaurer une rémunération à l'heure.

Il aurait pu être envisagé de reprendre la distinction entre heures de travail effectif et heures de présence responsable qui avait été posée par la convention collective nationale du 24 novembre 1999 des salariés du particulier employeur, une heure de travail responsable équivalant à deux tiers d'une heure de travail effectif. Cette convention prévoit en outre que la rémunération ne peut être inférieure au SMIC.

Si des dérogations importantes au droit du travail ont déjà été instituées pour répondre à la spécificité de certaines activités, comme les activités exercées auprès d'enfants ou de particuliers, aucun des statuts mis en place n'aboutit à une rémunération aussi faible que celle qui est envisagée dans le décret.

Or la Cour de justice des communautés européennes s'est prononcée le 9 septembre 2003 contre le système de rémunération du régime d'équivalence allemand. La Cour a considéré que les heures de garde représentaient un temps de travail effectif et devaient donc être entièrement rémunérées. Elle a précisé que, s'il était possible de déroger par voie d'accord collectif au taux horaire conventionnel, ces heures ne pourraient être rémunérées au-dessous du SMIC. Le décret devra, je pense, prendre cette jurisprudence en compte.

A cet égard, il pourrait être judicieux de prévoir deux forfaits, l'un pour les centres de vacances et l'autre pour les centres de loisirs sans hébergement, les personnels de ces centres connaissant des contraintes très différentes.

La commission des affaires sociales propose enfin de compléter le dispositif en ouvrant le contrat d'engagement éducatif aux 8 000 animateurs et directeurs occasionnels qui encadrent chaque année 27 000 adultes handicapés lors de séjours collectifs. Actuellement, aucune disposition ne règle leur activité, même si les associations appliquent l'annexe II de la convention collective sur l'animation socioculturelle. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE)

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 47 minutes ;

Groupe socialiste, 32 minutes ;

Groupe Union centriste-UDF, 14 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 11 minutes ;

Groupe du rassemblement démocratique et social européen, 9 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Christian Demuynck.

M. Christian Demuynck. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi qui nous est présenté aujourd'hui est un texte essentiel pour le développement de la vie associative de notre pays et l'essor du volontariat associatif.

Avec seulement 400 volontaires, la France, qui, paradoxalement, est l'un des pays comptant le plus grand nombre d'associations, connaît un immense retard par rapport à ses homologues européens, lesquels, à l'instar de l'Allemagne, se sont depuis longtemps intéressés au volontariat associatif.

Ce manque d'intérêt est principalement dû, comme M. le ministre l'a très justement souligné, au véritable vide juridique en la matière.

Le bénévolat est particulièrement développé dans notre pays, tout comme le salariat. L'un comme l'autre permettent aux nombreuses associations de fonctionner et de participer à la vie de la société française, alors que le volontariat associatif, ne disposant pas de statut, est resté à l'état d'embryon.

L'objectif de ce texte est justement de combler ce vide juridique, afin de soutenir les personnes qui s'engagent pour l'intérêt général.

La principale vocation du volontariat, en effet, est bien de développer la participation citoyenne et l'engagement solidaire, en menant au sein d'associations ou de fondations d'utilité publique, de façon désintéressée, un projet d'intérêt général.

Les associations, de par leur proximité et leur connaissance du terrain, sont effectivement, plus que tout autre organisme, à même de répondre aux attentes de la société et de prendre en charge des missions que ne peut assumer l'Etat.

Le statut que vous proposez pour les volontaires, monsieur le ministre, est ainsi la résultante de la démarche citoyenne entreprise par certains et du projet collectif d'intérêt général porté par les associations.

Ce statut va permettre de développer une notion qui me tient particulièrement à coeur et dont j'ai déjà relevé l'intérêt dans le rapport sur les violences scolaires que j'ai remis à M. François Fillon en juin dernier : le service civil volontaire.

En effet, une telle démarche permet aux citoyens, et notamment aux jeunes, de prendre conscience du fait qu'ils vivent dans une société solidaire où l'intérêt général garde tout son sens et n'est pas un vain mot.

Ce texte répond aux attentes légitimes d'un grand nombre d'associations qui, aujourd'hui, rencontrent des difficultés à se développer en raison du manque de clarté du droit français.

Il ne s'agit donc nullement, comme l'a rappelé M. le rapporteur, d'un « sous-contrat » de travail. La démarche des volontaires ne vise d'ailleurs ni la professionnalisation ni la formation professionnelle. Il s'agit bien d'une action désintéressée, où seuls priment l'intérêt général et la volonté de se mettre au service de la collectivité.

Le projet de loi que vous nous présentez, monsieur le ministre, représente donc une grande avancée pour les associations et pour l'engagement éducatif. Il mérite cependant quelques éclaircissements, et je vais maintenant aborder quelques points que je voudrais voir développés dans le texte.

Ainsi, concernant les personnes pouvant être volontaires, je pense qu'il serait intéressant de stipuler que les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ou de toute autre allocation recouvreront automatiquement leurs droits à la fin de leur mission. Le volontariat ne doit effectivement pas être un frein pour ceux qui souhaitent s'investir.

Je désire également évoquer le problème de la mesure d'agrément, qui me semble important et que j'ai déjà soulevé à plusieurs reprises. L'article 10 du projet de loi, qui y fait référence, précise que « l'association ou la fondation qui souhaite faire appel au concours de personnes volontaires dans les conditions prévues par la présente loi doit être agréée par l'Etat ». Or il me paraît important que les associations aient à formuler une demande d'agrément non pas pour chacune de leurs missions, mais bien pour l'ensemble de celles-ci, de façon que leur fonctionnement ne soit pas entravé. En effet, nous le savons, une association se doit de réagir rapidement devant les situations et ne peut se permettre de répondre sans cesse à des demandes administratives. Il est plus important, pour elle et pour la société, qu'elle soit présente sur le terrain pour y effectuer les missions d'intérêt général qui relèvent de sa compétence. Il est donc primordial, à mon sens, de ne pas trop l'encadrer, de lui faire confiance, un excès de réglementation aboutissant souvent, nous avons déjà pu le constater, à un enlisement du système.

Enfin, comme vous l'avez à plusieurs reprises fait remarquer, monsieur le ministre, le volontariat associatif reste trop méconnu du grand public, notamment des jeunes. Aussi vous proposerai-je d'inscrire dans ce projet de loi qu'il sera présenté une fois par an à l'ensemble des collégiens et des lycéens, afin que ces derniers puissent, le moment venu, faire le choix de l'engagement solidaire pour la période qu'ils souhaiteront. Cela leur permettrait d'obtenir un maximum d'informations sur le sujet. Vous avez d'ailleurs abordé ce point au cours de votre intervention.

S'agissant toujours de la sensibilisation des jeunes, je pense qu'une présentation du volontariat associatif pourrait avoir lieu lors des journées d'appel de préparation à la défense qui ont lieu tous les ans. De telles journées permettent en effet de toucher tous les jeunes, quels que soient leur formation et leur milieu social.

Concernant par ailleurs l'engagement éducatif, les multiples réunions que j'ai conduites dans mon département pour débattre du projet de loi ont appelé mon attention sur les risques que peut comporter le dispositif pour les 120 000 salariés qui travaillent aujourd'hui dans les centres de vacances organisés par des personnes morales de droit privé à but lucratif.

Je crains en effet que le dispositif prévu ne crée une concurrence déloyale entre, d'un côté, les associations qui pourraient en bénéficier et, de l'autre, les entreprises qui en seraient exclues, alors qu'elles font strictement la même chose. A titre d'exemple concret, une association relevant des dispositions de ce projet de loi devrait débourser 318 euros par animateur, tandis qu'une entreprise devrait, quant à elle, payer 2 247 euros pour un séjour de sept jours, tout simplement parce qu'elle est obligée d'appliquer les 35 heures : là où un seul animateur suffirait pour une association, il en faudrait trois pour une entreprise.

Une telle situation aurait, vous en conviendrez, une incidence économique dévastatrice sur l'emploi dans ces entreprises. Elle risquerait de pousser certaines d'entre elles à se transformer en associations, afin de ne pas avoir à supporter de telles charges. Aussi me semble-t-il nécessaire d'étudier comment nous pourrions éviter ce genre de conséquences. Dans cette perspective, j'ai d'ailleurs cosigné un amendement déposé par notre collègue Henri de Raincourt et tendant à ouvrir le bénéfice des dispositions du projet de loi aux personnes privées. Je vous ai toutefois entendu déclarer, monsieur le ministre, que vous étiez très attentif au devenir des entreprises concernées, que vous aviez reçu leurs représentants et que vous vous étiez engagé à trouver une solution : je m'en réjouis, et j'espère que nous pourrons obtenir rapidement des informations sur les propositions que vous serez amené à formuler.

Pour conclure, monsieur le ministre, je souhaite vous féliciter du travail de concertation que vous avez mené avec les différentes associations et qui a permis d'aboutir à ce texte, qui n'est sans doute pas parfait mais qui répond aux attentes du monde associatif ; nul doute qu'il constituera un véritable facteur de développement du volontariat dans notre pays. Je vous renouvelle donc tout mon soutien pour ce projet de loi ambitieux, qui permettra à la France de combler son retard en matière de volontariat associatif. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. La parole est à Mme Françoise Férat.

Mme Françoise Férat. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame, monsieur les rapporteurs, mes chers collègues, l'examen de ce projet de loi nous donne l'occasion de nous intéresser à une importante composante de notre société, à savoir les associations, et ce au travers du volontariat associatif et de l'engagement éducatif.

Le milieu associatif représente en effet un gisement d'emplois non négligeable, avec 1,5 million de salariés. S'appuyant également sur 13 millions de bénévoles, il a investi des domaines multiples, en particulier ceux du social, de la culture, du tourisme, du sport, des loisirs...

Toutefois, en dépit d'un dynamisme unanimement salué et de partenariats multiples, nos associations connaissent des difficultés liées à l'extension de leurs missions, à la mobilisation des bénévoles ou encore à l'accroissement des tâches administratives.

Reposant sur le bénévolat et le salariat, les structures dites « loi 1901 » se verraient donc dotées, par ce texte, d'un nouveau champ de compétences : le volontariat. Ni salarié ni bénévole, le volontaire est un citoyen qui s'engage, de manière exclusive et désintéressée, pour la réalisation d'un projet d'intérêt général.

Pouvant concerner toute personne possédant la nationalité française ou celle d'un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen et résidant sur notre territoire, le contrat de volontariat ne peut toutefois être cumulé avec une pension de retraite, une activité rémunérée ou la perception du RMI, de l'allocation de parent isolé, de revenus de remplacement ou de l'allocation de libre choix d'activité. Prévoir ces incompatibilités nous semble essentiel pour éviter tout effet d'aubaine qui serait contraire à un accomplissement désintéressé des missions.

Cependant, cette liste étant des plus contraignantes, nous défendrons l'exclusion de la perception de l'allocation de parent isolé du champ des interdictions de cumul avec l'indemnité. Cela pourrait en effet permettre d'inciter les personnes concernées à s'investir dans un projet collectif, ce qui serait de nature à rompre leur isolement, à les inscrire dans une dynamique de réussite et, enfin, à compléter leurs revenus, souvent insuffisants.

Dans le dessein d'éviter un détournement habile des dispositions du projet de loi, il a également été prévu d'interdire à toute association de substituer un volontaire à une personne récemment licenciée ou démissionnaire, ou de recourir à un contrat de volontariat si elle a procédé à un licenciement économique dans les six mois précédant la date d'effet dudit contrat.

Bien que favorable à une telle stipulation, j'espère que ce débat parlementaire nous permettra d'aboutir à une solution plus conforme au fonctionnement des associations. En effet, en certaines circonstances indépendantes de sa volonté, telles que la baisse significative ou la suppression de subventions publiques ou d'apports de mécènes privés, un organisme peut être conduit à procéder à un licenciement économique. Or, en l'espèce, la réussite du projet d'intérêt général, objet du volontariat, pourrait être remise en cause par l'impossibilité de recruter un ou plusieurs volontaires. Aussi mes collègues du groupe de l'Union centriste-UDF et moi-même vous proposerons-nous, monsieur le ministre, de maintenir cette règle tout en permettant aux services chargés de délivrer l'agrément d'autoriser au cas par cas - j'insiste sur ce point très important - la conclusion des contrats.

Par le biais de cette suggestion, nous souhaitons introduire plus de souplesse dans le dispositif, tout en affirmant que le volontariat n'est ni une forme de sous-emploi ni un bénévolat indemnisé, mais bel et bien un nouveau levier d'action pour les associations.

Pour notre famille politique, ce contrat de volontariat représente donc un projet intéressant, mais nous regrettons qu'il soit trop limité. Nous souhaitons, pour notre part, qu'il constitue une première étape vers la création d'un service civil, d'un engagement citoyen destiné à tous les jeunes. Cette idée, contenue dans le projet présidentiel de l'UDF et portée par François Bayrou, constituait une réponse au vide laissé par la disparition du service national. En effet, la journée d'appel de préparation à la défense ne contribue pas assez à l'épanouissement des jeunes.

Ce sont d'ailleurs les vertus constituées par la socialisation, la responsabilisation et l'éducation que vous avez souhaitées promouvoir en proposant, dans la seconde partie du texte, un statut juridique renouvelé pour les animateurs et directeurs occasionnels de centres de loisirs et de vacances. Une telle évolution législative répondrait à l'attente des personnels, qui verraient ainsi le cadre juridique de leurs interventions clarifié et légalisé. Le vivier de recrutement de ces professionnels occasionnels comprenant principalement des jeunes, ces derniers pourront donc enrichir, en toute sérénité, leur cursus personnel. Je me réjouis de cette orientation, qui permettra de pérenniser les activités des structures par une meilleure prise en compte de leur fonctionnement saisonnier.

Cette solution présente enfin l'avantage de préserver l'état de l'économie de ce secteur par une neutralisation du coût de revient d'une journée de centre. Les collectivités territoriales ayant délégué ou laissé cette activité à une association peuvent donc être pleinement rassurées sur ce point.

Monsieur le ministre, vous l'aurez aisément compris, le groupe de l'Union centriste-UDF a favorablement accueilli ce texte sur le fond, mais souhaiterait vivement contribuer à en améliorer la forme. C'est donc à l'aune du débat à venir et des réponses que vous apporterez à nos propositions que nous nous déterminerons sur ce projet de loi relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jean-François Voguet.

M. Jean-François Voguet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au travers de ce projet de loi est posée la question, à nos yeux essentielle, de la place de la vie associative et de l'éducation populaire dans notre pays. Vous savez combien notre groupe est attaché à celles-ci.

Nous reconnaissons à ce texte le mérite de nous permettre de débattre aujourd'hui de cette problématique. Malheureusement, là s'arrête notre satisfaction, car ce projet de loi ne répond pas du tout à nos attentes, ni, je le crois, à celles de l'immense majorité des associations de notre pays.

En effet, nous avons rencontré nombre d'entre elles à l'occasion de la préparation de l'examen de ce texte ; or toutes sont finalement, sur le fond, peu satisfaites de vos propositions, monsieur le ministre.

Certes, nous ne nions pas plus qu'elles la nécessité de poser des cadres juridiques permettant le développement du volontariat dans notre pays et le règlement des problèmes rencontrés, en particulier, dans les centres de vacances et de loisirs.

Cependant, ces questions appellent de tout autres réponses que celles que vous présentez. Vous faites l'impasse sur les conditions économiques dans lesquelles se débat actuellement le monde associatif et sur le contexte social dégradé qui nous environne : ce sont pourtant là les vrais sujets sur lesquels il nous faudrait légiférer.

Toutes les associations nous ont fait part des graves difficultés financières qu'elles rencontrent à l'heure actuelle. Elles se plaignent de la faiblesse et de la baisse régulière des subventions de fonctionnement qui leur sont attribuées par les ministères.

Pourtant, nous savons tous ici, en particulier ceux d'entre nous qui sont maires, combien la vie associative se développe aujourd'hui et à quel point elle est une richesse. Fondée sur le bénévolat, sur l'engagement citoyen et solidaire, sur la disponibilité pour les autres, l'écoute, le respect et l'action volontaire, cette vie associative ne bénéficie pas de la reconnaissance qu'elle mériterait dans notre société.

Pour notre part, nous nous félicitons du développement de ce type d'engagement au service de l'intérêt général ; je dirais même que nous nous reconnaissons en lui. Les membres du groupe communiste républicain et citoyen, les communistes sont en effet partie intégrante de cette culture militante de l'engagement désintéressé au service de la collectivité.

Cela dit, toutes les associations s'accordent avec nous pour reconnaître que le développement actuel de leurs activités se fonde, pour beaucoup, sur la réponse à des besoins sociaux qui s'accroissent du fait même de la politique économique et sociale menée par le gouvernement auquel vous appartenez, monsieur le ministre : chacun mesure combien les désengagements successifs de l'Etat dans les domaines de l'action sanitaire et sociale, du sport, de l'action socio-éducative, de la défense du patrimoine et de l'environnement, de l'exercice de la défense des droits, pèsent lourdement sur la situation de nos concitoyens.

En développant leurs activités, les associations tentent donc de répondre à de nombreux besoins sociaux qui ne sont pas ou plus couverts par la puissance publique. Elles doivent en outre faire face à l'émergence de nouvelles attentes.

Certes, la puissance publique n'a pas vocation à s'occuper de tout. C'est pourquoi nous reconnaissons et soutenons la place des associations dans notre société.

Cependant, le gouvernement auquel vous appartenez a tendance à se défausser de ses responsabilités dans de nombreux domaines, et à les faire supporter par les associations, sans leur en donner les moyens. Vous acculez ainsi ces dernières à rechercher en permanence de nouvelles solutions pour permettre leur survie, pour assurer leur développement, solutions qu'elles jugent souvent peu satisfaisantes au regard de leur éthique.

Avec les deux titres de ce projet de loi, nous sommes au coeur de ces problématiques. Mais les dispositions prévues ne sont que des mesures en « trompe l'oeil » n'apportant pas de réelles solutions.

Ainsi avec le titre Ier, vous créez un nouveau type de volontariat qui viendra d'ailleurs s'empiler sur d'autres. Mais dans le contexte social actuel, vous prenez le risque, à notre avis conscient, que ce dispositif se transforme dans les faits en niche à petits boulots, en particulier pour de nombreux jeunes « en galère » qui y trouveront une solution de subsistance.

Mme Hélène Luc. Très bien !

M. Jean-François Voguet. De plus, compte tenu de la faiblesse des ressources des associations, certaines bénéficieront d'un effet d'aubaine qui leur permettra de répondre à la faiblesse d'encadrement de leurs activités.

Nous sommes très loin du vrai projet politique que nous appelons de nos voeux.

Comme le Conseil national de la vie associative, nous considérons qu'il serait temps pour le législateur de réfléchir et de travailler à une loi-cadre dans ce domaine.

Nous pensons même qu'il serait nécessaire de remettre à l'ordre du jour la question d'un service national civil du volontariat au sujet duquel des engagements formels ont été pris voilà presque dix ans par les responsables politiques de ce pays, notamment par le chef de l'Etat.

A l'inverse de votre loi de circonstance, c'est un véritable chantier législatif ambitieux que nous appelons de nos voeux.

Notre état d'esprit est le même en ce qui concerne le titre II du projet de loi.

Nous connaissons bien ce secteur de l'éducation populaire et de l'action pour le droit aux vacances, qui plonge ses racines dans les combats du Front populaire et de la Libération. (Murmures sur les travées de l'UMP.) Nous partageons cet engagement militant.

Aujourd'hui, nous poursuivons cette action dans notre gestion des collectivités locales, et nous restons mobilisés sachant que trois millions d'enfants ne partent toujours pas en vacances dans notre pays.

Or, sous couvert de pragmatisme, vous semblez régler un problème posé, mais vous omettez de résoudre la question fondamentale des moyens dont dispose ce secteur pour répondre aux besoins.

Au fil des années, les gouvernements successifs se sont complètement désengagés de leur responsabilité dans cette activité sociale, et les restructurations économiques tendent à réduire, voire à faire disparaître les prises en charge patronales dans ce domaine, notamment par le biais des comités d'entreprise.

De plus, les coûts d'infrastructures explosent avec ceux des transports et des activités.

L'Etat ne s'est pas seulement désengagé de ce secteur ; il en profite par le biais de la TVA.

Sans l'opiniâtreté, la volonté, l'esprit militant, l'entêtement même des organisateurs de centres de vacances et de loisirs, cette activité, j'en ai la conviction, aurait disparu depuis longtemps.

Dans ce contexte, monsieur le ministre, vous nous proposez d'inscrire l'engagement éducatif dans le code du travail, et ce en dérogeant aux principaux piliers du droit social.

Ce problème mérite une tout autre approche.

Connaissant bien ces activités, nous savons aussi qu'elles sont en pleine mutation du fait de l'évolution des mentalités, des restructurations familiales et des besoins. En outre, si l'esprit militant y reste fort, ce que nous apprécions et que nous soutenons, une certaine professionnalisation se met en place dans l'animation.

C'est pourquoi nous pensons que, pour sauver ce secteur en grande difficulté, il faut avant tout des financements nouveaux et le retour des subventions publiques. Il est aussi, à notre avis, possible d'innover sans craindre de revenir sur des conceptions et des pratiques longtemps considérées comme judicieuses, mais qu'il ne faut pas hésiter à revisiter.

Il est de votre responsabilité, monsieur le ministre, de créer les conditions d'un nouveau pacte social entre l'Etat, les familles, les organisateurs et les salariés dans ce secteur d'activité.

Vous nous trouverez à vos côtés si vous vous engagez dans une démarche de réinvestissement public qui sauvegarde l'esprit d'origine fondé sur l'engagement militant, citoyen et solidaire, tout en assurant toujours plus les garanties collectives de ceux qui y participent.

Mais ne comptez pas sur nous pour approuver votre proposition, qui remet en cause le droit du travail, alors que l'on sait combien ce secteur est ancré à l'histoire du mouvement syndical dans notre pays.

Le groupe CRC a déposé une motion de renvoi à la commission. En soutenant cette motion, notre objectif est non pas d'utiliser un artifice procédural tendant à ralentir nos travaux, mais de permettre un travail sérieux sur ce texte.

Si vous refusez ce renvoi, nous défendrons des amendements, mais nous voterons contre le projet de loi. Nous verrons lors de la deuxième lecture si notre position peut évoluer, compte tenu du travail parlementaire accompli.

Nous tenterons avec nos amendements de répondre à quelques préoccupations essentielles et à certaines demandes des associations. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Georges Mouly.

M. Georges Mouly. Monsieur le président, je tiens à saluer les deux rapporteurs, Mme Desmarescaux, dont chacun connaît l'attachement au monde associatif, ainsi que mon ami et complice corrézien - toujours pour les bonnes causes (Sourires) - Bernard Murat.

Est-il nécessaire d'affirmer encore l'importance vitale du mouvement associatif dans notre société ?

Il existe, en France, environ un million d'associations. Celles-ci regroupent 13 ou 14 millions de personnes qui donnent gratuitement de leur temps. A ce sujet, 96 % des personnes interrogées pensent que c'est le mot « bénévole » qui correspond le mieux à la vie associative, même si l'on compte 1,5 million de salariés au sein des associations.

Le Gouvernement entend confirmer l'existence du volontariat, plus encore en permettre l'essor et le développement. C'est une philosophie nouvelle, a dit Mme Desmarescaux ; il s'agit en tout cas d'une volonté bien venue, répondant à la nécessité de donner un sens toujours plus grand à la notion d'effort, de désintéressement, d'intégration dans la sphère publique.

Des besoins aujourd'hui mieux identifiés ne peuvent, en effet, que trop difficilement être valorisés économiquement, et il faut donc faire appel à d'autres formules, comme le volontariat.

Afin que le volontariat soit reconnu et protégé, que les associations puissent agir en toute sécurité, et compte tenu aussi de l'insuccès de la loi du 14 mars 2000, relative aux volontariats civils, et de l'inadéquation du volontariat né de la loi de février 2005 - j'espérais beaucoup, comme d'autres, des formes de volontariat mises en place avec la réforme du service national, mais ce fut une déception -, il était nécessaire de légiférer.

Qu'en sera-t-il du projet actuel ? Les situations sont diverses et de nombreuses associations ont un réel besoin de main-d'oeuvre. Il n'est pas inintéressant de noter - vous avez d'ailleurs rappelé ce point, monsieur le ministre - que, lors des journées d'appel de préparation à la défense, quelque 40 000 jeunes se déclarent potentiellement intéressés par un engagement volontaire.

En proposant un contrat de droit privé, dont les clauses font l'objet d'une négociation entre le volontaire et la structure d'accueil, le présent projet de loi institue, heureusement, une nouvelle possibilité, une nouvelle donne.

Je ne m'attarderai pas sur les caractéristiques du contrat en question, car cela a déjà été fait et le sera sans doute encore.

Certains organismes intéressés par la démarche, tels que les associations Unis-Cité, la Fédération tutélaire des associations tutélaires, la FNAT, ont livré des remarques intéressantes, et des amendements qui s'en inspirent peu ou prou ont été déposés. La suppression de l'interdiction du cumul de l'indemnité de volontariat avec l'allocation de parent isolé en est un exemple.

Il me semble d'ailleurs que l'on pourrait aller plus loin en y ajoutant le RMI, du moins la partie du RMI restant après déduction de l'indemnité du volontariat si cette dernière est inférieure, mais j'ai bien noté les propos de M. le rapporteur à ce sujet : le volontariat ne constitue pas un dispositif d'insertion ; d'autres contrats existent pour cela. Certes.

Pourtant, le volontariat associatif peut bien être une expérience de découverte et d'enrichissement, voire une possible deuxième chance pour certains qui ne bénéficient d'aucune qualification à leur sortie du système scolaire ou universitaire. Le volontariat comme facteur d'intégration sociale, pourquoi pas ? A mes yeux, ce n'est pas dénaturer l'objet de ce projet de loi que de mettre l'accent sur cet aspect du volontariat, et c'est même une façon de rendre hommage à ce texte.

Dans ce même état d'esprit, la place de la formation adaptée aux missions confiées ainsi que la délivrance d'une attestation retraçant les activités exercées pendant la durée du contrat constituent également des facteurs d'intégration.

Le volontariat se différencie bien évidemment du salariat, point n'est besoin d'y insister, et il ne se confond pas plus avec le bénévolat. Peut-on cependant craindre une concurrence ? D'aucuns ont posé la question.

Les volontaires d'aujourd'hui sont les bénévoles de demain, avez-vous dit, monsieur le ministre.

Volontariat, activité à temps plein, collaboration contractualisée, contrepartie financière, c'est tout sauf du bénévolat. Cependant, le bénévolat est essentiel au développement de la vie associative, au point que certaines dispositions du texte interdisent de recourir au volontariat dans le cas où les missions envisagées peuvent être confiées à des bénévoles. Aucune confusion n'est donc possible.

Néanmoins, comment ne pas mentionner quelques similitudes, comme, par exemple, le congé de représentation, la validation des acquis de l'expérience, pour le bénévole comme pour le volontaire ?

Le volontaire d'aujourd'hui sera le bénévole de demain ; c'est vrai en bonne logique ; mais cela le sera d'autant plus facilement qu'une solution sera trouvée, dans le second cas, à des problèmes tels que la responsabilité pénale des dirigeants d'association.

C'est un autre débat me direz-vous ; mais ce n'est tout de même pas un autre monde, et c'est pourquoi j'ai cru bon de m'arrêter sur la question du bénévolat, qui doit d'ailleurs faire l'objet d'un rapport.

Comment ne pas affirmer son accord, sur le fond, au projet de loi qui nous est soumis ?

Nous présenterons des amendements dans le souci de bien marquer la spécificité du volontariat et d'en faciliter la mise en oeuvre. De ce point de vue, je souscris aux suggestions présentées par Mme Desmarescaux dans son rapport.

Enfin, je me félicite, monsieur le ministre, de l'inscription de ce texte dans une perspective européenne.

Que dire de la partie du projet de loi qui s'attache au statut de l'engagement éducatif ? Cela aurait pu être l'occasion d'un autre débat. C'est, en tout cas, la reconnaissance d'un véritable statut octroyé aux personnels pédagogiques occasionnels tels que ceux des centres de vacances, de loisirs sans hébergement - quelque 36 000 directeurs, 200 000 animateurs et 7 500 formateurs occasionnels - gérés par des associations. Ces chiffres montrent bien l'importance et l'originalité du secteur associatif.

Permettez-moi de vous faire part de quelques réflexions concernant la place des formateurs.

Premièrement, je note - mais cela a déjà été relevé - la relative faiblesse du forfait journalier par rapport au coût des formations.

Deuxièmement, on constate l'importance grandissante de la professionnalisation dans le secteur de l'enfance. C'est d'ailleurs un aspect positif.

Troisièmement, il y a la volonté de rendre le coût des séjours le plus accessible possible aux familles de condition modeste. Cependant, je regrette, voire je condamne le désengagement de caisses d'allocations familiales dans le secteur des centres de vacances et des centres de loisirs sans hébergement.

Enfin, j'adhère à la réflexion de la commission des affaires sociales concernant les séjours pour adultes handicapés.

En conclusion, au bénéfice des associations, le volontariat trouvera plus aisément et opportunément une place importante grâce au projet de loi que présente le Gouvernement. Le volontariat, qui est sans doute un facteur d'épanouissement pour les intéressés, constitue également un encouragement, une incitation à une attitude civique, qui est bénéfique à notre société.

L'enjeu est d'importance. J'y adhère sous réserve de l'adoption de quelques amendements. Quoi qu'il en soit, sur le fond, je soutiens votre texte, monsieur le ministre. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'UC-UDF et de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. David Assouline.

M. David Assouline. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avant d'examiner de près le projet de loi que M. Lamour nous présente, il me semble plus que souhaitable de dessiner brièvement le paysage dans lequel s'inscriront les dispositifs qui nous sont proposés.

Que ce soit sous la plume d'éditorialistes reconnus ou d'essayistes en quête de notoriété, on lit souvent que, sur fond de déclin annoncé ou programmé, nos concitoyens ne croient plus en rien. Pourtant, selon l'INSEE, 20 millions de personnes âgées de plus de quatorze ans adhèrent aujourd'hui à l'une des innombrables associations créées en vertu de la loi du 1er juillet 1901, et 10 à 12 millions d'entre elles consacrent à cet engagement plusieurs heures par semaine, parfois plus, à titre bénévole.

Selon une étude récente, qui s'est déroulée du mois de septembre 2003 au mois d'août 2004, plus de 70 000 associations nouvelles sont d'ailleurs apparues. Ce chiffre n'avait jamais été enregistré jusqu'alors ! On estime qu'il existe aujourd'hui un million d'associations vivantes et actives en France. Nombre d'entre elles mènent des actions participant directement de l'intérêt général, que ce soit, par exemple, en matière d'accompagnement des populations les plus défavorisées, de prévention des violences faites aux femmes ou aux enfants, d'animation des zones urbaines sensibles, de défense de l'environnement ou du patrimoine, etc.

Vecteur essentiel de lien social, la vie associative participe ainsi étroitement à la formation de l'esprit public et à l'exercice d'une citoyenneté active dans notre pays, tout en contribuant de manière décisive, notamment par le biais de 1,6 million d'emplois, à l'émergence d'un secteur économique non marchand à vocation sociale et solidaire.

Héritier de mouvements d'éducation populaire fortement ancrés dans notre histoire, dans notre culture, le « modèle » français d'animation fait une large part au monde associatif. Il est lié à notre système d'éducation laïque ainsi qu'à notre conception du droit aux loisirs et aux vacances héritée du Front populaire.

La République doit beaucoup aux associations issues de ce secteur, qu'elles s'appellent Ligue de l'enseignement, Fédération nationale Léo Lagrange, Franca, maisons des jeunes et de la culture, etc. Celles-ci ont accueilli nombre d'entre nous en « colo » ou en tant qu'animateur.

Chaque année, plus de 5 millions d'enfants fréquentent des centres de vacances et de loisirs, dont beaucoup sont gérés par ces structures : 1,5 million d'enfants dans des centres de vacances, à l'occasion des vacances scolaires, et 4 millions dans des centres de loisirs sans hébergement, en particulier le mercredi et pendant les petites vacances scolaires. Leur encadrement pédagogique est assuré par plus de 650 000 personnes, pour l'essentiel des animateurs.

Le secteur de l'animation remplit des fonctions variées : pour les enfants accueillis, au rôle social des centres de vacances et de loisirs s'ajoute une fonction éducative, puisque ces centres constituent des lieux de socialisation, de médiation, d'apprentissage de la citoyenneté et de la vie collective, mais également de découverte et de pratiques d'activités sportives et culturelles ; pour les animateurs, l'animation est une formation, même si ce n'est pas toujours une carrière.

Or, selon vous, monsieur le ministre, le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui doit apporter « des solutions concrètes à des questions restées trop longtemps sans réponse ». Mais en se replongeant aujourd'hui dans le détail du budget de votre ministère élargi à la jeunesse et à la vie associative - et un budget, c'est du concret ! -, on peut se demander si vous n'instrumentalisez pas ce texte pour masquer le désengagement de l'Etat dans ce domaine.

Pour 2005, les crédits alloués à la jeunesse, aux sports et à la vie associative s'élèvent ainsi, en loi de finances initiale, à 527,18 millions d'euros, auxquels s'ajoutent les 260 millions du fonds national pour le développement du sport. Autrement dit, pour la première fois en cinq ans, les crédits du ministère passent sous la barre des 0,2 % du budget général.

Dans le cadre de cette diminution de 2,95 % des crédits du ministère à périmètre constant, les politiques en faveur de la jeunesse et de la vie associative subissent une réelle volonté de désengagement de l'Etat. Elles se traduisent par moins de « bourses BAFA-BAFD », moins de crédits pour les centres d'information jeunesse ou les contrats éducatifs locaux, moins de subventions aux associations de jeunesse et d'éducation populaire ainsi que par la diminution des « postes FONJEP », le fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire - on en connaît pourtant l'utilité pour permettre aux associations d'éducation populaire de rémunérer un emploi permanent -, et la baisse des crédits du fonds national pour le développement de la vie associative, le FNDVA.

C'est ainsi que le Gouvernement prétend promouvoir l'initiative des jeunes, leur participation à la vie sociale et accompagner le développement de la vie associative. Dans ces conditions, comment ne pas s'inquiéter, comme nombre d'élus locaux, de la baisse régulière de la fréquentation des centres de vacances depuis plusieurs années, alors que les financements publics de leurs structures de gestion s'effondrent ?

Monsieur le ministre, qui peut encore croire, au sein du mouvement associatif, à votre politique ? Certainement pas ceux qui ont subi la suppression des emplois-jeunes et qui voient aujourd'hui l'Etat tailler dans ses subventions, dans tous les domaines, et bien au-delà de celles qui sont gérées par votre ministère ... Je pense, par exemple, à la politique de la ville, à la culture, à la prévention, et j'en passe !

M. David Assouline. N'êtes-vous pas là en contradiction avec l'objectif, que vous affichiez en septembre dernier, de donner au monde associatif une place de « partenaire majeur de la société et de l'économie française » ?

M. Guy Fischer. Promesse !

M. David Assouline. Mes chers collègues, le projet de loi relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif s'inscrit malheureusement dans cet environnement extrêmement dégradé pour le secteur associatif, ce dont les principaux acteurs témoignent tous les jours. Je dis « malheureusement », car ce projet est censé répondre à un besoin très prégnant du mouvement associatif.

En effet, depuis de nombreuses années déjà, en premier lieu par l'intermédiaire du Conseil national de la vie associative, le CNVA, le mouvement associatif souhaite, à juste titre, qu'une loi-cadre définissant les différents types de volontariat, précisant le caractère des missions, leur durée, l'agrément des organismes d'accueil, la couverture sociale des personnes considérées, les obligations respectives des volontaires et des organismes soit mise à l'étude. C'est d'ailleurs ce que vous aviez partiellement fait, dans un premier temps, monsieur le ministre, en élaborant un texte portant uniquement sur le volontariat associatif, qui a été soumis pour avis au CNVA à l'automne dernier.

Puis, dans cet esprit de créer un statut unique - je dis bien « unique » - de l'engagement volontaire au service de causes d'intérêt général au sein d'organismes à but non lucratif, les associations d'éducation populaire, très présentes dans l'accueil d'enfants et d'adolescents en centres de vacances et de loisirs sans hébergement, ont émis le voeu qu'une telle loi-cadre accorde une place spécifique, mais de même nature, à un dispositif concernant aussi les jeunes titulaires d'un BAFA ou d'un BAFD souhaitant s'investir quelques semaines dans l'année au service d'une mission éducative. Ce n'était pas simple à réaliser, mais c'était possible !

Pour prendre ce souhait en considération, vous n'auriez eu qu'à accorder une place spécifique à ce que vous appelez l' « engagement éducatif », et cela seulement dans le cadre du statut de volontaire associatif, qui est distinct du salariat. Là pouvait résider la cohérence « philosophique » de la loi, donnant ainsi un même sens à l'ensemble du projet et levant les préventions nombreuses que cela pouvait susciter parmi tous ceux qui sont attachés au droit du travail, dans une période où toutes les occasions sont bonnes pour le Gouvernement de le déréglementer et de le précariser.

Vous avez, au contraire, choisi la confusion en ajoutant un second texte dans le projet de loi, à savoir le titre II relatif à l'engagement éducatif. Ce titre est en fait la validation législative d'une annexe de la convention collective de l'animation permettant d'employer dans des conditions dérogatoires au code du travail les animateurs et directeurs occasionnels des centres de vacances et de loisirs sans hébergement.

Vous avez donc préféré une solution hybride, de dernière minute : le titre Ier va dans le sens voulu par tous, celui d'un nouveau statut parfaitement distinct du salariat, qui, pour être acceptable, devra être amendé sérieusement ; le titre II, quant à lui, crée un statut de salarié dérogeant au droit du travail.

J'en viens maintenant, titre par titre, à l'examen plus précis de votre projet de loi, monsieur le ministre.

En l'état, le titre Ier relatif au volontariat associatif pourrait représenter une avancée réelle pour toutes les associations développant, depuis de nombreuses années déjà, des missions d'intérêt général de longue durée nécessitant un investissement personnel important et mobilisant des personnes volontaires et désintéressées. Ce serait envisageable, à condition que des amendements substantiels « verrouillent » la possibilité de remplacer l'emploi associatif existant ou à créer par le volontariat.

M. David Assouline. C'est pourquoi les sénateurs socialistes et apparentés ont travaillé sur une série de vingt-deux amendements au titre Ier, manifestant leur intérêt pour un dispositif pouvant participer au soutien d'une citoyenneté active.

Nos propositions visent à renforcer la distinction entre le volontariat et le salariat afin d'empêcher tout effet pervers au détriment de l'emploi. Il serait en effet inacceptable que certaines structures peu sérieuses profitent de ce dispositif pour embaucher, sur des postes de travail pérennes, des volontaires en lieu et place de salariés à temps plein ou partiel.

Dès lors, nous proposons, notamment, de mieux préciser la procédure d'agrément des organismes susceptibles d'accueillir des bénévoles, que vos services déconcentrés ont toutes les compétences et l'énergie pour conduire efficacement, monsieur le ministre, même si, ces derniers temps, vous semblez vouloir les décourager. Pour illustrer mon propos, il suffit de se reporter aux projets de certains préfets, mandatés par le Gouvernement, de fusionner la direction départementale de la jeunesse et des sports, la DDJS, avec la direction départementale des affaires sanitaires et sociales, la DDASS, par exemple, au nom d'économies d'échelle douteuses.

Nos propositions visent également à ouvrir plus largement le volontariat, notamment aux jeunes dès l'âge de seize ans - j'y reviendrai dans la discussion des articles -, à tout étranger résidant légalement en France ainsi qu'aux parents isolés, aux RMIstes et aux retraités bénéficiant au plus du minimum vieillesse.

J'en arrive maintenant au titre II.

J'insiste sur ce point, parce que je n'y vois aucune cohérence : pourquoi avoir distingué « volontariat associatif » et « engagement éducatif », non seulement en isolant un dispositif particulier dans le titre II, mais aussi en lui donnant une autre nature ? L'engagement éducatif inscrit au titre II est non pas du volontariat associatif, prévu au titre Ier, mais du salariat précaire dérogeant au code du travail.

Les jeunes choisissant de consacrer deux mois d'été à l'accompagnement d'enfants ou d'adolescents dans un centre de vacances ne le font-ils pas aussi pour se mettre au service d'un projet éducatif participant à l'exercice de leur citoyenneté ? Les associations le pensent, et vous semblez également le considérer, monsieur le ministre. Par conséquent, ce sont juridiquement des volontaires, et non des salariés !

Pourtant, l'article 11 du projet de loi entretient la confusion entre, d'une part, les professionnels du secteur de l'animation, dont la présence en nombre suffisant, à titre permanent ou occasionnel, est essentielle à la bonne marche des établissements ouverts hors périodes scolaires, et, d'autre part, les jeunes titulaires de BAFA ou de BAFD s'engageant volontairement dans une « colo » ou un centre de loisirs. C'est pourquoi je propose, au nom du groupe socialiste, de ne pas soutenir cette confusion et de faire en sorte que l'« engagement éducatif » devienne une catégorie de « volontariat associatif ». Cette mesure donnerait à votre texte, monsieur le ministre, la cohérence et la clarté qui lui font cruellement défaut aujourd'hui, ainsi que la dimension de loi-cadre sur l'engagement volontaire que réclame le mouvement associatif et dont le CNVA se fait l'écho dans son récent avis complémentaire.

Nous attendons sincèrement beaucoup de la discussion parlementaire, qui ne fait que commencer. Si le Gouvernement refusait de donner une suite favorable à nos amendements déposés sur le titre Ier et à cette proposition de cohérence sur le titre II, nous ne pourrions pas approuver ce projet de loi.

Notre contribution à la discussion sera donc non seulement vigilante et constructive mais aussi pleinement lucide, car nous sommes bien conscients que le texte que vous nous présentez, monsieur le ministre, n'est pas, en l'état, à la hauteur de l'enjeu que représente la reconnaissance de l'engagement volontaire pour le mouvement associatif, d'autant qu'il s'inscrit dans un contexte de fort repli du soutien de l'Etat à ce secteur. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Claude Domeizel.

M. Claude Domeizel. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi qui nous est soumis a suscité un débat approfondi lors de la réunion de la commission des affaires sociales, saisie pour avis, qui y était consacrée. Nous sommes en effet en présence d'un véritable OVNI en matière sociale, puisque le volontariat associatif, dont il est surtout question dans ce projet de loi, ne relève ni du droit du travail ni du bénévolat, ce qui induit une certaine perplexité de la part du législateur spécialisé en matière sociale.

En préambule, je ferai remarquer que deux textes absolument différents et de portée tout à fait inégale figurent en réalité dans ce projet de loi.

Le premier d'entre eux est relatif aux centres de vacances et de loisirs ; il s'efforce de résoudre un problème indéniable. Jusqu'à présent, ce dernier n'a pas reçu de solution parce qu'il est, précisément, à peu près insoluble au regard du droit du travail.

Sur ce point, vous tranchez dans le vif, monsieur le ministre : vous proposez que les intervenants de ce secteur soient exclus des protections qu'offre notre législation en matière de droit du travail.

Il est vrai qu'il ne s'agit pas exactement de salariés de droit commun. Il est vrai également que les tarifs pratiqués par les organismes mettant en oeuvre ces activités pour nos jeunes doivent rester abordables. Il en va de la possibilité de bénéficier de loisirs intéressants et de vacances pour des centaines de milliers d'enfants et d'adolescents de familles modestes.

Néanmoins, quelles que soient notre sympathie pour les grandes fédérations de jeunesse et d'éducation populaire ainsi que notre compréhension à leur égard, nous ne sommes pas sans réticences quant à la manière quelque peu cavalière dont cette affaire est enlevée. Pour le moins, nous partageons les réserves qui ont été excellemment exposées par notre collègue Sylvie Desmarescaux.

Ce n'est qu'au bénéfice de la négociation collective que, d'un commun accord, nous avons finalement décidé d'accepter ce dispositif. Nous marquons ainsi notre confiance aux partenaires sociaux du secteur, qu'il s'agisse tant des syndicats que des employeurs, dont la bonne volonté ne saurait être mise en doute.

J'en viens maintenant au second texte que contient ce projet de loi et qui concerne le volontariat associatif. Vous me permettrez tout d'abord de vous faire observer, monsieur le ministre, sans remettre en cause vos compétences ni vos mérites, que ce texte dépasse largement le seul domaine de la jeunesse et des sports, puisqu'il couvre l'ensemble du champ associatif.

M. Jean-François Lamour, ministre. Je vous rappelle, monsieur le sénateur, que je suis aussi ministre de la vie associative !

M. Claude Domeizel. Comme l'a dit Mme le rapporteur pour avis, il s'agit d'une philosophie nouvelle. Nous sommes en présence d'un statut nouveau, intermédiaire, si l'on peut dire, entre le bénévolat et le salariat.

Le bénévole, qui ne reçoit aucune rémunération, dispose d'une totale liberté de s'investir ou non dans une association. Il peut mettre fin à tout moment à son activité accomplie à titre totalement gratuit, sans préjudice pour lui.

Le salarié, lui, ne dispose pas de la même liberté, mais il perçoit une rémunération au titre de son activité.

Sur ces points, le volontaire se situe dans une zone grise : il est supposé, selon le projet de loi, être désintéressé, mais il perçoit une indemnité, qui n'est pas une rémunération. Comme vous le verrez, nous avons souhaité revenir sur ces éléments qui sont fondateurs dans le statut du volontaire. Celui-ci ne saurait en effet, selon nous, être totalement désintéressé, puisqu'il perçoit une certaine somme, même si elle est minime.

Cela sera d'autant plus vrai si les amendements tendant à permettre aux allocataires du revenu minimum d'insertion et de l'allocation de parent isolé d'être volontaires sont adoptés.

Sans jeu de mots, nous sommes ici au coeur même du système d'intéressement que la majorité précédente au Parlement avait voulu mettre en place pour lutter contre l'exclusion. Encore faut-il que cette capacité d'intéressement ne soit pas transformée en obligation. Le volontariat n'est pas une démarche d'insertion, mais les personnes qui sont en phase d'insertion ne doivent pas en être a priori exclues. Notre préoccupation n'est pas le succès statistique des contrats d'avenir.

Mais sur le long terme, nous ne souhaitons pas non plus que des chômeurs en fin de droits ou des allocataires du RMI soient contraints d'entrer dans le volontariat pour travailler à temps plein sans protection juridique, pour 400 euros par mois. Ce serait bien là un sous-salariat exploitable à merci.

Au contraire, si le volontaire n'est pas un salarié et ne bénéficie pas des protections contenues à ce titre dans le droit du travail, il ne peut être subordonné juridiquement à un organisme qui est non pas son employeur mais plutôt son partenaire.

La subordination juridique implique la mesure du temps consacré à l'activité, une rémunération correspondante, le contrôle par l'administration du travail et le règlement des litiges devant les conseils de prud'hommes. Cela mérite d'être précisé.

Une autre question va inévitablement se poser un jour : ne risque-t-on pas de voir certaines associations, particulièrement fragiles financièrement, tenter de se délester de leurs salariés permanents pour les remplacer par des volontaires beaucoup moins onéreux pour elles ? De ce fait, ne va-t-on pas ouvrir une brèche dans le domaine de la concurrence ?

Certes, on nous dit - et les intervenants que nous recevons sont sans doute de bonne foi - que les tâches fonctionnelles des associations et les missions ne sont pas de même nature et ne sauraient être confondues.

Néanmoins, outre le fait que la frontière entre les bénévoles, les volontaires et les salariés des associations est plus ténue qu'il n'y paraît, notamment en ce qui concerne la gestion technique ou administrative des activités, on peut craindre que des dérives n'apparaissent assez rapidement. Il nous faut donc encadrer ce point.

Enfin, monsieur le ministre, les volontaires seront-ils considérés comme des demandeurs d'emploi ? Autrement dit, vont-ils alléger les statistiques du chômage ? Nous vous demandons une réponse précise à ce sujet.

Par ces exemples que je viens de donner, j'entends exprimer nos interrogations.

Nous sommes devant une logique différente de celle dont nous traitons d'ordinaire. Il nous faut donc en mesurer pleinement toutes les implications pour pouvoir l'accepter et lui donner force de loi de manière praticable et juste.

Au fond, ce que l'on attend du législateur en l'espèce, c'est qu'il soit créatif, tout en préservant les libertés et les garanties des uns et des autres.

Le respect véritable de la liberté d'association ne se conçoit pas sans que l'on donne aux associations concernées les moyens de fonctionner. Nous savons tous fort bien que le bénévolat n'est pas inépuisable et que les subventions accordées par l'Etat et par les collectivités territoriales ne suffiront pas.

II nous faut donc essayer d'élaborer dans de bonnes conditions un dispositif respectant la liberté des citoyens désireux de s'engager dans une démarche associative. Leur choix, non seulement respectable mais aussi de grand mérite, est le plus souvent altruiste. Il faut donc - pourquoi pas ? - l'encourager, et cela suppose alors qu'il se réalise dans de bonnes conditions.

Il ne faudrait pas que la bonne foi et le dévouement des volontaires finissent par être abusés car cela leur serait préjudiciable et constituerait, de surcroît, une grave contre-publicité pour tout volontariat.

L'essentiel du débat se concentre dans cet équilibre à trouver entre les besoins de chacune des parties qui, sans être contradictoires, sont différents, même s'ils se rejoignent dans la même démarche de bonne volonté.

Pour tenter de parvenir à cet équilibre, nous proposerons au Sénat un certain nombre d'amendements. Plusieurs d'entre eux constituent une véritable ouverture et manifestent ainsi notre souhait d'accompagner cette évolution en ayant le souci des droits des citoyens.

Pour terminer, je ferai une remarque, monsieur le ministre : ce texte ne règle pas le problème des petites associations dont les responsables souhaitent accorder une forme d'aide modeste à leurs bénévoles.

Je pense, par exemple, à ces petits clubs de football ou d'une autre discipline, qui sont le terreau de la pratique sportive au niveau national. Combien de parents, souvent pendant des années, apportent-ils leur aide en facilitant les transports, en arbitrant les matches, en entraînant les poussins et les cadets ? Cette contribution, totalement désintéressée, ne peut être légalement indemnisée, si peu que ce soit. Pouvez-vous nous laisser entrevoir un début de solution ?

En résumé, ce projet de loi, plein de recoins et d'ambiguïtés, laisse une impression d'inachevé. Il est pour nous assez clair que la réflexion sur le volontariat associatif n'est pas aboutie ; nous nous trouvons vraiment face à un dispositif en devenir, en cours d'élaboration. D'aucuns pourraient le regretter. Tel n'est pas notre cas : le Parlement est trop souvent sollicité, pour ne pas dire sommé, d'approuver sans broncher des textes tout ficelés.

Aussi, d'une certaine manière, nous apprécions cette nécessité devant laquelle nous sommes placés d'améliorer ce projet de loi. Il reste maintenant à voir si nous y parviendrons. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Serge Lagauche.

M. Serge Lagauche. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en mobilisant quelque 36 000 directeurs et plus de 200 000 animateurs occasionnels, les centres de vacances et de loisirs sans hébergement permettent chaque année à plus 4,5 millions de jeunes d'accéder à des vacances et à des loisirs périscolaires de qualité.

Régi par l'annexe II de la convention collective nationale de l'animation socioculturelle, le statut des intervenants occasionnels dans les centres de vacances et de loisirs est aujourd'hui largement remis en cause, ce qui place les associations responsables de ces centres dans une situation d'insécurité juridique.

Monsieur le ministre, le titre II du projet de loi donne une base légale au statut de ces intervenants occasionnels.

Bien entendu, nous partageons pleinement cette préoccupation tant il est vrai qu'il est impératif de clarifier le statut juridique des personnels pédagogiques occasionnels intervenant dans ces centres, tout à la fois lieux de socialisation, de médiation, d'apprentissage de la citoyenneté et de la responsabilité. Nous pensons cependant que la méthode employée n'est pas la bonne.

Il ressort de l'exposé des motifs de votre texte, monsieur le ministre, que « les dispositions introduites en 2000 dans le code du travail auraient créé, depuis cette date, une insécurité juridique de nature à compromettre gravement l'équilibre économique du secteur de l'animation à but non lucratif qui pourrait priver plusieurs millions de mineurs [...] de l'accès à prix modéré » aux centres de vacances et de loisirs.

Contrairement à ce que vous affirmez, monsieur le ministre, ce ne sont pas les dispositions introduites en 2000 dans le code du travail qui sont à l'origine de l'insécurité juridique des associations organisatrices des centres de vacances et de loisirs. La chambre sociale de la Cour de cassation, en 1994, en 1996 et en 1997, avait déjà sanctionné le régime d'équivalence de l'annexe II de la convention collective nationale de l'animation socioculturelle en raison de son incompatibilité avec les dispositions du code précité. Ce sont donc non pas les lois relatives à la réduction du temps de travail qui sont directement en cause, mais bien les dérogations au droit du travail instaurées par cette fameuse convention collective de l'animation socioculturelle.

Vous établissez ensuite un lien de causalité direct entre cette insécurité juridique, la remise en cause de l'équilibre économique du secteur et la possibilité pour des millions d'enfants défavorisés de partir en vacances.

Il est vrai que l'équilibre économique du secteur est fragile. Les coûts devant être supportés par les associations sont de plus en plus importants, si bien qu'une application pure et simple du droit du travail et l'augmentation concomitante de 40 % du prix des vacances ne pourraient être assumées par les familles les plus modestes. Permettez-moi cependant de préciser, monsieur le ministre, que si les associations n'avaient pas dû subir cette année encore une baisse des crédits qui leur sont alloués par votre ministère, elles seraient probablement dans une position plus confortable pour faire face aux difficultés économiques qu'elles rencontrent du fait, notamment, de la nécessité de maintenir les coûts de fonctionnement des centres de vacances et de loisirs pour répondre à l'évolution des normes d'hygiène et de sécurité.

Une enquête de l'INSEE a par ailleurs révélé que, chaque année, plus de trois millions d'enfants ne partaient pas en vacances. Nous ne pensons pas que la seule résolution de l'insécurité juridique dans laquelle se trouvent les associations au regard du droit du travail, même si elle est nécessaire, soit suffisante pour permettre à ces millions d'enfants d'accéder aux colonies de vacances.

Il vous était en effet possible d'agir sur plusieurs leviers pour résoudre cette injustice.

La Jeunesse au Plein Air, dans le cadre de son appel intitulé « Un million d'enfants de plus en vacances ! », a d'ailleurs formulé plusieurs propositions. Parmi ces dernières figurent l'adoption d'une loi de programmation budgétaire pour l'attribution aux familles les plus défavorisées d'une « allocation annuelle vacances », l'organisation d'une campagne nationale d'information sur l'intérêt des vacances collectives dans l'éducation et le développement des enfants et des adolescents, l'inscription dans tous les contrats de plan Etat-région d'une politique de développement des vacances, la révision des critères pour élargir l'attribution des aides vacances gérées par les caisses d'allocations familiales, le développement d'une politique tarifaire de réductions spécifiques par les transporteurs pour les voyages collectifs, enfin, la reconnaissance de l'engagement éducatif des jeunes adultes qui encadrent les enfants.

Les moyens à mettre en oeuvre pour permettre à un plus grand nombre d'enfants de partir en vacances sont donc multiples. Vous n'en avez retenu qu'un, monsieur le ministre, en reconnaissant l'engagement éducatif des personnels encadrants occasionnels.

Or, l'introduction dans le code du travail de mesures dérogatoires au droit commun ne nous paraît pas une méthode appropriée.

Dans un texte relatif au volontariat associatif, nous aurions en effet souhaité que l'engagement éducatif des jeunes animateurs et directeurs de centres de vacances et de loisirs fût envisagé comme un véritable volontariat, et non comme un contrat de travail vous permettant, certes, de résoudre une difficulté juridique, mais ne nous semblant pas conforme à la mission pédagogique, éducative et citoyenne de ces jeunes encadrants.

Le conseil national de la vie associative vous avait fait des propositions pour adopter une loi-cadre sur le volontariat qui aurait permis de donner force et cohérence à ce nouvel espace qu'il est nécessaire de créer entre le bénévolat et le salariat.

C'est la raison pour laquelle, conscients de la nécessité de résoudre le problème juridique tenant au statut des personnels pédagogiques occasionnels des centres de vacances et de loisirs, nous vous proposerons des amendements visant à rapprocher le titre II du titre Ier.

M. le président. La parole est à Mme Marie-Christine Blandin.

Mme Marie-Christine Blandin. Des hommes, des femmes, des jeunes, par passion, par solidarité ou par militantisme consacrent leur temps et même leur argent à tisser des liens, à réparer les dégâts sociaux ou environnementaux et à remplir de véritables missions de service public dans le précieux cadre du statut associatif de la loi de 1901.

Il y a donc en France des richesses - je ne parle pas des fortunes de la grande distribution (Exclamations sur les travées de l'UMP), réfugiées en Belgique ou des matelas dorés pour PDG congédié -, de vraies richesses humaines et sociales qui s'expriment à travers l'engagement associatif et le bénévolat. Mieux les reconnaître, les soutenir et les dédommager est un devoir.

Une loi, hélas ! de trop longue gestation, était attendue sous la gauche, et nous regrettons qu'elle n'ait pas été promulguée. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles. Enfin !

Mme Marie-Christine Blandin. En effet, la loi s'inscrit aujourd'hui dans un contexte dommageable de fragilisation des associations et d'érosion du droit du travail.

En ce qui concerne les missions des associations, l'opportunité offerte par la loi est entamée par les restrictions budgétaires qu'inflige depuis trois ans le gouvernement  auquel vous appartenez, monsieur le ministre :on ne compte plus les conventions dénoncées, les engagements non honorés et les fins de non-recevoir. Nous, parlementaires, sommes destinataires de centaines de courriers de doléances, d'incompréhension et d'appels au secours - je pense particulièrement au centre régional information jeunesse de Poitiers, et au sort qui lui est fait.

En ce qui concerne les individus, c'est un pas significatif que de reconnaître le bénévolat et de permettre enfin qu'une couverture sociale existe non plus seulement en cas d'activité salariale, mais aussi en cas de temps d'utilité sociale.

Nous sommes dans un esprit d'économie solidaire, celle qui refuse que la protection d'un individu soit conditionnée par son niveau de rentabilité marchande.

Mais vous vous arrêtez en chemin, retrouvant vite les insuffisances de la pensée libérale : frilosité vis-à-vis des étrangers non communautaires, tenus à l'écart d'un dispositif pourtant prometteur d'échanges internationaux ; frilosité vis-à-vis des jeunes de seize à dix-huit ans, qui pourtant s'impatientent de faire des choses utiles et butent parfois sur le simple coût des transports pour s'engager dans une action ; éternel soupçon de la droite vis-à-vis de ceux qui ont peu : pas de cumul avec les rémunérations les plus modestes ! Pourtant, qu'il y aurait-il de contestable à ce qu'un allocataire du RMI puisse mettre à disposition de la société son intelligence et ses bras, son savoir-faire et sa générosité ? Exclu du salariat, il sera aussi tenu à l'écart des élans solidaires, tel le ramassage du fioul sur les côtes bretonnes, parce qu'il n'aura même pas les moyens de s'y rendre...

Cette prudence mal placée ne s'exerce pas en précaution à l'autre bout de l'échelle sociale : pas d'imposition, dit le texte, même s'il s'agit de la riche conjointe du directeur d'une multinationale qui s'exerce aux joies du partage et du macramé avec ses voisines en vue d'une vente de charité.

M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles. C'est déjà pas mal !

Mme Marie-Christine Blandin. En revanche, votre propension à considérer le code du travail, dans le titre II en particulier, comme un document de peu de poids, que l'on démonte pièce par pièce, sans mesurer la gravité des brèches ouvertes, se répète, tandis que les clarifications attendues -modalités du congé des animateurs des centres de vacances, accompagnement des groupes de handicapés, seuil décent minimum d'indemnité - se font attendre.

De plus, qu'allez-vous répondre aux sociétés agréées jeunesse et sport accueillant des enfants, soumises à l'impôt, à celles dont le chiffre d'affaires ne permet pas d'embauche mais auquel le périmètre de la loi ne permettra plus le recours à des volontaires dédommagés ?

Ce n'est pas ma préoccupation centrale, mais il s'agit de dégâts collatéraux à venir dont vous aurez la charge, monsieur le ministre.

A la juste demande du monde associatif, vous apportez une réponse brouillée et incomplète. En attendant une grande loi sur l'éducation populaire, que nous proposerons au retour de la gauche (Exclamations sur les travées de l'UMP), nous essaierons d'améliorer votre texte par nos amendements.

Mais, quoi qu'il arrive, nous serons fermes sur la nécessité de rester hors des modifications du code du travail. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Demande de renvoi à la commission

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif
Art. additionnels avant l'art. 1er

M. le président. Je suis saisi, par M. Voguet, Mme David, MM. Ralite,  Renar et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, d'une motion n° 60, tendant au renvoi à la commission.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide  qu'il y a  lieu de renvoyer à la commission des Affaires culturelles le projet de loi relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif (n° 237, 2004-2005).

Je rappelle que, en application du dernier alinéa de l'article 44 du règlement, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de la motion ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n'est admise.

La parole est à Mme Annie David, pour la motion.

Mme Annie David. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à nouveau, nous sommes appelés à nous prononcer sur un projet de loi important sans que nous ayons eu sérieusement le temps de l'étudier.

Le président de la commission des affaires culturelles, M. Jacques Valade, a lui-même noté, en commission, la brièveté du temps imparti pour examiner ce texte. Ce temps a été d'autant plus court qu'il s'est situé en période de suspension des travaux parlementaires.

Ce projet de loi a été examiné en conseil des ministres le 2 février dernier, et notre commission en a été saisie le 23 mars, date à laquelle nous avons nommé notre rapporteur ; le 11 avril, nous examinions déjà le rapport de ce dernier.

Les membres de la commission des affaires culturelles n'ont procédé à aucune audition, mise à part la vôtre, monsieur le ministre. Et notre rapporteur, M. Murat, n'a pu procéder qu'à cinq auditions avant de rendre son rapport.

Nous pouvons dire qu'il n'y a pas eu le travail collectif de la commission que les citoyens de notre pays sont en droit d'attendre de notre assemblée.

Sans aucun doute, des sénateurs auront, comme nous, rencontré de nombreuses personnes pour se forger un avis sur ce texte. Mais le travail de chacun ne constitue un élément du travail collectif que s'il y a le temps du partage et de la réflexion collective. Or, nous n'avons pas eu ce temps.

Le texte qu'il nous est demandé d'adopter touche tout de même au code du travail, au code de la sécurité sociale, au code de l'éducation, ainsi qu'au code de l'action sociale et des familles... De plus, des questions liées au financement de la sécurité sociale et des retraites sont également posées, comme l'a souligné Mme Desmarescaux. C'est dire l'importance de ce projet de loi.

Monsieur le ministre, en examinant l'exposé des motifs de votre projet, rien n'indique qu'il y a urgence à voter cette loi. Alors pourquoi cette précipitation ?

Le Gouvernement a pris l'habitude, ces derniers mois, d'accélérer le rythme de promulgation des lois, au détriment de l'examen sérieux de celles-ci par la représentation nationale. Il s'agit pour nous d'une dérive de notre système démocratique que nous ne pouvons accepter.

C'est donc, vous le comprendrez, la première raison de notre demande de renvoi à la commission : nous voulons que l'ensemble des commissaires puissent prendre le temps de l'examen du texte et de ses conséquences, le temps d'auditions, dont la quantité et la qualité leur permettent de se forger un avis et non une simple opinion, et ce afin de permettre à l'ensemble de la commission de dégager les termes de l'intérêt national sur les questions qui lui sont soumises.

Les dernières contributions que nous avons toutes et tous reçues, venant de Cotravaux, du CNVA, le conseil national de la vie associative, ou encore de l'UNOSEL, l'Union nationale d'organisation de séjours linguistiques, montrent bien qu'il nous faut encore réfléchir.

Ce renvoi serait d'autant plus nécessaire que les organismes que vous avez consultés sur votre avant-projet de loi, monsieur le ministre, n'ont pas eu, non plus, le temps nécessaire à l'examen de vos propositions.

Le Conseil national de la vie associative, qui a rendu un avis motivé le 15 novembre dernier, a noté qu'il n'avait pas disposé du temps normal lui permettant la mise en place de ses procédures de saisie.

Encore ne s'agissait-il alors que du titre Ier de votre projet de loi, monsieur le ministre. En effet, le titre II a été ajouté ensuite, et le CNVA, qui ne l'a étudié qu'en séance plénière, sans examen préalable, considère qu'il ne correspond pas à ses exigences.

Quant au Conseil national de la jeunesse et de l'éducation populaire, le projet de loi ne lui a pas été soumis.

Pour sa part, le conseil de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, que le gouvernement auquel vous appartenez a mis en place dans le cadre de sa réforme de l'assurance maladie, a rejeté votre texte.

Ainsi, ces quelques éléments sur les avis recherchés par votre ministère sur ce projet de loi font apparaître que ce n'est pas seulement à un risque de manque de concertation avec la représentation nationale que nous sommes confrontés ; il semble en fait que ce texte a été conçu rapidement, et remanié de la même façon.

Par ailleurs, nous examinons non pas un, mais deux projets de loi en un ! Il n'y a, en effet, rien de commun entre le volontariat associatif du titre Ier et l'engagement éducatif du titre II. Nous sommes donc en droit de nous interroger, monsieur le ministre, sur la rapidité avec laquelle il nous est demandé de l'étudier et sur les objectifs réels de ce projet. Sont-ils ceux que contient l'exposé des motifs qui, d'ailleurs, n'était pas joint à l'avant-projet ?

Vous nous dites, par exemple, devoir légiférer car les contrats de volontariat de cohésion sociale sont trop complexes, trop lourds administrativement et trop coûteux pour les associations, bref qu'ils ne fonctionnent pas. Mais est-il nécessaire de rappeler ici que les dernières circulaires d'application datent de juillet 2004 ? De ce fait, nous ne disposons pas sérieusement du recul nécessaire à une véritable analyse.

De plus - et ce n'est pas faire injure à vos services de le penser -, étant donné la date de transmission de l'avant-projet au CNVA, celui-ci était à l'étude avant la promulgation des dernières circulaires d'application.

Je n'ose pourtant penser que vous ne recherchez qu'un simple affichage politique, avec votre projet de loi. En fait, votre texte n'est-il pas finalement fondé, pour l'essentiel, sur des enjeux d'opportunité, de conjoncture, en vue de répondre à des difficultés rencontrées par certaines associations ou fondations ?

Monsieur le ministre, quand un gouvernement présente un projet de loi visant à répondre à des problèmes particuliers liés à une actualité fortement « contextualisée », comme cela semble être le cas, il prend le risque de ne voir qu'un aspect du problème et, finalement, de créer plus de difficultés qu'il n'a la prétention d'en résoudre.

Dans cette situation, prendre le temps de la réflexion et de l'examen attentif est d'autant plus nécessaire.

C'est une raison supplémentaire qui motive notre demande de renvoi à la commission des affaires culturelles.

Cette deuxième raison de renvoi, que je qualifierai d'ordre général, nous amène à une troisième raison plus précise, qui concerne le titre II.

Est-il sérieux d'examiner ce projet de loi sans nous interroger sur les conditions générales de fonctionnement des centres de vacances et de loisirs dans notre pays, sur les enjeux sociaux et éducatifs qui les sous-tendent, les conditions économiques dans lesquels ils se développent, sans nous interroger aussi sur la place et le rôle de l'Etat et des collectivités locales dans ce domaine essentiel à la vie sociale de notre pays, lorsque l'on sait que trois millions d'enfants ne partent toujours pas en vacances ?

N'y aurait-il pas nécessité d'inscrire cette réflexion à l'occasion d'une vraie politique de la famille, de l'enfance et de la jeunesse ?

Vous nous proposez tout simplement, monsieur le ministre, d'introduire l'engagement éducatif dans le code du travail, en dérogeant aux principes de ce code sur ses fondements essentiels, à savoir le temps de travail, les heures supplémentaires, le repos hebdomadaire et quotidien, le salaire minimum et le travail de nuit.

Si de telles dérogations sont pour nous a priori inacceptables, elles nécessiteraient pour le moins un temps de réflexion approfondie de la part de la commission des affaires culturelles, et sans doute de la commission des affaires sociales, réflexion menée à partir d'une information un peu plus précise fournie par votre ministère, sur les populations concernées, sur les modes d'organisation et de gestion de ces activités, sur leur financement, et à partir d'études comparées de leurs coûts.

Des questions peuvent tout de même être sérieusement posées. La volonté pragmatique que vous mettez en avant ne suffit pas.

Par exemple, monsieur le ministre, avec votre projet de loi, n'aggravez-vous pas les conditions d'activités et de travail de certaines catégories de salariés en globalisant votre réponse à partir des problèmes rencontrés dans les centres de vacances ?

En particulier, les activités actuelles des centres de loisirs - mais la question vaut aussi pour les formateurs - les amènent-ils à déroger au code du travail, par exemple au regard du repos hebdomadaire et du travail de nuit ? Pourquoi permettre à l'avenir qu'ils y dérogent alors que nous ne savons pas si une telle dérogation correspond à la situation actuelle ou à un besoin nouveau ? Nous ne disposons d'aucune étude sérieuse sur cette question.

En fait, il nous faudrait mener une réflexion plus poussée sur le titre II et disposer d'une information plus transparente sur les réalités actuelles ainsi que sur les évolutions prévisibles et souhaitables dans ce secteur d'activité.

Pour les deux titres de ce projet de loi, il serait normal de nous interroger sur la place et le rôle de la vie associative et de l'éducation populaire dans notre pays en même temps que sur les moyens dont les associations disposent ou, plutôt, dont elles ne disposent pas !

L'examen du titre Ier devrait nous inciter à poursuivre notre réflexion à propos du « volontariat » : c'est la quatrième raison de notre demande de renvoi à la commission.

Par touches successives, à partir d'une démarche que l'on veut pragmatique pour mettre nos textes en conformité avec des pratiques ou des besoins spécifiques identifiés, on modifie profondément notre législation sans que le sens de la transformation ne soit sérieusement étudié.

Ainsi, ce projet de loi prévoit un nouveau dispositif de volontariat, dispositif qui va s'empiler sur les dispositifs existants. Après le volontariat international, le volontariat européen, le volontariat de cohésion sociale, le volontariat en entreprise, et j'en oublie certainement, vous nous demandez, monsieur le ministre, de mettre en place le volontariat associatif, élargi aux fondations d'utilité publique.

Mais un empilage ne fait pas une orientation, encore moins une politique ! Ne serait-il pas temps de nous poser les questions de fond sur ces nouvelles pratiques afin de dégager une véritable politique publique dans ce domaine ?

Monsieur le ministre, vous connaissez, nous connaissons et nous comprenons la demande du monde associatif, formulée une nouvelle fois dans l'avis du conseil national de la vie associative, le CNVA, en faveur d'une loi-cadre sur le volontariat en général plutôt que de divers dispositifs pour valoriser cette pratique.

En effet, sous ce vocable de « volontariat », on a institué par touches successives, au gré de différentes réformes, des définitions, des pratiques, des règles non convergentes.

Le pragmatisme a ses limites. Il masque des tendances, des enjeux, des contradictions parfois.

Lors du débat national ouvert à l'occasion de la loi mettant fin à la conscription, les responsables politiques, dont, comme vient de le rappeler Jean-François Voguet, le Président Jacques Chirac, ont beaucoup insisté sur la nécessité, avec la fin du service national, de réfléchir à des dispositifs de volontariat permettant aux jeunes de s'investir, un temps donné, au service de la collectivité nationale dans des missions d'intérêt général.

Finalement, l'Etat a renoncé à cette réflexion, renvoyant à diverses structures le soin de répondre aux besoins dans ce domaine. Pourtant, depuis maintenant près de dix ans, la question du volontariat est posée dans notre pays.

Alors qu'une vraie politique nationale serait aujourd'hui nécessaire, vous décidez avec votre projet de loi du retrait de la puissance publique.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, parce qu'il est de la responsabilité de la représentation nationale de tenter de donner de la cohérence à l'action publique et de dégager les fondements des politiques nationales, nous considérons qu'à l'occasion de ce projet qui nous y invite nous devons prendre le temps d'une réflexion de fond sur le volontariat des jeunes et des adultes dans notre pays ainsi que sur l'engagement éducatif, dans la perspective d'une coordination des pratiques et sur la base d'une volonté politique qui doit enfin s'exprimer dans ces deux secteurs.

Mes chers collègues, c'est à ce vaste chantier que je vous propose de nous consacrer en renvoyant à la commission ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Bernard Murat, rapporteur. Le projet de loi relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif a été déposé sur le bureau du Sénat le 10 mars dernier et examiné en commission le 13 avril pour être discuté en séance publique aujourd'hui, mercredi 11 mai.

On ne peut donc pas dire que ce texte est débattu dans l'urgence. Les délais courts expliquent malgré tout que le rapporteur ait commencé à travailler rapidement.

Par ailleurs, ce sont non pas cinq mais onze personnes représentant les différentes associations concernées qui ont pu être auditionnées.

M. Jean-François Voguet. Onze personnes mais seulement cinq associations !

M. Bernard Murat, rapporteur. Un débat fructueux avec le cabinet du ministre a ensuite permis de clarifier certains points qui restaient en suspens.

Nous considérons par conséquent qu'un véritable travail a eu lieu sur ce projet de loi et que la motion tendant au renvoi à la commission doit être repoussée.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Lamour, ministre. Vous demandez du temps, madame David, mais, du temps, vous en avez eu, car il y a déjà bien longtemps que l'on discute de ces questions !

On a parlé tout à l'heure du volontariat civil de cohésion sociale et de solidarité, instauré après la suspension du service national obligatoire. Je l'ai dit en préambule : 400 volontaires seulement se sont engagés, et ce n'est pas le fait qu'un des textes d'application soit sorti en 2004 qui explique quoi que ce soit. Demandez plutôt, madame David, aux associations supports quelles difficultés de procédure elles rencontrent pour recruter !

Ce sont ces associations elles-mêmes qui nous ont demandé de faire évoluer la législation ou d'élaborer un texte de loi, justement pour simplifier et pour améliorer le système d'accueil des volontaires, volontaires qui deviennent ensuite, j'en suis convaincu, d'excellents bénévoles.

Quant à l'engagement éducatif, madame David, demandez donc aux responsables des principaux réseaux d'éducation populaire et d'associations, qui, à la suite d'un contrôle de l'inspection du travail pendant l'été, ont souvent vu le travail de leurs encadrants requalifié, s'ils souhaitent que l'insécurité juridique perdure !

Ces responsables, confrontés depuis 2000, monsieur Lagauche, à des problèmes liés à la requalification du travail d'animateur ou de directeur de centre, attendent justement de nous que nous allions non pas vite mais le plus vite possible.

Alors, oui, c'est du pragmatisme ! Ce n'est pas par idéologie, mais bien par pragmatisme que nous essayons de trouver les meilleures solutions possibles...

M. Jean-François Voguet. Ce ne sont pas les meilleures solutions possibles !

M. Jean-François Lamour, ministre. ...pour que 4,5 millions - certains ont même dit 5 millions - de jeunes Français puissent continuer à se rendre dans les centres de loisirs ou de vacances chaque été ou pendant les « petites vacances ».

Le projet de loi, encore amélioré grâce au travail remarquable effectué par les rapporteurs et par le Sénat, permettra de résoudre ces deux problèmes et de donner du sens tant au volontariat qu'à l'engagement éducatif.

Certains ont fait à ce projet de loi la critique d'être « compliqué ». Je crois franchement que nous sommes les uns et les autres tout à fait capables de comprendre la logique de chacun de ses deux volets et, surtout, je crois que ce texte, qui apporte des solutions et qui donnera une véritable existence au volontariat sur notre territoire, sera compris par ses principaux « utilisateurs ».

Vous avez également regretté, madame David, l' « empilement » des systèmes de volontariat ; mais qu'est-ce que le volontariat associatif dans notre pays a-t-il de commun avec le volontariat de coopération internationale, qui, par définition, s'effectue à l'extérieur de nos frontières ? Si vous ne vouliez pas d'une nouvelle loi relative au volontariat sur notre sol, il vous appartenait de régler le problème : c'était tout simple, d'autant que le centième anniversaire de la loi de 1901 vous donnait l'occasion de le faire. Vous ne l'avez pas fait : nous le faisons à votre place ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 60, tendant au renvoi à la commission.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des affaires culturelles.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 177 :

Nombre de votants 329
Nombre de suffrages exprimés 329
Majorité absolue des suffrages exprimés 165
Pour l'adoption 120
Contre 209

Le Sénat n'a pas adopté.

Nous passons donc à la discussion des articles.