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Séance du 11 juillet 2005 (compte rendu intégral des débats)

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Dossier législatif : projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique
Discussion générale (suite)

Transposition du droit communautaire à la fonction publique

Adoption d'un projet de loi en deuxième lecture

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique
Question préalable

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique (nos 286, 460).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le texte du projet de loi que vous examinez aujourd'hui en deuxième lecture n'a guère changé par rapport à celui que vous avez adopté en première lecture le 23 mars dernier : l'Assemblée nationale n'a effectué que quelques ajustements de forme. Cela confirme, s'il en était besoin, la qualité du travail accompli par la Haute Assemblée.

Vous le savez, ce projet de loi vise à transposer l'ensemble des directives et des jurisprudences européennes qui doivent être appliquées dans le champ de la fonction publique. Dorénavant, le droit de la fonction publique sera entièrement conforme aux normes communautaires.

Poursuivre l'ouverture de notre administration aux ressortissants européens, lutter contre les discriminations, résorber la précarité dans la fonction publique : tels sont les objectifs principaux de ces mesures. Vous les connaissez, je ne les rappellerai que brièvement.

Dans la situation actuelle, la fermeture est la règle et l'ouverture l'exception, les corps étant ouverts au cas par cas. Nous allons renverser la situation : l'ouverture sera la règle et la fermeture l'exception.

Ainsi, l'ensemble des corps de la fonction publique sera désormais ouvert au recrutement par concours des ressortissants communautaires. En cours de carrière, l'entrée des ressortissants par détachement dans tous les corps de la fonction publique sera possible. Seul l'accès aux emplois relevant de la puissance publique continuera d'être subordonné à la jouissance de la nationalité française.

Le projet de loi tend également à renforcer la lutte contre les discriminations, conformément aux règles du droit communautaire en la matière. En particulier, il met fin à certaines différences de traitement entre hommes et femmes pour les dérogations aux limites d'âge et aux conditions de diplôme au moment du recrutement.

Par ailleurs, il impose la continuité des contrats des agents publics en cas de transfert d'une activité du secteur privé à l'administration : celle-ci aura l'obligation de reprendre les personnels, à l'image de ce que prévoyait déjà le code du travail pour les employeurs privés, et devra également préserver les clauses substantielles des contrats. Cela jouera, par exemple, lorsque les missions d'une association ou d'une concession de service public seront prises en charge par une administration de l'Etat ou par une administration locale.

Enfin, dernier point, les employeurs publics, Etat et collectivités territoriales, peuvent aujourd'hui employer des agents sur des contrats à durée déterminée sans aucune limitation de durée, parfois des dizaines de fois. Sauf à passer un concours de fonctionnaire, ce qui ne leur est pas toujours possible, ces contractuels n'ont aucun espoir de voir leur situation consolidée.

Pour remédier à cette situation, le projet de loi qui vous est présenté n'autorise le renouvellement des contrats à durée déterminée que pour une durée totale de six années. Au-delà, le contrat sera transformé en contrat à durée indéterminée.

Par ailleurs, les agents de plus de cinquante ans justifiant de six ans de service public bénéficieront de la transformation automatique de leur contrat en contrat à durée indéterminée.

Cette mesure de justice et d'équité ne remet nullement en cause le statut des fonctionnaires et s'applique aux trois fonctions publiques.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi qui vous est soumis aujourd'hui, en deuxième lecture, permettra donc de réelles avancées : plus de stabilité, plus d'ouverture, plus d'égalité, tels sont les acquis essentiels des mesures qu'il met en place. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à Mme le rapporteur.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le Sénat est saisi en deuxième lecture du projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

Je rappellerai brièvement que ce texte, déjà adopté par le Sénat et l'Assemblée nationale en première lecture, respectivement le 23 mars et le 6 avril derniers, vise essentiellement à transposer des directives européennes en tenant compte de certaines évolutions du droit et de la jurisprudence communautaires dans le domaine de l'emploi public, et à proposer certaines modifications qui, sans être directement dictées par le droit communautaire, découlent de son application à l'échelon national ou tendent à améliorer certains dispositifs.

Le présent projet de loi a pour principal objet la transposition de la directive du 28 juin 1999 sur le travail à durée déterminée, qui impose à la France de prendre de nouvelles dispositions afin de lutter contre la succession abusive de contrats à durée déterminée au sein de la fonction publique. En conséquence, il est proposé que les agents contractuels ne puissent voir la durée de leurs contrats successifs excéder six années, ces derniers ne pouvant ensuite être renouvelés que pour une durée indéterminée. Un dispositif transitoire est également prévu pour régler la situation des agents non titulaires actuellement en fonction.

Le projet de loi détermine aussi les conditions du transfert des personnels d'une entité économique dont l'activité serait reprise par une personne publique dans l'exercice d'un service public administratif, procédant ainsi à la transposition de la directive 2001/23/CE du 12 mars 2001.

Enfin, le présent texte tend à poursuivre les efforts déjà engagés tant en matière de promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes et de lutte contre les discriminations, M. le ministre vient de le rappeler, que dans l'amélioration des conditions d'accès aux emplois publics pour les ressortissants communautaires.

Comptant initialement 22 articles, le projet de loi en comporte 24 à l'issue de la première lecture, dont 13 ont été adoptés en termes identiques par le Sénat et l'Assemblée nationale. En outre, l'Assemblée nationale a confirmé la suppression de l'article 21, décidée par le Sénat par coordination avec la reprise, au sein d'un nouvel article 15 bis, de la disposition initialement prévue à l'article 21.

En première lecture, le Sénat avait adopté 30 amendements qui, outre qu'ils ont apporté des améliorations techniques, ont principalement visé à assouplir le dispositif transitoire prévu pour les agents non titulaires actuellement âgés d'au moins cinquante ans : en effet, la condition de services effectifs nécessaires pour qu'ils puissent bénéficier de la transformation de droit de leur contrat en contrat à durée indéterminée a été réduite à une durée de six ans au cours des huit dernières années, au lieu des huit ans au cours des dix dernières années initialement prévus.

L'Assemblée nationale a, quant à elle, adopté 20 amendements, qui n'ont pas modifié sur le fond les dispositions du projet de loi.

Ainsi, elle a déplacé les dispositions relatives à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes des articles 16 à 20 vers les articles 4 bis à 4 sexies qu'elle a créés au sein du chapitre Ier.

Elle a également assuré certaines coordinations et amélioré la rédaction de plusieurs articles et de deux intitulés de chapitres.

Enfin, sur l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a introduit dans le projet de loi un article 23 ayant pour objet de prévoir que les fonctions exécutives au sein de l'Ecole nationale supérieure des métiers de l'image et du son, l'ENSMIS, ne seraient plus exercées par le président de son conseil d'administration mais par son directeur. Il s'agit ainsi d'aligner le statut de cette école sur celui des autres établissements d'enseignement relevant du ministère de la culture et de la communication. Cette nouvelle répartition devrait également permettre de confier la présidence du conseil d'administration à un professionnel du cinéma, susceptible d'apporter son expérience et de contribuer ainsi au rayonnement de l'établissement.

Le Sénat avait déjà adopté ce dispositif lors de l'examen de la loi de finances pour 2005, mais il avait été rejeté par la commission mixte paritaire. Si le présent projet de loi ne constitue pas non plus le support idéal pour modifier l'organisation de l'ENSMIS, je vous propose tout de même, mes chers collègues, de maintenir cet article, cette modification paraissant opportune et attendue.

En conclusion, on peut dire que, tout en souscrivant pleinement à ce texte, les deux assemblées l'ont utilement amélioré. Dans la mesure où les modifications apportées par l'Assemblée nationale sont de portée purement technique, la commission des lois vous propose, mes chers collègues, d'adopter le présent projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Très bien !

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 19 minutes ;

Groupe socialiste, 14 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Hugues Portelli.

M. Hugues Portelli. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, tel qu'il revient au Sénat en seconde lecture, n'appelle pas de réflexion particulière dans la mesure où les modifications adoptées par l'Assemblée nationale, si l'on excepte un cavalier législatif qui se promène de projet de loi en projet de loi, ne remettent pas en cause l'économie du texte.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Eh oui !

M. Hugues Portelli. Comment en serait-il d'ailleurs autrement dans la mesure où le législateur national est tenu de respecter fidèlement dans sa transposition les dispositions du texte européen ?

Les trois domaines visés par le projet de loi concernent la promotion de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes, l'accès des citoyens européens à la fonction publique - il serait judicieux d'utiliser enfin l'expression « citoyen européen » plutôt que l'expression « ressortissant communautaire », ce serait plus conforme au droit européen et à nos convictions - et la résorption de l'emploi précaire, trois domaines dans lesquels le droit français ne se différencie pas fondamentalement du droit des autres Etats membres de l'Union, mais qui connaît des inadaptations plus ou moins importantes.

D'un côté, le droit français de la fonction publique apparaît particulièrement rigide, de l'autre, il est contourné par des pratiques contradictoires qui permettent d'introduire de la souplesse dans le système.

C'est notamment le cas en matière de recours aux emplois contractuels. L'alignement du droit public français sur le droit européen permettra de limiter l'usage des contrats à durée déterminée en faisant du CDI la référence, et il ira dans le sens de la protection des agents.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C'est exact !

M. Hugues Portelli. Il ne supprimera pas pour autant le recours aux contrats dans l'administration, car cette contractualisation est fonctionnelle, malgré toutes les mesures de titularisation qui se sont succédé depuis vingt ans. Entre l'absence de cadre d'emploi, la pénurie de personnel statutaire et le besoin d'emplois non permanents dans certains secteurs comme l'éducation, les emplois contractuels correspondent à un besoin nécessaire au système administratif ; ils permettent même d'assurer une souplesse de gestion des emplois statutaires.

Pour autant, ces transpositions ne doivent pas nous dispenser de réfléchir à l'avenir de la fonction publique, et ce sans préjugé idéologique.

Le comportement même des nouvelles générations de fonctionnaires démontre que le besoin de mobilité, de souplesse, de contractualisation se développe, y compris au sein du personnel titulaire, toujours plus féminisé, qui ne conçoit plus sa profession et sa carrière comme les générations antérieures.

Dans un système administratif aussi rigide que le nôtre, la modernisation passe par l'européanisation des normes. Mais cette européanisation ne doit pas leurrer : le droit communautaire n'est pas un droit sui generis ; il n'est que la résultante des différents droits nationaux, notamment de ceux qui sont les plus influents et les plus adaptés à notre temps.

Si nous voulons savoir ce que sera demain le droit du travail dans l'administration des Etats européens, il suffit d'observer les évolutions à l'oeuvre chez nos voisins. C'est dans des pays dirigés par la social-démocratie que ces évolutions sont le plus rapides, avec le passage du statut au contrat, notamment dans l'administration territoriale. En Italie, c'est la gauche de M. Prodi et non la droite de M. Berlusconi, qui a libéralisé le régime de l'administration. Il est vrai que, dans ces Etats où le syndicalisme est puissant, unifié et représentatif, les conventions collectives disposent d'une force qui vaut bien celle d'un statut, tout en ayant l'adaptabilité que n'aura jamais le moindre statut.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C'est vrai !

M. Hugues Portelli. Sommes-nous condamnés à être à la remorque du progrès et de la modernité et sommes-nous obligés d'attendre les transpositions du droit communautaire, c'est-à-dire du droit de nos voisins -  auquel nous avons souscrit dans la discrétion des conseils bruxellois - pour réformer l'Etat et les administrations territoriales ?

Espérons que les prochains textes qui nous seront proposés, notamment le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, nous permettront d'arrêter enfin de marcher à reculons et de réformer au grand jour ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Jacques Mahéas.

M. Jacques Mahéas. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte que nous examinons aujourd'hui nous revient de l'Assemblée nationale quasiment conforme. Autrement dit, le débat a fait long feu, puisque la mesure la plus éminemment contestable, la création de contrats à durée indéterminée de droit public, a été entérinée.

Aujourd'hui, la commission des lois nous propose un vote conforme. Les articles 6 à 8 du chapitre consacré aux agents non titulaires, qui ont constitué le coeur du débat en première lecture, ne sont plus amendables.

Le risque de voir se créer une fonction publique bis avait pourtant été pointé par la quasi-totalité des syndicats et par les associations d'élus, tous opposés ou du moins très inquiets du devenir d'une telle mesure. Il s'agit, en effet, d'un dispositif dérogatoire à cette particularité de la fonction publique française, qui fait du contrat l'exception et du recrutement par concours le principe.

Il n'y a pas de « lutte contre la précarité » dans ce texte, si ce n'est le titre nouveau donné par l'Assemblée nationale en seconde lecture au chapitre consacré aux non-titulaires.

Pourtant, lutter contre la précarité en limitant le recours abusif aux contrats à durée déterminée est bien l'objectif de la directive de 1999. Celle-ci va dans le bon sens, mais le Gouvernement l'accommode à sa « sauce » idéologique et politique, celle qui érige le contrat contre le statut, dans un contexte de banalisation et de fragmentation de la fonction publique.

Qu'il me soit donc permis de dénoncer de nouveau fortement ce choix, qui concernerait tout de même pas moins de 250 000 agents, et de regretter qu'aucun de nos amendements tendant à encadrer le dispositif, à limiter le recours aux contractuels ou qu'aucune mesure destinée à empêcher la reconstitution de l'emploi précaire n'aient été adoptés.

Le seul apport positif de nos débats - nous avions d'ailleurs déposé un amendement en ce sens - a été l'assouplissement du dispositif transitoire prévu pour les agents non titulaires âgés d'au moins cinquante ans en réduisant la condition de services effectifs à six ans au cours des huit dernières années au lieu de huit ans au cours des dix dernières années.

Au-delà de la généralisation « irraisonnée » des CDI, le bilan de cette législature en matière de fonction publique est bien sombre. Après trois ans, trois ministres et une promesse récurrente d'un grand projet de modernisation de la fonction publique, qu'avons-nous vu venir ? Non pas la réforme ambitieuse et cohérente, unanimement réclamée, tant à droite qu'à gauche, tous partenaires sociaux confondus, que mérite la fonction publique, mais des mesures disparates enfonçant autant de coins dans un statut dangereusement disloqué, au point que l'on pourrait croire ce saucissonnage volontaire et destiné à empêcher toute lisibilité d'ensemble !

Que fait donc le Gouvernement pour lutter contre la précarité dans la fonction publique, alors qu'il poursuit inlassablement la baisse des effectifs ? Moins 1089 postes en 2003, moins 4561 en 2004, moins 7188 en 2005. Il semblerait que 2006 marque un certain ralentissement, avec la suppression annoncée de « seulement » 5312 postes ! Mais, compte tenu des nouvelles règles budgétaires, nous n'avons aucune certitude, d'autant que le ministre des finances continue de contredire le Premier ministre, affirmant que « personne ne peut dire aujourd'hui si ce sera moins 5000, moins 6000 ou moins 7000 fonctionnaires en 2006 » ; il espère que les ministres feront « mieux » que ce qui est annoncé, mieux selon sa logique, qui n'est évidemment pas la mienne ! Le ministre délégué au budget a encore récemment affirmé que 5000 était « un plancher » et que les ministres « qui le voudront seront totalement libres d'aller plus loin dans la voie de la réduction des effectifs ».

En dehors des atteintes au statut et de l'obsession comptable qui fait des fonctionnaires des variables d'ajustement aux errances budgétaires, que retenir encore de ces trois années ? L'absence de dialogue social, l'incapacité à conduire des négociations salariales et le recul du pouvoir d'achat des agents, les augmentations octroyées unilatéralement pour 2005 n'étant que la stricte compensation de l'inflation ; la réforme des retraites, qui se traduit également par une baisse importante de pouvoir d'achat ; le lundi de Pentecôte travaillé, pour un résultat global que l'INSEE qualifie de « très proche de zéro » ; le transfert de 130 000 agents de l'Etat vers les collectivités territoriales, avec les difficultés que l'on connaît ?

Il n'y a vraiment pas de quoi pavoiser ! Et ce ne sont ni les quelques propos généralistes et lénifiants prononcés par M. de Villepin lors de son discours de politique générale ni la séance de rattrapage lors de sa première conférence de presse, au cours de laquelle il affirme qu'il n'y aura pas de « charcutage des effectifs » et que l'on ne peut faire de « politique avec un simple rabot », qui seront de nature à rassurer des fonctionnaires légitimement désenchantés de se sentir ainsi négligés. Apparemment, la fonction publique n'intéresse nullement le nouveau Premier ministre, qui ne lui a consacré qu'un service minimum !

Que dire également de la suppression des limites d'âge pour les concours de la fonction publique et de la création du PACTE junior par ordonnances ? D'ailleurs, peut-on en dire quelque chose dès lors que la procédure des ordonnances écarte de fait le Parlement de toute possibilité de débat démocratique ? La commission des lois n'a même pas été saisie alors qu'elle traite traditionnellement de toutes les questions relatives à la fonction publique.

Ces deux mesures seront prises en urgence, par ordonnances. N'est-ce pas paradoxal ? En effet, le Gouvernement reconnaît à la première une portée « plus symbolique que réelle » : les limites d'âge aux concours dans la fonction publique territoriale sont supprimées et un très grand nombre de dérogations existe dans la fonction publique de l'Etat ? Quant à la seconde mesure, elle mériterait une discussion approfondie. Elle n'est pas nouvelle, puisqu'elle figurait déjà dans le programme 4 du plan Borloo, présenté en conseil des ministres le 30 juin 2004. Son objectif est de « permettre aux jeunes de seize à vingt-cinq ans sortis du système éducatif sans diplôme ou ayant des difficultés d'insertion professionnelle de bénéficier d'une formation en alternance rémunérée et d'intégrer la fonction publique, à l'issue d'un examen professionnel, en qualité de fonctionnaire titulaire ».

Cette dernière proposition se situe dans la lignée du pré-recrutement élaboré sous la précédente législature, afin notamment de diversifier les origines socio-économiques des fonctionnaires en réservant des emplois à des jeunes en difficulté.

La réussite de cette idée dépend des conditions de sa mise en oeuvre. Or, justement, pour ce que l'on en connaît, et au-delà du fait que l'on est en train de recréer la catégorie D et d'élargir l'accès à la fonction publique sans concours, il est permis de douter de sa portée et de son efficacité. En effet, n'oublions pas que ce dispositif est censé s'adresser à des jeunes en difficulté et que le niveau de rémunération envisagé ne leur permettra pas de bénéficier de cette formation en alternance.

Malheureusement, nous ne pourrons pas discuter de sa mise en oeuvre. S'il est tout à fait normal que la fonction publique participe au plan de lutte pour l'emploi, les solutions proposées s'apparentent plus à de l'esbroufe, à de la poudre aux yeux qu'à une véritable solution.

Cette méthode des ordonnances est d'autant plus regrettable qu'il semble qu'après trois ans nous aurions pu enfin discuter d'un « vrai » projet de loi.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Cela va venir !

M. Jacques Mahéas. Ces deux mesures faisaient partie d'un avant-projet de loi portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, soumis au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat le 16 juin dernier, mais rejeté par la majorité des fédérations de fonctionnaires.

Etrangement, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a même été invité à se prononcer sur le projet de décret du PACTE le 6 juillet dernier. Or, à cette date, il ne pouvait pas connaître le texte de l'ordonnance puisque le projet de loi d'habilitation n'est pas encore adopté ! D'ailleurs, ce projet de décret n'a reçu aucun avis favorable, y compris des élus.

Ainsi, plutôt que de profiter de la session extraordinaire pour faire examiner sereinement ce projet de loi, le Gouvernement choisit le passage en force.

Il est à craindre que, avec l'empilement de telles mesures, l'exception ne devienne la règle et que le recrutement statutaire légal ne se métamorphose en une pratique tout à fait résiduelle.

A moins que - ce serait là un notable paradoxe ! - la fonction publique ne devienne, par l'adoption du texte que nous examinons aujourd'hui, le dernier sanctuaire des CDI, les contrats à durée indéterminée ! En effet, dans la ligne des idées prônées par M. Camdessus, qui semblent progresser à grands pas, et des propos de M. Sarkozy, qui, dès le mois de mars, exhortait le Gouvernement à faire disparaître le CDI au profit du « contrat de travail unique », le ministre des finances affirme désormais qu'il n'exclut pas, à terme, la fusion des CDD et des CDI.

Enfin, je voudrais attirer votre attention sur ce qui m'apparaît comme un télescopage de textes.

Il est tout à fait vraisemblable que le Sénat votera conforme le texte dont nous débattons aujourd'hui, qui prévoit notamment d'étendre aux hommes les dérogations, jusque-là réservées aux femmes, relatives aux limites d'âge pour l'accès aux concours de la fonction publique. Tout cela est très bien, mais, dans le même temps, le Gouvernement propose dans le projet de loi d'habilitation de supprimer les limites d'âge pour accéder à la fonction publique. Nous sommes donc en train de voter des dispositions dont l'objet même n'a plus lieu d'être puisque les ordonnances sont censées régler le problème !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, et Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Nous ne pouvons présager de rien !

M. Jacques Mahéas. Il est vrai que, souvent, le Gouvernement nous annonce des textes qui ne sont jamais discutés ou qui ne le sont qu'après un long délai ! En l'espèce, j'ai lu dans un entretien accordé par M Jacob au journal Le Parisien, qu'il allait s'attaquer avec enthousiasme à toute une série de dossiers, notamment celui des corps de fonctionnaires, et renouer un vrai dialogue avec les représentants syndicaux.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. N'est-ce pas bien ?

M. Christian Jacob, ministre. Merci de le souligner !

M. Jacques Mahéas. Je ne peux que l'en féliciter, s'il ne s'agit pas de simples annonces...

Quoi qu'il en soit, alors que le contexte actuel laisse augurer un avenir bien sombre pour la fonction publique, le groupe socialiste ne votera pas un texte dont la mesure emblématique, l'instauration de contrats à durée indéterminée de droit public, ne pourra qu'affaiblir davantage le statut d'une fonction publique déjà fort maltraitée puisqu'elle vient de vivre trois années de démembrement par petites touches successives. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Question préalable

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique
Art. 4 bis

M. le président. Je suis saisi, par Mmes Mathon, Assassi, Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, d'une motion n° 3, tendant à opposer la question préalable.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique (n° 286, 2004-2005).

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8 du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à Mme Josiane Mathon, auteur de la motion.

Mme Josiane Mathon. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, malgré le camouflet reçu par le Gouvernement le 29 mai dernier,...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Pas seulement par lui !

Mme Josiane Mathon. ...celui-ci persiste et signe dans sa volonté de transposer des directives contraires au voeu exprimé par les Français. Lors du référendum sur la Constitution européenne, ceux-ci ont en effet exprimé le souhait de voir la justice sociale prendre le pas sur le libéralisme. Or ce que propose aujourd'hui le Gouvernement est à l'opposé de leurs attentes.

Le texte qui nous est soumis est loin de lutter contre la précarité dans la fonction publique ; au contraire, il la renforce ; pis, il la pérennise. Sous couvert de la transposition de la directive européenne du 28 juin 1999 visant à limiter les recours abusifs aux contrats à durée déterminée dans l'ensemble de l'activité salariée, le Gouvernement propose la création de contrats à durée indéterminée dans la fonction publique.

Force est de constater que ce projet de loi de transposition est contraire à l'objectif de la directive européenne puisqu'il vise à instaurer une nouvelle voie de recrutement précaire : l'agent sera engagé sous contrat à durée déterminée pendant trois ans, renouvelable une fois, mais l'employeur ne sera pas soumis à une obligation de recrutement au terme de ces six ans d'embauche. La durée de ce contrat est ainsi quatre fois supérieure à celle qui est imposée dans le secteur privé.

Loin de résorber la précarité dans la fonction publique, le Gouvernement l'encourage. Loin de chercher à limiter le recours aux contrats à durée déterminée, il propose de le maintenir dans la fonction publique, car l'application d'un tel projet pourrait tout à la fois favoriser le turnover d'agents non titulaires et créer une sous-catégorie de fonctionnaires, privés de la carrière et des garanties qu'emporte le statut de fonctionnaire. Dans le cadre de la politique actuelle de suppressions d'emplois, c'est là ouvrir la porte à un véritable cheval de Troie pour mettre à mal les garanties statutaires.

Au surplus, le Gouvernement ne résout absolument pas la question des conditions d'emploi des non-titulaires, condamnés actuellement au chômage, au temps partiel ou à la vacation.

La situation que connaissent les trois fonctions publiques au regard des emplois précaires ne peut pas perdurer. La part des non-titulaires dans leurs effectifs est en effet très importante : de 12,7 % dans la fonction publique de l'Etat, d'un peu plus de 20 % dans la fonction publique territoriale et de 5,8 % dans la fonction publique hospitalière. Au total, ce sont donc 242 152 personnes qui se trouvent dans une situation instable.

Avec la multiplication des CDD, entrecoupés de périodes de chômage, et les nombreux contrats à temps partiels, la problématique est la même que dans le secteur privé : il est quasiment impossible d'organiser sa vie personnelle autour d'une vie professionnelle aussi précaire, et il est difficile de s'investir dans un emploi aussi fluctuant.

Cet enchaînement de contrats à durée déterminée maintient les agents dans une dépendance anormale pour organiser leur vie. Comment envisager l'avenir et sécuriser le présent quand on ne sait même pas si l'on va être réembauché le mois suivant ? Les répercussions de cette précarité sont multiples dans le cadre d'un projet de vie, notamment en matière de logement, et peuvent même avoir un effet pervers sur la santé.

Pérenniser les contrats à durée déterminée au lieu de limiter les possibilités d'y recourir révèle la volonté du Gouvernement de ne pas résorber efficacement la précarité. Sinon, il aurait été facile de mettre en oeuvre la loi Sapin du 3 janvier 2001 et de maintenir les postes de fonctionnaires supprimés depuis maintenant trois ans. L'application de cette loi nécessite en effet de créer des postes destinés à être occupés, par la suite, par des agents contractuels ayant été titularisés, en réactivant les concours réservés et la reconnaissance des acquis.

Le Gouvernement a fait d'autres choix et procède depuis trois ans à un véritable « dégraissage » de la fonction publique. Selon lui, au nom de la maîtrise des dépenses publiques, le nombre de fonctionnaires devrait impérativement être revu à la baisse, ces derniers pesant trop lourd dans le budget de l'Etat. Or cette restriction des dépenses publiques n'est plus le leitmotiv du Gouvernement quand il s'agit d'accorder des allégements de charges aux entreprises ! Ainsi, aux termes du projet de loi de sauvegarde des entreprises, les administrations fiscales et sociales peuvent consentir des remises de dettes aux entreprises en difficulté.

Par conséquent, après la diminution des effectifs, le démantèlement du statut de la fonction publique est la prochaine étape à franchir pour le Gouvernement.

En effet, ce projet de loi est la mort annoncée du statut de fonctionnaire et du recrutement par concours, pourtant garant de l'égalité d'accès à la fonction publique. C'est la porte ouverte au recrutement clientéliste, à tous les niveaux de la hiérarchie.

Nous ne sommes évidemment pas hostiles à une modernisation du statut de la fonction publique, avec - pourquoi pas ? - la création de nouveaux corps, correspondant à des missions nouvelles, à des besoins émergents, intégrant des métiers nouveaux tels qu'informaticien ou responsable de communication.

Mais le principe du recrutement par concours doit être impérativement préservé. C'est d'ailleurs, je le rappelle, une exigence constitutionnelle : l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 pose la règle de l'égalité devant les emplois publics et interdit, de fait, les discriminations, aussi bien pour l'entrée dans la fonction publique que pour le déroulement de la carrière.

Puisque seul le concours garantit cette égalité des citoyens dans l'accès à la fonction publique et que toute autre procédure de recrutement laisserait la place au pouvoir discrétionnaire, le concours doit être la règle commune.

Au-delà des adaptations qui peuvent s'avérer indispensables, comme la mise en adéquation des concours avec les qualifications professionnelles requises, toute tentative marginalisant le recrutement par concours doit être dénoncée et combattue. C'est bien ce que nous faisons en défendant cette motion tendant à opposer la question préalable.

Le recrutement par la voie contractuelle, qui est aujourd'hui mis en avant, conduit déjà à écarter de manière discrétionnaire un grand nombre de catégories de personnes, notamment les personnes handicapées, ce qui, en l'occurrence, laisse la fonction publique très éloignée des obligations d'emploi fixées par la loi.

Banaliser la contractualisation dans la fonction publique constitue un réel danger. Les droits des agents seront progressivement remis en cause par l'introduction d'un nouveau type de relation entre l'Etat employeur et ses agents, et deux types de statuts coexisteront au sein des trois fonctions publiques.

Tandis que les agents titulaires continueront d'être soumis au statut général, à leurs côtés, travailleront de nouveaux agents contractuels qui ne seront pas soumis au même régime. Cela signifie qu'ils ne bénéficieront pas des garanties du statut en termes de déroulement de carrière ou encore de maintien de leur emploi.

En définitive, seront-ils recrutés et intégrés dans tel ou tel corps de fonctionnaires ou recrutés uniquement pour un emploi déterminé ? Il y a là une différence qui n'est pas sans importance, au regard tant de l'agent concerné que de la mission de service public à laquelle il participe. Le fait d'être recruté dans un corps et d'y faire carrière est une des garanties de la continuité du service public.

Multiplier les recrutements contractuels pour des emplois déterminés peut aboutir progressivement à une remise en cause de la continuité du service public, et même de son existence, si nous poussons le raisonnement un peu plus loin, comme l'a d'ailleurs certainement fait le Gouvernement.

Pour l'agent recruté à durée indéterminée, l'incertitude va peser sur sa carrière : quel en sera le déroulement, quelle forme prendra sa fin de contrat, quelles seront les garanties dont il pourra bénéficier à ce moment-là, que se passera-t-il si son emploi est supprimé ?

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C'est pour cette raison qu'il faut des CDI !

Mme Josiane Mathon. De toute façon, ces CDI ne seront pas nécessairement accordés.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Vous plaidez donc pour les CDI : c'est très bien, madame Mathon !

Mme Josiane Mathon. Pas du tout, je plaide pour la titularisation !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Vous savez très bien que ce n'est pas possible !

Mme Josiane Mathon. Ces questions essentielles m'amènent à soulever un problème : le risque est grand que tous ces nouveaux agents contractuels servent de variable d'ajustement dans la fonction publique, ce qui fait peser un danger sur l'avenir de nos services publics. En effet, l'externalisation des services étant de plus en plus courante, il est à craindre que le Gouvernement ne la facilite encore davantage en multipliant les CDI.

Nous ne pouvons accepter une telle situation. Ce projet de loi remet ni plus ni moins en cause le principe selon lequel la titularisation est la règle et la contractualisation l'exception. Comment ne pas admettre qu'il ouvre une brèche sans précédent dans le statut de la fonction publique ?

Mme Hélène Luc. Absolument !

Mme Josiane Mathon. La volonté du Gouvernement n'est certainement pas de résorber la précarité. Il entend, bien au contraire, remettre en cause le statut des fonctionnaires, sous couvert de la transposition de la directive de 1999.

Résorber la précarité dans la fonction publique ne passe certainement pas par l'éclatement du statut.

Avant de conclure, je souhaite évoquer une disposition du projet de loi qui est relative au congé d'adoption : celui-ci se trouvera aligné sur celui du régime général de la sécurité sociale. Nous sommes d'autant plus scandalisés par cette disposition que nous venons d'adopter une proposition de loi portant réforme de l'adoption.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Et alors ?

Mme Josiane Mathon. Nous aurions pu discuter de cette disposition lors de l'examen de ladite proposition de loi.

Au reste, plus grave encore, dans la réforme de l'adoption qui nous a été présentée, la priorité fixée était de faciliter l'adoption, pour permettre ainsi à des enfants de trouver plus rapidement un foyer.

Mme Hélène Luc. Tout à fait !

Mme Josiane Mathon. Or, en supprimant l'actuel droit au congé d'adoption prévu pour les fonctionnaires, le Gouvernement tient un discours contradictoire.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Il n'est pas supprimé !

Mme Josiane Mathon. Madame le rapporteur, puisque la durée du congé sera partagée, elle sera forcément diminuée !

Le refus des créations d'emplois publics statutaires et la priorité donnée à la voie contractuelle sont à nos yeux inacceptables. C'est remettre en cause le fondement même du service public, à savoir apporter la réponse la mieux adaptée aux besoins sociaux et à l'intérêt collectif.

L'emploi public est porteur d'une fonction sociale permettant d'assurer les missions qui relèvent du service public et, par conséquent, d'assurer l'accès des citoyens à des droits et des services dans la neutralité, l'égalité, la continuité sur tout le territoire et la laïcité. Il découle de cette conception de l'emploi public des caractéristiques particulières, qui se concrétisent dans les dispositions statutaires. Statut et mission de service public sont ainsi intimement liés, et nous renouvelons notre attachement à l'un et à l'autre.

Le statut de la fonction publique, si souvent critiqué, représente avant tout des garanties tant pour l'emploi... pardonnez-moi,... tant pour l'Etat employeur...

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Lapsus révélateur !

Mme Josiane Mathon. Pour l'emploi aussi, bien évidemment !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Pour l'emploi, d'abord !

Mme Josiane Mathon. Le statut est surtout plus porteur de garanties que l'emploi externalisé !

Les fonctionnaires présentent des garanties d'indépendance face à toute tentative individuelle ou collective de pression, aussi bien politique qu'économique.

Par ailleurs, le fait que les fonctionnaires soient recrutés dans un cadre d'emploi et non pour occuper un emploi déterminé représente une garantie de qualité et de continuité.

Nous rejetons donc ce projet de loi que nous considérons comme fallacieux, qui ne permet pas de lutter contre la précarité, mais s'attaque au statut de la fonction publique et, par voie de conséquence, à l'avenir même du service public. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Comme je l'ai dit en première lecture, la commission des lois souscrit à la démarche du Gouvernement et aux objectifs du présent projet de loi. Ce dernier permet en effet de transposer plusieurs directives en droit français et, plus généralement, de mettre en conformité le droit français de la fonction publique avec le droit issu de la jurisprudence communautaire. Il contribue également à combler l'important retard enregistré par la France en matière de transposition de directives.

Les différentes dispositions du projet de loi permettent ainsi de poursuivre la lutte contre toutes les formes de discrimination, en encourageant en particulier l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes et en harmonisant les dispositifs législatifs qui tendent à éviter les actes discriminatoires. Elles sont en outre de nature à ouvrir plus largement les emplois publics aux ressortissants communautaires, répondant ainsi aux exigences de libre circulation des travailleurs, et, surtout, à réduire l'emploi précaire...

Mme Hélène Luc. Vous savez très bien que ce n'est pas vrai !

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. ... par la transposition de la directive 99-70 du 28 juin 1999, selon laquelle les agents non titulaires ne pourront voir leur contrat renouvelé que pour une durée indéterminée passé un délai de six ans.

Pour toutes ces raisons, la commission des lois émet un avis défavorable sur cette motion tendant à opposer la question préalable.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Très bien !

Mme Hélène Luc. C'est n'importe quoi !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Mais non !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Christian Jacob, ministre. Madame Mathon, permettez-moi de m'étonner : à suivre votre analyse, les agents qui sont actuellement en CDD dans la fonction publique devraient être maintenus dans une situation de grande précarité. En effet, tout votre plaidoyer a consisté à défendre le statu quo et donc le maintien de la précarité.

Or nous proposons précisément la possibilité de sortir de cette précarité, et cela selon deux voies : soit en accédant à un CDI au bout de six années, soit en passant les concours internes.

Quant à la titularisation systématique de tous les agents concernés par le processus Sapin, cela porterait véritablement atteinte au système du concours pour l'accès à la fonction publique.

Autrement dit, ce que vous demandez en fait, madame Mathon, c'est le maintien de ces personnes dans la précarité, alors que le Gouvernement souhaite, lui, leur offrir la possibilité d'accéder à un statut plus valorisant et plus sécurisant.

M. le président. La parole est à M. Jacques Mahéas, pour explication de vote.

M. Jacques Mahéas. Monsieur le ministre, il ne s'agit absolument pas de maintenir une forme de précarité ! La précarité, c'est vous qui l'instaurez !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Mais non, c'est vous !

M. Jacques Mahéas. Pendant deux fois trois ans, ils auront une épée de Damoclès suspendue au-dessus de leur tête ! Six ans sans pouvoir, par exemple, obtenir un prêt pour acheter un logement !

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. C'est le contraire !

M. Jacques Mahéas. Six ans à être rejeté par les organismes d'HLM.

Pour notre part, dans le cadre de la loi Sapin, nous avions programmé des concours spécifiques De cette façon, nous avions effectivement réussi à titulariser la moitié des agents aptes à passer ces concours adaptés.

En outre, nous avions fait voter une loi concernant la reconnaissance professionnelle. Prenez-la en compte ! C'est vous qui placez les gens dans des situations précaires et même plus que précaires ! Car, au bout de six ans, ils pourront être purement et simplement licenciés !

Par ailleurs, vous dites que le concours est absolument nécessaire, qu'il est sacré, mais, dans trois domaines, vous lui tordez le cou ! Tout d'abord, avec le système « deux CDD puis un CDI ». Ensuite, avec le « PACTE junior », qui est destiné à ouvrir les portes de la fonction publique aux jeunes en difficulté : sur le principe, on ne peut qu'y être favorable, mais il n'empêche que cela se fait sans concours. Enfin, avec la fusion des échelles de rémunération 2 et 3, car il semble bien que, là encore, il n'y aura pas de concours.

Dites-nous donc franchement, monsieur le ministre, que vous allez généraliser le contrat et supprimer les concours !

D'autre part, on sait bien que, pour certaines collectivités territoriales, il est évidemment plus facile de recruter sans avoir à organiser des concours, d'autant que la formation de ceux qui réussissent ces concours, notamment dans la catégories A, dure quelquefois l'équivalent d'une demi-année, voire plus...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Un an !

M. Jacques Mahéas. Un maire ou un président de conseil général préférera par conséquent embaucher des personnes qui n'ont pas passé le concours, afin de ne pas avoir à assumer cette formation.

Il existe évidemment quelques exceptions, qui peuvent toujours être étudiées et pour lesquelles on peut prévoir des concours adaptés, mais la situation logique, normale, c'est celle où un fonctionnaire est titulaire de son poste. C'est ainsi que notre Etat pourra vraiment compter sur ceux qu'il emploie, pas en en maintenant certains dans la précarité ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Un certain nombre d'arguments, sur lesquels nous ne reviendrons pas, ont déjà été développés en première lecture.

Plusieurs lois ont été votées pour la résorption de l'emploi précaire, mais, nous nous en sommes aperçus, aucune n'a fonctionné.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Non ! Monsieur Mahéas, sachez que, dans mon département, depuis un peu plus d'un an, c'est-à-dire à la suite du changement de majorité, plus de 100 contractuels ont été embauchés, sur un total de 240 recrutements. Il y a donc une différence entre ce que l'on dit à Paris et ce que l'on fait sur le terrain !

Pour ma part, j'ai dénoncé cette situation, car je pensais que l'on pouvait recruter beaucoup d'agents dans le cadre statutaire.

Vous avez évoqué des difficultés relatives à la FIA, la formation initiale d'application. Or M. le ministre de la fonction publique, dans le projet de loi sur la fonction publique territoriale qui sera présenté à l'automne, entend alléger ce dispositif, qui, me semble-t-il, est une fausse bonne idée. Sans doute vaut-il mieux, en effet, mettre en oeuvre cette formation au cours des deux ou des trois années suivant le recrutement plutôt que de bloquer la carrière des fonctionnaires. J'en conviens tout à fait, monsieur Mahéas, en fin de compte, ce système décourage les collectivités locales de recruter les jeunes qui passent le concours, car, ensuite, elles les voient disparaître.

De la même manière, monsieur le ministre, sans doute nous faudrait-il envisager, comme c'est le cas dans la fonction publique de l'Etat, un système d'« attachés élèves », dont le régime de rémunération serait globalisé et mutualisé. Une fois formés, ils seraient affectés aux collectivités. Un tel dispositif a d'ailleurs très bien fonctionné pour les officiers de sapeurs-pompiers.

En définitive, chers collègues de l'opposition, je ne comprends pas votre position !

Mme Hélène Luc. Ça, ce n'est pas surprenant !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. En effet, nous offrons une garantie à des agents qui, de toute façon, n'auraient pas pu être titularisés. Normalement, ils auraient dû être licenciés puisque, selon la règle actuelle, un contrat de trois ans n'est renouvelable qu'une fois. Je rappelle qu'il s'agit d'emplois spécifiques. Si le contrôle de légalité était correctement effectué, on ne pourrait pas recruter dans n'importe quelles conditions, y compris, tout à fait entre nous, dans mon département.

Dans nos départements ou nos communes, nous avons besoin de faire appel à des spécialistes - je pense en particulier aux informaticiens. Ils occupent des emplois spécifiques et ont parfois un certain âge. Pour eux, le CDI, qui constitue, contrairement à ce que vous dites, une garantie, est la seule voie. Bien entendu, il faut que cela ne concerne qu'un petit nombre d'emplois.

D'ailleurs, dans la pratique, ces contrats existent aujourd'hui, notamment dans les directions départementales de l'équipement, où les personnes ainsi recrutées bénéficient d'une évolution de carrière. Alors que cela ne devrait pas exister, les personnes qualifiées restent parfois vingt ou vingt-cinq ans dans le même poste !

Il s'agit donc d'entériner une situation qui est nécessaire à l'administration, qui ne nuit pas aux agents et qui ne remet pas du tout en cause le statut de la fonction publique, auquel nous sommes attachés. Car le statut de la fonction publique est inséparable du concours !

Mme Hélène Luc. Ça ne se voit pas !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Si, je suis désolé !

Nous aménageons un dispositif qui donnera satisfaction à des agents en situation de précarité ! Au demeurant, je vérifierai que tous ceux qui se sont prononcés aujourd'hui contre ce dispositif n'ont pas pratiqué, dans leur collectivité, une politique différente de celle qu'ils défendent aujourd'hui ! Car je suis bien persuadé qu'ils ont également recours aux contrats ! Et sans doute est-il nécessaire de les inciter à donner à ces contractuels une certaine stabilité d'emploi.

Quoi qu'il en soit, à mes yeux, cette mesure constitue un progrès. Et je ne parle pas des autres dispositions, sur lesquelles Mme le rapporteur s'est exprimée, à savoir, en particulier, la promotion de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, sujet qui ne me paraît pas négligeable.

Pour tous ces motifs, il me semble que cette motion tendant à opposer la question préalable est mal venue. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 3, tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 198 :

Nombre de votants 326
Nombre de suffrages exprimés 326
Majorité absolue des suffrages exprimés 164
Pour l'adoption 119
Contre 207

Le Sénat n'a pas adopté.

Mme Hélène Luc. Dommage !

M. le président. En conséquence, nous passons à la discussion des articles.

Je rappelle que, aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.