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Séance du 6 octobre 2005 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

PRÉSIDENCE DE M. Roland du Luart

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures trente.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

 
Dossier législatif : projet de loi modifiant diverses dispositions relatives à la défense
Discussion générale (suite)

Diverses dispositions relatives à la défense

Adoption d'un projet de loi

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi modifiant diverses dispositions relatives à la défense
Art. 1er

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant diverses dispositions relatives à la défense (nos 289, 394, 2004-2005).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi que j'ai l'honneur de défendre aujourd'hui devant vous a pour objet de ratifier l'ordonnance du 20 décembre 2004, prise sur la base de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

La codification est un élément important pour nous, mais aussi pour les Français, puisqu'elle permet de refonder nos textes relatifs à la défense et de les rendre plus lisibles et plus accessibles à l'ensemble de nos concitoyens ; or nous savons toute la complexité du droit. Elle donne également l'occasion de confirmer l'actualité de ces textes. Bref, la codification est une oeuvre qui va dans le sens de la modernisation et de la qualité du droit.

Le code que je vous présente aujourd'hui reprend tout d'abord, et c'est normal, des textes anciens, parfois même très anciens, mais qui sont toujours d'actualité, pour les présenter de manière plus structurée et plus lisible. Ce sont notamment la loi du 28 germinal an VI, dont certaines dispositions régissent l'usage des armes par les gendarmes ; la disposition fondamentale de 1791 relative aux relations des autorités civiles et militaires, c'est-à-dire à la répartition de compétences en matière de défense ; les dispositions relatives aux régimes juridiques exceptionnels tels que le temps de guerre, l'état de siège ou l'état d'urgence ; le décret-loi du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre et des armes.

Le code regroupe également toutes les législations les plus modernes, dont certaines sont d'une grande actualité, portant sur l'interdiction des armes chimiques et biologiques et des mines antipersonnel, sujet que nous avons déjà eu l'occasion d'évoquer ensemble.

Une place est bien évidemment prévue dans le code pour la loi du 24 mars 2005 portant statut général des militaires, que vous avez adoptée voilà quelques mois, ainsi que pour un texte que vous n'avez pas encore examiné mais qui, je l'espère, pourra vous être présenté avant la fin de cette année : le projet de loi sur les réserves, dont nous avons déjà eu l'occasion de discuter en commission. Il sera soumis à l'Assemblée nationale dans quelques semaines, et je souhaite qu'il vienne immédiatement après devant vous.

Dès l'adoption de ce texte par le Parlement, une ordonnance permettra ainsi de procéder à l'achèvement de cette codification.

Au-delà de la codification à droit constant prévue à l'article 1er, que je qualifierai de banale et courante, le présent projet de loi contient certaines évolutions du droit de la défense qui vont dans le même sens de la simplification et de la clarification.

Deux amendements viendront compléter ce texte pour répondre à deux défis actuels : l'insertion professionnelle des jeunes et la lutte antiterroriste, points sur lesquels j'insisterai plus particulièrement.

Il s'agit d'abord pour nous de moderniser des règles de fonctionnement de la justice pour les affaires concernant la défense, et c'est l'objet de la suppression de l'obligation de la plainte préalable du ministre de la défense ou du ministre des finances en cas de poursuite d'infractions à la législation sur les armes. J'ai tenu à mettre un terme à cette disposition, héritage de la tradition de la justice retenue, et j'ai souhaité qu'en la matière nous rejoignions le droit commun ; il me semble que la Haute Assemblée est également favorable à ce que le plus grand nombre possible de dispositions s'en rapprochent, chaque fois que les intérêts supérieurs de la nation ne sont pas en jeu.

Il appartiendra donc désormais aux procureurs de la République d'apprécier la suite à donner à ces procédures dans les conditions du droit commun. C'est là une avancée importante.

Le projet de loi vise par ailleurs à simplifier le régime juridique de certaines activités économiques de la défense.

Ainsi, le régime juridique actuellement applicable aux produits explosifs à usage militaire, extrêmement complexe et issu d'un passé lointain, repose sur des délégations de service public accordées par décrets en Conseil d'Etat, formule relativement lourde ; il est complété par un régime d'autorisation.

Le projet de loi vise à simplifier ce dispositif en supprimant la délégation de monopole, qui est obsolète, largement redondante et très lourde ; toutefois, compte tenu du sujet, le régime d'autorisation sera bien entendu maintenu. L'Etat conservera ainsi un encadrement strict de ces activités par les procédures d'agrément et de contrôle, tout en étant plus réactif dans un monde économique en mouvement.

Dans le même esprit de simplification, le projet de loi tend à actualiser les dispositions relatives à l'Institution de gestion sociale des armées, l'IGESA, pour les rapprocher du droit commun des établissements publics.

Le principe reste le même : nous essayons dans toute la mesure du possible de rejoindre le droit commun, ce qui me paraît être un élément de clarification répondant au souhait des parlementaires.

Enfin, le présent projet de loi doit permettre, parce que c'est actuellement l'une de nos préoccupations majeures, de mieux veiller à la protection du pays contre les atteintes les plus graves. Nous le savons, car nous avons eu de nombreuses occasions d'en discuter ici, nous sommes aujourd'hui dans un contexte stratégique extrêmement mouvant et des menaces et des risques très réels pèsent sur notre pays, notamment en matière de terrorisme.

J'ai donc souhaité, dans ce texte, ajouter à la définition des actes de terrorisme les infractions relatives aux matières nucléaires : paradoxalement, cela n'était pas encore prévu ! Seront également complétés la définition et le dispositif de contrôle des matières nucléaires civiles.

Par ailleurs, j'ai déposé deux amendements afin de tenir compte de deux problèmes majeurs apparus après le dépôt du texte.

Le premier problème est celui de l'insertion professionnelle des jeunes ; nous le connaissons tous, et tous les sénateurs, quelles que soient les travées sur lesquelles ils siègent, y sont sensibles.

Le ministère de la défense est un acteur majeur de l'emploi en France, tout particulièrement de l'emploi des jeunes puisque, chaque année, il propose un contrat à près de 35 000 d'entre eux, de tous niveaux scolaires, depuis des polytechniciens jusqu'à des jeunes sans aucune formation, ce qui fait d'ailleurs de lui le premier employeur de jeunes du pays ; parmi ces contractuels, 7 000 n'ont aucune qualification, aucun diplôme, et quasiment aucune formation.

Notre rôle à leur égard consiste à leur donner une formation de base, une formation professionnelle et une insertion professionnelle, et nous pouvons affirmer que nous rencontrons un grand succès puisque ceux qui choisissent de ne pas faire toute leur carrière dans les armées et en sortent à la fin de leur contrat connaissent un taux de réinsertion professionnelle extrêmement élevé : entre 90 % et 95 % d'entre eux, qui n'avaient rien quand ils sont entrés et que nous avons formés, trouvent des contrats à durée indéterminée lorsqu'ils quittent l'armée.

C'est sur la base de ce dispositif que j'ai souhaité pouvoir étendre notre action en utilisant les savoir-faire et les capacités des militaires et, en même temps, l'ensemble de la structure. A cet effet ont été intégrées dans le code de la défense des dispositions créant l'établissement public d'insertion de la défense, l'EPID.

L'article additionnel que le premier amendement vise à insérer tend à compléter le dispositif déjà proposé en autorisant le futur établissement public à mettre à la disposition du ministère des jeunes recrutés au titre des contrats d'accompagnement dans l'emploi : il s'agit de faire accéder davantage de jeunes à des formations qui pourront leur être utiles, soit pour la suite de leur carrière s'ils souhaitent rester dans des activités relatives à la défense, soit pour trouver une activité à l'extérieur, comme cela se passe aujourd'hui dans le cadre des contrats de cinq ans que nous proposons.

Le second amendement que je vous soumettrai porte sur la lutte contre le terrorisme, et je rappelais il y a un instant que nos préoccupations en la matière sont majeures.

Compte tenu des nouvelles formes que prend le terrorisme, il est évidemment essentiel d'essayer d'adapter notre stratégie préventive, de tenter d'empêcher les actes et, par conséquent, d'agir préventivement.

Cela implique notamment de rendre moins vulnérables des points ou des réseaux d'importance vitale. Outre celles de la défense, il faut donc protéger les installations essentielles à la continuité de la vie de la nation et qui peuvent être des cibles du terrorisme : les gares et les aéroports les plus importants, les réseaux de production d'énergie et les réseaux de communication. Doivent également être protégées les installations dont la destruction pourrait entraîner des conséquences extrêmement graves pour la population ou pour l'environnement, par exemple les nucléaires centrales ou les installations classées « Seveso ».

Ce second amendement vise donc à adapter le droit en vigueur aux nouvelles menaces. C'est pourquoi son champ d'application concerne l'ensemble des opérateurs, publics et privés, car certains risques peuvent viser des opérateurs privés et non pas les seules « entreprises », terme qui est employé dans le droit en vigueur mais qui me paraît trop restrictif compte tenu de l'enjeu.

De la même façon, la qualification de « menace » doit être élargie. Nous constatons en effet une grande diversification des méthodes d'action des terroristes, et les renseignements dont nous disposons nous donnent à penser qu'elle pourrait s'accentuer encore ; à nous de savoir nous adapter en la matière. Au-delà de la notion actuelle, trop restrictive, de « sabotage », il faut donc, me semble-t-il, se prémunir contre toute menace, notamment à caractère terroriste. Cela nous donne effectivement des possibilités d'action.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi illustre la volonté constante du ministère de la défense d'actualiser, dans un contexte mouvant, le droit qui régit ses activités. Les propositions que je vous soumets visent à mieux répondre aux exigences de sécurité qu'expriment nos concitoyens et à renforcer les liens entre les Français et leur défense en permettant que chacun comprenne mieux les règles applicables et leur pourquoi, en permettant que chacun se sente plus en sécurité, mais aussi davantage concerné par la défense de notre pays. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. André Dulait, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a approuvé le 15 juin dernier ce projet de loi modifiant diverses dispositions relatives à la défense.

A travers la ratification d'un nouveau code, ce texte permet de rendre plus claire et plus accessible la législation relative à la défense.

La publication d'un code de la défense était attendue depuis plusieurs années. Sa création a été prévue dès 1996, dans le cadre du programme de simplification du droit, et sa réalisation a débuté en 2001. L'opération était particulièrement nécessaire pour rassembler des dispositions dispersées dans plus de soixante-dix textes législatifs concernant la défense, dont un grand nombre était issu de lois très anciennes, comme vous l'avez souligné, madame la ministre.

En premier lieu, il convient de saluer le travail considérable effectué par la commission de codification et par le ministère de la défense en vue d'ordonner et de mettre en forme cet ensemble législatif pour aboutir à ce document cohérent que représente à présent le code de la défense.

Au début de cette année, à l'occasion de la discussion du nouveau statut général des militaires, nous avions déjà constaté l'effort de clarification réalisé, puisque des textes jusqu'alors épars avaient alors été regroupés sous une forme plus compacte. Ce statut général, comme celui des réservistes, en cours d'examen au Parlement, sera intégré ultérieurement au code de la défense et ce dernier, organisé en cinq parties, constituera désormais un outil beaucoup plus lisible et plus adapté, tant pour les praticiens que pour le public. La simplification des textes s'inscrit pleinement dans la démarche plus générale de modernisation et de réforme que vous avez engagée, madame la ministre.

S'agissant de la procédure de codification, il faut rappeler qu'en vertu de la loi du 2 juillet 2003 le Gouvernement avait été autorisé à procéder par ordonnance, comme pour nombre d'autres codes. Conformément à la Constitution, la partie législative du code de la défense est immédiatement entrée en vigueur dès sa publication, le 20 décembre 2004, et le simple dépôt du présent projet de loi de ratification, dans le délai requis, en l'occurrence trois mois, suffisait à la valider.

Comme cela se produit dans chaque opération de codification, on a veillé au respect de la séparation entre le domaine de la loi et celui du règlement, raison pour laquelle des transferts ont dû être opérés.

Enfin, précisons que cette codification s'est effectuée à droit constant, c'est-à-dire sans modification sur le fond des dispositions concernées. Toutefois, la loi du 2 juillet 2003 a quelque peu aménagé ce principe en habilitant le Gouvernement à abroger certains textes anciens devenus caducs et à en adapter d'autres au contexte contemporain. Le Conseil constitutionnel avait d'ailleurs validé cette habilitation.

L'article 1er du projet de loi, qui porte sur la ratification du code de la défense, a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale ; la commission vous propose également de l'approuver.

Les articles 2 à 19 du projet de loi visent à modifier ponctuellement certaines dispositions du nouveau code.

J'évoquerai tout d'abord une première série de modifications visant à renforcer la protection et la sécurité des installations sensibles, notamment vis-à-vis du risque terroriste.

L'article 3 réorganise le dispositif de protection des installations d'importance vitale en cohérence avec le nouveau plan Vigipirate approuvé il y a deux ans. La modification du texte législatif devra permettre la parution d'un nouveau décret qui confiera à un ministre responsable, dans chaque secteur concerné, la charge de coordonner les mesures de protection. D'après les indications qui nous ont été fournies, ce décret renforcera les prérogatives des ministres de l'intérieur, de la défense, de l'industrie, de l'équipement et de la santé.

L'article 4 vise quant à lui à renforcer la sécurité des installations nucléaires. En effet, si notre pays dispose d'une législation très complète en matière de sûreté nucléaire, c'est-à-dire de protection face au risque d'accident et de contamination, il est apparu indispensable, compte tenu de la menace terroriste, d'améliorer le dispositif de sécurité des installations, c'est-à-dire la protection contre une agression extérieure ou une intrusion.

Les principales modifications apportées consistent à donner à l'autorité administrative une plus grande latitude dans les prescriptions de sécurité imposées aux exploitants nucléaires. Le texte précise l'étendue des contrôles effectués sur les matières nucléaires. Il prévoit une procédure de mise en demeure dans le cas où les opérateurs industriels manqueraient à leurs obligations de sécurité.

L'article 4 renforce également les sanctions pénales en matière d'atteinte à la sécurité nucléaire en prévoyant trois incriminations nouvelles : le fait d'abandonner ou de disperser des matières nucléaires, le fait de les altérer ou de les détériorer et le fait de détruire des éléments de structure dans lesquels elles sont conditionnées.

Enfin, le projet de loi prévoit également, avec l'article 15, de compléter la définition des actes de terrorisme tels que les incrimine le code pénal, afin d'y inclure certaines infractions relatives aux matières nucléaires, pour tenir compte du risque terroriste nucléaire ou radiologique.

Il nous paraît évident que le nouveau contexte sécuritaire impose une vigilance accrue, et sans doute une adaptation de nos textes législatifs aux menaces actuelles. C'est pourquoi la commission a approuvé les objectifs qui président à ces différentes modifications, même si, pour une large part, ce sont les textes d'application qui devront leur donner une pleine efficacité.

Il serait par ailleurs souhaitable de mettre rapidement en place une réglementation, actuellement inexistante, pour la protection des sources radioactives, notamment à usage médical, dont on sait qu'elles pourraient être utilisées à des fins terroristes dans la réalisation de « bombes sales ».

J'évoquerai maintenant un certain nombre de dispositions concernant le régime des armes, munitions et matériels de guerre et celui des poudres et explosifs.

L'article 8 vise à faciliter les poursuites à l'encontre des infractions à la législation sur les armes en supprimant l'exigence du dépôt d'une plainte préalable du ministre.

Quant à l'article 10, il tend à simplifier le régime encadrant la production des poudres et explosifs à usage militaire. La procédure de délégation du monopole d'Etat, dont la mise en oeuvre est particulièrement lourde, sera supprimée au profit de la procédure de droit commun d'autorisation et de contrôle qui, applicable à tous les explosifs, présente toutes les garanties nécessaires.

S'agissant de ces différents articles, l'Assemblée nationale a opportunément apporté deux modifications afin de rétablir des dispositions qui avaient disparu dans l'opération de codification.

La première tend à maintenir la possibilité d'organiser des ventes d'armes dans le cadre de « manifestations commerciales », ce qui vise en pratique les ventes d'objets de collection lors de manifestations occasionnelles. La seconde disposition rétablit l'autorisation de détention d'une quantité de poudre inférieure à deux kilos au maximum, pour les collectionneurs ou les chasseurs qui confectionnent eux-mêmes leurs cartouches.

Les corrections effectuées par l'Assemblée nationale permettent, nous semble-t-il, de lever les inquiétudes qu'avait fait naître, chez les collectionneurs d'armes anciennes et les tireurs sportifs, l'actualisation de textes anciens réalisée dans le cadre du nouveau code. Il est en effet nécessaire que ces ajustements juridiques ne s'effectuent pas au détriment de telles activités traditionnelles.

Dans le même esprit, il nous paraît souhaitable que soit rapidement publié, madame la ministre, le décret d'application de l'article 80 de la loi pour la sécurité intérieure du 18 mars 2003, destiné à encadrer les conditions de détention de matériels militaires à des fins de collection. De nombreux particuliers ou associations contribuent à la préservation de notre patrimoine historique et à l'entretien de la mémoire des conflits armés. Ils ne doivent pas être découragés par une législation trop restrictive. On m'a assuré, madame la ministre, que ce décret était sur le point d'être publié ; il sera de nature à rassurer les collectionneurs, qui n'ont pas caché leur préoccupation au moment de la préparation du texte.

Pour conclure, j'évoquerai parmi les dispositions utiles figurant dans le présent projet de loi, la clarification apportée par l'article 12 qualifiant explicitement d'établissement public industriel et commercial l'Institution de gestion sociale des armées, qui, il est vrai, en possède toutes les caractéristiques.

Madame la ministre, mes chers collègues, ce projet de loi présente le double mérite de valider l'oeuvre de codification accomplie dans notre législation de défense tout apportant de nombreuses améliorations d'ordre technique dans le droit en vigueur. Il a recueilli un large assentiment au sein de la commission, qui vous propose de l'adopter. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 47 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 11 minutes ;

Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 9 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Mme Hélène Luc.

Mme Hélène Luc. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, ce projet de loi de ratification de l'ordonnance du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense pourrait paraître anodin et n'être qu'une formalité. Pourtant, il soulève, à mon avis, certaines questions de fond et ne répond qu'imparfaitement aux objectifs qu'il prétend atteindre.

Cette ordonnance a été prise sur la base de la loi du 2 juillet 2003, qui, en habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, l'autorisait, dans son article 34, à adopter par ordonnance la partie législative de ce code.

Je ne conteste pas, loin s'en faut, l'utilité et la nécessité de la codification. Elle permet de rassembler des textes épars, de les organiser de façon cohérente, d'harmoniser et d'actualiser leur rédaction. En cela, elle contribue à la modernisation et à la simplification du droit en le rendant plus facilement accessible aux utilisateurs que sont les citoyens, les élus ou bien les entreprises.

Je ne conteste donc pas la nécessité de codifier des textes fondamentaux qui régissent l'organisation et le droit de la défense.

En effet, nombre de ces textes législatifs sont antérieurs à la Seconde Guerre mondiale, certains remontant même à la Révolution, au Premier Empire, à la Restauration ou à la Monarchie de Juillet. Il en va ainsi, par exemple, de la loi du 28 germinal an VI, qui régit l'usage des armes par les gendarmes, de la loi de 1791 relative aux relations des autorités civiles et militaires, des dispositions relatives aux régimes juridiques exceptionnels, comme le temps de guerre, l'état de siège et l'état d'urgence, ou bien encore du décret-loi du 18 avril 1939 fixant le régime du matériel de guerre et des armes.

Il est donc nécessaire d'adapter ces textes aux exigences de notre époque et de les actualiser. Mais je réprouve la procédure de l'ordonnance et sa ratification, vous le savez, madame la ministre. En procédant ainsi, le Gouvernement écarte toute possibilité de débat sur les problèmes fondamentaux qui ont trait à l'organisation et au droit de la défense.

C'eût été une bonne occasion de discuter de certains problèmes de la défense qui, à mon gré, ne sont pas assez souvent abordés dans notre Haute Assemblée, hormis pendant l'examen du projet de budget.

En effet, le code de la défense traite de problèmes majeurs et comporte cinq parties concernant les principes généraux de la défense, les régimes juridiques exceptionnels de défense, la législation sur les armes et matériels de guerre et les armes prohibées, l'organisation du ministère, les personnels et, enfin, des dispositions administratives et financières.

Le moment venu, vous l'avez dit, madame la ministre, le code de la défense intégrera la loi du 24 mars 2004 relative au statut général des militaires, ainsi que la loi sur les réserves quand elle aura été votée par le Parlement.

Cette codification, bien qu'elle se fasse à droit constant, c'est-à-dire sans modifier le droit existant, n'élimine pas tout à fait le risque d'altération de fond des textes législatifs. Cette altération, si elle n'affecte pas l'esprit de la loi, peut toutefois avoir des incidences sur la forme : le plan d'un code, l'ordre des livres, des titres et des articles qui le composent ne sont pas neutres.

La codification par ordonnance, par la compilation qu'elle entreprend, risque de conduire à la suppression de dispositions figurant dans des textes anciens qu'il est pourtant essentiel de conserver, car ils sont le support de principes fondamentaux.

Le second volet de ma critique porte sur le fait que vous ne vous contentez pas de codifier à droit constant. Votre projet de loi de ratification vise, en outre, à procéder à de nouvelles modifications de dispositions législatives figurant dans le code de la défense, ainsi que des évolutions de ce droit.

En effet, seul l'article 1er du projet de loi porte sur la ratification proprement dite. Les dix-huit autres ne se limitent pas pour autant à corriger des erreurs matérielles de codification ou à apporter des simplifications administratives.

Ce point n'a d'ailleurs pas échappé à nos collègues de l'Assemblée nationale puisqu'ils ont adopté un amendement visant à rendre l'intitulé du projet de loi plus conforme à son contenu.

Il s'agit donc non plus d'un projet de loi tendant à ratifier une ordonnance, mais d'un projet de loi portant modification de diverses dispositions relatives à la défense.

Votre texte, madame la ministre, vise à introduire des modifications sur des sujets aussi divers que la protection des installations d'importance vitale et la sécurité des installations nucléaires, le régime des armes, munitions et matériels de guerre, ainsi que sur la lutte contre les mines antipersonnel.

Permettez-moi une petite parenthèse. Aujourd'hui, se tient au Sénat un colloque, organisé par Handicap international, qui réunit de nombreux participants. La France conduit une action importante et positive dans ce domaine.

Je citerai un chiffre : deux millions de bombes sont éparpillées sur le territoire de l'Irak. En outre, il y a maintenant ce que l'on appelle les sous-munitions. Ces bombes, qui sont plus voyantes et qui attirent davantage les enfants, peuvent provoquer des dégâts sur 10 000 mètres carrés. Handicap international invite d'ailleurs les Français à se mobiliser, le samedi 8 octobre, contre l'usage de ces armes et, ce soir, un film sur la lutte contre les mines antipersonnel sera projeté au Sénat.

J'en reviens à l'objet de notre débat. Le projet de loi qui nous est soumis vise également à modifier le régime des poudres et explosifs, l'Institution de gestion sociale des armées, l'entretien des ouvrages de sécurité maritime et la répression du terrorisme en matière nucléaire.

Il modifie, en outre, certaines dispositions du code pénal et du code de procédure pénale. Ainsi, l'article 4 actualise le régime de protection des matières nucléaires et procède de même pour les sanctions pénales afférentes. Il renforce la protection contre la destruction des éléments de structure dans lesquelles sont conditionnées les matières concernées, ce qui ne figurait pas dans les textes en vigueur.

En ajoutant ainsi à la définition des actes de terrorisme les infractions relatives aux matières nucléaires et en complétant la définition et le contrôle des matières nucléaires civiles, nous abordons des questions qui ont trait à la sécurité du pays.

J'estime qu'un sujet aussi important, que l'actualité internationale -  avec le refus de certains pays comme la Corée du Nord ou l'Iran de se soumettre aux règles de la communauté internationale - a rendu particulièrement sensible, aurait mérité de trouver place dans un autre texte législatif pour permettre un large débat.

Je tiens d'ailleurs à rappeler que le groupe communiste républicain et citoyen a récemment déposé une proposition de loi relative au suivi sanitaire des essais nucléaires. Nous avons demandé qu'elle soit rapidement inscrite à l'ordre du jour de nos travaux. Il me semble que nous pourrions, par ce biais, engager le large débat auquel je faisais allusion.

Une autre question mériterait une attention plus approfondie. En effet, l'article 10 met un terme au monopole de l'Etat dans le domaine de la production, de la détention et du transport de produits explosifs. Il abroge un article du code de la défense prévoyant que certaines opérations de production, d'importation, d'exportation et de commerce des poudres et substances explosives à usage militaire sont déléguées par l'Etat à des entreprises publiques ou privées dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d'Etat.

Madame la ministre, vous justifiez cette abrogation en expliquant que la procédure de délégation du monopole d'Etat serait devenue obsolète en raison de sa lourdeur et de sa redondance et qu'il faut, pour s'adapter à ce marché et être plus réactif aux réalités économiques, lui substituer la procédure plus souple de l'agrément et de l'autorisation des entreprises opérant dans ce secteur, comme c'est le cas pour les produits à usage civil.

Je retiens cependant que la suppression du monopole de l'Etat, actuellement délégué aux deux opérateurs publics que sont la Société nationale des poudres et explosifs, la SNPE, et sa filiale Eurenco-France, ouvre la porte aux opérateurs privés, y compris étrangers, qui pourront venir les concurrencer sur ce marché.

Je m'interroge donc sur la capacité de l'Etat à maîtriser, à l'avenir, ce secteur sensible qui n'est pas un marché comme les autres. Je pense qu'une telle décision peut être lourde de conséquences et qu'elle ne devrait pas simplement être évoquée au détour d'un article en apparence technique.

En dernier lieu, je formulerai quelques interrogations sur l'article 12, qui concerne les oeuvres sociales des armées.

Cet article vise à clarifier le statut de l'Institution de gestion sociale des armées en le qualifiant explicitement d'établissement public à caractère industriel et commercial.

Cette institution assure quelques services publics à caractère administratif, mais elle se consacre essentiellement à la vente de services de loisir.

Le rapprochement qui est ainsi effectué entre le droit commun et certaines règles de fonctionnement de cette institution a pu faire craindre un futur changement de statut aux syndicats des personnels civils de la défense. Pouvez-vous, madame la ministre, nous confirmer que ces craintes peuvent être levées ?

Au total, je considère que la procédure de codification par voie d'ordonnance n'est pas la plus appropriée, car elle écarte toute possibilité de débat réel sur quelques sujets fondamentaux ayant trait aux grands principes qui régissent le droit de la défense.

Je regrette d'autant plus cette absence de débat que, pour l'essentiel, nous partageons les principes qui fondent notre droit de la défense.

Cependant, pour marquer notre désaccord avec la méthode employée, puisque le texte qui nous est soumis ne se limite pas à une simple ratification d'ordonnance et qu'il procède à de nouvelles modifications de dispositions législatives, le groupe communiste républicain et citoyen votera contre ce projet de loi.

M. le président. La parole est à M. Paul Girod.

M. Paul Girod. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, contrairement au précédent orateur, je ne suis pas hostile au recours aux ordonnances pour effectuer des codifications. Je me souviens, un jour que j'occupais votre place, monsieur le président, avoir dirigé un débat de codification par voie législative qui avait tout d'une grand-messe sans intérêt. Les amendements étaient examinés au rythme de 200 ou de 300 à l'heure, ce qui ne me semblait pas correspondre à ce que doit être le rôle du Parlement.

Si le présent projet de loi ne visait qu'à valider la partie législative du code de la défense, élaborée par voie d'ordonnance, je ne serais probablement pas intervenu à cette tribune. Mais il modifie aussi diverses dispositions relatives à la défense et touche les questions relatives à la sécurité nucléaire. Dès lors, madame la ministre, je me sens le droit d'élargir le débat et de vous interroger sur certains points.

Si j'ai bien compris, dans l'esprit de l'ordonnance de 1958, portant organisation générale de la défense, les missions de défense, de sécurité et de protection nucléaire relevaient essentiellement du ministère de l'intérieur. Désormais, elles vont de plus en plus relever de la responsabilité du ministère de l'industrie. Ces missions passent du domaine de la défense civile à celui de la défense économique de notre pays. Par voie de conséquence, les milieux spécialisés se demandent si le rôle du ministère de l'industrie est compatible avec la mission de défense globale.

Je considère, vous le savez, que la défense globale, qui ne concerne pas seulement les militaires, relève d'une compétence interministérielle. Aussi, je me demande si les attributions accordées au ministère de l'industrie ne vont pas restreindre les capacités d'intervention du ministère de l'intérieur, voire du ministère de la défense, même si un décret, qui est en cours d'examen au Secrétariat général de la défense nationale doit être publié prochainement. Je m'interroge d'autant plus que des textes récents, ne serait-ce que le décret du 8 septembre 2003, ne me semblent pas vraiment compatibles avec le projet de loi qui nous est soumis.

Madame la ministre, pouvez-vous nous indiquer si la protection des installations nucléaires continuera à relever de compétences interministérielles, qui détiendra les pouvoirs de police en matière d'infractions et qui sera habilité à inspecter les entreprises, qu'elles soient publiques ou privées ?

Sur ce point, je partage les propos de M. Dulait, que je félicite pour la qualité de son rapport. Il a fait état de la surveillance des sources radioactives autres que celles qui sont consacrées aux opérations industrielles et militaires, en particulier celles qui sont à usage médical.

Le projet de loi, et ce sera encore plus vrai après le vote de l'amendement n° 1 du Gouvernement, va plus loin dans la nature des menaces à prévenir. La loi de 1980 visait la non-prolifération, mais elle ne prenait pas en compte les menaces terroristes.

La seconde partie de mon intervention porte sur le statut de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, l'IRSN, qui, d'une certaine manière, est le bras séculier de certaines interventions. Permettez-moi de faire quelques observations qui, si elles dépassent l'objet de notre débat, n'y sont pas pour autant étrangères.

L'IRSN figure au budget du ministère de l'écologie et du développement durable. Je conçois que des puristes de l'antinucléaire aient souhaité qu'un domaine aussi sensible soit placé sous la tutelle de ce ministère hautement important. La sûreté nucléaire ne se réduit pas à l'environnement, elle concerne aussi la prévention, les réseaux, voire les interventions musclées.

Je suis d'autant plus inquiet que, dans la loi organique relative aux lois de finances, l'IRSN est rattaché à la direction des études du ministère de l'écologie et que les indicateurs de performance qui lui seront attribués dépendront du nombre des études qu'il aura produit et du degré de satisfaction des lecteurs.

Je crois que nous passons à côté d'une occasion de mettre fin à certaines dérives, même si cette occasion n'était peut-être pas la meilleure. Mais nous en aurons d'autres avec la discussion du projet de budget, voire d'autres textes relatifs à la sécurité civile.

Il faut remettre de l'ordre afin que tout ce qui a trait à la surveillance des installations nucléaires, à leur protection contre les attaques, y compris terroristes, soit refondu dans un ensemble dans lequel les rôles de chacun, notamment celui du préfet, soient clairement définis.

Cette clarification est nécessaire pour ceux qui ont en charge la sécurité des grandes infrastructures stratégiques - je pense aux grandes infrastructures de transport, aux grandes infrastructures électriques ou gazières ou aux industries qui touchent au nucléaire. Elle est aussi demandée par nos concitoyens qui manifestent parfois un peu rudement en diverses occasions. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Gérard Delfau.

M. Gérard Delfau. Mon propos sera bref, madame la ministre : il concerne essentiellement la méthode que vous avez choisie pour nous présenter cette modification du code de la défense. La simplification du droit par l'usage de la codification a pour objectif de « faciliter la mise en oeuvre du principe selon lequel "nul n'est censé ignorer la loi" ». Le Conseil constitutionnel, en 1999, a souhaité que les pouvoirs publics usent de cette possibilité.

Le présent projet de loi reprend donc à son compte ce principe de codification à droit constant, en rassemblant des textes épars, parfois très anciens. Revenir à la Révolution française et à 1791, c'est, une fois encore, constater l'étonnante modernité et la fécondité de cette période, même si, bien sûr, il est nécessaire d'adapter les réalités d'autrefois à celles d'aujourd'hui.

Certes, le code de la défense ne mobilise pas l'opinion publique. Pourtant, les mesures portées par ce texte concernent directement les conditions de vie, sinon la vie même de nos concitoyens.

Je formulerai quelques remarques sur la méthode.

D'un texte de ratification d'ordonnance à article unique, selon la formule choisie initialement, nous sommes passés à un projet de loi modifiant diverses dispositions relatives à la défense et comportant dix-neuf articles. Cette façon de procéder, madame la ministre, est surprenante. Je ne dis pas qu'elle ne s'est jamais produite, mais elle révèle une utilisation de la ratification et du recours aux ordonnances qui, par glissement, confond cette procédure spécifique et la législation classiquement utilisée dans les projets que soumet le Gouvernement au Parlement.

Disant cela, je ne remets absolument pas en cause la nécessité d'actualiser le code de la défense. Je me réjouis, comme vous-même, madame la ministre, et comme chacun de mes collègues, que cette actualisation intervienne. Mais je m'inquiète du procédé et du précédent, peut-être fâcheux, que cela peut constituer. C'est pour cette raison essentielle que le groupe du RDSE m'a demandé d'intervenir à cette tribune.

J'en viens maintenant à l'un des points qui sont arrivés dans le débat sur l'initiative du Gouvernement. Je pense notamment à la disposition qui supprime le monopole d'Etat dans le domaine de la production, de la détention et du transport de produits explosifs, et qui annule la procédure de délégation de ce monopole par décret en Conseil d'Etat.

J'ai bien conscience de la nécessaire adaptation aux conditions de vie actuelles. Pour autant, à bien entendre notre collègue Paul Girod, que j'ai écouté attentivement, j'en déduis qu'il ne faudrait pas que, par glissement là encore, les agréments techniques sur des objets fondamentaux pour la sécurité de la nation soient donnés par le ministère de l'industrie.

Cette disposition me pose donc problème et je ne vois pas bien quelles garanties offre la nouvelle procédure.

Je souhaiterais, madame la ministre, que vous répondiez plus précisément que vous ne l'avez fait à nos interrogations, d'autant que vous avez déposé sur ce texte deux nouveaux amendements, dont le contenu est important. Le premier concerne l'insertion professionnelle des jeunes -  pour la France d'aujourd'hui, ce n'est pas une mince affaire - ; le second vise la lutte contre le terrorisme - c'est évidemment l'avenir même de la nation qui est en jeu.

Je vous pose donc de nouveau la question, madame la ministre : la procédure est-elle opportune, la méthode est-elle la bonne ? Je n'oublie pas en disant cela que tous ces sujets - qu'il s'agisse de ceux que je viens d'évoquer ou de ceux qui figurent dans le projet de loi - sont d'intérêt national et qu'ils nous rassemblent tous. Je souhaite donc que, par vos réponses, vous apaisiez les craintes que j'exprime.

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je commencerai par remercier les différents intervenants, en particulier M. le rapporteur, André Dulait. Je tenterai de leur répondre dans le détail afin, je l'espère, d'apaiser les éventuelles craintes qu'ils pourraient éprouver et de leur apporter les précisions qu'ils ont demandées.

M. le rapporteur, après avoir rappelé le contenu de ce texte, a exprimé deux préoccupations majeures.

La première concerne la publication du décret d'application relatif aux collectionneurs d'armes. Je suis en mesure de vous annoncer que ce texte est actuellement au contreseing du ministère de l'intérieur. Cela ne devrait pas poser problème et la signature devrait intervenir assez rapidement. A cet égard, je tiens à vous préciser que le cabinet du Premier ministre a été sensibilisé à la nécessité de hâter le recueil des contreseings des décrets d'application.

La seconde préoccupation a trait à la protection des matières nucléaires. Plusieurs orateurs sont intervenus à ce sujet. Monsieur le rapporteur, la révision des textes règlementaires que vous appelez de vos voeux est en cours. Sur ce point également, nous devrions obtenir des réponses assez rapidement.

Madame Luc, vous avez, pour votre part, regretté qu'il ne soit pas suffisamment question de défense à la Haute Assemblée. Je suis toujours heureuse quand nous pouvons parler ensemble de la défense, ce qui témoigne de l'intérêt que les parlementaires portent à ce domaine.

Mme Hélène Luc. Il faut que la conférence des présidents le décide !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Je note toutefois, pour m'en réjouir, que, au cours de la session précédente, nous avons eu l'occasion de débattre ensemble non seulement lors de l'examen du budget de mon ministère, mais aussi lors de la discussion du projet de loi portant statut général des militaires ou encore à l'occasion du projet de loi relatif à l'ouverture du capital de DCN et à la création par celle-ci de filiales

Nous avons également eu l'occasion de parler défense à de nombreuses reprises, lors des questions d'actualité ou des questions orales. Vous savez que je me déplace toujours personnellement - j'y tiens - afin de répondre aux parlementaires autant qu'ils le désirent et sur tous les sujets qu'ils souhaitent.

Mme Hélène Luc. Absolument ! Vous n'êtes pas en cause, madame la ministre !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Je suis encore, vous avez pu le constater, à la totale disposition de la commission des affaires étrangères de votre assemblée. A chaque fois que j'y suis invitée, par exemple à l'occasion de la présentation de ce texte, je m'y rends.

Par conséquent, je pense que l'on ne peut pas dire qu'on ne discute pas suffisamment de défense au Sénat. Si vous souhaitez que nous en parlions davantage, j'y suis tout à fait prête !

Mme Hélène Luc. Madame la ministre, me permettez-vous de vous interrompre ?

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Je vous en prie, madame la sénatrice.

M. le président. La parole est à Mme Hélène Luc, avec l'autorisation de Mme la ministre.

Mme Hélène Luc. Je ne voudrais pas qu'il y ait de malentendu entre nous, madame la ministre. Je partage tout à fait vos propos et je reconnais que nous discutons plus souvent de défense que par le passé. Dans mon intervention, je faisais allusion à un débat que j'avais demandé en conférence des présidents sur notre conception, aujourd'hui, de la défense nationale.

Pour le reste, je suis d'accord avec vous : vous êtes à notre entière disposition. Le problème n'est pas.

M. le président. Veuillez poursuivre, madame la ministre.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Madame Luc, je ne m'ingérerai pas dans les affaires du Sénat. Je m'y refuse absolument !

Je voulais également vous répondre, ainsi qu'à M. Gérard Delfau, sur le contenu du texte que je vous présente aujourd'hui : le code de la défense méconnaît-il - c'est un peu ce que vous avez dit - le principe de codification à droit constant ?

Ce projet a été élaboré précisément selon ce principe. Je vous rappelle néanmoins que le législateur, dans la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, a autorisé la réécriture de textes anciens - vous avez rappelé à quelle époque historique remontaient certains d'entre eux, monsieur Delfau - de façon à les mettre en cohérence avec la législation plus récente.

De la même façon, le Conseil constitutionnel a validé, dans sa décision du 26 juin 2003, ces dispositions, estimant souhaitable d'adapter ces textes à l'évolution des circonstances. Là aussi, puisque ce projet de loi vise à ramener vers le droit commun un certain nombre de mesures, je crois que nous sommes tout à fait en cohérence avec ces préconisations.

Je tiens tout de même à souligner que, lorsque des mesures nouvelles sont proposées, elles sont discutées et votées au cours d'un débat semblable à celui qui nous occupe actuellement. En outre, comme cela a été rappelé, l'Assemblée nationale a déposé et voté un certain nombre d'amendements, ce qui prouve bien que la discussion a été réelle.

La vraie question qui se pose est de savoir si les députés et les sénateurs approuvent ou non les mesures nouvelles qui leur sont proposées, par exemple, aujourd'hui, celles qui concernent la protection renforcée contre le terrorisme ou l'emploi des jeunes.

Effectivement, des textes spécifiques pourraient vous être présentés, par exemple afin d'améliorer la formation professionnelle des jeunes au sein du ministère de la défense, ce que je vous demande d'approuver ce matin. Or, vous le savez comme moi, si nous suivions cette procédure, il faudrait trouver un créneau dans la discussion parlementaire - en effet, l'Assemblée nationale comme le Sénat sont extrêmement occupés - ce qui nous ferait perdre du temps.

Or, ne croyez-vous pas qu'aider un certain nombre de jeunes à s'insérer professionnellement exige que nous utilisions tous les moyens pour agir le plus rapidement possible, car ils en ont réellement besoin ?

Ne croyez-vous pas que, aujourd'hui, la menace terroriste est suffisamment forte pour que je vous propose de prendre un certain nombre de mesures dans les meilleurs délais afin de nous permettre de mieux nous protéger ?

Telle est la signification des deux amendements que je vous présente aujourd'hui. Vous pouvez effectivement ne pas être d'accord avec les mesures qu'ils prévoient et voter contre...

Mme Hélène Luc. Nous les voterons !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. ... mais, sur la forme, comme il est urgent de répondre à un certain nombre de situations dramatiques - l'insertion des jeunes et la lutte contre le terrorisme - nous essayons d'être le plus pragmatiques possible.

Mme Hélène Luc. C'est pour cela qu'il fallait un débat !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Mme Hélène Luc et M. Gérard Delfau m'ont tous deux interrogée sur le monopole des poudres. D'abord, je voudrais souligner que le terme « monopole » est impropre de nos jours. En effet, il s'agit d'une procédure ancienne qui, depuis longtemps déjà, ne fonctionne plus comme un monopole ; elle a été assouplie par les délégations de service public accordées par des décrets en Conseil d'Etat.

En fait, il s'agit de délégations. C'est ainsi qu'ont été créés, depuis que je suis au ministère, une filiale de la SNPE, la Société nationale des poudres et explosifs, la SME, la SNPE matériaux énergétiques, ainsi que sa société commune avec les poudriers du nord de l'Europe.

A chaque fois, nous avons constaté que la procédure était très lourde ; il convenait par conséquent de l'assouplir. J'insiste - puisque telle était votre question, madame Luc - sur une garantie qui est préservée : le contrôle de la procédure par l'Etat. Non seulement nous conservons le régime d'autorisation au titre des poudres et explosifs, et un encadrement strict de ces activités grâce à la procédure d'agrément et de contrôle, mais nous serons, dans le même temps, plus réactifs, ce dont nous pouvons aussi avoir besoin !

Madame Luc, vous m'avez également interrogée sur l'institution de gestion sociale des armées, l'IGESA. Cette institution est, depuis un certain temps déjà, un établissement public industriel et commercial, EPIC, au regard de ses règles de fonctionnement. Par conséquent, en la matière, le texte ne fait que clarifier ce point du droit et ne transforme nullement le fonctionnement de cet organisme.

M. Girod m'a interrogé sur des sujets concernant le domaine spécifique que constitue le nucléaire, en particulier sur les compétences et leur répartition.

Monsieur le sénateur, le fait de codifier ces dispositions sous le titre de défense économique n'entraîne pas de conséquences juridiques et ne modifie pas l'autorité administrative compétente. Un intitulé n'a pas automatiquement de portée juridique. Ces dispositions concernent non pas les compétences du ministère de l'intérieur, mais simplement les responsabilités des opérateurs qui établissent les plans de protection. Il s'agit donc bien d'un problème de défense économique. Cela n'a aucune incidence, par exemple, puisque vous en avez parlé, sur les attributions du préfet. Ce sont les préfets qui ont compétence pour approuver les plans de protection des opérateurs. S'il existe certainement, en la matière, des besoins d'harmonisation, le texte qui vous est soumis ne comporte aucune modification.

M. Delfau m'a interrogé à la fois sur le principe de la codification et sur le monopole. Je lui ai répondu préalablement.

Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les précisions que je souhaitais vous apporter suite aux questions que vous m'avez posées et aux problèmes que vous avez évoqués. Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.